EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 12.9.2018.
COM(2018) 647 final
KOMUNIKACIJA KOMISIJE
Snažniji globalni akter: učinkovitije donošenje odluka u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU-a
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 12.9.2018.
COM(2018) 647 final
KOMUNIKACIJA KOMISIJE
Snažniji globalni akter: učinkovitije donošenje odluka u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU-a
1.Uvod
Zahvaljujući napretku koji je u proteklih 60 godina ostvaren u području europskih integracija građani Unije dijele zajedničku sudbinu. Pred Europom je sada jednostavno pitanje: hoće li odluke o svojoj zajedničkoj sudbini Europljani donositi sami ili će o njoj odlučivati netko drugi? Želi li Europska unija biti jedan od stupova novog multipolarnog svjetskog poretka ili će se prepustiti vodstvu drugih?
Pred Europom su danas izazovi koji neće nestati. Globalno tržišno natjecanje će se zaoštriti. Tehnološke promjene nastupat će sve brže. Geopolitička nestabilnost će rasti. Posljedice klimatskih promjena postat će vidljive. Demografska kretanja ukazuju na to da će se migracije u EU nastaviti.
U Rimskoj deklaraciji iz 2017. 1 , donesenoj povodom 60. obljetnice Ugovora iz Rima, uviđa se da je nužno izgraditi snažniju Europsku uniju. Čelnici su osobito naglasili da bi EU trebao postati jači globalni akter. Mora ojačati svoj utjecaj na globalna događanja i bolje se pripremiti za preuzimanje međunarodnih odgovornosti. Europska unija trebala bi povećati svoju sposobnost za „vjerodostojno djelovanje na globalnoj sceni” („Weltpolitikfähigkeit”) 2 . Ova je Komunikacija doprinos raspravi u kojoj će čelnici sudjelovati na sastanku u Sibiuu 9. svibnja 2019.
U današnjem kompleksnom, povezanom i konfliktnom 3 svijetu EU mora štititi svoje građane, promicati svoje vrijednosti i interese, podupirati međunarodni poredak utemeljen na pravilima te širiti stabilnost na svoje susjedstvo, ali i šire. Jednako tako, EU mora moći odgovoriti na očekivanja trećih zemalja, međunarodnih organizacija i drugih međunarodnih aktera kako bi imao ključnu ulogu u svladavanju regionalnih i globalnih izazova.
Ni jedna država članica ne može sama odgovoriti na te izazove niti iskoristiti te prilike. EU i njegove države članice moraju udružiti snage u cilju promicanja zajedničkih interesa i vrijednosti.
U govoru o stanju Unije 2018. predsjednik Juncker naveo je politike koje treba provoditi kako bi se to postiglo. EU mora još uže surađivati s partnerima diljem svijeta. Trebao bi ojačati partnerstvo s Afrikom, prije svega osnivanjem saveza za održiva ulaganja i radna mjesta. EU se mora moći osloniti na vlastite snage. Na primjer, mora ojačati međunarodnu ulogu eura. Usto, EU mora zauzeti jedinstven, jasan i čvrst stav u odnosu na međunarodne događaje.
Kako bi postigao te ciljeve i postao jači globalni akter, EU mora imati na raspolaganju potrebne instrumente te mora učinkovitije donositi odluke.
U tu je svrhu u govoru o stanju Unije 2017. predsjednik Juncker predložio da se „razmotri za koje bi se odluke iz područja vanjske politike na koje se primjenjuju načela jednoglasnosti moglo prijeći na načelo glasovanja kvalificiranom većinom” 4 . To se može učiniti na temelju Ugovorâ u postojećem obliku. O istoj je temi riječ i u Deklaraciji iz Meseberga o obnovi sigurnosti i prosperiteta Europe njemačke kancelarke Angele Merkel i francuskog predsjednika Emmanuela Macrona iz lipnja 2018. Oni pozivaju „da se pronađu novi načini za brže i učinkovitije donošenje odluka EU-a u našoj zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici” te „istraže mogućnosti primjene odlučivanja većinom glasova u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike u okviru šire rasprave o većinskom glasovanju u pogledu politika EU-a” 5 .
O tom se pitanju vodi dugotrajna rasprava. Tijekom svoje povijesti EU je mnogo puta postupno prešao s jednoglasnog odlučivanja na glasovanje kvalificiranom većinom. Kvalificirana većina prvi je put uvedena Jedinstvenim europskim aktom 6 i danas je standardno pravilo glasovanja u EU-ovu postupku donošenja odluka, uključujući u području pravosuđa i unutarnjih poslova. Razlog za uvođenje kvalificirane većine umjesto jednoglasnog odlučivanja jednostavan je i uvjerljiv te uvijek isti. Države članice uvidjele su da pri pokušaju ostvarivanja ambicioznijih ciljeva u određenom području politike pravilo jednoglasnosti u nekom trenutku uspori napredak i u nekim slučajevima sprečava EU da se prilagodi promjenjivim okolnostima. U tom je smislu svaki korak prema kvalificiranoj većini velik napredak za EU.
Glasovanje kvalificiranom većinom temelji se na kulturi kompromisa te otvara više prostora za raspravu i pragmatične ishode koji odražavaju interese svih. Zahvaljujući fleksibilnom, učinkovitom i brzom donošenju odluka Unija je postala globalna referentna točka te određuje standarde u područjima politike kao što su zaštita okoliša i potrošača, zaštita podataka te slobodna i poštena trgovina.
EU postaje sve važniji globalni akter i mnogi u svijetu smatraju ga zaštitnikom univerzalnih vrijednosti. Od olakšavanja normalizacije odnosa između Beograda i Prištine i odgovora na rusko kršenje međunarodnog prava na Krimskom poluotoku i u istočnoj Ukrajini do poticanja pregovora povezanih s iranskim nuklearnim programom i posredovanja u njima, Unija je dosljedno podupirala mir i blagostanje u svojem susjedstvu i šire.
Unatoč tome, šira primjena glasovanja kvalificiranom većinom bila bi korisna za zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku. U ovoj se Komunikaciji iznose razlozi za učinkovitije donošenje odluka u nekim područjima zajedničke vanjske i sigurnosne politike, istražuju postojeće mogućnosti za to u Ugovoru o Europskoj uniji te utvrđuju konkretna i ostvariva područja u kojima bi Vijeće moglo odlučivati kvalificiranom većinom, a ne jednoglasno. Posebnosti vanjske politike uzete su u obzir u Ugovorima. Postoji niz prilagođenih mehanizama za zaštitu koji će se i dalje primjenjivati. U kasnijoj bi fazi Komisija mogla istražiti kako bi se s pomoću glasovanja kvalificiranom većinom mogli dodatno poboljšati odnosi Unije s trećim zemljama.
2.Razlozi za širu primjenu glasovanja kvalificiranom većinom o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici
U zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici EU-a većina se odluka donosi jednoglasno. To u pravilu ne sprečava Uniju da djeluje i zauzima čvrsta stajališta o vanjskopolitičkim pitanjima. Međutim, takav pristup sve više utječe na brzinu i sposobnost EU-a da djeluje na međunarodnoj sceni. U međunarodnoj je politici vrijeme vrlo važno, a vjerodostojnost međunarodnog aktera ovisi o njegovoj sposobnosti da brzo i usklađeno odgovara na međunarodne krize i događaje. Jednako tako, njegova snaga, djelotvornost i utjecaj proizlaze iz sposobnosti da dosljedno i učinkovito djeluje na međunarodnoj sceni i u globalnim forumima.
Od Ugovora iz Maastrichta iz 1992., kojim su države članice prvi put ovlastile Uniju da djeluje u pitanjima vanjske politike i sigurnosti, uvelike su unaprijeđene zajednička vanjska i sigurnosna politika te zajednička sigurnosna i obrambena politika i postignut je znatan napredak. Međutim, i dalje ima slučajeva u kojima EU ne može zauzeti zajedničko stajalište ili ono nije dovoljno čvrsto ili pravovremeno (vidjeti odjeljak 3.).
Za takve slučajeve Unija i njezine države članice plaćaju visoku političku cijenu: institucije EU-a ne mogu djelovati odlučno, države članice koje su aktivnije na međunarodnoj razini ograničene su na zastupanje vlastitih stajališta, koja nemaju istu težinu kao kada iza njih stoji svih 28 država članica, a države članice koje nemaju mjesto za pregovaračkim stolom nemaju izravan utjecaj na predmet o kojem je riječ.
Činjenica da se takvi slučajevi još uvijek događaju ukazuje na to da pravilo jednoglasnosti sprečava Uniju da ostvari svoj puni potencijal u vanjskoj politici. Kad je riječ o planovima za 2025., uklanjanje tih ograničenja bit će ključno s obzirom na moguće proširenje EU-a. Da bi se mogao proširiti, EU najprije mora postati jači i stabilniji. 7
Određene odluke u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike stoga bi se ubuduće trebale donositi kvalificiranom većinom. Primjenom kvalificirane većine Unija bi postala snažniji, učinkovitiji i vjerodostojniji međunarodni akter jer bi mogla:
·djelovati na međunarodnoj sceni oslanjajući se na čvrsta i dosljedna stajališta,
·brzo i učinkovito odgovarati na goruća vanjskopolitička pitanja i u slučaju kad je potrebno donijeti novo stajalište i u provedbi dogovorenih strategija,
·pojačati otpornost EU-a štiteći države članice od ciljanog pritiska trećih zemalja koje nastoje unijeti razdor u EU.
Svi ti faktori zajedno pomogli bi Uniji da ostvari svoj puni potencijal i bude više od zbroja svojih sastavnih dijelova. Iskustvo iz drugih područja politike u kojima se primjenjuje pravilo kvalificirane većine pokazuje da ono doprinosi postizanju zajedničkih rješenja. Praksa je pokazala da se odluke, ako se primjenjuje kvalificirana većina, u velikoj većini slučajeva de facto donose konsenzusom. Mogućnost glasovanja kvalificiranom većinom snažan je poticaj svim akterima da se uključe u pronalaženje kompromisa, rješenja prihvatljivog za sve izgradnjom konsenzusa, a time i za postizanje jedinstva. Zbog truda uloženog u postizanje sporazuma preuzima se veća odgovornost za donesene odluke, koje bi trebalo provoditi „u duhu lojalnosti i uzajamne solidarnosti” 8 .
Nadalje, u slučaju primjene glasovanja kvalificiranom većinom Ugovorom su predviđeni važni zaštitni mehanizmi kako bi se uzele u obzir posebnosti zajedničke vanjske i sigurnosne politike te zaštitili temeljni interesi i ovlasti država članica (vidjeti odjeljak 4.).
S obzirom na kulturu kompromisa u EU-u i te zaštitne mehanizme, kvalificirana bi većina funkcionirala jednako dobro u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike kao i u drugim područjima politike EU-a.
|
Primjer trgovinske politike Trgovinska politika područje je u kojem se primjenjuje kvalificirana većina 9 . U tom se području politike EU-a Vijeće često poziva na donošenje odluka. Međutim, unatoč postojanju različitih nacionalnih gospodarskih interesa, Vijeće dosad gotovo nikad nije moralo službeno glasovati. Države članice uvijek bi se opredijelile za odlučivanje konsenzusom. Prevladao bi zajednički interes Unije, koji nadilazi zbroj interesa država članica. EU je stoga mogao ostvariti svoj potencijal u području svjetske trgovine. |
Šira primjena glasovanja kvalificiranom većinom neće sama po sebi riješiti sve probleme iz područja zajedničke vanjske i sigurnosne politike. I dalje su prisutni izazovi, kao što je postizanje veće usklađenosti između interesa država članica i stvaranje zajedničke kulture u području vanjske politike. To je glavni cilj globalne strategije EU-a za vanjsku i sigurnosnu politiku, koju podržavaju sve države članice. Međutim, budu li se stajališta EU-a utvrđivala u okviru pragmatičnog procesa na koji glasovanje kvalificiranom većinom potiče, s vremenom bi se mogli razviti zajednički osjećaj svrhe i interesi za koje su se sve države članice spremne zauzeti. Usto je potrebno osigurati da u svojim bilateralnim odnosima s trećim zemljama države članice učinkovito provode i brane stajališta dogovorena u Vijeću. Ciljevi država članica u pogledu zajedničke vanjske i sigurnosne politike ujedno bi se trebali odraziti u proračunskom kapacitetu Unije u sljedećem višegodišnjem financijskom okviru.
3.Primjeri oslabljene zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU-a zbog pravila jednoglasnosti
U posljednjih je nekoliko godina u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike doneseno mnogo važnih odluka. Osim toga, Unija se koristila drugim instrumentima vanjske politike kako bi promicala svoje vrijednosti u cijelom svijetu, oslanjajući se pritom na glasovanje kvalificiranom većinom.
|
Primjeri akata kojima se promiču vrijednosti EU-a u okviru vanjskih odnosa na koje se primjenjuje glasovanje kvalificiranom većinom ·U okviru općeg sustava povlastica trećim se zemljama dodjeljuju trgovinske povlastice. Zemljama koje ne poštuju temeljna ljudska prava te se povlastice mogu ukinuti, što ima važne gospodarske posljedice. U okviru tog sustava EU je zbog teškog kršenja ljudskih prava ukinuo ili opozvao trgovinske povlastice za Mjanmar, Bjelarus i Šri Lanku. ·Kvalificiranom se većinom donose i pravni okviri EU-a za kontrolu izvoza instrumenata koji služe za mučenje i izvršenje smrtne kazne te za robu s dvojnom namjenom. |
U nekim su slučajevima zbog pravila o jednoglasnom odlučivanju odluke EU-a o važnim pitanjima iz područja zajedničke vanjske i sigurnosne politike, osobito kad je riječ o ljudskim pravima, sankcijama EU-a ili ključnim regijama od interesa za EU, blokirane, donesene presporo ili u oslabljenom obliku. Iz tih slučajeva proizlazi da treba povećati učinkovitost Unije u području vanjske politike.
|
Slučajevi u kojima je jednoglasnost spriječila ili znatno usporila donošenje odluka o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici ili je negativno utjecala na njihov sadržaj Ljudska prava Promicanje ljudskih prava jedan je od ključnih ciljeva Unije. Proteklih je godina bilo slučajeva u kojima je neka država članica ili skupina njih usporila ili blokirala donošenje stajališta Unije ili oslabila njihov sadržaj iz razloga koji nisu povezani s ljudskim pravima. To se dogodilo i u okviru bilateralnih odnosa Unije s trećim zemljama i unutar međunarodnih organizacija. Sa svakim od tih slučajeva oslabljena je sposobnost Unije da promiče poštovanje ljudskih prava na međunarodnoj razini, nanesena je šteta njezinu kredibilitetu te je Unija spriječena u ostvarivanju svojih ciljeva. ·Vijeće Ujedinjenih naroda za ljudska prava u Ženevi glavni je svjetski forum za raspravu o ljudskim pravima. Njegov Program sadržava 10 točaka. U okviru točke 4. raspravlja se o najvažnijim slučajevima povezanima s ljudskim pravima u pojedinim zemljama. U lipnju 2017. EU prvi put nije uspio dati izjavu u okviru točke 4. na sastanku Vijeća Ujedinjenih naroda za ljudska prava. Razlog tome bili su prigovori nekolicine država članica, koje nisu dovodile u pitanje sadržaj iznesenih procjena. Države članice usprotivile su se izričitom navođenju dviju trećih zemalja koje su sve ostale države članice željele navesti zbog stanja ljudska prava u njima. Zbog nemogućnosti da se rasprava pomakne s mrtve točke EU nije mogao iznijeti svoje mišljenje. ·U rujnu 2017. jedna je država članica zbog određenog problema s trećom zemljom znatno usporila donošenje strateškog radnog plana EU-a za Vijeće UN-a za ljudska prava te izjave EU-a u okviru točke 4. Ta je ista država članica u listopadu blokirala nacrt izjave EU-a za sastanak Trećeg odbora Opće skupštine UN-a te je u konačnici prisilila sve ostale da prihvate navod o određenom slučaju koji se, i po sadržaju i po duljini, smatrao nerazmjernim u usporedbi sa svim ostalim navodima u izjavi. ·U veljači 2018. zbog nekoliko je izoliranih prigovora nekolicine država članica znatno usporeno donošenje godišnjih prioriteta u području ljudskih prava za koje će se EU zalagati u forumima Ujedinjenih naroda te su na kraju svi ostali bili prisiljeni prihvatiti njihovo donošenje u razvodnjenom obliku. ·Takve su se poteškoće pojavile i u bilateralnim odnosima EU-a s trećim zemljama. U kontekstu novog zakona kojim je znatno sužen prostor djelovanja nevladinih organizacija u Egiptu nekolicina je država članica onemogućila sve ostale države članice da u nacrt prioriteta partnerstva EU-a i Egipta uvrste jasne odredbe u pogledu poštovanja ljudskih prava i civilnog društva te se u konačnici izjasnila protiv njih. Pravni okvir za bilateralne odnose s Egiptom zbog toga se nije mogao obnoviti na vrijeme te početkom 2017. nije postojao. Ostale izjave EU-a u okviru vanjske politike ·U srpnju 2016. EU nije mogao brzo poduprijeti presudu arbitražnog suda donesenu na temelju Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora u pogledu Južnog kineskog mora zbog prigovora koje su iznijele neke države članice, a koji nisu bili povezani s navedenom presudom. Nakon nekoliko dana intenzivnih pregovora ipak je dogovorena konačna verzija izjave. Međutim, iako je EU sa zakašnjenjem pozvao na poštovanje međunarodnog prava, nije mogao pozvati na provedbu presude. To je bilo osobito problematično u pogledu sastanka na vrhu između EU-a i Kine te azijsko-europskog sastanka na vrhu (ASEM), koji su se odvijali u isto vrijeme. ·U prosincu 2017. i svibnju 2018. EU zbog obveznog jednoglasnog odlučivanja o svim aspektima opširnih nacrta nije mogao izdati jedinstvene izjave o razvoju događaja u pogledu Jeruzalema unatoč tome što su države članice postigle trajni dogovor o dugotrajnom i čvrstom stajalištu o statusu Jeruzalema u skladu s međunarodnim pravom. U oba slučaja Unija nije mogla pravodobno i odlučno reagirati na međunarodni događaj o kojem je imala jasno i čvrsto stajalište. Sankcije EU-a ·U veljači 2017. jedna je država članica blokirala obnovu embarga na oružje protiv Bjelarusa sve dok ostale države članice nisu pristale izuzeti određenu kategoriju malog oružja kako bi se izbjegao definitivni istek embarga. Godinu dana kasnije ista je država članica obnovu uvjetovala proširenjem izuzeća na dodatnu kategoriju oružja, što su sve ostale države članice na kraju opet prihvatile iz istog razloga. ·U ljeto 2017. jedna je država članica blokirala donošenje ciljanih mjera ograničavanja EU-a protiv Venezuele kao odgovor na unutarnja politička kretanja za koja je EU prethodno najavio da će, ako nastupe, rezultirati donošenjem mjera. Predmetne mjere ograničavanja na kraju su donesene tek u studenome 2017. nakon dodatnog znatnog pogoršanja stanja na terenu. Kao što je već navedeno, ti primjeri pokazuju da jednoglasno odlučivanje u Vijeću ograničava sposobnost Europske unije da brzo i odlučno reagira na međunarodne događaje. Iako se o uspostavi režima sankcija u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike odlučuje jednoglasno, o EU-ovu režimu protusankcija, koji se naziva i Akt o blokiranju 10 , odlučuje se kvalificiranom većinom, što omogućuje njegovo brzo ažuriranje u skladu s međunarodnim događanjima. Civilne misije zajedničke sigurnosne i obrambene politike ·U još novije je vrijeme jedna država članica 2018. blokirala produljenje misije za izgradnju kapaciteta u Sahelu sve dok druga država članica nije uklonila svoje zadrške u vezi sa zasebnom misijom u Iraku. Nažalost, to nije bio prvi slučaj u kojem se država članica usprotivila napretku u pogledu određenog predmeta iz područja zajedničke sigurnosne i obrambene politike ili ga usporila zato što neka druga država članica čini to isto u pogledu drugog predmeta. Takve situacije nikad nisu spriječile EU da u konačnici postigne napredak, ali su u nekim slučajevima usporile donošenje potrebnih odluka. Kašnjenje u odlučivanju zbog jednoglasnosti ne utječe samo na odluke o pokretanju i uspostavi civilnih misija zajedničke sigurnosne i obrambene politike, već obuhvaća i aspekte praktične provedbe, kao što je prihvaćanje obveznih polugodišnjih izvješća koja svaka civilna misija zajedničke sigurnosne i obrambene politike mora redovito podnositi Vijeću. |
Te i druge slične situacije nisu nastale zbog nepremostivih razlika u dugoročnim interesima, nego zbog toga što ulaganje veta državama članicama omogućuje da blokiraju postupak donošenja odluka iz razloga koji nisu uvijek povezani s predmetnim pitanjem te ih odvraća od traženja konstruktivnog kompromisa.
Važno je napomenuti da su, zahvaljujući predanom radu svih uključenih strana, u većini prethodno navedenih slučajeva pronađena rješenja. Međutim, ta su rješenja imala svoju cijenu. Dugotrajne rasprave zbog upotrebe veta mnogo su puta dovele do podjela i nanijele štetu utjecaju i povezanosti EU-a.
4.Postojeći okvir za odlučivanje u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike
U Ugovoru o Europskoj uniji utvrđeno je opće pravilo da Vijeće jednoglasno donosi odluke u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike (članak 24. stavak 1. i članak 31. stavak 1. Ugovora) 11 . To pravilo vrijedi od Ugovora iz Maastrichta. Međutim, u zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici postoji i pravilo kvalificirane većine, koje se već primjenjuje u određenim slučajevima.
4.1.Iako je jednoglasno odlučivanje opće pravilo u odlučivanju o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici...
Pravilo jednoglasnosti u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike u suprotnosti je s drugim područjima vanjskog djelovanja EU-a (kao što su politike Unije o razvoju i međunarodnoj suradnji ili trgovini) za koja vrijedi opće pravilo da se odluke donose kvalificiranom većinom 12 .
Uzimajući u obzir poteškoće do kojih to pravilo može dovesti, u Ugovoru o Europskoj uniji utvrđeno je pravilo kojim se nastoji postići određena fleksibilnost u donošenju jednoglasnih odluka i povećati učinkovitost u njihovu donošenju.
Uvođenjem „konstruktivne suzdržanosti” (članak 31. stavak 1. drugi podstavak UEU-a) državama članicama omogućuje se da budu suzdržane pri glasovanju o pitanjima vanjske i sigurnosne politike o kojima se odlučuje jednoglasno i da svoju suzdržanost obrazlože davanjem formalne izjave. Dotična država članica tada nije obvezna primijeniti odluku. Međutim, država članica je u duhu solidarnosti obvezna suzdržati se od svakog djelovanja koje bi moglo biti prepreka Unijinoj provedbi predmetne odluke.
Dosada je konstruktivna suzdržanost upotrijebljena samo jedanput, a upotrijebila ju je jedna od država članica kada je EU 2008. 13 odlučio uspostaviti civilnu misiju zajedničke sigurnosne i obrambene politike za Kosovo*.
|
Podsjetnik – postupci glasovanja u Vijeću Obična većina (članak 238. UFEU-a): Običnu većinu čini 15 od 28 država članica. Kvalificirana većina (članak 16. UEU-a i članak 238. stavak 3. UFEU-a): Nakon 2014. smatra se da je kvalificirana većina postignuta ako 55 % država članica glasuje za, što u praksi znači 16 od 28, i ako države članice koje su glasovale za čine najmanje 65 % ukupnog stanovništva EU-a. Suzdržanost se računa kao glas protiv. Jednoglasnost (članak 238. stavak 4. UFEU-a): Sve se države članice moraju složiti prije donošenja odluke. Suzdržanost ne sprečava donošenje odluka koje Vijeće donosi odlučujući jednoglasno. |
4.2.... glasovanje kvalificiranom većinom predviđeno je i već se u određenim slučajevima primjenjuje u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike...
Europsko vijeće još je 1990. izjavilo da bi se za provedbu prethodno dogovorenih zajedničkih vanjskih i sigurnosnih politika trebala razmotriti mogućnost glasovanja kvalificiranom većinom 14 . Imajući u vidu taj cilj, države članice su nizom izmjena Ugovorâ ugovorile postupni prelazak na odlučivanje kvalificiranom većinom. Članak 31. stavak 2. UEU-a ima velik potencijal koji je dosada ostao neiskorišten.
|
U članku 31. stavku 2. UEU-a predviđeno je da Vijeće kvalificiranom većinom odlučuje o pitanjima zajedničke vanjske i sigurnosne politike u slučajevima navedenima u nastavku 15 . Slučajevi u kojima je na temelju članka 31. stavka 2. UEU-a moguće donošenje odluke kvalificiranom većinom: ·„djelovanje ili stajalište Unije na temelju odluke Europskog vijeća koja se odnosi na strateške interese i ciljeve Unije, kako je navedeno u članku 22. stavku 1. UEU-a” Tom se odredbom Europskom vijeću omogućuje da donese jednoglasnu odluku kojom se utvrđuju strateški interesi i ciljevi EU-a u jednom ili više posebnih područja zajedničke vanjske i sigurnosne politike. Nakon što Europsko vijeće utvrdi strateške ciljeve i načela predviđenog djelovanja ili stajališta, Vijeće bi sve odluke o provedbi strateških odluka Europskog vijeća donosilo kvalificiranom većinom. ·„djelovanje ili stajalište Unije, na prijedlog koji Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku predstavi nakon posebnog zahtjeva Europskog vijeća, podnesenog na vlastitu inicijativu ili na inicijativu Visokog predstavnika” Tom se odredbom omogućuje da Europsko vijeće (na vlastitu inicijativu ili na prijedlog Visokog predstavnika) jednoglasnom odlukom zatraži od Visokog predstavnika da podnese Vijeću prijedlog odluke kojom se utvrđuje djelovanje ili stajalište Unije. U tom slučaju Vijeće bi odlučivalo kvalificiranom većinom. Mogući sadržaj tog zahtjeva Europskog vijeća nije definiran u Ugovorima te bi stoga mogao obuhvaćati sva područja zajedničke vanjske i sigurnosne politike. Slučajevi u kojima je na temelju članka 31. stavka 2. UEU-a obvezno donošenje odluke kvalificiranom većinom: ·„provođenje odluke kojom se utvrđuje djelovanje ili stajalište Unije” To se odnosi na slučaj u kojem je Vijeće jednoglasnom odlukom donijelo početne mjere ili stajalište, nakon čega bi ono sve daljnje provedbene odluke donosilo kvalificiranom većinom. · „imenovanje posebnog predstavnika (na prijedlog Visokog predstavnika/potpredsjednika) u skladu s člankom 33. UEU-a” Posebni predstavnici imaju mandat za određena pitanja zajedničke vanjske i sigurnosne politike. Kvalificirana većina u praksi je dobro funkcionirala i omogućila je donošenje brzih odluka, čak i bez potrebe za formalnim glasovanjem. Kao i u ostalim područjima odlučivanja kvalificiranom većinom, o imenovanju posebnih predstavnika uvijek se odlučivalo konsenzusom. |
U UEU-u utvrđena su dva važna zaštitna mehanizma u vezi primjenom glasovanja kvalificiranom većinom u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike.
|
Zaštitni mehanizmi u vezi s primjenom kvalificirane većine u zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici ·U članku 31. stavku 2. UEU-a predviđena je „kočnica u nuždi” kako bi se državama članicama omogućilo da ulože prigovor na donošenje odluke kvalificiranom većinom zbog „ključnih i navedenih razloga nacionalne politike”. U tom se slučaju glasovanje ne provodi. Ako savjetovanje između Visokog predstavnika i predmetne države članice ne urodi plodom, Vijeće EU-a može kvalificiranom većinom odlučiti da se pitanje uputi Europskom vijeću na jednoglasno odlučivanje. ·U članku 31. stavku 4. UEU-a iz područja primjene članka 31. stavka 2. UEU-a isključuju se odluke koje imaju implikacije u području vojske ili obrane, čime se osigurava da se takve odluke ne donose kvalificiranom većinom. |
4.3.... a primjena kvalificirane većine u zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici mogla bi se i dodatno proširiti
U Ugovoru iz Lisabona uvedena je mogućnost dodatnog proširenja primjene glasovanja kvalificiranom većinom. Na temelju takozvane „prijelazne klauzule” utvrđene u članku 31. stavku 3. UEU-a Europsko vijeće može jednoglasnom odlukom ovlastiti Vijeće da odlučuje kvalificiranom većinom i u drugim slučajevima u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike osim onih koji su predviđeni u članku 31. stavku 2. UEU-a.
Dakle, države članice jasno su uvidjele da će, kako bi Europska unija postala istinski djelotvoran i učinkovit čimbenik u vanjskim i sigurnosnim pitanjima, možda biti potrebno da Vijeće donosi odluke kvalificiranom većinom i u slučajevima koji nisu izričito predviđeni u članku 31. stavku 2. UEU-a.
Oba zaštitna mehanizma opisana u odjeljku 4.2. nastavit će se primjenjivati nakon primjene „prijelazne klauzule” iz članka 31. stavka 3. UEU-a.
5.Konkretni prijedlozi za poboljšanje odlučivanja o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici glasovanjem kvalificiranom većinom
Komisija stoga poziva države članice da iskoriste potencijal UEU-a u pogledu kvalificirane većine u pitanjima zajedničke vanjske i sigurnosne politike. Ona ne predlaže da Vijeće odlučuje kvalificiranom većinom u svim područjima zajedničke vanjske i sigurnosne politike. Naprotiv, naglasak bi trebalo staviti na područja u kojima bi glasovanje kvalificiranom većinom donijelo jasno vidljive koristi.
Pravila Ugovora o „konstruktivnoj suzdržanosti” iz članka 31. stavka 1. UEU-a i primjeni glasovanja kvalificiranom većinom iz članka 31. stavka 2. UEU-a imaju velik potencijal. Ta bi sredstva, da su se koristila, omogućila rješavanje nekih od situacija opisanih u odjeljku 3. Komisija stoga potiče države članice u Vijeću da u potpunosti iskoriste taj potencijal primjenom Ugovorâ u skladu s njihovim sadržajem i duhom.
U tom su kontekstu zaključci Vijeća korisno sredstvo za političko dogovaranje stajališta EU-a o posebnim vanjskopolitičkim pitanjima. Međutim, Vijeće bi se trebalo suzdržati od dogovaranja stajališta o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici i povezanim pitanjima zajedničkom suglasnošću 16 u paralelnim ili neformalnim postupcima u slučaju kada bi bilo moguće koristiti sredstva predviđena Ugovorom. To bi omogućilo da se iskoristi potencijal članka 31. stavka 1., članka 31. stavka 2. i članka 31. stavka 3. UEU-a.
Nadalje, ako se pitanje ne odnosi na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku, već na vanjske aspekte politike koja je uređena Ugovorom o funkcioniranju Europske unije, pri odlučivanju bi trebalo primjenjivati odgovarajuće pravne osnove, a ne pravilo jednoglasnosti. Treba u potpunosti iskoristiti široko razgranatu mrežu delegacija EU-a diljem svijeta i pri međunarodnim organizacijama 17 .
Iskorištavanje potencijala postojećih odredaba o glasovanju kvalificiranom većinom na temelju članka 31. stavka 2. UEU-a
Vijeće je već koristilo mogućnost glasovanja kvalificiranom većinom pri donošenju izmjena uvrštenja na popis u skladu s EU-ovim mjerama ograničavanja (osobe i subjekti koji podliježu mjerama zamrzavanja imovine i zabrane putovanja), uglavnom u slučajevima koji su bili posljedica promjena međunarodnih sankcija Ujedinjenih naroda te povremeno u vezi s izmjenama uvrštenja na popis u skladu s EU-ovim autonomnim režimom sankcija, ako Vijeće EU-a izmjenu nije smatralo osjetljivom 18 . Komisija predlaže da Vijeće dosljedno primjenjuje glasovanje kvalificiranom većinom u vezi s izmjenama uvrštenja na popis u okviru svih EU-ovih režima sankcija – uključujući autonomne mjere – u skladu s postupcima na temelju članka 31. stavka 2. UEU-a (treća alineja).
Europsko vijeće ima pravo utvrditi strateške interese i ciljeve zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU-a, među ostalim tematski i u pogledu odnosa sa određenom zemljom ili regijom 19 . Komisija predlaže da Europsko vijeće pri donošenju odluka kojima se utvrđuju tematske ili geografske strategije, prioriteti ili smjernice utvrdi područje primjene i uvjete prema kojima Vijeće može odlučivati o provedbi tih odluka kvalificiranom većinom, u skladu s člankom 31. stavkom 2. UEU-a (prva alineja).
Iako bi iskorištavanje potencijala postojećih odredaba o kvalificiranoj većini na temelju članka 31. stavka 2. UEU-a predstavljalo znatno poboljšanje, time se ne bi uklonili mnogi utvrđeni nedostaci. Kako bi se to postiglo, Komisija predlaže da se ispitaju i strukturna rješenja za unapređenje odlučivanja u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike na temelju članka 31. stavka 3. UEU-a primjenom „prijelazne klauzule”.
Komisija je utvrdila tri konkretna područja koja bi imala neposredne koristi od primjene „prijelazne klauzule” predviđene u članku 31. stavku 3. UEU-a.
5.1.Stajališta EU-a o ljudskim pravima u multilateralnim forumima
Univerzalnost i nedjeljivost ljudskih prava jedno je od ključnih načela koja su nadahnula stvaranje, razvoj i proširenje EU-a te je vodilja njegova vanjskog djelovanja. 20 Političko jedinstvo u pogledu ljudskih prava ključno je za održavanje „meke moći” EU-a i njegove vjerodostojnosti na međunarodnoj razini.
Kada je riječ o stajalištima o ljudskim pravima koja će EU zauzeti u međunarodnim forumima u kontekstu zajedničke vanjske i sigurnosne politike, odluke se danas donose zajedničkom suglasnošću, obično u obliku zaključaka Vijeća. Prelaskom na glasovanje kvalificiranom većinom omogućit će se učinkovitije i brže djelovanje EU-a. Tako se više ne bi mogla ponoviti situacija iz lipnja 2017., kada Unija nije mogla dati izjavu o točki 4. (Stanje ljudskih prava koje zahtijeva pažnju Vijeća) u Vijeću za ljudska prava Ujedinjenih naroda.
Komisija stoga predlaže da Europsko vijeće jednoglasno donese odluku na temelju članka 31. stavka 3. UEU-a kojom se propisuje da se stajališta EU-a o ljudskim pravima u međunarodnim forumima donose kvalificiranom većinom u obliku odluka Vijeća.
5.2.Donošenje i izmjene EU-ovih režima sankcija
Politika sankcija jedno je od najjačih sredstava EU-ove vanjske i sigurnosne politike, s pomoću kojeg se znatna ekonomska moć EU-a iskorištava za promicanje njegovih vanjskih ciljeva. Jedinstvo djelovanja ključno je za očuvanje jednakih tržišnih uvjeta na jedinstvenom tržištu i učinkovitost zajedničkih pravila u okviru Schengena.
Tijekom posljednjih godina restriktivne mjere EU-a primjenjuju se sve češće i intenzivnije, što je dokaz spremnosti EU-a da političkim i ekonomskim pritiskom reagira i utječe na događaje te da ih sprečava. Kao i u slučaju trgovinske politike o kojoj se odlučuje kvalificiranom većinom, temelj svih pregovora o sankcijama jest definiranje razine političke ambicije i utvrđivanje odgovarajuće ravnoteže između gospodarskih interesa država članica. Sposobnost EU-a da odlučno djeluje u svojem geopolitičkom interesu, vrlo često u okviru međunarodnog djelovanja protiv ozbiljnih kršenja međunarodnog prava, zajednički je interes svih država članica.
Komisija stoga predlaže da Europsko vijeće jednoglasno donese odluku na temelju članka 31. stavka 3. UEU-a kojom se propisuje da se odluke o uspostavi režima sankcija donose kvalificiranom većinom glasova u Vijeću 21 .
5.3.Civilne misije zajedničke sigurnosne i obrambene politike
Civilne misije zajedničke sigurnosne i obrambene politike imaju važnu ulogu u globalnim naporima EU-a za mir i sigurnost. Vijeće zasada jednoglasno odlučuje o pokretanju i provedbi civilnih misija 22 .
U dinamičnom međunarodnom okruženju EU mora biti sposoban brzo se koristiti sredstvima koja su mu na raspolaganju kako bi mogao brzo reagirati i angažirati se u kriznim situacijama ili situacijama nakon krize te dati jasno vidljivu izravnu potporu nacionalnim vlastima i/ili lokalnim zajednicama. Kako Europska unija bude nastojala proširiti stabilnost na svoje susjedstvo, tako će vjerojatno rasti i broj civilnih misija. S obzirom na to da takve misije nakon svoje uspostave obično djeluju u okruženju koje se stalno mijenja, potrebno im je osigurati učinkovito i fleksibilno upravljanje.
Komisija stoga predlaže da Europsko vijeće jednoglasno donese odluku na temelju članka 31. stavka 3. UEU-a kojom se propisuje da se sve odluke o civilnim misijama zajedničke sigurnosne i obrambene politike donose kvalificiranom većinom glasova u Vijeću.
Za početak bi trebalo posebno razmotriti sve misije za izgradnju kapaciteta za vladavinu prava i reformu sigurnosnog sektora jer one obično djeluju u kombinaciji s drugim instrumentima EU-a o kojima se odlučuje kvalificiranom većinom u Vijeću.
U svakom slučaju, Europsko vijeće bi moglo odlučiti da se nakon donošenja jednoglasne odluke o njihovoj uspostavi sve odluke o provedbi civilnih misija zajedničke sigurnosne i obrambene politike donose kvalificiranom većinom glasova u Vijeću 23 .
6.Zaključak
Zajednička vanjska i sigurnosna politika EU-a znatno je ojačala od svojeg začetka. Ostvarila je značajna postignuća, primjerice na zapadnom Balkanu, u potpori Ukrajini i u odnosu na iranski nuklearni program. Partneri u svijetu očekuju da se EU zalaže za svoje vrijednosti i za multilateralni poredak utemeljen na međunarodnim pravilima.
Sve je jasnije da je zbog zahtjevnog međunarodnog okruženja s kojim smo suočeni potrebna „promjena brzine” zajedničke vanjske i sigurnosne politike. EU mora postati snažniji globalni akter kako bi bio sposoban nastaviti oblikovati našu budućnost, podržavati naš dijeljeni suverenitet i vršiti pozitivan međunarodni utjecaj.
Učinkovitost odlučivanja u nekim bi se područjima zajedničke vanjske i sigurnosne politike mogla poboljšati. Na taj način Europska unija mogla bi čvrsto stati na svoje noge.
Stoga se Komisija zalaže za to da se iskoristi potencijal Ugovora o funkcioniranju Europske unije i sve mogućnosti koje se nude u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike, ponajprije širom primjenom glasovanja kvalificiranom većinom.
Kako bi se doprinijelo izgradnji ujedinjenije, snažnije i demokratskije Unije u smislu planova za 2025., Europska komisija poziva čelnike koji će se sastati 9. svibnja 2019. u Sibiuu da podrže prijedloge sadržane u ovoj Komunikaciji. Vijeće bi trebalo odlučivati kvalificiranom većinom u sljedeća tri područja zajedničke vanjske i sigurnosne politike:
·pitanja ljudskih prava u međunarodnim forumima,
·politika sankcija,
·civilne misije zajedničke vanjske i sigurnosne politike.