EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 31.7.2018.
COM(2018) 564 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
Srednjoročna procjena Uredbe (EU) br. 911/2014 o višegodišnjem financiranju djelovanja Europske agencije za pomorsku sigurnost u području odziva na onečišćenje mora s brodova te naftnih i plinskih postrojenja
{SWD(2018) 394 final}
Uvod
U skladu s Uredbom (EU) br. 911/2014 1 , člankom 7., Komisija mora izvješćivati Europski parlament i Vijeće o provedbi Uredbe i provesti srednjoročnu procjenu mjera Europske agencije za pomorsku sigurnost (EMSA) za odziv na onečišćenje mora s brodova te naftnih i plinskih postrojenja.
U izvješću i njegovu prilogu iznose se rezultati korištenja doprinosa Unije i procjena sposobnosti Agencije u ispunjavanju njezinih zadaća na djelotvoran i troškovno učinkovit način.
Ti će rezultati biti korisni Komisiji i Upravnom odboru EMSA-e u razmatranju mogućih relevantnih preusmjeravanja u pogledu dodjele sredstava i aktivnosti u okviru godišnje i višegodišnje izrade programa Agencije.
Kontekst
Veliki su izljevi nafte u prošlosti utjecali na morski okoliš, obale i građane. Tankeri kao što su Torrey Canyon (1967.), Amoco Cadiz (1978.), Erika (1999.) i Prestige (2002.) prouzročili su ekološke katastrofe. Nesreća na platformi Deepwater Horizon (2010.) u Meksičkom zaljevu istaknula je velike rizike povezane s naftnim i plinskim postrojenjima te istraživačkim bušenjem. Podizanjem razine svijesti o socioekonomskim učincima izljeva nafte i njegovim utjecajima na okoliš 2 u državama članicama i industriji potaknut je značajan razvoj tijekom vremena u pogledu pripravnosti i struktura za odziv.
Nakon katastrofe s tankerom Prestige, koja je u to vrijeme istaknula postojeći nedostatak kapaciteta za prikupljanje izlivene nafte na moru u Europi, donesena je odluka o poduzimanju mjera na razini EU-a i izgradnji dodatnih kapaciteta kojima će se pomoći obalnim europskim državama da brzo, djelotvorno i učinkovito odgovore na velike izljeve nafte. Europska agencija za pomorsku sigurnost zadužena je 2004. za osiguravanje tih dodatnih kapaciteta u državama članicama. Agencija ne bi trebala zamijeniti nacionalne kapacitete (na nacionalnoj ili regionalnoj razini), već osigurati potrebne dodatne kapacitete u slučaju velikih nesreća.
Nakon katastrofe na odobalnoj platformi za crpljenje nafte Deepwater Horizon primijenjena je ista logika prema kojoj bi EMSA mogla intervenirati u slučaju većih nesreća, ali ne na način da zamijeni primarnu odgovornost naftne i plinske industrije da raspolaže vlastitim sredstvima za odziv.
Posljednjih godina u vodama EU-a nije bilo većih katastrofa uglavnom zbog napretka u pogledu sprječavanja izljeva i viših razina sigurnosti, koji je ostvaren zahvaljujući zajedničkim naporima privatnih dionika i nacionalnih pomorskih uprava te učinku međunarodnih propisa i politike EU-a. Razvoj i djelotvorna primjena pravne stečevine EU-a o pomorskoj sigurnosti, kojom se omogućuje ujednačena provedba strogih standarda, bitno su promijenili situaciju u pogledu mogućih izljeva nafte i onečišćenja mora u vodama EU-a.
Međutim, neke su nesreće ukazale na važnost održavanja sposobnosti pružanja raznolikih i djelotvornih odgovora na izljeve nafte, kao što je potonuće tankera Agia Zoni II u rujnu 2017. u grčkim vodama. Neki dokazi ukazuju i na trajne rizike povezane s prijevozom nafte te odobalnim naftnim i plinskim djelatnostima, s obzirom na stalno povećanje obujma pomorskog prometa i širenje istraživačkog bušenja i crpljenja.
Aktivnosti EMSA-e za odziv na onečišćenje
U skladu s Uredbom kojom je utvrđena 3 , EMSA ima sljedeća zaduženja:
·dodatnim sredstvima na troškovno učinkovit način na zahtjev podupirati mehanizme za odziv na onečišćenje u državama članicama;
·državama članicama i Komisiji pružiti tehničku i znanstvenu pomoć u području onečišćenja mora s brodova te naftnih i plinskih postrojenja.
Usluge za odziv na onečišćenje naftom
EMSA-ina mreža plovila u stalnoj pripravnosti za odziv u slučaju izljeva nafte gradi se i održava godišnjim postupcima javne nabave od 2005. Usluga se temelji na dugoročnom unajmljivanju komercijalnih vozila, koja su prilagođena kako bi postala vozila za povremeni odziv u slučaju izljeva nafte. Kad nema potrebe za intervencijom zbog izljeva nafte, plovila obavljaju svoje uobičajene komercijalne aktivnosti, pod uvjetom da ostanu u dometu od 24 sata kako bi mogli brzo intervenirati u slučaju nužde. Usluga je nadopuna resursima i mehanizmima koji već postoje na nacionalnoj i regionalnoj razini.
Nakon proširenja mandata 2013. kako bi obuhvatio odziv na onečišćenje s naftnih i plinskih postrojenja, Agencija je unaprijedila kapacitet za odziv kojim raspolaže njezina flota plovila. Glavne su promjene bile dodavanje kapaciteta za prskanje dispergenta nekim konstrukcijama na područjima na kojima obalna država smatra tu metodu odziva prihvatljivom te poboljšanje sposobnosti plovila da reagiraju u slučaju prisutnosti isparina i eksplozivnih atmosfera 4 . EMSA je stavila na raspolaganje zalihe dispergenta i sustave za njegovu primjenu na moru, koji su prvenstveno namijenjeni za uporabu u slučaju velikih onečišćenja s naftnih i plinskih postrojenja, ali koji se mogu upotrijebiti i u slučaju onečišćenja s brodova.
Agencija je kapacitete za odziv unaprijedila i provedbom programa za usluge pomoći s opremom. Tim se programom nastojalo instrumente EMSA-e za odziv na onečišćenje učiniti raznovrsnijima osiguravanjem specijalizirane pojedinačne opreme. Od 2016. izgrađena su dva skladišta zaliha takve opreme u Sjevernom i Baltičkom moru.
Krajem 2016. EMSA-ine sposobnosti odziva na onečišćenje naftom obuhvaćale su sljedeće mehanizme:
·17 potpuno opremljenih plovila u stalnoj pripravnosti za odziv za mehaničko prikupljanje nafte, od čega su četiri opremljena dodatnim kapacitetom za prskanje dispergenta
·četiri skladišta sa zalihama dispergenta
·dva skladišta sa zalihama za usluge pomoći s opremom.
Rasprostranjenost EMSA-inih mehanizama za odziv na onečišćenje na kraju 2016. prikazana je na Slici 1.
Slika 1.: Rasprostranjenost EMSA-inih mehanizama za odziv na onečišćenje na kraju 2016.
Izvor: EMSA
CleanSeaNet
Osim izljeva nafte koji su posljedica nesreća, slučajno ili namjerno nezakonito ispuštanje nafte (i drugih tvari) u morski okoliš velik je izvor onečišćenja mora koji je manje uočljiv, ali ne i manje štetan. Donošenjem Direktive (EZ) br. 35/2005 o onečišćenju mora s brodova 5 otkrivanje izljeva, uključujući nezakonito ispuštanje nafte na moru, postalo je jednom od EMSA-inih aktivnosti u okviru Agencijinih sposobnosti odziva. Zato je 2007. uspostavljena usluga satelitskog otkrivanja i praćenja izlijevanja nafte CleanSeaNet.
Kad se otkrije mogući izljev nafte u nacionalnim vodama, predmetnoj državi šalje se poruka upozorenja. U slučaju izljeva visoke razine opasnosti EMSA-ina usluga za podršku na moru može nazvati obalnu državu kako bi sigurno primila upozorenje i kako bi joj se ponudila dodatna podrška. Analizirane slike dostupne su nacionalnim kontaktnim točkama u gotovo stvarnom vremenu, u roku od manje od 30 minuta nakon što satelit snimi sliku. Usluga obuhvaća otkrivanje mogućih onečišćivača povezivanjem slike snimljene satelitom s podacima o prometu plovila. Kada primi upotpunjene podatke, nacionalno tijelo odlučuje o prikladnom operativnom odgovoru, na primjer može odlučiti poslati zrakoplov da se pregleda područje i potvrdi da je došlo do izljeva nafte ili zatražiti pregled plovila u sljedećoj luci pristajanja.
Aktivnosti u pogledu opasnih i štetnih tvari
Kad je riječ o kemijskom onečišćenju s brodova, potreba za uklanjanjem rizika povezanih s tom vrstom onečišćenja potaknula je savjetovanje s državama članicama i Komisijom te je donesena odluka da bi EMSA-ine intervencije trebale biti usredotočene na brzo pružanje stručnih informacija i savjeta o kemijskim tvarima tijekom izvanrednog stanja radi pružanja podrške u postupku donošenja odluka stranci koja upućuje zahtjev. Glavni izazov s kojim se suočavaju službe koje reagiraju u slučaju kemijskih nesreća odnosi se na pristup podacima o teretu i specijaliziranim savjetima o odgovoru na izvanredna stanja, uključujući kratke procjene rizika s obzirom na to da se kemikalije ne prevoze samo u rasutom stanju, već i u paketima te može doći do interakcije tvari koje dolaze u dodir.
Svrha Uredbe (EU) br. 911/2014
Kako bi podržala ovaj skup aktivnosti odziva na onečišćenje mora, Komisija je uvidjela da bi Agencija trebala moći preuzeti dugoročne financijske obveze kako bi Komisiji i državama članicama pružila prikladnu i održivu operativnu podršku, koristeći se uslugama koje pruža industrija. Komisija je stoga 2005. predložila 6 izradu višegodišnjeg financijskog okvira za Agencijine aktivnosti odziva na onečišćenje. Prva financijska omotnica za razdoblje od 2007. do 2013. iznosila je 154 milijuna EUR. Omotnica za tekuće razdoblje od 2014. do 2020. iznosi 160,5 milijuna EUR jer se nešto većim iznosom uzima u obzir proširenje mandata na naftna i plinska postrojenja.
Cilj je višegodišnje perspektive utvrđene Uredbom (EU) br. 911/2014 osigurati pravnu sigurnost i stabilan okvir kojim bi se Agenciji omogućilo da sklopi višegodišnje ugovore s industrijom u vezi s plovilima u stalnoj pripravnosti za odziv u slučaju izljeva nafte i uspostavom usluge CleanSeaNet.
Rezultati srednjoročne procjene
Analizom koju je provela Komisija, a koja je potkrijepljena vanjskom studijom 7 , utvrđeno je da se EMSA, u skladu sa svojim mandatom za nadopunjavanje kapaciteta država članica i uzimajući u obzir resurse u industriji, usredotočila na aktivnosti koje dopunjuju postojeće resurse na troškovno učinkovit način. Kad je riječ o posebnom slučaju rizika povezanih s naftnim i plinskim postrojenjima, u kojima postoji mogućnost otpuštanja izlivene nafte u većim količinama i tijekom duljeg razdoblja 8 , Agencija je uspjela prilagoditi kapacitete odziva potrebama takvih izljeva.
Trebalo bi istaknuti da je analiza ograničena poteškoćama povezanima s procjenom djelotvornosti, učinkovitosti, relevantnosti i dodane vrijednosti kapaciteta koji je namijenjen kao dodatna potpora u slučaju većeg izljeva nafte te se stoga ne upotrebljava ako do takve nesreće nije došlo.
Kad je riječ o procjeni socioekonomskog učinka i utjecaja na okoliš EMSA-ina djelovanja na razini EU-a, procjeni socioekonomske i ekološke štete koja se može izbjeći zahvaljujući EMSA-inim uslugama odziva treba se pristupiti uz najveći oprez jer se u prethodnim slučajevima pokazalo da postoji bitna razlika između procijenjenih iznosa šteta i iznosa koji su stvarno utvrđeni i nadoknađeni 9 .
Usluge za odziv na onečišćenje naftom
Uzimajući u obzir znatan iznos financijske omotnice dodijeljene za mrežu plovila u stalnoj pripravnosti za odziv u slučaju izljeva nafte, koja čini veći dio EMSA-ina proračuna za odziv na onečišćenje, posebna je pažnja posvećena analizi učinkovitosti te sposobnosti. Nastojanja da se procijeni troškovna učinkovitost trenutačnog modela s unajmljenim plovilima upućuju na to da bi EMSA-ine aktivnosti odziva na onečišćenje naftom bile troškovno učinkovite u usporedbi s ekonomskim posljedicama koje bi proizašle iz nedostatka kapaciteta Agencije da primjereno postupi u slučaju izljeva nafte i spriječi je da dosegne obalu 10 . Nadalje se može zaključiti da EMSA na troškovno učinkovit način ispunjava zahtjeve svog mandata u okviru (i unutar granica) proračuna koji joj je dodijeljen za tu svrhu. Taj se zaključak temelji na činjenici da se razina usluga koje EMSA trenutačno pruža ne bi mogla ostvariti uz niže troškove primjenom bilo kojeg od mogućih alternativnih modela kako su opisani u vanjskoj studiji.
Taj zaključak potvrđuju razne procjene EMSA-inih aktivnosti u tom području te povratne informacije dionika. Potvrđena je dodana (operativna) vrijednost takvog okvira. Ustanovljeno je da su tehničke specifikacije usluge prikupljanja nafte na moru koja se pruža u okviru mreže plovila u stalnoj pripravnosti za odziv u slučaju izljeva nafte primjerene svrsi.
U sljedećim tablicama prikazuje se kako EMSA-ine sposobnosti nadopunjuju nacionalne kapacitete. EMSA se u skladu sa svojim mandatom usredotočila na sredstva namijenjena izljevima znatnije količine, što bi za države članice predstavljalo preveliko ulaganje na nacionalnoj razini.
Tablica 1.: Plovila za odziv na onečišćenje naftom država članica i EMSA-e
|
Broj plovila |
Kapacitet pohrane (m3) |
|||
|
Kapacitet pohrane |
Države članice i zemlje EFTA-e (DČ) |
EMSA |
DČ |
EMSA |
|
< 200 m3 |
172 |
0 |
8 861 |
0 |
|
200 m3 – 700 m3 |
56 |
0 |
17 311 |
0 |
|
700 m3 – 1 500 m3 |
23 |
1 |
24 935 |
997 |
|
> 1 500 m3 |
19 |
17 |
70 553 |
62 475 |
U skladu sa svojim mandatom EMSA je sklopila ugovore o plovilima za prikupljanje nafte velikog kapaciteta pohrane, čime se smanjuje potreba za čestim pristajanjem i iskrcavanjem prikupljene nafte te se posljedično optimiziraju razdoblja prikupljanja nafte na moru. Drugim riječima, 17 Agencijinih plovila ima gotovo jednak kapacitet pohrane kao sva plovila država članica usporediva kapaciteta.
Tablica 2.: Oprema za odziv na onečišćenje naftom država članica i EMSA-e
|
Količina |
||
|
Države članice |
EMSA |
|
|
Sustavi za zadržavanje i prikupljanje nafte |
16 |
12 |
|
Plutajuće brane |
2 |
2 |
|
Brane otporne na vatru |
1 |
8 |
|
Sustav „sweeping arms” |
12 |
19 |
|
Dispergent (u tonama) |
~ 3 500 |
800 |
Važno je da popratna studija uz procjenu pokazuje i da prisutnost EMSA-inih usluga za odziv na onečišćenje naftom kojima se nadopunjuju nacionalni i privatni resursi nema štetan utjecaj na razinu pripravnosti država članica EU-a i zemalja EFTA-e. Ta je činjenica ostala stabilna tijekom analiziranog razdoblja te se čini da će u nadolazećem razdoblju do 2020. nastaviti slijediti isti trend.
CleanSeaNet
Kad je riječ o usluzi satelitskog otkrivanja izlijevanja nafte CleanSeaNet, u procjeni je zaključeno da je relevantna te da je koristan instrument državama članicama. Najbolje je da se nalazi na razini EU-a, obuhvaća sve morske vode u Europi i šire te omogućuje znatnu dodanu vrijednost. Uslugom se osigurava ujednačena procjena i pregled trendova ispuštanja nafte te odvraćajući učinak programa za praćenje izljeva nafte. Usluga je relevantna u pogledu potreba i trenutačnih trendova, uzimajući u obzir trajnu razinu namjernog ispuštanja ili slučajnih izljeva nafte u vodama EU-a. Nadalje, zajedno s provedbom programa za promatranje Zemlje Copernicus, usluga je u skladu sa širokim portfeljem drugih politika EU-a povezanih s pomorskim nadzorom.
Uporabom satelita kojima upravlja Europska svemirska agencija ostvarena su znatna smanjenja troškova usluge zbog dostupnosti besplatnih dozvola. U razdoblju od 2014. do 2016. troškovi usluge po 1 000 km 2 praćenog područja smanjili su se za otprilike 22 %. Od druge polovice 2016. EMSA-ine narudžbe proizvoda za promatranje Zemlje misije Sentinel-1 proporcionalno su porasle te će nastaviti rasti u nadolazećim godinama. Uporabom satelita Sentinel 1-A i 1-B usluga CleanSeaNet može pružiti bolju satelitsku pokrivenost uz istovremeno smanjenje troškova usluge.
Kad je riječ o učinku usluge CleanSeaNet u pogledu odvraćajućeg učinka, ukupan trend tijekom većeg dijela prošlog desetljeća ukazuje na smanjivanje broja mogućih izljeva otkrivenih po milijunu km2praćenog područja iz godine u godinu, kao što je prikazano na slici 2. Istodobno sa znatnim godišnjim smanjenjem u razdoblju od 2008. do 2010. došlo je do gospodarske krize te je porasla razina svijesti o problemima povezanima s onečišćenjem mora i poboljšanju pružanja usluga lučkih uređaja za prihvat na cijelom kontinentu, dok je smanjenje u razdoblju od 2010. do 2015. bilo postupnije.
Trend je bilo obrnut 2016., kada je zabilježen porast broja otkrivenih mogućih izljeva. Mnogo je mogućih razloga za promjenu trenda u 2016.: uvođenje satelita Sentinel-1, što je dovelo do boljih sposobnosti otkrivanja, optimizacija planiranja u okviru usluge CleanSeaNet te, u manjoj mjeri, povećanje obujma pomorskog prometa koje je moglo dovesti do povećanja broja otkrivenih slučajeva.
Slika 2.: CleanSeaNet 2008. – 2016.: trendovi u otkrivanju mogućeg onečišćenja
Izvor: EMSA
Aktivnosti u pogledu opasnih i štetnih tvari
Za aktivnosti povezane s opasnim i štetnim tvarima, za koje se upotrebljava manji udio doprinosa Unije, u procjeni se zaključuje da su te aktivnosti, koje su uglavnom usmjerene na pružanje stručnih informacija za rješavanje izvanrednih stanja povezanih s kemikalijama, relevantne i vrijedne državama članicama, iako su manje poznate javnosti. Države članice koriste se EMSA-inom uslugom stručnog savjetovanja u prosjeku pet puta godišnje.
Zaključci
Općenito, u srednjoročnoj se procjeni zaključuje da je EMSA uspostavila i održava sveobuhvatan program za otkrivanje onečišćenja, pripravnost i odziv koji je u skladu s njezinim mandatom za nadopunjavanje kapaciteta za odziv na veće nesreće obalnih država članica EU-a i zemalja EFTA-e. EMSA-ine aktivnosti odziva na onečišćenje imaju dodanu vrijednost te su još relevantne i u skladu s preventivnim pristupima na razini EU-a i drugim politikama EU-a, kao što je politika civilne zaštite. U pogledu posljednjeg, utvrđeno je jedno područje u kojem su moguća poboljšanja kako bi se ponudila bolja potpora državama članicama u slučaju nužde: riječ je o mogućem pojednostavnjenju financiranja prijevoza opreme za odziv na onečišćenje s pomoću mehanizma EU-a za civilnu zaštitu 11 .
EMSA-ine aktivnosti odziva na onečišćenje svakako pridonose boljoj zaštiti morskog okoliša, obala i građana, u usporedbi sa stanjem prije utvrđivanja tih mjera. U okviru dodijeljene financijske omotnice određene Uredbom (EU) 911/2014 Agencija je uspjela prilagoditi strategiju koristeći se sinergijama i utvrđivanjem prioritetnih aktivnosti kako bi se uzelo u obzir proširenje mandata na moguće izljeve s naftnih i plinskih postrojenja.
Neovisno o ovim pozitivnim rezultatima EMSA će pokrenuti daljnje procjene rizika u razdoblju 2018. – 2019., prema preporuci svojeg Upravnog odbora. Agencija će surađivati s regionalnim i nacionalnim tijelima kako bi provela neku vrstu testiranja otpornosti trenutačnih kapaciteta na stres, da bi se utvrdile bilo kakve dugoročne potrebe za poboljšanjem u pogledu mogućnosti odziva. Posljednja revizija EMSA-ina mandata 12 za poticanje suradnje funkcija obalne straže s Agencijom za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) i Europskom agencijom za kontrolu ribarstva, mogla bi utjecati na provedbu EMSA-inih aktivnosti odziva na onečišćenje u budućnosti. Suradnja je posebno potrebna u pogledu istraživanja mogućnosti dijeljenja resursa. EMSA je pri izvršavanju mandata isprobala uporabu nekoliko vrsta brodova. U kontekstu operacija s više misija EMSA bi mogla pridonijeti osiguravanjem višenamjenskih plovila koja mogu obavljati funkcije obalne straže, kontrole ribarstva i odziva na onečišćenje naftom te koje će dijeliti EMSA i nadležna tijela.
Konačno, kad je riječ o samoj Uredbi (EU) 911/2014, u kojoj je navedena višegodišnja financijska omotnica za razdoblje 2014. – 2020. i koja istječe nakon tog datuma, pokazalo se da je ona koristan instrument kojim se Agenciji omogućuje provedba aktivnosti u pogledu pripravnosti i odziva na onečišćenje. Složenost nekih od tih aktivnosti te potreba za sklapanjem višegodišnjih ugovora s industrijom dovele su do inicijalne potrebe za pravnom sigurnošću i osmišljanjem dugoročnih financijskih predviđanja. Uredbom se Agenciji omogućuje da ima koristi od jednokratnih ulaganja u prilagodbu plovila za usluge prikupljanja nafte te da stvori ekonomije razmjera za satelitske usluge.
Međutim, uzimajući u obzir zrelost aktivnosti i iskustvo stečeno postupkom javne nabave za višegodišnje ugovore, potreba za zasebnom financijskom Uredbom (i zasebnom proračunskom linijom) u sljedećem višegodišnjem financijskom okviru (2020. – 2027.) ne čini se toliko ključnom za osiguravanje održivosti operativnih usluga.
Sredstva za nastavak financiranja tih aktivnosti, uzimajući u obzir trenutačna i buduća proračunska ograničenja, ostat će sastavnim dijelom godišnje potpore Unije. Pravna osnova za djelovanje uključena je u ukupni mandat EMSA-e, a točan opseg aktivnosti utvrđen je u okviru relevantnih akcijskih planova i Agencijina programa rada. Time se osigurava dosljednost EMSA-inih mjera za odziv na onečišćenje mora s brodova te naftnih i plinskih postrojenja.
Na primjer, u istraživanju koje je 2003. objavio Fundación Barrie de la Maza o učinku izljeva nafte iz tankera Prestige procjenjuje se da je trošak čišćenja obale iznosio približno 2,5 milijardi EUR, od čega su otprilike 2,2 milijarde EUR potrošene u prve dvije godine. Razni autori (Professional Economist Associations of Galicia) procjenjuju da je ukupna ekonomska šteta u razdoblju od deset godina iznosila otprilike 5 milijardi EUR.
Primjerice, u nesreći s tankerom Erika ukupna šteta koja je nastala u raznim je istraživanjima procijenjena na iznos od otprilike 1 370 milijuna EUR, dok je na temelju isplaćene naknade stvarna šteta iznosila otprilike 322,5 milijuna EUR.
U usporedbi s prosječnim troškom po toni prikupljene nafte na kopnu koji iznosi 5 744 EUR (prema dostupnim podacima o povijesnim troškovima), ukupan trošak uz upotrebu EMSA-inih plovila za prikupljanje nafte na moru iznosi 287 – 681 EUR po toni, dakle 20 do osam puta manje.