EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 4.10.2018.
COM(2018) 665 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o primjeni Uredbe (EU) br. 978/2012 o primjeni sustava općih carinskih povlastica i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 732/2008
{SWD(2018) 430 final}
1.Uvod
Europska zajednica prvi je put 1971. nakon donošenja rezolucije Konferencije Ujedinjenih naroda o trgovini i razvoju (UNCTAD) predstavila opći sustav povlastica (OSP) kako bi stvorila sustav povlastica za pomoć zemljama u razvoju. OSP se isto tako temelji na ovlašćujućoj klauzuli Svjetske trgovinske organizacije (WTO) kojom se razvijenim zemljama dopušta da zemljama u razvoju odobre jednostrane i neuzajamne carinske povlastice.
OSP-om se omogućava povlašteni pristup tržištu EU-a, a njegov je glavni cilj pomoći zemljama u razvoju u nastojanjima da smanje siromaštvo te promiču dobro upravljanje i održivi razvoj, posebno u otvaranju radnih mjesta, poticanju industrijalizacije i stvaranju dodatnih prihoda u okviru međunarodne trgovine.
1.1.Reforma iz 2012.
OSP EU-a nekoliko se puta mijenjao tijekom desetljećâ u smislu pokrivenosti zemalja i proizvoda, među ostalim i kako bi se sve više promicao održivi razvoj. Reforma OSP-a iz 2012. imala je tri opća cilja 1 : i. pridonijeti suzbijanju siromaštva povećanjem izvoza iz zemalja kojima je to najpotrebnije; ii. promicati održivi razvoj i dobro upravljanje; i iii. omogućiti bolje mjere zaštite financijskih i gospodarskih interesa EU-a. Ti su opći ciljevi preneseni u šest posebnih operativnih ciljeva Uredbe o OSP-u:
1.bolje usmjeravanje povlastica na zemlje kojima su najpotrebnije;
2.uklanjanje mjera kojima se odvraća od diversifikacije u zemljama kojima je to najpotrebnije;
3.poboljšanje usklađenosti s općim trgovinskim ciljevima, bilateralnim ili multilateralnim;
4.jačanje potpore održivom razvoju i dobrom upravljanju;
5.poboljšanje učinkovitosti zaštitnih mehanizama kojima se osigurava zaštita financijskih i gospodarskih interesa EU-a; i
6.povećanje pravne sigurnosti, stabilnosti i predvidivosti sustava.
1.2.Postojeća uredba
Postojeća Uredba o OSP-u 2 stupila je na snagu 1. siječnja 2014. na razdoblje od deset godina. OSP se sastoji od triju različitih dogovora:
1.opći dogovor (standardni OSP) namijenjen zemljama u razvoju koje nisu dostigle status zemalja s visokim ili gornjim srednjim dohotkom;
2.poseban dogovor o poticajima za održivi razvoj i dobro upravljanje (OSP+) namijenjen zemljama korisnicama standardnog OSP-a koje se isto tako smatraju ranjivima; i
3.dogovor „Sve osim oružja” (Everything But Arms – EBA) namijenjen najnerazvijenijim zemljama.
U tablici 1. pruža se pregled odredbi i zemalja korisnica na temelju tih dogovora.
Tablica 1: Pregled triju dogovora OSP-a
|
Standardni OSP |
OSP+ |
EBA |
|
|
Korisnice |
Zemlje koje ostvaruju nizak ili niži srednji dohodak |
Korisnice standardnog OSP-a koje su ranjive (u smislu diversifikacije izvoza, obujma izvoza) i koje su ratificirale 27 ključnih međunarodnih konvencija |
Najnerazvijenije zemlje |
|
Broj korisnica |
18 |
8 |
49 |
|
Carinske povlastice |
suspenzija carina (neosjetljiva roba) ili smanjenje carine (osjetljiva roba) za oko 66 % svih tarifnih stavaka EU-a |
suspenzija carina za oko 66 % svih tarifnih stavaka EU-a |
suspenzija carina za svu robu osim oružja i streljiva |
Iz tablice 2. u nastavku vidljivo je da je u usporedbi s ukupnim uvozom u EU iz cijelog svijeta udio OSP-a relativno skroman te se čak i smanjuje. Velika većina uvoza u EU odvija se u okviru carina prema načelu najpovlaštenije države (tj. carine koje se primjenjuju na sve zemlje). Uvoz u EU koji se odvija u okviru drugih sustava povlastica koji nisu OSP i koji uključuju sve vrste trgovinskih sporazuma (sporazumi o slobodnoj trgovini, sporazumi o produbljenoj i sveobuhvatnoj slobodnoj trgovini i sporazumi o gospodarskom partnerstvu) stabilno se povećavao od 2011. do 2016., što upućuje na njegovu sve veću važnost. To je u skladu s ciljem poticanja zemalja koje su prethodno bile korisnice OSP-a da nastave trgovati s EU-om u okviru sveobuhvatnijih sustava povlaštenog trgovanja koji su često uzajamni 3 .
Tablica 2.: Udio uvoza u EU prema carinskom sustavu (2011.–2016.) 4
|
Vrijednost uvoza (u milijunima EUR) |
MFN = 0 |
MFN > 0 |
OSP |
FTA |
Ostalo |
Ukupno |
Trgovina po nultoj stopi carine |
|
|
2011. |
1 578 724 |
62,5 % |
21,5 % |
5,8 % |
9,5 % |
0,7 % |
100,0 % |
75,2 % |
|
2012. |
1 631 256 |
63,6 % |
20,0 % |
5,8 % |
9,8 % |
0,9 % |
100,0 % |
76,6 % |
|
2013. |
1 530 711 |
61,9 % |
20,2 % |
6,1 % |
10,7 % |
1,1 % |
100,0 % |
76,0 % |
|
2014. |
1 534 073 |
60,4 % |
23,1 % |
3,9 % |
11,6 % |
1,1 % |
100,0 % |
74,1 % |
|
2015. |
1 557 035 |
56,6 % |
26,1 % |
3,9 % |
12,4 % |
1,1 % |
100,0 % |
71,2 % |
|
2016. |
1 546 772 |
56,1 % |
26,1 % |
4,1 % |
12,8 % |
0,9 % |
100,0 % |
71,4 % |
(MFN = 0 znači uvoz u EU po nultoj stopi carine prema načelu najpovlaštenije države, MFN > 0 znači uvoz u EU po pozitivnoj stopi carine prema načelu najpovlaštenije države, FTA znači sporazum o slobodnoj trgovini)
1.3.Evaluacija na sredini razdoblja
Komisija u skladu s člankom 40. Uredbe o OSP-u Europskom parlamentu i Vijeću podnosi izvješće o primjeni Uredbe o OSP-u pet godina nakon njezina donošenja.
Neovisni vanjski savjetnik angažiran je za izradu studije na kojoj će se temeljiti evaluacija na sredini razdoblja. Konačno izvješće koje je sastavio savjetnik (studija) objavljuje se zajedno s ovim izvješćem 5 . U radnom dokumentu službi (SWD) priloženom ovom izvješću o primjeni Uredbe 978/2012 iznosi se sažetak nalaza i preporuka savjetnika. U radnom dokumentu službi izneseni su postupak i metodologija upotrijebljeni u kontekstu evaluacije te analiza dokaza na temelju kojih je Komisija mogla donijeti zaključak o primjeni i uspješnosti Uredbe o OSP-u.
U vanjskoj evaluaciji u okviru evaluacije na sredini razdoblja primijenjena su tri dopunska pristupa kako bi se analizirali funkcioniranje i učinak OSP-a u zemljama korisnicama i u EU-u, a to su: i. kvantitativno i kvalitativno istraživanje dokumentacije i analiza podataka; ii. uključiv i opsežan postupak savjetovanja s dionicima; i iii. studije slučaja za pojedinačne zemlje i sektore. Za ekonomske analize reformiranog OSP-a upotrijebljeni su najnoviji ekonomski, trgovinski i carinski podatci Eurostata za razdoblje 2011.–2016. Osim toga, prikupljeni su pokazatelji za analizu učinaka na društvo, okoliš i ljudska prava u zemljama korisnicama. To je istraživanje upotpunjeno kvalitativnim istraživanjem utemeljenim na izvorima iz literature i ekonometrijskoj procjeni odrednica trgovinskih tokova upotrebom gravitacijskih modela. Budući da je u trenutku početka postupka evaluacije na sredini razdoblja reformirani OSP bio na snazi tek tri godine, postoji ograničen broj lako dostupnih i ažuriranih pokazatelja učinka na društvo, ljudska prava i okoliš. Kako bi se prevladao taj nedostatak, u nekoliko zemalja korisnica izrađene su studije slučaja. Međutim, iz njih je moguće dobiti samo naznake i nisu nužno reprezentativne. Stoga su zaključci do kojih se u ovoj fazi došlo okvirni.
2.Evaluacija Uredbe o OSP-u
Primjena Uredbe o OSP-u evaluira se u kontekstu općih ciljeva reforme iz 2012.
2.1.Doprinos suzbijanju siromaštva povećanjem izvoza iz zemalja s najvećim potrebama
Djelotvornost OSP-a poboljšala se boljim usmjeravanjem na zemlje s najvećim potrebama, što je bio jedan od glavnih ciljeva reforme OSP-a. Kao što je vidljivo na slici 1., može se primijetiti znatan pad u vrijednosti uvoza na temelju standardnog OSP-a nakon stupanja na snagu Uredbe o OSP-u 2014. jer velik broj zemalja, uključujući Kinu, koja je od 2010. zemlja s višim srednjim dohotkom, više ne ispunjava uvjete za OSP 6 . Primjetan je i blagi pad uvoza u okviru sustava OSP+. Međutim, uvoz u okviru dogovora o EBA-i stabilno se povećavao.
Slika 1.: Analiza upotrebe povlastica u okviru OSP-a od strane zemalja koje ispunjavaju uvjete (2011.–2016.) 7
Ukupno gledajući, već se može primijetiti pozitivan gospodarski učinak reforme OSP-a te je njegova važnost za zemlje korisnice OSP-a i dalje velika. Konkretno, premda se njegov skupni učinak na trgovinu smanjio zbog manjeg broja zemalja korisnica, on je i dalje ključan za one zemlje kojima je potpora najpotrebnija, posebno za najnerazvijenije zemlje i druge ranjive zemlje. Njihov ukupan izvoz u EU znatno se povećao, a na temelju njihove stvarne upotrebe povlastica koje se nude u okviru OSP-a ukupno su ostvareni pozitivni rezultati (vidjeti sliku 2.). Međutim, u nekim zemljama i dalje postoje poteškoće u pogledu potpunog iskorištavanja mogućnosti trgovine, kao što su jaka konkurencija iz drugih zemalja, necarinske prepreke, zahtjevi pravila o podrijetlu te ograničenja ponude, na primjer ograničeni proizvodni i prijevozni kapacitet, nedostatak diversifikacije te općenito slab industrijski razvoj.
Slika 2.: Stopa iskorištenosti po dogovoru o OSP-u 8
Razine diversifikacije izvoza vrlo su se malo promijenile te su ostale najniže u kategoriji zemalja korisnica EBA-e, a razlog za to velikim su dijelom ograničenja na strani ponude i poticajno okruženje u zemljama korisnicama, a ne OSP.
Zaključno, reformirani OSP smanjio je broj korisnica standardnog OSP-a, povećao iskorištenost povlastica i pridonio suzbijanju siromaštva povećanjem izvoza iz zemalja s najvećim potrebama.
2.2.Promicanje održivog razvoja i dobrog upravljanja
Održivi razvoj zemlje s obzirom na gospodarsku, društvenu i okolišnu dimenziju ovisi o nizu čimbenika, uključujući opće strategije razvoja zemlje. Stoga OSP kao instrument trgovinske politike djeluje uz ostale vanjske politike EU-a, kao što su njegove politike razvoja. Pokazalo se da je OSP dosljedan ne samo s tim politikama EU-a, nego i s njegovom vanjskom i sigurnosnom politikom, posebno jer se odnosi na poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda.
OSP je, ukupno gledajući, imao pozitivan učinak na društveni razvoj i ljudska prava u zemljama korisnicama. Na primjer:
·OSP je imao važan utjecaj na ulogu žena u društvu stvaranjem mogućnosti za zapošljavanje žena i većim sudjelovanjem žena u radnoj snazi u izvoznim industrijama koje trguju s EU-om. To posebno vrijedi, među ostalim, u tekstilnom i odjevnom sektoru, npr. u Bangladešu i Pakistanu.
·OSP je bio poticaj zemljama u razvoju, kao što je na primjer Tadžikistan, da ratificiraju međunarodne konvencije kako bi iskoristile mogućnost lakšeg pristupa tržištu EU-a u okviru sustava OSP+. Premda ratifikacija sama po sebi nužno ne znači da se prava sadržana u konvencijama poštuju, ona je važan pokretač i čini okvir za poboljšanje.
·Zahvaljujući pomnom praćenju zemalja koje ostvaruju korist od sustava OSP+ EU je povećao mogućnost promicanja učinkovite provedbe 27 međunarodnih konvencija povezanih s ljudskim i radnim pravima, zaštitom okoliša i dobrim upravljanjem. To je omogućilo konstruktivan dijalog te je EU mogao surađivati sa zemljama korisnicama u svim područjima u kojima je provedba nezadovoljavajuća. Općenito je primjenom sustava OSP+ ostvaren doprinos održivom razvoju i dobrom upravljanju. Iz dvogodišnjih izvješća o OSP-u koja su sastavili Komisija i Europska služba za vanjsko djelovanje 9 vidljivo je da sve zemlje korisnice sustava OSP+ ostvaruju napredak u provedbi relevantnih međunarodnih konvencija, iako i dalje u svim zemljama postoje poteškoće i problematična pitanja.
·U skladu sa svojom obvezom iz komunikacije „Trgovina za sve” Komisija je zajedno s visokim predstavnikom pojačala suradnju s određenim zemljama korisnicama EBA-e kako bi pridonijela nastojanjima EU-a da osigura poštovanje temeljnih ljudskih i radnih prava.
Učinak OSP-a na okoliš teže je ocijeniti zbog nekoliko razloga, npr. nedostatka relevantnih i ažurnih podataka i pokazatelja te nemogućnosti razlikovanja učinka OSP-a od ostalih čimbenika koji utječu na okoliš. Može se očekivati da će taj učinak biti pozitivan jedino ako su zemlje korisnice uspostavile politike za učinkovito usmjeravanje svojih resursa u politike zaštite okoliša i mjere ublažavanja kojima se ograničavaju svi potencijalno štetni učinci povećane gospodarske aktivnosti na okoliš.
Standardni OSP i EBA temelje se na poštovanju načela temeljnih ljudskih i radnih prava. Osim toga, korisnice sustava OSP+ moraju učinkovito provoditi sve međunarodne konvencije koje su relevantne za OSP+. EU će nastaviti surađivati sa zemljama korisnicama i koristiti se svojim utjecajem. EU je i dalje spreman pokrenuti postupak za privremeni opoziv povlastica u pogledu svih ili određenih proizvoda ako njegova suradnja s korisnicama OSP-a ne uspije i ako se ispune zakonski uvjeti iz Uredbe o OSP-u.
Zaključno, reformirani OSP pridonio je promicanju održivog razvoja i dobrog upravljanja, posebno tako što EU bolje nadzire provedbu međunarodnih konvencija relevantnih za sustav OSP+.
2.3.Osiguravanje bolje zaštite financijskog i gospodarskog interesa EU-a
Odobravanje jednostranih trgovinskih povlastica drugim zemljama može donijeti koristi za industriju EU-a, npr. onu industriju čija konkurentnost ovisi o uvoznim ulaznim materijalima, te za potrošače jer dobivaju jeftinije proizvode i veći izbor. Međutim, time se može povećati i konkurentski pritisak na industriju EU-a čiji proizvodi konkuriraju proizvodima uvezenima u okviru OSP-a. Iako se smanjenjem broja korisnica u pravilu trebao smanjiti konkurentski pritisak na industriju EU-a, to se možda nije dogodilo u određenim industrijskim sektorima (npr. u sektorima tekstila, odjeće i guma). Zato je osiguravanje boljih mjera zaštite financijskih i gospodarskih interesa EU-a jedan od ciljeva Komisije.
U Uredbi o OSP-u postoje mehanizmi za zaštitu industrije EU-a u opravdanim slučajevima. Opće zaštitne odredbe reformirane su 2012. radi bolje zaštite gospodarskih interesa EU-a. Nedavno pokrenuti zaštitni ispitni postupak u vezi s uvozom riže iz Kambodže i Mjanmara/Burme 10 poslužit će kao prvi ispit novih zaštitnih odredbi. Nadalje, Komisija pomno nadzire uvjete mogućeg pokretanja automatskih zaštitnih mjera predviđenih člankom 29. Uredbe o OSP-u. Osim toga, Komisija osigurava da se zemlje kojima više nisu potrebne jednostrane povlastice (jer im se povećao dohodak ili su sklopile trgovinski dogovor s EU-om) isključe iz sustava. Naposljetku, carinske povlastice u okviru OSP-a isto se tako uklanjaju za određene odjeljke proizvoda neke zemlje kada takvi proizvodi postanu dovoljno konkurentni.
Zaključno, reformom OSP- poboljšane su odredbe za zaštitu financijskih i gospodarskih interesa EU-a. Proizvodi koji su previše konkurentni redovito se isključuju iz sustava, a trenutačno se vodi zaštitni ispitni postupak u vezi s uvozom riže.
3.Zaključci
Evaluacija na sredini razdoblja uvelike je bila usmjerena na ocjenu rezultata velike reforme provedene 2012., kako je sadržana u važećoj Uredbi o OSP-u. Iz evaluacije je vidljivo da je trenutačni OSP EU-a na dobrom putu da ostvari svoje ciljeve. Tim se sustavom u okviru klauzule ovlaštenja WTO-a zemljama u razvoju donose zamjetne gospodarske koristi, zbog čega je on bitan za razvoj zemalja korisnica. Nadalje, reformom iz 2012. uspjelo se usmjeriti povlastice na zemlje koje imaju najveće potrebe te se pridonijelo njihovu održivom razvoju. Naposljetku, učinkovitost sustava ostala je stabilna tijekom razdoblja provedbe postojeće uredbe.
Stoga u ovoj fazi nije potrebno izmijeniti Uredbu o OSP-u prije njezina isteka 31. prosinca 2023.
Međutim, dva važna aspekta Uredbe o OSP-u mogla bi se poboljšati u skladu s preporukama iz studije:
1. Poboljšanje transparentnosti u nadzoru sustava OSP+ i veći angažman civilnog društva u EU-u i zemljama korisnicama: Komisija je predana transparentnosti u skladu sa svojim obvezama iz komunikacije „Trgovina za sve”. U tom je pogledu već uspostavljeno nekoliko mjera za osiguravanje transparentnosti i uključivosti u postupak nadzora sustava OSP+. Održavaju se redovita savjetovanja s velikim brojem dionika kako bi se akteri civilnog društva, uključujući lokalno civilno društvo, uključili u postupak. Osim toga, dvogodišnja izvješća o provedbi OSP-a glavni su izvor informacija te se objavljuju odmah nakon dostave Europskom parlamentu i Vijeću. Valja napomenuti i da su javna izvješća UN-a i Međunarodne organizacije rada (ILO) osnovni izvor informacija na kojima se temelji nadzor sustava OSP+. Komisija će istražiti praktične načine za poboljšanje transparentnosti u nadzoru sustava OSP+ i veći angažman civilnog društva;
2. Promicanje veće svijesti o OSP-u u zemljama korisnicama: Uspjeh OSP-a uvelike ovisi o prihvaćenosti sustava među izvoznicima u zemljama korisnicama i stupnju njihova poznavanja pravila o OSP-u. U tom pogledu EU već financira ili provodi mjere i programe koji imaju taj cilj 11 . Premda odgovornost za promicanje sustava ponajprije leži na zemljama korisnicama, EU bi mogao više raditi na podizanju svijesti, ne samo među poduzećima, nego i među organizacijama civilnog društva koje imaju važnu ulogu u provedbi međunarodnih konvencija.
Osim prethodno navedenih koraka povezanih s provedbom OSP-a u studiji se pruža određeni uvid u funkcioniranje sustava te se u njoj iznose opažanja povezana s aspektima koje treba razmotriti u sljedećem sustavu.
Trenutačnom evaluacijom na sredini razdoblja osiguravaju se važne informacije koje će poslužiti za promišljanje o sljedećoj uredbi o OSP-u. Komisija će o toj temi raspravljati s Europskim parlamentom, Vijećem i civilnim društvom.