EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 5.12.2018.
COM(2018) 790 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o provedbi zajedničkog okvira za praćenje i evaluaciju i prvim rezultatima u pogledu uspješnosti zajedničke poljoprivredne politike
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 5.12.2018.
COM(2018) 790 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o provedbi zajedničkog okvira za praćenje i evaluaciju i prvim rezultatima u pogledu uspješnosti zajedničke poljoprivredne politike
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o provedbi zajedničkog okvira za praćenje i evaluaciju i prvim rezultatima u pogledu uspješnosti zajedničke poljoprivredne politike
Uvod
Reformom Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) provedenom 2013. utvrđen je zajednički okvir za praćenje i evaluaciju (ZOPE) u svrhu mjerenja uspješnosti provedbe ZPP-a u razdoblju 2014.–2020., prikazivanja ostvarenih rezultata i poboljšanja učinkovitosti te politike. 1 Okvirom su prvi put obuhvaćeni prvi stup (izravna plaćanja 2 i tržišne mjere 3 ) i drugi stup (ruralni razvoj 4 ) te horizontalne mjere 5 (npr. višestruka sukladnost) ZPP-a.
ZPP-om za razdoblje 2014.–2020. utvrđeno je da Komisija podnosi početno izvješće „o provedbi zajedničkog okvira za praćenje i evaluaciju i prvim rezultatima provedbe ZPP-a do 31. prosinca 2018.”, dok se konačno ocjenjivanje provedbe ZPP-a za razdoblje 2014.–2020. očekuje 2021. Ovo je izvješće sastavljeno prije navedenog datuma kako bi pridonijelo raspravi o zakonskim prijedlozima u okviru ZPP-a donesenima 1. lipnja 2018. i objavljuje se zajedno s čitavim skupom relevantnih pokazatelja 6 .
U početnom izvješću opisani su izrada i provedba okvira, predstavljeni su prvi rezultati uspješnosti ZPP-a na temelju dokaza prikupljenih putem zajedničkog sustava za praćenje i evaluaciju i drugih studija (npr. ocjena) te se stečena iskustva dovode u vezu s rezultatima i okvirom za praćenje i evaluaciju obuhvaćenima prijedlozima za ZPP nakon 2020.
Izrada i provedba zajedničkog okvira za praćenje i evaluaciju
Pravni okvir
Okvirom za praćenje i evaluaciju ZPP-a za razdoblje 2014.–2020. u Horizontalnoj uredbi5 utvrđeno je da se uspješnost ZPP-a procjenjuje u odnosu na tri opća cilja ZPP-a:
a.održivu proizvodnju hrane s naglaskom na dohodak od poljoprivrede, poljoprivrednu produktivnost i stabilnost cijena
b.održivo upravljanje prirodnim resursima i klimatske aktivnosti, s naglaskom na emisije stakleničkih plinova, bioraznolikost, tlo i vodu
c.uravnoteženi teritorijalni razvoj s naglaskom na ruralno zapošljavanje, rast i siromaštvo u ruralnim područjima.
Nadalje, Uredbom o zajedničkim odredbama 7 za drugi stup utvrđeni su zajednički elementi praćenja i evaluacije europskih strukturnih i investicijskih fondova, dok je Uredba o ruralnom razvoju4 usmjerena na specifičnosti za programe ruralnog razvoja.
Zajednički okvir za praćenje i evaluaciju pruža ključne informacije o provedbi ZPP-a (praćenje) te o njegovim rezultatima i učincima (evaluacija) 8 . Njime se kvantificiraju mjere država članica (ostvarenje), opisuju se postignuća i provjerava u kojoj su mjeri postignuti ciljevi 9 . Komisija je zajedno s državama članicama u okviru stručne skupine osmislila zajednički okvir za praćenje i evaluaciju i sastavila popis pokazatelja koji su odabrani na temelju intervencijske logike od općih prema posebnim ciljevima i intervencijama i utvrđeni u nekoliko provedbenih akata.
Pokazatelji
Definirano je pet vrsta pokazatelja kao pomoć u ocjenjivanju uspješnosti ZPP-a: 10
·45 pokazatelja konteksta, kojima se opisuje opće operativno okruženje politike
·84 pokazatelja ostvarenja kojima se mjere djelovanja izravno povezane s političkim intervencijama
·41 pokazatelj rezultata: 16 pokazatelja rezultata za prvi stup, kojima se mjere izravni i neposredni učinci intervencija i 25 pokazatelja rezultata za drugi stup (od kojih njih 19 odgovara pokazateljima ciljeva)
·24 pokazatelja ciljeva (od kojih 19 odgovara pokazateljima rezultata) upotrebljavaju se za utvrđivanje brojčano izraženih ciljeva na početku programskog razdoblja
·16 pokazatelja učinka kojima se mjeri dugoročni učinak političkih intervencija i učinci koji nisu neposredni (od kojih je 13 uključeno i u skup pokazatelja konteksta).
Za svaki pokazatelj pripremljeni su obrasci s podacima koji sadržavaju definicije i izvore podataka, razinu zemljopisnih pojedinosti, učestalost izvješćivanja i vrijeme. 11 Nadalje, kada se podjela smatra potrebnom, na primjer, po sektoru ili kategoriji, uključeni su i potpokazatelji. Trenutačni okvir sadržava više od 900 potpokazatelja.
Izvori podataka
Koliko je to moguće, pokazatelji su definirani na način da se prikupljanje podataka temelji na postojećim kanalima 12 kako bi se izbjeglo stvaranje dodatnog administrativnog opterećenja za korisnike i države članice. Široki raspon izvora podataka koji se upotrebljavaju za ukupni ZOPE obuhvaća obavijesti država članica, europske statističke podatke koje dostavlja Eurostat 13 i podatke koje je prikupila Europska agencija za okoliš.
Pokazatelji ostvarenja za prvi stup dostupni su putem informacijskog sustava za upravljanje poljoprivrednim tržištem i njegovo praćenje (ISAMM), sustava za revizijski trag carinjenja (CATS) i informacijskog sustava za rashode poljoprivrednih subvencija (AGREX). Podaci su dostupni za 2015., 2016. i djelomično za 2017.
Podaci o praćenju za drugi stup prikupljaju se putem godišnjih izvješća o provedbi koje države članice dostavljaju svakog lipnja za prethodnu godinu. Ta izvješća obuhvaćaju vrijednosti pokazatelja ostvarenja, rezultata i ciljeva. Osim toga, države članice morale su 2017. (i 2019.) dostaviti poboljšana godišnja izvješća o provedbi, uključujući dodatne informacije na temelju aktivnosti evaluacije. Nadalje, podaci o rashodima prikupljaju se na tromjesečnoj osnovi putem izjave o rashodima za Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj. Za ruralni razvoj dostupni su podaci o pokazateljima za 2015. i do kraja 2016. 14
Upotreba postojećih izvora podataka i detaljnost potrebna za određene pokazatelje utječu na vrijeme i učestalost dostupnosti podataka. Na primjer, podaci koji se temelje na Eurostatovu istraživanju o strukturi poljoprivrednih gospodarstava prikupljaju se svake tri godine i dostupni su 1,5 godina nakon referentne godine. Slično tome, neki okolišni pokazatelji temelje se na redovitim istraživanjima; pokazatelji povezani s kvalitetom tla prikupljaju se svakih pet godina, a posljednji podaci odnose se na 2012.
Početno ocjenjivanje uspješnosti ZPP-a
Uspješnost ZPP-a u postizanju zajedničkih ciljeva mjeri se i ocjenjuje na temelju zajedničkih pokazatelja učinka, a odnosnih posebnih ciljeva na temelju pokazatelja rezultata.
Prema tome, u ovom početnom izvješću opisana su ostvarenja ZPP-a na temelju dosad dostupnih podataka u okviru ZOPE-a. 15 Kada su dostupne, uzimaju se u obzir informacije o evaluaciji. Daljnja analiza dostupna je u procjeni učinka za prijedloge reforme ZPP-a za razdoblje nakon 2020. 16 i u različitim izvorima pozadinskih informacija prikupljenih u tu svrhu. 17
Ovdje je primjereno jedno upozorenje. Kako bi se ocijenila uspješnost, potrebno je izdvojiti učinak politike od drugih čimbenika koji imaju utjecaj (kontekstualne činjenice, druge povezane politike itd.). Potrebno je izmjeriti tzv. „neto učinke”. To se najčešće provodi putem evaluacija. U ovoj fazi dostupne su ograničene informacije za provedbu ovih evaluacija zbog činjenice da je posljednja reforma ZPP-a provedena tek 2015. Nadalje, postoje kašnjenja u dostupnosti pokazatelja učinka (i konteksta). Za nekoliko pokazatelja najnoviji se podaci odnose na 2012. i 2013., odnosno na razdoblje prije provedbe reforme ZPP-a iz 2013. Konačno, za određene pokazatelje učinka potrebno je dulje vrijeme kako bi pokazali učinak, što je dovelo do poteškoća u netiranju učinka ZPP-a.
Održiva proizvodnja hrane
Tržišna usmjerenost i stabilnost cijena
ZPP je prošao nekoliko reformi u svrhu postizanja veće usmjerenosti na tržište, pri čemu je proveden prijelaz s potpore za proizvode (putem cijena) na potporu za proizvođače (putem potpore dohotku, ponajprije putem proizvodno nevezanih plaćanja). Prijelaz je s vremenom doveo do smanjenja razlike u cijenama između EU-a i svjetskog tržišta, čime je povećana konkurentnost i uspješnost trgovine u EU-u; omjer između cijena glavnih poljoprivrednih proizvoda na tržištu EU-a i na svjetskom tržištu (ponderirani prosjek) pao je s 140 % u 2007. na 113 % u 2017.
Izvoz poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda u EU-u gotovo se udvostručio tijekom posljednjih 10 godina; 2017. iznosio je 138 milijardi eura, što je pridonijelo daljnjem poboljšanju trgovinske bilance na 20,5 milijardi eura (+28 milijardi eura u odnosu na 2007.). Izvoz EU-a čini oko 17 % ukupnog svjetskog izvoza poljoprivredno-prehrambenih proizvoda i taj je udio tijekom vremena ostao razmjerno stabilan.
Tržište EU-a istovremeno je otvorenije: uvoz poljoprivredno-prehrambenih proizvoda u EU povećao se na 117 milijardi eura 2017. (+51 % u odnosu na 2007.), pri čemu se uvoz u EU iz najmanje razvijenih zemalja povećao za više od 75 % od 2007. i 2017. je dosegao vrijednost od 3,5 milijardi eura. Ostali vodeći svjetski trgovci, odnosno SAD, Kina, Japan, Rusija i Kanada, zajedno su uvezli samo 3 milijarde eura iz najmanje razvijenih zemalja.
Iako su poljoprivrednici u EU-u sada izloženiji nestabilnosti cijena na svjetskom tržištu, nestabilnost cijena i dalje je manja nego za glavne konkurente; na primjer, za meku pšenicu iznosila je 6,8 % u razdoblju 2015.–2017., dok je na svjetskom tržištu iznosila 10 %.
Budući da su cijene u EU-u bliže cijenama na svjetskom tržištu, više se ne upotrebljavaju izvozne subvencije EU-a, a programi intervencija provode se rjeđe nego prije 20 godina. ZPP sada ima zaštitni mehanizam za tržište, s pomoću kojeg se pruža potpora cijenama u sektorima koji su suočeni s prekomjernim i izvanrednim padovima cijena. Cijene u većini sektora tijekom posljednjih godina ostale su znatno iznad interventne cijene, osim za obrano mlijeko u prahu, za koje su cijene pale znatno ispod razina interventne cijene u 2015. i 2016., što je dovelo do javne intervencije otkupa u vrijednosti od 2 % odnosno 23 % ukupne proizvodnje EU-a.
Iskustvo stečeno posljednjih nekoliko godina pokazuje da su prema potrebi dostupne tržišne mjere koje se mogu provesti radi zaustavljanja pada cijena. Izvanredne mjere, kao što su potpore za privatno skladištenje i povlačenja s tržišta, uvedene su kao odgovor na zabranu uvoza koju je Rusija uvela 2014.
Dohodak u poljoprivredi
Jedan od ključnih ciljeva ZPP-a jest doprinos prihodima poljoprivrednog gospodarstva i ograničenje njihove promjenjivosti. Glavni instrument za potporu prihodima poljoprivrednog gospodarstva jesu izravna plaćanja, koja su većinom odvojena od stvarne proizvodnje.
Tijekom 2016. prosječna izravna plaćanja po korisniku iznosila su gotovo 6200 eura, što je predstavljalo udio od 44 % u poljoprivrednom poduzetničkom dohotku u 28 država članica EU-a, uz različitu raspodjelu po vrstama i veličini poljoprivrednih gospodarstava 18 . U nekim sektorima (uzgoj goveda, ovaca i maslina) i zonama (područja suočena s prirodnim ograničenjima) izravna plaćanja predstavljaju još veći udio dohotka, što pomaže poljoprivrednicima da održe poslovanje poljoprivrednih gospodarstava na čitavom području EU-a, čime se pridonosi vitalnosti ruralnih područja. Međutim, dohodak od poljoprivrede u ovim sektorima i zonama i dalje je ispod prosjeka EU-a. U sektorima u kojima je promjenjivost cijena znatna, izravna plaćanja pomažu poljoprivrednicima da se bolje nose s padovima cijena. U nedavnom izvješću Svjetske banke zaključeno je da ZPP djelotvorno pridonosi dohotku poljoprivrednog gospodarstva i pomaže u smanjenju razlike između dohotka od poljoprivrede i plaća koje se primaju u drugim gospodarskim sektorima 19 .
Reformom ZPP-a iz 2013. uvedeno je i nekoliko alata za upravljanje rizicima: premije osiguranja, uzajamni fondovi i novo uvedeni alat za stabilizaciju dohotka. S obzirom na njihovu ograničenu primjenu 20 (2016. samo je 0,5 % poljoprivrednih gospodarstava sudjelovalo u programima za upravljanje rizicima EU-a) predložene su određene promjene u tzv. skupnoj uredbi 21 . U nedavnom ispitivanju u upravljanju rizicima u poljoprivredi EU-a utvrđeno je da su poljoprivrednici sve više izloženi rizicima, dok dostupnost instrumenata za upravljanje rizicima zaostaje. Osiguranje je i dalje instrument koji se najčešće upotrebljava; ograničeniji su dostupnost i upotreba sredstava uzajamnih fondova 22 .
Poljoprivredna produktivnost
Poljoprivredna produktivnost, koja se izražava kao ukupna faktorska produktivnost, u postojanom je, ali sporom porastu (+0,7 % godišnje tijekom posljednjih pet godina), pri čemu rast u radnoj produktivnosti najviše pridonosi povećanju produktivnosti.
Plaćanja i potpora za ruralni razvoj koji su odvojeni u okviru ZPP-a pozitivno su povezani s povećanjima poljoprivredne produktivnosti po radniku (protivno vezanoj potpori). Plaćanjima u okviru ZPP-a povećava se pristup poljoprivrednika kreditima i smanjuje se izloženost riziku, što im omogućuje da više ulažu 23 .
Važan čimbenik koji dugoročno određuje rast produktivnosti jesu inovacije. Kako bi se ubrzala upotreba inovacija, Komisija je 2012. pokrenula Europsko partnerstvo za inovacije za produktivnost i održivost u poljoprivredi (vidjeti odlomak 3.4.).
Održivo upravljanje prirodnim resursima i klimatske aktivnosti
ZPP pridonosi održivom upravljanju prirodnim resursima i klimatskim aktivnostima na brojne načine putem kombiniranih učinaka različitih mjera ZPP-a, uključujući višestruku usklađenost (na 90 % korištene poljoprivredne površine – KPP), izravna plaćanja (ekologizacija na 77 % KPP-a 24 ) i mjere ruralnog razvoja usmjerene na određene okolišne ciljeve, koje su popraćene potporom za savjete za poljoprivrednike i za inovativne mjere Europskog partnerstva za inovacije i njegove operativne skupine.
Poljoprivredna proizvodnja utječe na okoliš, ali postoje i drugi čimbenici. Budući da su nedavni podaci o okolišnim pokazateljima rijetki, a okolišni učinci često su dugoročni procesi, teško je utvrditi izravnu poveznicu između intervencije u okviru ZPP-a i njegova stvarnog učinka na okoliš. Emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede smanjile su se za više od 20 % od 1990. i 2016. su iznosile 12 % ukupnih emisija stakleničkih plinova u EU-u zahvaljujući smanjenim emisijama dušikova oksida iz gospodarenja poljoprivrednim zemljištem (uglavnom zbog pada u upotrebi dušičnih gnojiva) i smanjenim emisijama iz crijevne fermentacije zbog sveukupnog smanjenja broja stoke. Međutim, stopa pada ujednačila se tijekom posljednjih 10 godina i emisije sada fluktuiraju na razini od oko 490 milijuna t ekvivalenta CO2. Protivno uobičajenom vjerovanju, emisije iz zemljišta pod usjevima i travnjacima i dalje su pozitivne, iako su u padu (–15 % između 2006. i 2016.). Glavni razlozi za navedeno jesu prenamjena zemljišta u zemljište pod usjevima i prakse gospodarenja travnjacima, ali primijećene su znatne razlike među državama članicama. Nadalje, emisije amonijaka iz poljoprivrede smanjene su tijekom posljednje dvije godine (+10 %). Ovi okolišni pokazatelji pokazuju da su i dalje prisutni okolišni problemi i da će više biti poduzeto u okviru budućeg ZPP-a.
Cilj triju zahtjeva u pogledu ekologizacije u okviru izravnih plaćanja jest postizanje veće učinkovitosti ZPP-a u ostvarenju njegovih okolišnih i klimatskih ciljeva i osiguranje dugoročne održivosti poljoprivrede EU-a:
1. ekološki značajne površine kojima je glavni cilj zaštita i poboljšanje biološke raznolikosti na poljoprivrednim gospodarstvima;
2. održavanje stalnih travnjaka u svrhu pružanja potpore sekvestraciji ugljika, pružanja potpore biološkoj raznolikosti i zaštite od erozije tla i kvalitete tla;
3. diversifikacija usjeva, prvenstveno u svrhu poboljšanja kvalitete tla.
Međutim, ekologizacija je kritizirana jer stvara dodatno opterećenje za poljoprivrednike i uprave u usporedbi sa svojim okolišnim učinkom. Nedavna evaluacija plaćanja poljoprivrednih praksi korisnih za klimu i okoliš 25 potvrđuje da je moguće poboljšati trenutačnu provedbu ekologizacije koju provode države članice i poljoprivrednici radi boljeg postizanja ciljeva te mjere.
U pogledu mjera ruralnog razvoja ugovori kojima se pruža potpora biološkoj raznolikosti i/ili krajobrazima pokrivaju 13 % KPP-a, ugovori u svrhu poboljšanja vodnog gospodarenja pokrivaju 9 % KPP-a, ugovori u svrhu sprječavanja erozije tla i poboljšanja gospodarenja tlom pokrivaju 9 % KPP-a, a ugovori u svrhu smanjenja emisija stakleničkih plinova i/ili amonijaka pokrivaju 1 % KPP-a 26 . Osim toga, 7 % KPP-a je površina za ekološki uzgoj 27 . Brojčano izražavanje učinaka država članica ograničeno je jer, kako navode države članice, za ocjene provedene 2016. bilo je „prerano kako bi se uočili učinci programa ruralnog razvoja na vrijednosti pokazatelja okolišnog učinka” 28 .
Reformom ZPP-a utvrđeno je da bi države članice trebale zadržati najmanje 30 % drugog stupa za mjere u svrhu ublažavanja klimatskih promjena, kao i za mjere za suočavanje s okolišnim pitanjima 29 . Tijekom 2016. države članice znatno su premašile tu obvezu u smislu nastalih rashoda i postigle su prosječno 67 % u EU-u, pri čemu su ostvarenju predmetnog cilja najviše pridonijela područja s prirodnim ograničenjima ili ostalim posebnim ograničenjima (30 %) i poljoprivredno-okolišne i klimatske mjere (18 %).
Osim te posebne obveze u pogledu ZPP-a na razini država članica Vijeće i Europski parlament dogovorili su se da najmanje 20 % proračuna EU-a za 2014. i 2020. treba potrošiti na mjere u području klime uz doprinose iz različitih politika 30 . ZPP ima ključnu ulogu u nastojanjima postizanja cilja. Na temelju metodologije za praćenje klimatske politike definirane za trenutačno programsko razdoblje 31 u skladu s „pokazateljima iz Rija” OECD-a, doprinos ZPP-a klimatskim promjenama procjenjuje se na 26 %, odnosno 102,8 milijardi eura.
Uravnotežen teritorijalni razvoj
Tijekom 2016. poljoprivreda je predstavljala 13,5 % ukupne zaposlenosti u ruralnim područjima (u usporedbi s 12,4 %, koliko je iznosila 2012.). U poljoprivrednom sektoru bilo je zaposleno 8,7 milijuna poljoprivrednika u ekvivalentu punog radnog vremena (2013.). Dugoročni trend odljeva radne snage iz poljoprivrede potaknut je demografskim i strukturnim promjenama, mehanizacijom i prilikama izvan poljoprivrednog sektora. Tijekom posljednjih godina došlo je do usporavanja odljeva radne snage.
ZPP pridonosi uravnoteženom teritorijalnom razvoju putem nekoliko programa potpore za sektor poljoprivrednih gospodarstava (koji je često okosnica ruralnog gospodarstva) i putem izravne potpore subjektima koji nisu poljoprivredna gospodarstva u ruralnim područjima. Ti programi obuhvaćaju sljedeće:
·potporu za oko 7 milijuna korisnika, što obuhvaća približno 65 % ukupnog broja poljoprivrednih gospodarstava 32 . Tijekom godine podnošenja zahtjeva 2015. gotovo 6,8 milijuna korisnika bilo je obuhvaćeno programima izravne potpore, a više od 3 milijuna korisnika bilo je obuhvaćeno mjerama ruralnog razvoja 33 .
·posebnu potporu poljoprivrednicima u planinskim područjima i drugim područjima s posebnim ograničenjima (2,7 milijuna korisnika, 8 milijardi eura).
·potporu mladim poljoprivrednicima putem obveznog dodatnog financiranja osnovnog plaćanja za prvih pet godina u okviru kojih se pruža potpora približno 312 000 mladih poljoprivrednika (352 milijuna eura) i širokog raspona mjera potpore za mlade poljoprivrednike u okviru ruralnog razvoja.
·dobrovoljnu vezanu potporu za 2,3 milijuna 34 korisnika (3,9 milijardi eura).
Nadalje, države članice imaju mogućnost prenamijeniti najviše 30 % omotnice izravnih plaćanja za prve hektare na svakom poljoprivrednom gospodarstvu (preraspodijeljeno plaćanje); tijekom 2016. ovaj je program provelo devet država članica, čime je pružena potpora 1,8 milijuna poljoprivrednika u iznosu od 1,6 milijardi eura.
ZPP jednako tako izravno pridonosi pružanju potpore razvoju osnovnih usluga i komunikacijskih tehnologija u ruralnim područjima, osobito mjerama za čiju je provedbu potrebno nekoliko godina, kao što su dugoročna ulaganja (širokopojasni pristup, ostala infrastruktura). Tijekom 2016. ukupno 90 milijuna osoba ostvarilo je korist od tih ulaganja. Nadalje, 171 milijun građana u ruralnim područjima već je obuhvaćen strategijom lokalnog razvoja u okviru programa LEADER, što se pokazalo iznimno uspješnim pristupom za promicanje lokalnog razvoja i izgradnju kapaciteta u ruralnim područjima.
Potpora u okviru ZPP-a (kao što su ulaganja u komunikacijske tehnologije i infrastrukturu) ima multiplikacijski učinak na druge sektore u ruralnim područjima, osobito za prehrambenu industriju i za sektore koji pružaju usluge poljoprivredi. Stopa zaposlenosti u ruralnim područjima znatno je porasla sa 62,5 %, koliko je iznosila 2011. (zbog gospodarske krize) na 66 %, koliko je iznosila 2016., što je slično stopi u ostatku gospodarstva. Jaz između poljoprivrednih dohodaka i dohodaka u ostalim gospodarskim sektorima i dalje je znatan, ali je u padu (udio prosječnog poljoprivrednog dohotka u odnosu na plaću u čitavom gospodarstvu porastao je sa 32 %, koliko je iznosio u razdoblju između 2005. i 2010., na 47 %, koliko je iznosio 2017.). Zbog toga se smanjila stopa siromaštva u ruralnim područjima (sa 29 % u 2011., na 26 % u 2016. u 28 država članica EU-a) i približila se stopi siromaštva u čitavom gospodarstvu (25 %). Prema tome, ZPP ima važnu ulogu u smanjenju siromaštva u ruralnim područjima i pridonosi stvaranju boljih radnih mjesta za poljoprivrednike diljem EU-a17.
Prijenos znanja i inovacije
Poticanje prijenosa znanja i inovacija međusektorski je prioritet ZPP-a i dodijeljen mu je ukupni proračun od 5,7 milijardi EUR. Programi za ruralni razvoj za razdoblje 2014.–2020. obuhvaćaju fleksibilan paket mjera za pružanje potpore savjetovanju, osposobljavanju, inovacijama i suradnji te razvoju znanja u ruralnim područjima. Više od 492 000 poljoprivrednika (4,5 % ukupnih poljoprivrednika) primilo je sredstva za osposobljavanje, a njih više od 63 500 za savjete 35 .
Ex ante evaluacijska studija provedena 2016. bila je pozitivna u pogledu inicijative Europskog partnerstva za inovacije. Sve države članice (osim Luksemburga) odlučile su provesti Europsko partnerstvo za inovacije u trenutačnom razdoblju (vidjeti i poglavlje 3.2.). Do kraja 2016. potpora je dodijeljena za više od 245 operacija suradnje 36 .
Stečena iskustva
Zajednički okvir za praćenje i evaluaciju
Unatoč razmjerno kratkoj provedbi doprinos ZOPE-a ocjenjivanju ZPP-a za razdoblje 2014.–2020. već pruža iskustva korisna za njegov daljnji razvoj.
Iskustvo je pokazalo da trenutačno postoji previše pokazatelja i potpokazatelja. Prvo, predmetni pokazatelji ne omogućuju stjecanje neposrednog uvida u postignuća ZPP-a. Drugo, neki pokazatelji nisu prikladni za svoju svrhu; na primjer, neki pokazatelji nisu dostupni na godišnjoj osnovi i/ili su dostupni s kašnjenjem, zbog čega se ne mogu upotrebljavati za rano praćenje. Neki drugi pokazatelji slabo su povezani sa ZPP-om, dok neki pokazatelji nedostaju. Na primjer, u okviru aktualne evaluacije klimatskih promjena zaključeno je da ograničena raščlamba određenih pokazatelja ostvarenja sprječava prikupljanje dovoljno informacija o provedbi ZPP-a u pogledu klimatskih promjena.
Za II. stup iskustvo iz prethodnih programskih razdoblja pokazuje da postoji krivulja učenja za države članice tijekom prvih godina u pogledu točnog prijavljivanja podataka. To vrijedi i za programsko razdoblje 2014.–2020. Radi rješavanja ovog pitanja 2018. je na temelju stečenog iskustva razvijen postupak potvrđivanja kako bi se države članice upozorile na moguće pogreške prije podnošenja podataka u godišnjem izvješću o provedbi. Valja napomenuti da trenutačni ZPP ne obuhvaća pravnu obvezu prema kojoj države članice moraju ispraviti podatke nakon podnošenja obavijesti.
U područjima u kojima je iskustvo s podacima (dostupnost) uputilo na potrebu za prilagodbom jednog od elemenata povezanih s pokazateljem (npr. definicija, opseg, učestalost izvješćivanja), prilagođen je povezan detaljni opis pokazatelja i, gdje je to potrebno, relevantnih propisa. Potonje je primjenjivo, na primjer, na zahtjeve u pogledu izvješćivanja u pogledu ulaganja i potpore za mlade poljoprivrednike. Budući da su države članice morale prijaviti jedino zaključeno djelovanje, djelomična postignuća nisu prijavljena. To je dovelo do znatnog podcjenjivanja vrijednosti u usporedbi sa stvarnom uspješnošću, osobito za mjere koje mogu trajati nekoliko godina. Zahvaljujući promjeni provedbenih pravila države članice sada mogu prijaviti ostvarene vrijednosti pokazatelja za djelomično provedene aktivnosti od godine izvješćivanja 2017.
Problemi su prijavljeni i za nekoliko pokazatelja učinka. Na primjer, pokazatelj o visokoj prirodnoj vrijednosti nema usporedive podatke za sve države članice. Podaci koji se upotrebljavaju za izračun popisa ptica povezanih s poljoprivrednim površinama nije potpun, a Komisija traži načine na koje može poboljšati prikupljanje podataka. Mogućnost da se putem istraživanja izmjeri doprinos mjera ruralnog razvoja uštedi vode i energije u poljoprivredi još nije iskorištena, među ostalim zbog ograničenog razdoblja provedbe.
Praćenje i evaluacija uspješnosti u budućem ZPP-u
U prijedlozima za reformu ZPP-a nakon 2020. naglasak je prebačen s usklađenosti i pravila na rezultate i uspješnost, pri čemu države članice imaju više fleksibilnosti u donošenju odluka o tome kako najbolje ostvariti zajedničke ciljeve. Novim zajedničkim sustavom za praćenje i evaluaciju utvrđen je jedinstven skup ciljeva na razini EU-a za oba stupa ZPP-a. Uspješnost politike u višegodišnjem razdoblju u cjelini ocjenjivat će se na temelju pokazatelja učinka, a godišnje praćenje uspješnosti politika oslanjat će se na cjelovit popis pokazatelja rezultata, dok bi se pokazateljima ostvarenja jedanput godišnje povezali rashodi i uspješnost politike provedbe.
Relevantnost iskustva za trenutačni okvir temelji se na tome da je u tom prelasku na uspješnost ključan manji broj usmjerenijih pokazatelja. Prema tome, u zakonskim prijedlozima ZPP-a za razdoblje nakon 2020. predloženo je smanjivanje broja pokazatelja sa 146 na 101. 37 Ovaj skup pokazatelja koji su u većoj mjeri ciljani odabran je na način da što je moguće bolje pokazuju pridonose li podržane intervencije postizanju ciljeva.
Za ovu politiku koja se temelji na uspješnosti potrebno je i poboljšati kvalitetu obavijesti koje podnose države članice. Prema tome, u sljedećem ZPP-u tijela za ovjeravanje morat će zajamčiti pouzdanost izvješćivanja o uspješnosti u pogledu ishoda i rezultata. Nadalje, odabrani pokazatelji najčešće nastaju u okviru administrativnih postupaka ili su dostupni na drugi način radi smanjivanja administrativnog opterećenja. Iznimno je potrebno poboljšati dostupnost budućih podataka (razmjenom budućih podataka među postojećim izvorima i s pomoću novih tehnologija). Međutim, sustav za revizijski trag carinjenja (CATS) ili skup podataka sa sličnim značajkama i dalje će biti potrebni kao izvor podataka.
https://www.ceps.eu/publications/cap-subsidies-and-productivity-eu-farms
. Za potrebe izračuna ovog pokazatelja u obzir se uzimaju samo programi čiji su rezultati programirani u okviru žarišnog područja 5D (neovisno o tome gdje su programirani relevantni rashodi). Taj je postotak u skladu s ukupnom ciljnom vrijednosti EU-a (3 %).