EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 14.11.2018.
COM(2018) 742 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE VIJEĆU I EUROPSKOM PARLAMENTU
Sažetak godišnjih izvješća o provedbi operativnih programa sufinanciranih iz Fonda europske pomoći za najpotrebitije u 2016.
Sažetak godišnjih izvješća o provedbi operativnih programa sufinanciranih iz Fonda europske pomoći za najpotrebitije u 2016.
1.UVOD
Fond europske pomoći za najpotrebitije (FEAD) 1 pomaže u olakšavanju najtežih oblika siromaštva u EU-a kao što su oskudica hrane, siromaštvo djece i beskućništvo. Iako je 2016. situacija poboljšana, udio osoba kojima prijeti siromaštvo ili socijalna isključenost (23,5 %) i udio osoba pogođenih teškom materijalnom oskudicom (7,5 %) i dalje su veliki. FEAD pomaže najugroženijim skupinama u društvu pružajući im hranu i druge osnovne potrepštine poput školskog pribora i higijenskih proizvoda, ili organiziranjem aktivnosti za socijalnu uključenost.
Ukupna dostupna sredstva iz FEAD-a iznose 3,8 milijardi EUR u tekućim cijenama. EU osigurava najviše 85 % tih sredstava, čime se dopunjuju sredstva koja pružaju države članice pa tako ukupna vrijednost Fonda iznosi otprilike 4,5 milijardi EUR.
Dodana vrijednost Fonda ostvaruje se pružanjem namjenske potpore osobama koje možda nemaju mogućnost izravnog pristupa i iskorištavanja drugih instrumenata financiranja sredstvima EU-a poput europskih strukturnih i investicijskih fondova 2 . Kad je riječ o oblicima programa, države članice mogu se opredijeliti za: i. operativni program za hranu i/ili osnovnu materijalnu pomoć (OP I) i/ili ii. operativni program za socijalnu uključenost najpotrebitijih osoba (OP II). Države članice mogu utvrditi ciljne skupine, posebne vrste potpore i zemljopisnu pokrivenost programa. Uz pomoć u prehrambenim i osnovnim potrepštinama nužne su i prateće mjere, primjerice upućivanje na socijalne službe.
U skladu s člankom 13. stavkom 9. Uredbe (EU) br. 223/2014 (Uredba o FEAD-u) ovaj se sažetak temelji na informacijama iz izvješća o provedbi u 2016., kako ih je prihvatila Komisija. Izvješće o provedbi dostavile su sve države članice osim Ujedinjene Kraljevine jer u toj zemlji provedba Fonda nije još započela.
S obzirom na vremenski odmak od provedbe do izvješćivanja, izvješće ujedno uključuje i kasniji razvoj događaja, ako su o tome dostupne informacije.
2.NAPREDAK U PROVEDBI OPERATIVNIH PROGRAMA
2.1.Općenita kretanja i kretanja na razini EU-a
Komisija je do kraja 2016. donijela pravni okvir i objavila sve provedbene i delegirane akte. Pokrenula je reviziju Financijske uredbe 3 uključujući izmjene Uredbe o FEAD-u radi produljenja primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja i radi veće fleksibilnosti. Jedna je od izmjena uvođenje zaštitne mjere za bespovratna sredstva koja se odobravaju partnerskim organizacijama. Zaštitnom mjerom osigurava se da financijski ispravak koji se primjenjuje na troškove nabave javnog tijela nastale zbog neusklađenosti s primjenjivim pravom neće prouzročiti smanjenje prihvatljivih troškova partnerskih organizacija, pod uvjetom da su posrijedi različita tijela.
Komisija je do ožujka 2015. donijela sve operativne programe (OP-ove) koji su trenutačno u fazi provedbe, osim u Ujedinjenoj Kraljevini gdje provedba nije još započela. Usto, većina je država članica do 2016. dovršila postupak imenovanja nadležnih tijela. Nekoliko operativnih programa izmijenjeno je 2016. radi poboljšanja mehanizma za utvrđivanje najugroženijih skupina, za odabir partnerskih organizacija (Bugarska, Mađarska) ili za uvođenje dodatnih mjera poput školskih obroka (Češka).
Stručna skupina FEAD-a u kojoj sudjeluju članovi upravljačkih tijela sastala se dva puta 2016. radi razmatranja pitanja koja utječu na program FEAD-a. Države članice su tijekom tih sastanaka predstavile niz pitanja, uključujući način na koji su na nacionalnoj razini utvrđene smjernice za uravnoteženu prehranu i uključujući pregled distribucije svježe hrane. Ujedno je razmotrena moguća primjena interventnih zaliha 4 u okviru Uredbe o FEAD-u. Komisija je usto do srpnja 2017. održala 11 sastanaka Mreže FEAD-a. U mreži sudjeluju dionici FEADa i njezina je uloga razmjena iskustva i dobre prakse. Tijekom 2016. sastanci su bili usmjereni na različite aspekte FEAD-a namijenjene potpori socijalnoj uključenosti najpotrebitijih osoba. Sudionici su predstavili studije slučaja i razmijenili probleme i rješenja za pitanja od zajedničkog interesa u pogledu provedbe programa FEAD-a.
Komisija je na sastanku s predstavnicima partnerskih organizacija na razini EU-a održanom 5. prosinca 2016. predstavila trenutačno stanje u pogledu FEAD-a na temelju prethodnog godišnjeg izvješća o provedbi, zajedno s kratkim pregledom predloženih izmjena Uredbe o FEAD-u. Održana je prezentacija o ispitivanju uloge civilnog društva u izradi Uredbe o FEAD-u. Zatim je slijedio pregled prve godine rada Mreže FEAD-a na olakšavanju razmjena dobre prakse među svim sudionicima u provedbi FEAD-a.
Komisija napreduje u izradi evaluacije FEAD-a u sredini programskog razdoblja. Završeno je otvoreno javno savjetovanje s dionicima FEAD-a i širom javnošću koje je zajedno s provedenim strukturiranim anketama uključeno u nacrt evaluacijskog izvješća. Nacrt izvješća predstavljen je Stručnoj skupini FEAD-a. Završna verzija evaluacije u sredini programskog razdoblja bit će predstavljena Europskom parlamentu i Vijeću do 31. prosinca 2018.
2.2.Financijska provedba
Financijska provedba programâ FEAD-a općenito se ubrzala već tijekom 2015. i rastući trend je nastavljen 2016. Sredstva izdvojena za potporu aktivnostima FEAD-a u 27 država članica povećana su 2016. na 508,6 milijuna EUR u usporedbi s 470 milijuna EUR u 2015. Time dodijeljena sredstva u razdoblju od 2014. do 2016. ukupno iznose 1 315,9 milijuna EUR, što je 30 % ukupnih sredstava programâ (sredstva EU-a i nacionalna sredstva). Na sličan način rastu i plaćanja korisnicima pa je 2016. isplaćeno 429,4 milijuna EUR u usporedbi s 385,9 milijuna EUR u 2015. Detaljna financijska raščlamba po državama članicama navedena je u tablici I. Priloga.
Najveći je napredak zabilježen u zahtjevima za plaćanje podnesenima Komisiji. Tijekom 2016. godine 24 države članice prijavile su ukupno 353,8 milijuna EUR prihvatljivih javnih rashoda, što je gotovo sedam puta više u usporedbi s 2015. (46,3 milijuna EUR). Nadalje, kumulativna plaćanja ukupno su iznosila 1,022 milijarde EUR do 31. prosinca 2017., od čega su 603 milijuna EUR bila međuplaćanja.
2.3.Stvarna provedba
Tijekom 2016. ukupno 23 države članice pružale su hranu i materijalnu pomoć te podupirale socijalnu uključenost najpotrebitijih osoba u EU-u. Hranu i/ili osnovnu materijalnu pomoć te popratne mjere (OP I) pružalo je 19 država članica, a četiri države članice pokrenule su programe socijalne uključenosti u okviru OP II (vidjeti sliku 1.). U pet država članica zabilježene su prepreke pri provedbi, čime je ona spriječena.
Procjenjuje se da je 2016. gotovo 16 milijuna osoba primilo pomoć u okviru FEAD-a uz znatan napredak u odnosu na 2015. Taj ukupni broj može se raščlaniti na 15,2 milijuna osoba (96 %) koje su primile pomoć u hrani, više od 662 000 osoba (4 %) koje su primile osnovnu materijalnu pomoć i otprilike 23 000 sudionika programa socijalne uključenosti (OP II) 5 .
U okviru FEAD-a od 2014. do 2016. pružena je potpora za 38 milijuna osoba. Provedba OP I i OP II nastavljena je 2016. tijekom koje je pomoć primilo 2,2 milijuna osoba više u usporedbi s brojkama za 2015. Četiri države članice (Grčka, Irska, Malta i Slovačka) koje su 2016. pokrenule pružanje pomoći podijelile su hranu za dodatnih 657 000 osoba, a još četiri (Bugarska, Finska, Francuska i Rumunjska) opskrbile su 1,5 milijuna osoba više nego 2015. Šest država članica koje su pružale osnovnu materijalnu pomoć (Austrija, Češka, Grčka, Luksemburg, Latvija i Slovačka) prijavilo je gotovo deveterostruko povećanje broja osoba koje primaju taj oblik pomoći u usporedbi s 2015.
Slika 1.: Vrsta pomoći pružene 2016.
|
OP |
Vrsta pomoći |
Država članica |
|
OP I |
Hrana |
BE, BG, EE, ES, FI, FR, IE, IT, LT, MT, PL, RO, SI (13) |
|
Osnovna materijalna pomoć |
AT (1) |
|
|
Oboje |
CZ, GR, LU, LV, SK (5) |
|
|
OP II |
Socijalna uključenost |
DE, DK, NL, SE (4) |
OP I – Hrana i osnovna materijalna pomoć
U 2016. pomoć u hrani pružilo je 18 država članica. Kad je riječ o težini podijeljene hrane, više od 90 % pomoći u hrani pružilo je pet država članica: Španjolska, Francuska, Rumunjska, Poljska i Italija. U 2016. podijeljeno je ukupno 377 500 tona hrane, a u razdoblju od 2014. do 2016. ukupno 939 600 tona. Iako su omjeri vrsta hrane ostali vrlo slični, ukupna je količina podijeljene pomoći u hrani pala za 7 % u odnosu na prethodnu godinu. Razlog pada je manja količina hrane podijeljena u Italiji u usporedbi s 2015., djelomično zbog kašnjenja u natječajnom postupku. U Portugalu je zbog reforme programa distribucija hrane prekinuta 2016. U Litvi, Belgiji, Poljskoj i Rumunjskoj neznatno se smanjila količina pomoći u hrani. U preostalih 13 zemalja povećala se količina pomoći u hrani, no to nije moglo nadomjestiti smanjenja u ostalim državama članicama: u apsolutnim iznosima povećanja su uglavnom zabilježena u Španjolskoj i Francuskoj (17 % odnosno 8 %). Grčka, Slovačka, Malta i Irska započele su 2016. s pružanjem pomoći u hrani te je u Bugarskoj i Češkoj podijeljeno znatno više hrane (vidjeti i sliku 2.). U okviru pružanja pomoći u hrani u četiri zemlje bilo je donacija hrane, iako je to i dalje ograničeno.
Slika 2.: Pružena pomoć u hrani u razdoblju 2014.–2016. (u tisućama tona)
Izvor: zajednički pokazatelj ostvarenja u okviru FEAD-a (ID 11), 2014.–2016.
Pakete s hranom dostavljalo je 17 država članica, među kojima je njih 10 ujedno dijelilo gotove obroke. Ukupna količina paketa s hranom bila je na sličnoj razini kao i 2015. Iz godine u godinu količina obroka povećala se za 14 %. Pomoć u hrani koja se pružala u Bugarskoj, Španjolskoj i Malti u potpunosti je financirana iz FEAD-a. U ostalim zemljama pomoć u hrani pružena je zajedno s prehrambenim proizvodima financiranima ili doniranima iz drugih izvora. U Luksemburgu je 44 % dostavljene hrane bilo iz donacija, a troškovi prijevoza, skladištenja i distribucije te hrane pokriveni su sredstvima iz okviru FEAD-a.
Šest država članica pružilo je osnovnu materijalnu pomoć poput školskog pribora i higijenskih proizvoda. Ta je pomoć pružena zajedno s pomoći u hrani, osim u Austriji. Kad je riječ o ukupnoj novčanoj vrijednosti podijeljene robe (7,6 milijuna EUR), 80 % te vrijednosti ostvareno je u Austriji i Grčkoj. U usporedbi s 2015., u 2016. zabilježeno je znatno povećanje ukupne novčane vrijednosti podijeljene robe. To je zato što su Austrija, Latvija i Luksemburg 2016. povećali količinu pružene materijalne pomoći u usporedbi s 2015., a Grčka, Češka i Slovačka 2016. započele su s pružanjem osnovne materijalne pomoći. Austrija i Latvija osigurale su školske torbe i drugu školsku opremu (među ostalim pisaći pribor, vježbenice, pisaljke, pribor za likovni odgoj). Latvija i Slovačka distribuirale su pakete s osnovnim higijenskim proizvodima. Češka, Grčka, Luksemburg i Slovačka distribuirali su higijenske proizvode djeci i beskućnicima (pribor za prvu pomoć, sapun, četkice za zube, jednokratne britvice itd.).
Slika 3.: Ukupna novčana vrijednost osnovne materijalne pomoći u razdoblju 2014.–2016. (u milijunima EUR)
Izvor: zajednički pokazatelj ostvarenja u okviru FEAD-a (ID 15), 2014.–2016.
Način isporuke pomoći u hrani i/ili osnovne materijalne pomoći razlikovao se među državama članicama. Jedna je od glavnih razlika u načinu isporuke bila razina uključenosti državnih institucija (upravljačkih tijela, posredničkih tijela i/ili drugih) u tom postupku (primjerice utvrđivanje prihvatljivih korisnika, širenje informacija, organiziranje logistike i distribucije itd.). To je u skladu s pravnom osnovom programa FEAD-a jer svaka država članica odlučuje o vlastitom mehanizmu isporuke. U Slovačkoj je vlada utvrdila prihvatljive korisnike na temelju administrativnih podataka o socijalnoj sigurnosti te zatim planirala isporuku pomoći u uskoj suradnji s lokalnim vlastima. Ostale države članice u većoj su se mjeri oslanjale na partnerske organizacije. U Irskoj je jedna nacionalna neprofitna organizacija bila odgovorna za dobavljanje hrane (iz donacija ili kupnjom) i daljnju distribuciju manjim lokalnim dobrotvornim organizacijama, koje su zatim bile odgovorne za utvrđivanje korisnika kojima treba isporučiti hranu. U Finskoj su partnerske organizacije češće održavale „otvoreno dijeljenje” i pružale pomoć svima koji su je zatražili. Organizacije odgovorne za pružanje pomoći krajnjim korisnicima najčešće su bile nevladine organizacije na svim razinama (lokalnoj, regionalnoj, nacionalnoj i međunarodnoj). U nekim su državama krajnji korisnici dobivali gotove pakete s hranom ili drugim artiklima (Belgija, Bugarska, Litva, Luksemburg, Latvija, Malta, Poljska, Španjolska, Slovenija, Slovačka i Rumunjska), a u drugima je pomoć prilagođena potrebama korisnika (Francuska, Irska, Češka). U Austriji su krajnji korisnici mogli birati među nekoliko vrsta paketa pomoći.
Pomoć u hrani primilo je 7,5 milijuna žena, a osnovnu materijalnu pomoć primilo ih je 346 000. Podaci za određene ciljne skupine temelje se na procjenama i djelomično se preklapaju. Pomoć u hrani primilo je 4,4 milijuna djece u dobi od 15 godina ili mlađe, a njih 246 000 primilo je osnovnu materijalnu pomoć. Pomoć je stigla do otprilike 1,7 milijuna starijih osoba i više od 940 000 osoba s invaliditetom, što je u usporedbi s 2015. povećanje od 32 % odnosno 21 %. Starije osobe su usto jedna od skupina za koje je 2016. zabilježen najveći rast količine pružene osnovne materijalne pomoći u usporedbi s 2015. (135 u 2015. naspram 21 500 u 2016.).
Tijekom 2016. došlo je i do znatnog rasta količine pomoći beskućnicima. Tijekom 2015. osnovnu materijalnu pomoć (osnovne proizvode) primila su 42 beskućnika u samo jednoj državi članici (Luksemburg), a 2016. to je povećano na njih 8700 u četiri države članice (Češka, Grčka, Luksemburg i Slovačka). Međutim, na temelju pokazatelja broj beskućnika koji su primili pomoć u hrani 2016. ukupno je znatno niži nego 2015. (1,2 milijuna u 2015. naspram 200 000 u 2016.). Moguće je objašnjenje to da Francuska nije izvijestila o broju beskućnika koji su 2016. primili pomoć u hrani. 6 Češka, Finska i Slovenija zabilježile su znatno povećanje broja beskućnika koji su primili pomoć, a Grčka, Irska i Slovačka započele su 2016. s pružanjem pomoći u hrani toj skupini.
Migranti (ili osobe stranog podrijetla, manjine) su 2016. bili treća najveća ciljna skupina koja je primila osnovnu materijalnu pomoć i četvrta najveća ciljna skupina koja je primila pomoć u hrani. Ukupni je broj migranata koji su primili osnovnu materijalnu pomoć više od dva puta veći od broja 2015. (17 800 u 2015. naspram 40 000 u 2016.). Međutim, ukupan broj osoba u toj skupini koje su primile pomoć u hrani niži je nego 2015. (otprilike dva milijuna 2015. naspram 1,6 milijuna 2016.). Belgija, Španjolska, Italija, Latvija, Poljska i Slovenija izvijestile su o smanjenju broja migranata kojima je pružena pomoć u usporedbi s 2015. S druge strane, Bugarska, Češka i Finska zabilježile su znatna povećanja.
Države članice provele su različite prateće mjere 2016. To su, primjerice:
·usluge savjetovanja/psihosocijalne potpore (npr. u EE, GR, FI, FR, LV, LT, SI, SK);
·savjeti/informiranje o socijalnim i medicinskim uslugama (ES, FI, IE, IT, RO);
·upravljanje obiteljskim proračunom (BE, EE, GR, HR, LV, SK);
·sportske aktivnosti i aktivnosti razonode (SI, LV);
·aktivnosti u pogledu higijene/zdravlja (HR, LV, RO, SK);
·radionice/informiranje o pripravljanju jela i zdravoj uravnoteženoj prehrani (BE, BG, GR, FI, FR, HR, LV, PL, RO, SI);
·mjere u slučaju nužde/katastrofe (BG);
·osposobljavanje u socijalnim vještinama (LV, SI);
·izbjegavanje telefonskih prijevara (BG);
·sprječavanje bacanja hrane (PL);
·skloništa za beskućnike (BG) i
·promicanje društvenih obroka, volontiranja (FI) i poduke iz čitanja/jezika (FR, SI).
Estonija je usto pružala i posebne programe izobrazbe za bivše zatvorenike i alkoholičare.
Države članice izvijestile su da su prateće mjere pospješile ostvarivanje cilja FEAD-a o socijalnoj uključenosti. U Estoniji se 72 % korisnika još uvijek obrazovalo i/ili je sudjelovalo u pruženim uslugama, a gotovo svi primatelji pomoći u hrani mlađi od 16 godina pohađali su školu ili vrtić. U Italiji su prateće mjere u potpunosti integrirane u aktivnosti u okviru FEAD-a, a nacionalni i lokalni dionici posvetili su posebnu pažnju socijalnoj uključenosti. U Češkoj su beskućnici uspješno upućivani na korištenje usluga dnevnih centara. U Slovačkoj su korisnici pri svakoj raspodjeli pomoći izrazili zanimanje za dodatnu potporu poput savjetovanja i drugih psihosocijalnih usluga. Latvija je istaknula da su sudionici u uvedenim popratnim mjerama (usluge savjetovanja, savjeti o upravljanju financijama, savjeti o higijeni i zdravlju, osposobljavanje u socijalnim vještinama itd.) naveli da su im pružene korisne informacije i/ili da su poboljšali svoje socijalne vještine. Države članice suočile su se i s poteškoćama. U Estoniji nije bilo korisnika koji su sudjelovali u aktivnostima socijalne uključenosti usmjerenima na odrasle osobe s niskim razinama obrazovanja. Italija smatra da je djelotvornost mjera promicanja socijalne uključenosti moguće poboljšati povećanjem potpore volonterima i jačanjem uloge lokalnih službi. Međutim, općenito izvješćivanje o popratnim mjerama ostalo je na ograničenoj razini, što se djelomično može pripisati kašnjenju u provedbi.
OP II – Socijalna uključenost
Tijekom 2016. četiri su države članice primijenile OP II za pokretanje aktivnosti socijalne uključenosti: Njemačka, Danska, Nizozemska i Švedska. Njemačka je jedina zemlja koja je s uvođenjem aktivnosti socijalne uključenosti započela još 2015., a ostale su tri zemlje započele 2016. Ukupno su 2016. te četiri zemlje obuhvatile 23 000 korisnika. Kad je riječ o ciljnim skupinama (koje se preklapaju), migranti (ili osobe stranog podrijetla, manjine), žene i beskućnici bili su najčešći korisnici programa socijalne uključenosti (OP II), tim redoslijedom.
Ciljne skupine općenito su dobro obuhvaćene. Njemačka je bila posebno djelotvorna u pružanju pomoći za novopristigle odrasle osobe i djecu iz EU-a (uglavnom Romi), kao i beskućnike. Danska je također na dobrom putu jer je u prvoj godini provedbe već obuhvatila 34 % od 1400 beskućnika kojima je u razdoblju od 2016. do 2019. planirala pomoći pružanjem skloništa i sastanaka sa socijalnim radnicima. Otprilike 30 % njih je nakon sudjelovanja u programu socijalne pomoći koristilo i druge raspoložive socijalne usluge. Nizozemska je uspjela obuhvatiti samo 6 % osoba u dobi od 65 godina i starijih jer je kasno počela s provedbom FEAD-a, točnije 2016. Švedska je svoje aktivnosti usmjerila na migrante iz EU-a/EGP-a i pomogla 581 osobi zahvaljujući aktivnostima koje uključuju integraciju u zajednicu kao što su upućivanje u skloništa, informiranje o pravima i obvezama u Švedskoj, usluge prevođenja i promicanje zdravlja.
Njemačka je 2016. pokrenula 84 projekta usmjerena na poboljšavanje pristupa: 1. mjerama redovitog savjetovanja i potpore za ugrožene novopristigle osobe iz EU-a; 2. ranom obrazovanju i mjerama socijalne uključenosti za novopristiglu djecu (npr. tečajevi jezika, aktivnosti razonode, ustanove za dječju skrb) i 3. mjerama savjetovanja i potpore za beskućnike i osobe kojima prijeti beskućništvo.
Prepreke u provedbi
Nekoliko država članica nije moglo dijeliti potporu 2016. ili su s time kasno započele. Većina kašnjenja i dalje se može pripisati kašnjenju u imenovanju upravljačkih tijela. Cipar je planirao započeti s pružanjem pomoći 2016., no zbog niza čimbenika bila je nužna reorganizacija i izmjena programa. U Hrvatskoj je bilo kašnjenja u početnoj fazi, iako su 2016. ugovoreni projekti distribucije pomoći u hrani u školama te samcima i obiteljima koji žive u siromaštvu ili kojima prijeti siromaštvo. U Portugalu je 2016. provedena samo raspodjela pomoći u hrani financirana iz nacionalnog proračuna jer su radi neometanog prijelaza s prethodnog programa za najugroženije bile nužne izmjene. Mađarska je provela reformu pomoći zbog čega su aktivnosti započele tek u prosincu 2016. U svim navedenim državama članicama raspodjela je trenutačno u tijeku, što ukupno obuhvaća 27 država članica. Ujedinjena Kraljevina jedina je zemlja koja još nije započela s provedbom operativnog programa FEAD-a.
U ostalim državama članicama nisu zabilježene veće prepreke. Zabilježeni su problemi sa: i. zahtjevima za prijevoz (Finska, Grčka i Latvija); ii. regionalnim koordiniranjem količina hrane (Poljska); iii. nedostatnim kapacitetima organizacija koje distribuiraju pomoć (Grčka i Poljska); iv. složenim postupcima javne nabave (Mađarska) i v. drugim kašnjenjima (Belgija i Malta). Države članice koje provode OP II nisu izvijestile o većim problemima. U Švedskoj je problema bilo samo u početnoj fazi 2016. zbog sporog angažiranja radnika i volontera, kao i zbog potrebe za prilagodbom planiranih aktivnosti za određene zajednice. Međutim, većina je država članica istaknula niz prepreka široj provedbi. Najveća skupina izvijestila je o pitanjima s nabavom robe (posebno Italija i Grčka) i proračunskim/financijskim upravljanjem te kapacitetima partnerskih organizacija, što je uzrokovalo kašnjenja u provedbi. Manja skupina država članica istaknula je razna pitanja uglavnom administrativne prirode. Općenito je većina tih prepreka uklonjena, što ukazuje na bržu provedbu nakon 2016.
Horizontalna načela
Većina je država članica uspostavila mehanizme koordinacije 7 radi osiguravanja komplementarnosti s Europskim socijalnim fondom i drugim politikama EU-a, čime se izbjegava dvostruko financiranje. Države članice uspostavile su posrednička tijela ili koordinacijske/radne skupine kako bi osigurale da projekti i partnerske organizacije ne primaju sredstva i iz ESF-a i iz FEAD-a te da su aktivnosti koordinirane. Nekoliko je država članica istaknulo da se čvrsto polazište za koordiniranje i izbjegavanje mogućeg dvostrukog financiranja može ostvariti objedinjavanjem nadležnosti za FEAD i ESF na jedno upravljačko tijelo. Države članice napomenule su da se ESF i FEAD uzajamno podupiru te da se nijednim od ta dva programa ne može zasebno rješavati probleme socijalne isključenosti i siromaštva. Nužna je dodatna integracija dvaju programa te njihova sinergija. Komisija je potaknuta tim važnim otkrićem predložila objedinjavanje fondova za razdoblje financiranja nakon 2020.
Na Malti, primjerice, centri za program LEAP! pružaju socijalnu potporu ugroženim zajednicama te su financirani sredstvima ESF-a. Operativna provedba projekta izmijenjena je kako se njome ne bi samo omogućila distribucija paketa hrane (u okviru FEAD-a), nego da se ujedno pomogne obiteljima i njihovim članovima u unaprjeđivanju kvalitete života i oslobađanju od socijalnih naknada. Isto tako, Litva je imala problema s dopiranjem do ciljnih skupina tijekom provedbe programa ESF-a pa je nastojala iskoristiti FEAD kao mogućnost za dopiranje do ciljnih skupina i njihovo ohrabrivanje na sudjelovanje u mjerama koje se financiraju u okviru ESF-a.
Većina država članica izvijestila je o pridržavanju načela ravnopravnosti spolova 8 i nediskriminacije. Države članice su promicale ravnopravnost spolova i rodno osviještenu politiku u različitim fazama projektnog ciklusa. Češka je navela da je pri pružanju pomoći u obzir uzimala posebne potrebe ciljnih skupina, primjerice uključivanjem posebnih proizvoda koji su potrebni samohranim majkama ili majkama u skloništima. Danska, Latvija, Švedska i Slovačka pojasnile su da je rodno osviješten pristup uzet u obzir pri odabiru zaposlenika i partnerskih organizacija, kao i pri odabiru vrste pomoći koja se pruža ciljnim skupinama. Mađarska, Malta i Poljska istaknule su da su potrebe osoba s invaliditetom uzete u obzir pri pružanju hrane i odabiru lokacija radionica. Švedska je izvijestila o izazovima u primjeni tog horizontalnog načela, posebno u slučajevima maloljetničkih brakova i drugih pitanja povezanih s nasiljem nad ženama i djevojčicama; organizirane su radionice i sastanci s dionicima radi rješavanja tih problema u budućnosti.
Kako bi uvažila načelo ravnopravnosti spolova, Latvija se pobrinula za fleksibilnost isporuke paketa hrane te uključila i mogućnost dostave na kućnu adresu i dostave izvan radnog vremena. Prateće mjere za dječju skrb također su prilagođene korisnicima. Na lokacijama isporuka osigurano je i čuvanje djece.
Većina država članica navela je nekoliko mjera za smanjivanje bacanja hrane 9 . Većina tih mjera uključivala je raspodjelu hrane s dugim rokom trajanja i prilagođavanje prehrambenih proizvoda potrebama i ukusima ciljnih skupina, čime se nastojalo na najmanju moguću mjeru smanjiti pružanje neželjenih proizvoda. Malta se primjerice pobrinula za skladištenje i ponovnu upotrebu hrane koja nije raspodijeljena. Latvija je predvidjela posebne lokacije na kojima se može ostaviti višak proizvoda, kako se ne bi bacali. Poljska je hranu nabavljala od mljekara koji su imali neprodane proizvode. Mljekari su usto ljeti i tijekom toplinskih udara darovali svoje proizvode za potrebite. Kad je riječ o klimatskim i ekološkim aspektima, države članice su se koristile održivim materijalima koji se mogu reciklirati i/ili su biorazgradivi, a ujedno su vodile računa o smanjenu emisija pri transportu u okviru distribucijskog lanca. Belgija je primjerice dostavila održivu hranu i žitarice bez GMO-a, izbjegavala proizvode s palminim uljem i dostavila proizvode u okviru pravedne trgovine i organske proizvode.
Gotovo sve države članice koje su provodile OP I istaknule su kako su pomogle korisnicima u održavanju uravnotežene prehrane 10 . Korisnici su općenito dobivali košarice s hranom koja ima manji udio ugljikohidrata, soli, šećera i masti, a obiluje bjelančevinama, vlaknima, vitaminima i mineralima. Dvije države (Estonija i Finska) usto su pružale hranu za ublažavanje nutritivnih nedostataka poput hrane za dojenčad bogate vitaminom D. Belgija je uvela postupak suradnje pri odabiru sastava paketa s hranom i osiguravanja uravnotežene prehrane. Taj je postupak suradnje predstavljen kao „dobra praksa” u katalogu studija slučaja koji je Mreža FEAD-a objavila 2017.
Provedene evaluacije
Nekoliko je država članica (Austrija, Italija, Latvija, Malta i Švedska) 2016. provelo istraživačke studije, evaluacije i/ili ankete radi ocjenjivanja uspješnosti njihova rada, kao i zadovoljstva krajnjih korisnika u pogledu primljene pomoći. Austrija je 2016. poslala upitnik za povratne informacije 10 000 ugroženih kućanstava. Rezultati ankete bili su povoljni jer je 86 % kućanstava smatralo da je školska torba „vrlo dobra” pomoć, a njih 13 % smatralo je da je ta pomoć „dobra”. Švedska je ocijenila upravljanje FEAD-om i prve provedbene faze projekata koje je proveo vanjski izvođač. Evaluacijsko izvješće sadržava nekoliko preporuka za rješavanje utvrđenih pitanja poput jasnijih programskih ciljeva za ciljeve nacionalne socijalne politike i dodatne mjere na temelju rezultata sudionika. Italija je krajem 2015. provela pilot-studiju o pružanju pomoći u hrani i 2016. objavila njezine rezultate. U studiji je utvrđeno da je 71 % partnerskih organizacija koje su pružale pomoć u hrani ujedno uvelo prateće mjere, što se može smatrati dobrim polazištem.
Doprinos općim i posebnim ciljevima FEAD-a
Stajalište je država članica da FEAD pomaže ostvarivanju ciljeva strategije Europa 2020. o smanjenju siromaštva i socijalne isključenosti suradnjom s drugim nacionalnim i EU-ovim politikama i programima. To je povezano s općim ciljem FEAD-a za promicanje socijalne kohezije, jačanje socijalne uključenosti i pomaganje u iskorjenjivanju siromaštva kako bi se ostvario cilj strategije Europa 2020. o „smanjenju broja osoba izloženih riziku od siromaštva i socijalne isključenosti za barem 20 milijuna”. Estonija je izvijestila da je pomoć u hrani u okviru FEAD-a imala znatan utjecaj na ublažavanje siromaštva koje je u opadanju od 2012., čemu su doprinijele i vladine politike o tržištu rada, obrazovanju i socijalnim naknadama te reforma obrazovanja financirana iz ESF-a, povećanje socijalnih naknada i ukupni rast gospodarstva. U Njemačkoj je program FEAD pomogao osobama kojima prijeti siromaštvo da prevladaju socijalnu isključenost. Usto im je približio mogućnost stjecanja kvalifikacija za tržište rada olakšavanjem sudjelovanja u projektu ESF-a. Općenito je ocijenjeno da je FEAD smanjio siromaštvo i ojačao socijalnu uključenost.
Kad je riječ o posebnom cilju 1 (ublažavanje najtežih oblika siromaštva pružanjem nefinancijske pomoći najpotrebitijima), države članice izvijestile su da:
1. FEAD pomaže u smanjivanju teške materijalne oskudice: Budući da FEAD pomaže stvaranju sinergija s drugim nacionalnim programima socijalne pomoći, Poljska je navela da je otprilike 13 000 osoba zbog poboljšanih okolnosti prestalo ispunjavati uvjete za pomoć u hrani u okviru FEAD-a. Grčka je navela da je FEAD imao pozitivne učinke u smanjivanju najtežih oblika siromaštva, iako su se raširenost i razina siromaštva povećali tijekom gospodarske krize. U Slovačkoj je pružanje prehrambenih i/ili higijenskih proizvoda pomoglo korisnicima u osiguravanju osnovnih životnih uvjeta, primjerice poboljšanjem raznolikosti prehrane i njezine prehrambene vrijednosti, kao i poboljšanjem higijene.
2. FEAD pruža pomoć najpotrebitijima: U Latviji i Bugarskoj pružanje hrane pomoglo je u preraspodjeli sredstava kućanstava za druge osnovne potrebe. Primjerice, u Latviji 82 % korisnika anketiranih 2016. smatra da im je FEAD pomogao uštedjeti i poboljšati dobrobit obitelji; njih 78 % navelo je da su dodatne uštede iskoristili za kupnju više hrane. Neka su kućanstva potrošila ušteđeni novac na izvannastavne aktivnosti za djecu, čime je ublažen rizik njihove socijalne isključenosti. Međutim, Francuska je istaknula da iako paketi hrane omogućuju osobama da novac potroše na druge potrebe, pomoć u hrani ne pokriva svakodnevne potrebe i ne može se smatrati jedinim alatom za borbu protiv siromaštva.
3. FEAD pomaže u izbavljanju iz siromaštva: Partnerske organizacije u Češkoj izvijestile su o znatnim učincima osiguravanja obroka u predškolskim ustanovama i školama, posebno o većem stupnju pohađanja nastave, tjelesnom stanju, mentalnoj dobrobiti, sposobnosti sudjelovanja u školskim aktivnostima i usredotočenosti. Istaknule su i bolju prihvaćenost korisnika među vršnjacima i poboljšanje njihovih socijalnih vještina. U Danskoj je utvrđeno da program povećava mogućnosti za trajnu socijalnu potporu za beskućnike ostvarivanjem bolje pristupačnosti postojećih javnih socijalnih službi, što može pomoći u izbavljanju beskućnika iz siromaštva.
Kad je riječ o posebnom cilju 2 (dopunjivanje održivih nacionalnih politika za iskorjenjivanje siromaštva i jačanje socijalne uključenosti), države članice smatraju da FEAD dopunjuje nacionalne politike tako što:
1. Pomaže skupinama koje u protivnom ne bi dobile nikakvu pomoć: U Švedskoj je sredstvima iz FEAD-a pružena potpora za migrante iz EU-a/EGP-a koji su isključeni iz nacionalnih programa socijalne pomoći. Aktivnosti u okviru FEAD-a u Njemačkoj ciljanim skupinama omogućile su iskorištavanje uobičajenih socijalnih usluga kojima u protivnom ne bi imale pristup. U Finskoj je FEAD omogućio dopunjavanje nacionalne socijalne pomoći osobama kojima je potrebna pomoć u hrani i kojima država nije mogla pomoći jer u toj zemlji ne postoji ni jedan drugi program pružanja pomoći u hrani.
2. Poboljšava postojeće nacionalne inicijative u borbi protiv siromaštva i socijalne isključenosti: Malta je izvijestila da FEAD dopunjuje njezinu nacionalnu stratešku politiku za smanjenje siromaštva i socijalne isključenosti te doprinosi ciljevima strategije Europa 2020. Estonija je navela da FEAD nadopunjuje njezin plan razvoja socijalne skrbi (2016.–2023.) i mjere koje se financiraju iz ESF-a. Italija je izvijestila da je program FEAD-a utjecao na nove nacionalne politike kao što je Potpora za aktivnu uključenost, koja je sada nacionalni program, kao i Nacionalni fond za borbu protiv siromaštva i socijalne isključenosti.
Jasno je da se djelovanjem FEAD-a zajedno s drugim nacionalnim i EU-ovim politikama i programima pomaže u ostvarivanju ciljeva strategije Europa 2020. o smanjenju siromaštva i socijalne isključenosti. Doprinos FEAD-a sam po sebi je skroman, ali ključan. Štoviše, određene aspekte ciljeva FEAD-a teško je izmjeriti i izraziti brojkama, poput socijalne kohezije. Države članice općenito su oprezne pri izravnom pripisivanju smanjenja siromaštva aktivnostima u okviru FEAD-a pa su sklonije izražavanju korelacija. No potvrdile su da FEAD tome daje vrijedan doprinos.
3.ZAKLJUČAK
Unatoč ograničenom području primjene, FEAD je pokazao da se njime zaista dopunjuju nacionalni napori u uklanjanju materijalne oskudice te borbi protiv siromaštva i socijalne isključenosti. Na temelju podataka i procjena potporom u okviru FEAD-a obuhvaćeno je gotovo 16 milijuna osoba 2016. U brojnim slučajevima pomoć je stigla do posebnih skupina među najpotrebitijima koji u protivnom ne bi primili nikakvu pomoć. Primjerice to je slučaj s najpotrebitijim migrantima iz EU-a/EGP-a koji nemaju pravo na financijsku pomoć u skladu sa zakonima predmetne države članice. Procjenjuje se da je pomoć pružena i za znatan broj beskućnika.
Glavni čimbenik uspjeha u dopiranju do ciljnih skupina i pružanju relevantne pomoći bila je snažna suradnja s partnerskim organizacijama. Partnerske organizacije imaju iskustvo i znanje o tome tko su najpotrebitije osobe u njihovim zajednicama. Upoznate su s njihovim potrebama i znaju kako im na optimalan način pružiti pomoć. Pružanje pomoći u hrani i materijalne pomoći omogućilo je partnerskim organizacijama u različitim državama članicama da steknu povjerenje korisnika pa su lakše pružale prateće mjere i druge oblike pomoći za socijalnu uključenost. Fleksibilnost Fonda i njegova prilagodljivost na različite situacije u različitim državama članicama ključan je čimbenik uspješnosti i bitno obilježje FEAD-a. U brojnim zemljama partnerske organizacije imaju fleksibilnost odlučivanja o tome tko, kada i gdje prima pomoć, što im je omogućilo djelotvornije ispunjavanje potreba korisnika. U tom su pogledu dodatnom poboljšanju doprinijele stalne razmjene dobre prakse u okviru Mreže FEAD-a i Stručne skupine FEAD-a, kao i partnerskih organizacija na razini EU-a.
Zamjetni su neizravni učinci FEAD-a koji se odnose na stvaranje sinergija i učinka poluge. FEAD je doprinio prikupljanju resursa i mobiliziranju pomoći partnerskih organizacija, primjerice dijeljenjem hrane dobivene iz drugih izvora (kao što su mljekari koji su imali neprodane proizvode), što je dovelo do širih koristi za okoliš (ispunjenje horizontalnih načela) i povezalo proizvođače s drugim lancima opskrbe. FEAD je usto pomogao u informiranju nacionalnih i lokalnih dionika o aspektu socijalne uključenosti u okviru programa. To je osnažilo ulogu i mrežu partnerskih organizacija. Usto je potaknulo veće sinergije nacionalnih i lokalnih sudionika u provedbi programa.
Područja u kojima je potrebno poboljšanje uključuju ubrzavanje provedbe u nizu zemalja, integriranje donacija hrane u isporuke te bolje izvješćivanje o pratećim mjerama. Do kraja 2017. pomoć je pružena u svim državama članicama osim u Ujedinjenoj Kraljevini. Komisija će nastaviti pratiti napredak, posebno kad je riječ o državama članicama u kojima je provedba programa preispitivana ili je kasnila. Pritom će se usredotočiti na daljnji napredak u pružanju osnovne materijalne pomoću u okviru programâ OP I. Iako je 2016. ostvaren znatan napredak, u tom je pogledu i dalje zamjetan zaostatak u pružanju pomoći u hrani. Radi rješavanja tih pitanja provode se tematski godišnji revizorski sastanci pojedinačnih država članica i Komisije. Udio donacija hrane integriranih u program i dalje je malen. Komisija je to pitanje riješila izmjenom Uredbe o FEAD-u s pomoću „Skupne uredbe” koju su donijeli Europski parlament i Vijeće i koja je stupila na snagu u kolovozu 2018. Stoga će države članice moći utvrditi paušalne stope, jednokratne iznose ili jedinične troškove (pojednostavnjene mogućnosti financiranja) i upotrijebiti ih kao osnovu za plaćanje partnerskim organizacijama koje prikupljaju i distribuiraju darovanu hranu. Prateće mjere ključan su element Fonda jer su namijenjene ublažavanju socijalne isključenosti najpotrebitijih. Međutim, izvješća država članica u tom su pogledu ograničena pa podrobnije ispitivanje nije bilo moguće. To je djelomično posljedica prethodno navedenih kašnjenja u provedbi, ali je i dalje otežavalo ocjenjivanje doprinosa cilju FEAD-a za jačanje socijalne uključenosti.
- (1) Uredba (EU) br. 223/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2014. o Fondu europske pomoći za najpotrebitije (SL L 72, 12.3.2014., str. 1.).
-
(2)
Strateško izvješće iz 2017. o provedbi europskih strukturnih i investicijskih fondova, COM(2017) 755 final.
-
(3)
Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 2012/2002, Uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, EU br. 1304/2013, (EU) br. 1305/2013, (EU) br. 1306/2013, (EU) br. 1307/2013, (EU) br. 1308/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014,(EU) br. 283/2014 i (EU) br. 652/2014 Europskog parlamenta i Vijeća i Odluke br. 541/2014/EU Europskog parlamenta i Vijeća (COM(2016) 605 final).
- (4) Zalihe nacionalnih interventnih agencija u Europskoj uniji nastale interventnim otkupom robe radi potpore održavanju tržišnih cijena.
- (5) Brojke navedene za OP I temelje se na procjenama partnerskih organizacija dobivenih uzorkovanjem (npr. prebrojavanje primatelja u određenim danima ili tjednima te zatim ekstrapolacija) ili drugim metodama. Moguće je da su i za OP I i OP II krajnji primatelji ubrojeni više puta; stoga je ukupni zbroj krajnjih primatelja po ciljanoj skupini veći od ukupnog broja krajnjih primatelja koje su prijavile države članice.
- (6) U izvješću o provedbi u Francuskoj navedeno je da je pokazatelj 14f (beskućnici) „posebno složen i podaci za ovu godinu nisu prikupljeni”. Francuska je za 2015. izvijestila da je pružila pomoć u hrani za više od milijun beskućnika.
- (7) Članak 5. stavak 6. Uredbe (EU) br. 223/2014.
- (8) Članak 5. stavak 11. Uredbe (EU) br. 223/2014.
- (9) Članak 5. stavak 13. Uredbe (EU) br. 223/2014.
- (10) Članak 5. stavak 13. Uredbe (EU) br. 223/2014.