EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 28.6.2018.
COM(2018) 496 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o privremenoj ocjeni inicijative Volonteri za humanitarnu pomoć EU-a za razdoblje od sredine 2014. do sredine 2017.
{SWD(2018) 353 final}
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 28.6.2018.
COM(2018) 496 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o privremenoj ocjeni inicijative Volonteri za humanitarnu pomoć EU-a za razdoblje od sredine 2014. do sredine 2017.
{SWD(2018) 353 final}
SADRŽAJ
1. UVOD
2. SVRHA I PREDMET OCJENE
3. GLAVNI NALAZI
4. ZAKLJUČCI
5. BUDUĆI RAZVOJ
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o privremenoj ocjeni inicijative Volonteri za humanitarnu pomoć EU-a
za razdoblje od sredine 2014. do sredine 2017.
1. UVOD
1. Kako je predviđeno Ugovorom iz Lisabona 1 , Europska unija (EU) uspostavila je 2014. inicijativu Volonteri za humanitarnu pomoć EU-a (dalje u tekstu „inicijativa”). Inicijativa je uređena trima pravnim aktima: Uredbom (EU) br. 375/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. 2 (dalje u tekstu „Uredba”), Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 1244/2014 оd 20. studenoga 2014. 3 i Delegiranom uredbom Komisije (EU) br. 1398/2014 оd 24. listopada 2014. 4 Cilj je inicijative pridonijeti jačanju kapaciteta EU-a za pružanje humanitarne pomoći na temelju potreba te povećanju kapaciteta i otpornosti ranjivih zajednica ili zajednica pogođenih katastrofama u trećim zemljama dajući pritom priliku europskim građanima da sudjeluju u humanitarnom djelovanju u trećim zemljama i pokažu solidarnost s ljudima kojima je potrebna pomoć.
2. U okviru inicijative pružaju se financijska sredstva konzorcijima organizacija sa sjedištem u EU-u ili izvan njega za upućivanje i pripremu za upućivanje (uključujući stažiranje) volontera za humanitarnu pomoć EU-a u treće zemlje. Financiraju se i projekti za razvoj kapaciteta organizacija sa sjedištem u EU-u i izvan njega kako bi se uskladile sa standardima i postupcima koji su obvezni za sudjelovanje u inicijativi i kako bi se poboljšala izgradnja njihovih kapaciteta, uključujući u području upravljanja volonterima. Inicijativom se utvrđuju i standardi, postupci i mehanizam ovjere, program obuke za pripremu volontera za humanitarnu pomoć EU-a za upućivanje u treće zemlje, baza podataka s volonterima za humanitarnu pomoć EU-a koji zadovoljavaju uvjete, mreža i komunikacijski plan.
3. Iznos od 147 936 000 EUR namijenjen je za provedbu inicijative u razdoblju od 1. siječnja 2014. do 31. prosinca 2020. Iako raste broj postignuća u okviru inicijative, razina njezine provedbe znatno je manja od očekivanja utvrđenih u višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2014.–2020. u pogledu izvršenja proračuna te broja obučenih i upućenih volontera.
4. U ovom su izvješću utvrđeni rezultati privremene ocjene (dalje u tekstu „ocjena”) inicijative Volonteri za humanitarnu pomoć EU-a i priložen mu je radni dokument službi Komisije u kojem su obuhvaćeni detaljni nalazi te ocjene. Temelji se na dokazima navedenima u vanjskom ocjenjivanju, kao i na povratnim informacijama dobivenima tijekom rasprava s dionicima i otvorenog javnog savjetovanja. U izvješću se navode i moguća područja za daljnji razvoj inicijative, uzimajući u obzir preporuke i potrebu da se poveća prihvaćenost inicijative.
2. SVRHA I PREDMET OCJENE
5. Kako je utvrđeno u članku 27. stavku 4. točki (b) Uredbe, Komisija je obvezna Europskom parlamentu i Vijeću podnijeti privremeni izvještaj o ocjeni. Svrha je privremene ocjene pružiti neovisnu procjenu dobivenih rezultata te kvalitativnih i kvantitativnih aspekata provedbe Uredbe, uključujući učinak inicijative u humanitarnom sektoru i troškovnu učinkovitost programa tijekom prvih triju godina provedbe nakon njezine uspostave 2014. U ocjeni se stoga ispituje provedba inicijative od sredine 2014. do sredine 2017.
6. Vanjsko je ocjenjivanje provedeno od svibnja do studenoga 2017. 5 Tijekom faze utvrđivanja činjenica provedeni su sveobuhvatna provjera dokumenata i opsežno savjetovanje s dionicima (uključujući na razini Komisije i s predstavnicima državama članica, organizacijama pošiljateljicama i primateljicama, volonterima za humanitarnu pomoć EU-a i drugim ključnim dionicima). Upotrijebljeni su različiti alati, uključujući internetske ankete i polustrukturirane telefonske razgovore ili razgovore uživo. Provedeno je šest ciljanih anketa 6 i tri misije na terenu u latinoameričkim i karipskim državama, državama Bliskog istoka i Jugoistočne Azije 7 . Na otvoreno javno savjetovanje na internetu u trajanju od tri mjeseca (od kolovoza do listopada 2017.) odazvalo se ukupno 30 ispitanika. Metodološki pristup upotpunjen je trima studijama slučaja o različitim projektima provedenima u okviru inicijative (npr. ovjera, upućivanje i tehnička pomoć i izgradnja kapaciteta).
7. Općenito, ankete i primjedbe prikupljene tijekom razgovora pružaju korisne uvide u postupak provedbe inicijative. U vrijeme ocjene nisu bila dostupna završna izvješća o projektu, a i odziv na njega u prvim je godinama bio ograničen, pa se privremenom ocjenom može pružiti tek naznaka o općenitom učinku inicijative na lokalne zajednice, poboljšanju kapaciteta dionika, razvoju vještina i mogućeg utjecaja volontera za humanitarnu pomoć EU-a na humanitarni sektor.
3. GLAVNI NALAZI
8. U razgovorima koje je vanjski ocjenjivač obavio s različitim skupinama dionika utvrđeno je da je pet ciljeva inicijative 8 utvrđenih u Uredbi relevantno za korisnike inicijative, organizacije pošiljateljice i primateljice te volontere. Lokalnim su zajednicama posebno korisne aktivnosti kojima se potiču lokalno volontiranje i izgradnja kapaciteta kako bi se na lokalnoj razini poboljšale vještine i pripremilo za katastrofe. Općenito, različita djelovanja provedena u okviru inicijative relevantna su za njezine ciljeve. Međutim, tek mali dio dionika (uglavnom volontera) smatra da je cilj priopćavanja načela EU-a za humanitarnu pomoć relevantan. To znači da je tom pitanju potrebno posvetiti više pozornosti u komunikacijskim aktivnostima u okviru inicijative. Razina zainteresiranosti utvrđenih partnera u okvirnom sporazumu o partnerstvu u području humanitarne pomoći i dalje je niska, što je problematično jer je svrha inicijative doprinijeti sektoru humanitarne pomoći. Organizacije pošiljateljice i primateljice koje sudjeluju u inicijativi imaju relativno pozitivno stajalište o tome da inicijativa može ispuniti njihove potrebe i uspijevaju uputiti volontere odgovarajućih profila u skladu s potrebama organizacija primateljica.
9. Pet ciljeva inicijative nije se uspjelo postići, a ciljne vrijednosti određene u višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2014.–2020. daleko su od ostvarenja. Proračun u prvim trima godinama nije u potpunosti iskorišten, iako je iz podataka za 2017. vidljiva visoka razina iskorištavanja financijskih sredstava za izgradnju kapaciteta/tehničku pomoć. Iako se broj volontera povećava, on je i dalje znatno niži od ciljne vrijednosti. Više od 200 volontera za humanitarnu pomoć EU-a upućeno je u humanitarne projekte u trećim zemljama. Međutim, taj je broj znatno niži od ciljne vrijednosti od 4 000 volontera za humanitarnu pomoć EU-a do 2020. Glavni su razlog za to prepreke sudjelovanju, kao što je ovjeravanje organizacija ili potreba sklapanja partnerstava s drugim organizacijama radi podnošenja zahtjeva za financiranje EU-a. Ta su pitanja posebno problematična organizacijama koje ne djeluju u okviru uspostavljenih mreža. Djelotvornost je otežana zbog potrage za konzorcijskim partnerima i administrativnih postupaka za upravljanje konzorcijem. Djelotvornost postupka angažiranja mogla bi se dodatno poboljšati ubrzavanjem postupaka. Zbog skromnog proračuna i sporog prihvaćanja doprinos inicijative poboljšanju kapaciteta EU-a za pružanje humanitarne pomoći dosad je bio ograničen. Na temelju anketa u okviru ocjenjivanja može se zaključiti da volonteri smatraju da su se njihove vještine tijekom upućivanja poboljšale. Zahvaljujući nekoliko mogućnosti upućivanja koje su se nudile u prvim godinama inicijative povećale su se prilike da ljudi pridonesu humanitarnoj pomoći. Zasad ne postoje dokazi da su standardi za volontiranje utvrđeni u inicijativi imali pozitivne učinke na nacionalne standarde država članica EU-a. Neke organizacije imaju poteškoće s osnivanjem konzorcija, posebno ako ne djeluju u okviru uspostavljenih mreža.
10. Postupci i zahtjevi koji imaju znatan utjecaj na učinkovitost inicijative detaljno su uređeni trima zakonodavnim aktima. Iako to, s jedne strane, organizacijama može prouzročiti određeno administrativno opterećenje, s druge je strane pozitivno iskustvo za volontere jer se uspostavlja transparentan postupak angažiranja i podupire ih se u učenju i razvoju tijekom razdoblja upućivanja. Nova europska pravila i postupci za upravljanje volonterima organizacijama mogu predstavljati posebno opterećenje ako usporedo s inicijativom provode nacionalni sustav volontiranja. Neke su organizacije obeshrabrene postupkom jer on može potrajati do 18 mjeseci, koliko može proći od objave poziva na podnošenje prijedloga u okviru postupka odabira, objave slobodnih mjesta za volontere i njihove obuke do upućivanja volontera. Komisija se u tom pravnom okviru stalno trudi pojednostavniti i ubrzati postupke kako bi inicijativa bila privlačnija dionicima. Čini se da postupci prijave, odabira i izvješćivanja predstavljaju posebno veliko opterećenje organizacijama koje su uglavnom uključene u projekte humanitarne pomoći EU-a (za odgovor u hitnim slučajevima), koji za upravljanje bespovratnim sredstvima slijede drukčije postupke. Uveden je učinkovit sustav praćenja, koji bi se mogao dodatno razviti kako bi se, osim kvantitavnih informacija, mogle obrađivati kvalitativne informacije i ad hoc izvješća. Svakom analizom troškovne učinkovitosti može se pružiti samo preliminarna ocjena jer u ovoj fazi nisu dostupna konačna izvješća o projektu ni povezani financijski podaci. Pri vanjskom ocjenjivanju uočeno je da je Komisija bila svjesna troškova povezanih s ugovorima o uslugama, koji se temelje na broju obučenih i osiguranih volontera. Za inicijativu će biti potrebni jednostavniji postupci, veći doseg i komunikacija o njezinim mogućim pozitivnim učincima na organizacije u EU-u i izvan njega te o načinu na koji inicijativa funkcionira, a bit će potrebne i snažnije poveznice između inicijative te ciljeva i financijskih sredstava EU-a u pogledu humanitarne pomoći i razvoja.
11. Usklađenost inicijative s instrumentima humanitarne pomoći, razvoja i civilne zaštite mogla bi se poboljšati. Inicijativa nije ugrađena u postojeće instrumente EU-a kojima se pruža humanitarna pomoć, nego je uspostavljena kao samostalan instrument. Budući da se volonteri ne smiju upućivati u regije u kojima se odvija oružani sukob, neke treće zemlje kojima se pruža znatan dio humanitarne pomoći isključene su iz područja primjene inicijative. Kad je riječ o usklađenosti s politikom razvojne suradnje EU-a, sinergije su moguće zbog opširne definicije humanitarne pomoći koja se upotrebljava u Uredbi jer volonteri mogu biti upućeni u brojne projekte, uključujući aktivnosti u kojima se povezuju pomoć, obnova i razvoj te kojima se podupire i jača opća otpornost lokalnih zajednica. Iako inicijativa nije službeno povezana s ciljevima održivog razvoja, većina organizacija primateljica koje sudjeluju navodi da su aktivne i u području humanitarne pomoći i u području razvoja. Unutarnja dosljednost provedenih djelovanja u ovoj se fazi ne može potpuno ocijeniti, ali način njihova oblikovanja upućuje na to da bi trebale biti dosljedne jedne s drugima.
12. U okviru inicijative stvara se dodana vrijednost EU-a putem zajedničkih standarda za upravljanje volonterima iz svih država članica EU-a, zajedničke obuke te financiranja izgradnje kapaciteta i tehničke pomoći. Omogućuje se suradnja organizacija različitih veličina koje se bave različitim djelatnostima (npr. humanitarne organizacije, organizacije za razvoj ili civilnu zaštitu, volonterske organizacije). U njoj mogu sudjelovati ne samo partneri u okvirnom sporazumu o partnerstvu nego i sve organizacije sa sjedištem u EU-u koje su aktivne ili namjeravaju biti aktivne u području humanitarne pomoći. Primjerice, samo 3 % partnera u okvirnom sporazumu o partnerstvu u području humanitarne pomoći organizacije su iz država članica koje su se EU-u pridružile 2004. ili nakon toga 9 . Udio tih organizacija u ukupnom broju ovjerenih organizacija znatno je veći i iznosi 20 %. U tom su se pogledu u inicijativu mogle uključiti brojne organizacije iz različitih država članica EU-a.
4. ZAKLJUČCI
13. Uzimajući u obzir nalaze vanjskog izvješća o ocjeni te vlastito iskustvo i dijalog s dionicima tijekom početnog razdoblja provedbe inicijative, Komisijin je općeniti zaključak taj da se inicijativom pruža dodana vrijednost i da su njezini ciljevi relevantni dionicima. Međutim, u ocjeni je naglašen niz pitanja koja bi trebalo riješiti kako bi se dodatno povećao učinak inicijative i kako bi ona bila privlačnija organizacijama i volonterima. Ti su aspekti objašnjeni u pratećem radnom dokumentu službi Komisije i sažeti u točkama u nastavku.
14. Djelovanja inicijative detaljno su uređena trima pravnim aktima. U prvim trima godinama provedbe mnogo se vremena potrošilo na uspostavu baze organizacija dionika. To je bilo popraćeno dugotrajnim postupcima i prijelazom s projekata izgradnje kapaciteta i tehničke pomoći koje financira EU na projekte upućivanja. Kada dovoljan broj organizacija uspješno obavi ovjeru i dosegne standarde na temelju tehničke pomoći i potpore izgradnji kapaciteta, očekuje se da će organizacije steći više samopouzdanja i postati zainteresiranije za upućivanje volontera za humanitarnu pomoć EU-a.
15. Treba pojednostavniti procese i administrativne postupke kako bi organizacije više sudjelovale u inicijativi. Iz povratnih informacija koje su dostavile organizacije koje sudjeluju i one koje još nisu uključene u inicijativu vidljivo je da postoji jasna potreba za preispitivanjem postupaka. Primjerice, organizacije pošiljateljice smatraju da je postupak ovjere složen, zbog čega bi trebalo razmotriti preispitivanje postupka ovjere i pružanje veće potpore zainteresiranim organizacijama tijekom kratkoročnog do srednjoročnog razdoblja. Projekti tehničke pomoći, koji organizacijama pomažu dostići očekivane standarde upravljanja volonterima te njihove sigurnosti i zaštite trebali bi biti bolje povezani s postupkom ovjere organizacija u EU-u.
16. Privlačnost inicijative mogla bi se povećati ako se razdoblje do upućivanja (od objave poziva do stvarnog upućivanja), koje trenutačno traje jednu i pol godinu, skrati i upućivanja se ubrzaju. Na taj bi se način mogao povećati broj mogućnosti za upućivanje građana EU-a i smanjiti broj kandidata koji odustaju od volontiranja.
17. Kako je predviđeno Uredbom, potrebno je povećati interes organizacija aktivnih u području humanitarne pomoći u širem smislu. Volonteri za humanitarnu pomoć EU-a upućuju se u aktivnosti kao što su izgradnja otpornosti, povezivanje aktivnosti pomoći, obnove i razvoja, različiti sektori povezani s humanitarnom pomoći (voda, sanitarna skrb i higijena, rodna pitanja, logistika), ali i u razvojne projekte sigurnosti hrane, smanjenja siromaštva i otpornosti gospodarstva. Iskorištavanje dodatnih sinergija s postojećim programima i projektima Komisije već je navedeno kao jedan od ciljeva utvrđenih u Godišnjem programu rada Komisije za 2018.
18. Komisija uviđa da je potrebno povećati dosljednost pristupa volontiranju u trećim zemljama s drugim sustavima volontiranja EU-a. Trebalo bi težiti postizanju usklađenosti i sinergija s Europskom volonterskom službom i Europskim snagama solidarnosti. Trebalo bi optimizirati razinu komplementarnosti između humanitarnog sektora i sektora razvoja.
19. U početnom razdoblju provedbe naglasak se većinom stavljao na organizacijski razvoj. Postupnim preusmjeravanjem naglaska s postupaka financiranja (kojima se podupiralo upravljanje volonterima ili organizacijske sposobnosti i kapacitete) na humanitarne aktivnosti usmjerene na učinke pomoglo bi se ispuniti očekivanja dionika u tom pogledu.
20. Boljim utvrđivanjem učinka inicijativa bi postala privlačnija organizacijama i volonterima te bi se pomoglo poboljšati njezinu provedbu. Uspostavljen je okvir za praćenje u skladu s logikom intervencije inicijative koji se trenutačno upotrebljava isključivo za prikupljanje kvantitativnih podataka. To bi trebalo nadopuniti kvalitativnim podacima o učinku projekata povezanih s humanitarnim sektorom, upravljanjem rizicima od katastrofa ili povezivanjem aktivnosti pomoći, obnove i razvoja. Pokazatelje postignuća trebalo bi preispitati u pogledu njihove relevantnosti i izvedivosti prikupljanja pouzdanih, smislenih i usporedivih podataka. Osim postojećih pokazatelja postignuća za upućivanje volontera trebalo bi razviti pokazatelje postignuća u napretku u izgradnji kapaciteta i tehničkoj pomoći, na što se troši većina proračuna inicijative. Na taj bi se način mogao odrediti učinak inicijative na lokalne zajednice te organizacije i volontere koji sudjeluju i staviti naglasak na poveznice između projekata inicijative Volonteri za humanitarnu pomoć EU-a i projekata humanitarne pomoći/projekata za pripravnost na katastrofe. Trebalo bi dodatno istražiti načine za bolju suradnju s uredima za humanitarnu pomoć na terenu i delegacijama EU-a, uključujući u području praćenja projekata inicijative Volonteri za humanitarnu pomoć EU-a.
5. BUDUĆI RAZVOJ
21. U ocjeni su navedene korisne analize i uvidi u provedbu inicijative, uključujući postojeće nedostatke, te se predlažu područja u kojima je potrebno dodatno poboljšanje. Komisija primjenjuje nalaze i preporuke iz ocjene dvostrukim pristupom: s jedne strane razmatra djelovanja koja se u okviru postojećeg pravnog okvira mogu provesti tijekom kratkoročnog do srednjoročnog razdoblja, a s druge strane djelovanja za koja bi bile potrebne temeljitije promjene zakonodavstva o Volonterima za humanitarnu pomoć EU-a.
22. Kad je riječ o prvom skupu djelovanja, rezultati ocjene odmah će se primijeniti na izradu programa i dodjelu sredstava. Komisija već radi na djelovanjima koja će se primjenjivati od sada do kraja trenutačnog razdoblja provedbe (2020.) kako bi se ubrzali postupci, pojednostavnili administrativni postupci, poboljšala potpora zainteresiranim organizacijama, dodatno promicale mogućnosti financiranja i podijelili primjeri uspješne primjene. To će se postići, primjerice, dodatnim pojednostavnjenjem postupka ovjere za organizacije koje sudjeluju u okvirnim sporazumima o partnerstvu tako što će se izbjeći preklapanja dvaju administrativnih postupaka, skraćivanjem elektroničkih obrazaca za ovjeru, skraćivanjem razdoblja od objavljivanja poziva do upućivanja volontera te povećanjem broja aktivnosti promidžbe kako bi se prikazao učinak volontera na terenu. Još je jedno ključno područje povećanje razine upućivanja Volontera humanitarne pomoći EU-a u Komisijine projekte humanitarne pomoći, smanjenja rizika od katastrofa i razvojne suradnje.
23. Drugi skup djelovanja povezan je s trenutačnim radom Komisije u pogledu budućnosti programâ EU-a u okviru višegodišnjeg financijskog okvira. Nalazi iz ove privremene ocjene bit će korisni pri oblikovanju Komisijina prijedloga za programe potrošnje u razdoblju nakon 2020. Komisija će u tom pogledu težiti tomu da znatno pojednostavni postupke uklanjanjem elemenata koji usporavaju upućivanje volontera i koji organizacijama koje sudjeluju stvaraju veliko administrativno opterećenje. Nastojat će se ostvariti sinergije i usklađenost s drugim sustavima volontiranja EU-a, posebno s Europskim snagama solidarnosti. Komisija će nastojati dati jasnije informacije građanima EU-a koji traže mogućnosti volontiranja u EU-u i izvan njega. Razmatrat će se bolja usklađenost s ciljevima EU-a u pogledu povezivanja aktivnosti pomoći, obnove i razvoja te razvoja humanitarne pomoći radi povećanja razine sudjelovanja organizacija humanitarne pomoći i razvoja te mogućnosti volontiranja.
24. Nastavljajući se na stečeno iskustvo i znanja te primjenjujući preporuke iz privremene ocjene, Komisija će nastaviti primjenjivati i dalje razvijati inicijativu bliskom suradnjom s državama članicama, institucijama i tijelima EU-a te organizacijama i građanima. Povratne informacije dionika i dalje će biti glavni pokretač poboljšanja te će dovesti do većeg učinka inicijative u sljedećoj fazi provedbe do 2020. i nakon toga.