Bruxelles, 18.1.2018.

COM(2018) 37 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE

Prvo izvješće o napretku u smanjenju loših kredita u Europi

{SWD(2018) 33 final}


KOMUNIKACIJA KOMISIJE KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I EUROPSKOJ SREDIŠNJOJ BANCI

Prvo izvješće o napretku u smanjenju loših kredita u Europi

1.Rješavanje problema loših kredita u okviru napora za smanjenje rizika u financijskom sektoru

Regulatorni okvir za banke znatno je izmijenjen nakon financijske krize. Europska unija preuzela je vodeću ulogu u provedbi reformi dogovorenih na svjetskoj razini u okviru skupine G20 i Bazelskog odbora radi jačanja financijske stabilnosti, smanjenja rizika u bankarskom sektoru i izbjegavanja situacije u kojoj porezni obveznici moraju snositi dio troškova propasti banaka.

Osim što su za banke uvedeni znatno stroži zahtjevi u pogledu kapitala i likvidnosti te obveza da raspolažu dostatnim iznosima kapitala prihvatljivog za bail-in za potrebe sanacije, institucionalni mehanizmi za nadzor i sanaciju banaka u Uniji, a posebno u europodručju, temeljito su ojačani uspostavom bankarske unije i dvaju od njegova tri stupa, jedinstvenog nadzornog mehanizma i Jedinstvenog sanacijskog odbora 1 . Zahvaljujući uvođenju tih mjera bankarski sektor EU-a u mnogo je boljem položaju nego prethodnih godina. Od 2014. banke u europodručju povećale su svoj kapital za 234 milijarde EUR, a likvidnu imovinu za 813 milijardi EUR. Posljednjih su godina smanjile svoje udjele u dugu opće države (za 17 % u razdoblju od 2015. do 2017.), a tako i svoju financijsku povezanost s državom. Komisija je u studenome 2016. predložila nove mjere za smanjenje rizika, uključujući izmjene Direktive i Uredbe o kapitalnim zahtjevima 2 i prijedlog koji se odnosi na nesolventnost poduzeća, restrukturiranje i pružanje druge prilike 3 . Osim toga, Komisija je rad na uniji tržišta kapitala uvrstila u sam vrh svojih prioriteta.

Određene banke i države članice počele su smanjivati visoke razine loših kredita. Od 2014. prosječni udio loših kredita smanjen je za jednu trećinu te je i dalje u stabilnoj silaznoj putanji. Visoke razine loših kredita mogu negativno utjecati na kratkoročne i dugoročne rezultate banaka na dva načina. Kao prvo, za loše kredite potrebne su više razine rezervacija. Rezervacije za kredite smanjuju profitabilnost i regulatorni kapital banke. U najtežim slučajevima potrebno obračunavanje loših kredita može ugroziti održivost banke, što može imati posljedice na financijsku stabilnost. Kao drugo, loši krediti zahtijevaju mobilizaciju znatnih resursa banke, i ljudskih i financijskih. Time se smanjuje bankovna sposobnost kreditiranja, među ostalim i malih i srednjih poduzeća koja se na bankovno kreditiranje oslanjanju mnogo više od većih poduzeća, što utječe na gospodarski rast i otvaranje radnih mjesta. Zbog toga Komisija već duže vrijeme naglašava da je nužno poduzeti mjere za uklanjanje rizika povezanih s lošim kreditima.

Rješavanje problema visokih razina loših kredita i njihova mogućeg akumuliranja u budućnosti ključno je za dovršetak bankarske unije, dok su razvijena sekundarna tržišta za loše kredite jedan od čimbenika dobrog funkcioniranja unije tržišta kapitala. Ti su elementi uvršteni među glavne prioritete EU-ova plana za produbljenje ekonomske i monetarne unije, kako je navedeno u Komisijinu Dokumentu za razmatranje iz svibnja 2017. 4 Nadalje, zahvaljujući integriranom financijskom sustavu povećat će se otpornost ekonomske i monetarne unije na šokove jer će se olakšati prekogranična podjela rizika s privatnim sektorom i istovremeno smanjiti potreba za podjelom rizika s javnim sektorom. U Komisijinu paketu mjera o ekonomskoj i monetarnoj uniji od 6. prosinca 2017. utvrđeni su plan i konkretni prijedlozi za produbljenje ekonomske i monetarne unije, što je dio plana za ujedinjeniju, snažniju i demokratskiju Uniju 5 .

Za smanjenje visokih udjela loših kredita odgovorne su prije svega dotične banke i države članice. Komisija je to dotičnim državama članicama kontinuirano naglašavala u okviru europskog semestra. No s obzirom na međupovezanost bankarskog sustava EU-a, posebno bankarskog sustava europodručja, smanjenje postojećih razina loših kredita i sprječavanje njihova ponovnog akumuliranja ima jasnu dimenziju EU-a. Konkretno, visoki udjeli loših kredita u određenim državama članicama imaju važne učinke prelijevanja na gospodarstvo EU-a u cjelini, i u smislu gospodarskog rasta i u smislu financijske stabilnosti.

Uzimajući u obzir tu dimenziju EU-a i na temelju visoke razine suglasnosti o potrebi da se nastave i prošire mjere koje je započela Komisija, Vijeće je u srpnju 2017. donijelo „Akcijski plan za rješavanje problema loših kredita u Europi”. U Akcijskom se planu različite institucije, uključujući Komisiju, pozivaju da poduzmu odgovarajuće mjere za daljnje rješavanje problema visokog udjela loših kredita u Europi. Osim toga, Vijeće je u svojim zaključcima postiglo dogovor o tome da će se redovito baviti tim pitanjem, prvi put nakon šest mjeseci, kako bi se razmotrio napredak u području loših kredita u Uniji, na temelju pregleda Komisije. Ova Komunikacija i popratni Radni dokument službi čine prvo izvješće o napretku u provedbi Akcijskog plana. Radni dokument službi sadržava doprinose svih dionika EU-a koje je Vijeće uz Komisiju pozvalo da poduzmu mjere kojima se podupire i ubrzava rješavanje problema loših kredita u Uniji.

2.Najnoviji razvoj događaja u području loših kredita

Kako je navedeno prethodno u tekstu, opće poboljšanje u pogledu udjela loših kredita zabilježeno proteklih godina nastavilo se i 2017. Nastavljeno je i poboljšanje kreditnih portfelja banaka. Najnoviji podaci potvrđuju trend smanjenja loših kredita, čija se razina smanjila na 4,6 % (drugo tromjesečje 2017.), što je za oko 1 postotni bod manje u odnosu na prethodnu godinu (vidjeti grafikon 1.)  i najniža razina zabilježena od četvrtog tromjesečja 2014. Povećala se i stopa rezerviranja 6 , dosegnuvši 50,8 % (drugo tromjesečje 2017.).

Udio loših kredita u posljednje se vrijeme smanjuje u gotovo svim državama članicama, iako među njima postoje znatne razlike. U više država njihovi su udjeli i dalje visoki (na kraju drugog tromjesečja 2017. u devet država članica udio loših kredita premašivao je 10 %), dok su u ostalima ti udjeli veoma niski (manje od 3 % u deset država članica). Popratni Radni dokument službi sadržava iscrpnije informacije o kretanju loših kredita i mjerama politike u pojedinim zemljama s visokim udjelom loših kredita.

U tim državama članicama vidljiv je ohrabrujući napredak u smanjenju udjela loših kredita, koji je posljedica kombinacije mjera politike i gospodarskog rasta. No loši krediti i dalje predstavljaju rizik za gospodarski rast i financijsku stabilnost. Njihov ukupan volumen na razini EU-a doseže 950 milijardi EUR, što je i dalje nedvojbeno iznad njihove razine iz razdoblja prije krize 7 . Njihovo brže smanjenje onemogućuju strukturne prepreke. Među ostalim čimbenicima, aktivnost na sekundarnim tržištima za loše kredite još nije dovoljna za znatan doprinos nastojanjima za smanjenje loših kredita, neovisno o većem interesu određenih skupina ulagatelja i sve većem obujmu transakcija povezanih s lošim kreditima. Nadalje, postupci koji se odnose na restrukturiranje duga, nesolventnost i povrat duga i dalje su previše spori i nepredvidivi u pojedinim slučajevima.

3.Prema sveobuhvatnom paketu mjera za rješavanje problema loših kredita

Od početka financijske krize 2008./2009. Komisija je veliku pozornost posvetila rješavanju problema loših kredita. Kad je riječ o bankama čija je održivost bila ugrožena visokim udjelima loših kredita, Komisija je pomogla državama članicama u uspostavi ad hoc mjera na razini sustava kako bi se razine loših kredita smanjile rješenjima (ponekad u okviru programa financijske pomoći) koja su usklađena s pravilima o državnim potporama, kao što su posebne mjere koje se odnose na imovinu umanjene vrijednosti za banke, instrumenti za likvidaciju i/ili strukture kompatibilne s tržištem, koje su dovele do znatnog smanjenja loših kredita u bankarskom sektoru. Time je potaknula banke da uporabom tržišnih mehanizama upravljaju svojim lošim kreditima i smanje njihove udjele i zaštitila porezne obveznike od rizika snošenja troškova zahvaljujući primjerenoj podjeli tereta i dubinskom restrukturiranju. Potreba za poduzimanjem odlučnih mjera za rješavanje problema visokih udjela loših kredita istaknuta je i u preporukama pojedinim državama članicama u okviru europskog semestra. Važnu ulogu u jačanju nadzora i izvješćivanja u području loših kredita u Europi imali su i Europska središnja banka u skladu sa svojim nadzornim ovlastima (u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma), nacionalna nadležna tijela i Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo, dok je Europska središnja banka imala ključnu ulogu u očuvanju financijske stabilnosti u Uniji.

U budućnosti se taj sveobuhvatan pristup rješavanju problema visokih udjela loših kredita mora nastaviti i trebao bi se, kako je utvrđeno Akcijskim planom Vijeća, usmjeriti na kombinaciju komplementarnih mjera politike u sljedeća četiri područja: i. mjere nadzora, ii. reforma okvirâ za restrukturiranje, nesolventnost i povrat duga, iii. razvoj sekundarnih tržišta za imovinu umanjene vrijednosti i iv. poticanje restrukturiranja bankarskog sustava. Mjere u tim područjima trebalo bi donositi na nacionalnoj razini te po potrebi na razini Unije.

Komisija se sa svoje strane obvezala da će ostvariti one elemente Akcijskog plana u području loših kredita za koje je izravno odgovorna. U svojoj Komunikaciji o dovršetku bankarske unije iz listopada 2017. Komisija je najavila da će do proljeća 2018. donijeti sveobuhvatan paket za smanjenje visokih udjela loših kredita 8 Znatan napredak već je ostvaren i paket mjera, koji među ostalim uključuje tri zakonodavna prijedloga 9 , na dobrom je putu da bude donesen na proljeće 2018.

Paket će činiti sljedeće mjere:

·nacrt za uspostavu nacionalnih društava za upravljanje imovinom u skladu s EU-ovim postojećim bankarskim pravilima i pravilima o državnim potporama, na temelju najbolje prakse utvrđene u okviru prethodnih iskustava država članica. Osim izrade nacrta za nacionalna društva za upravljanje imovinom, gdje je to relevantno Komisija namjerava nastaviti s analizom drugih mjera povezanih s imovinom umanjene vrijednosti koje su predložene kao alternativa centraliziranim društvima za upravljanje imovinom, u potpunosti u skladu s Direktivom o oporavku i sanaciji banaka, Uredbom o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu i pravilima o državnim potporama.

·mjere za daljnji razvoj sekundarnih tržišta za loše kredite, posebno kako bi se uklonile neopravdane prepreke servisiranju kredita koje provode treće strane i prijenosu kredita.

·mjere za jačanje zaštite osiguranih vjerovnika tako što će im se na raspolaganje staviti učinkovitije metode za povrat vrijednosti iz osiguranih kredita u okviru ubrzanog izvansudskog postupka za naplatu osiguranja („Accelerated Extrajudicial Collateral Enforcement”). Riječ je o ubrzanom i učinkovitom izvansudskome mehanizmu kojim se osiguranim vjerovnicima omogućuje povrat vrijednosti iz instrumenta osiguranja koji su poduzeća i poduzetnici dali isključivo za osiguranje kredita 10 .

·uvođenje zakonskih bonitetnih zaštitnih mjera radi sprječavanja rizika nedovoljnih rezervacija za loše kredite. Te zaštitne mjere, koje bi se odnosile na nove kredite koji se kasnije pokažu lošima, sastojale bi se od minimalnih razina rezervacija i odbitaka iz vlastitih sredstava koje bi banke bile obvezne osigurati za pokrivanje nastalih ili očekivanih gubitaka. Komisija će u tom kontekstu razmotriti i uvođenje zajedničke definicije neprihodujućih izloženosti u skladu s definicijom koja se već upotrebljava u svrhe nadzornog izvješćivanja.

·rješenje za jačanje transparentnosti u pogledu loših kredita u Europi poboljšanjem dostupnosti i usporedivosti podataka o lošim kreditima i potencijalnim podupiranjem sudionika na tržištu u razvoju platformi za informacije o lošim kreditima ili kreditnih registara 11 .

Kako je navedeno prethodno u tekstu, Komisija je uz taj paket mjera u studenome 2016. u kontekstu rada na uniji tržišta kapitala iznijela prijedlog Direktive o restrukturiranju, pružanju druge prilike i učinkovitosti postupaka u pogledu nesolventnosti 12 . Ključnim elementima tog prijedloga, a to je prije svega dostupnost postupaka restrukturiranja kojima se održivim društvima u financijskim poteškoćama omogućuje da izbjegnu stečaj i mjere za jačanje učinkovitosti postupaka restrukturiranja i stečajnih postupaka, pridonijelo bi se smanjenju loših kredita i sprečavanju njihova akumuliranja u budućnosti. Nakon njegova detaljnog razmatranja od strane Vijeća za pravosuđe i unutarnje poslove i nedavne razmjene mišljenja u okviru Vijeća Ecofin, Komisija poziva Europski parlament i Vijeće da ostvare brz napredak u vezi s tim važnim prijedlogom. Komisija je u Izvješću o preispitivanju jedinstvenog nadzornog mehanizma koje je priloženo Komunikaciji iz listopada 2017. pojasnila i tumačenje relevantnih članaka Direktive o kapitalnim zahtjevima i Uredbe o jedinstvenom nadzornom mehanizmu. Komisija je potvrdila da se u skladu s nadzornim ovlastima utvrđenima u tim člancima nadležnim tijelima omogućuje da u granicama primjenjivog računovodstvenog okvira utječu na politiku rezervacija banke u pogledu loših kredita i primjenjuju posebne prilagodbe kad je to potrebno u bonitetne svrhe 13 .

Radni dokument službi priložen ovoj Komunikaciji sadržava iscrpan pregled napretka koji su službe Komisije ostvarile u pogledu opće provedbe cjelokupnog Akcijskog plana Vijeća. To uključuje mjere za koje je odgovorna Komisija i mjere za koje su odgovorne druge institucije i agencije.

Općenito, do sad ostvareni napredak ohrabruje. Ta bi nastojanja trebali nastaviti svi dionici u cilju provedbe svih mjera predviđenih Akcijskim planom i postizanja održivog rješenja za loše kredite u cijeloj Uniji.

4.Zaključci

Udio loših kredita u Uniji i dalje se smanjuje, u skladu s općim znatnim napretkom u smanjenju rizika u bankarskom sektoru EU-a. Unatoč tom pozitivnom trendu, visoki udjeli loših kredita i dalje su velik izazov za više država članica i za Uniju u cjelini. Akcijski plan, koji je Vijeće dogovorilo u srpnju 2017., ključan je korak u suočavanju s tim izazovom. Iz prve je ocjene vidljivo da je ostvaren znatan napredak u njegovoj provedbi.

Ako želimo visoke udjele loših kredita smanjiti na održive razine i spriječiti njihovo akumuliranje u budućnosti, važno je da se provedba Akcijskog plana nastavi sadašnjim ritmom i u sljedećim mjesecima i godinama. Iako je potrebno nastaviti stabilan ritam rada na razini pojedinačnih banaka i država članica, na razini EU-a potrebno je kontinuirano usklađeno djelovanje Komisije i ostalih institucija EU-a, među ostalim i Europske središnje banke. Komisija će u proljeće 2018. predstaviti poseban paket mjera, uključujući nekoliko zakonodavnih prijedloga kojima je cilj olakšati upravljanje lošim kreditima banaka i izbjeći akumuliranje novih loših kredita u budućnosti.

Komisija će i dalje pozorno pratiti to pitanje te će najkasnije u ožujku 2018. podnijeti novo izvješće.

(1) Prijedlog o trećem stupu bankarske unije, Europskom sustavu osiguranja depozita, Komisija je iznijela u studenome 2015. U listopadu 2017. Komisija je u svojoj Komunikaciji o dovršetku bankarske unije [COM(2017) 592] dala nov poticaj pregovorima o Europskom sustavu osiguranja depozita (EDIS).
(2) U skladu Komisijinim prijedlozima banke će biti obvezne osigurati zaštitne slojeve obveza koji se, prema potrebi, mogu iskoristiti za primjenu bail-in instrumenta, pri čemu će morati provesti standard Odbora za financijsku stabilnost o ukupnom kapacitetu apsorpcije gubitaka i integrirati ga u postojeća pravila o minimalnom zahtjevu za regulatorni kapital i prihvatljive obveze te osigurati usklađena pravila o položaju dužničkih instrumenata koji su prihvatljivi za osiguravanje zaštitnog sloja za ukupni kapacitet apsorpcije gubitaka / minimalni zahtjev za regulatorni kapital i prihvatljive obveze u hijerarhiji bankovnih vjerovnika. Prijedlozima Komisije predviđena su i usklađena pravila o primjeni alata za moratorij kojima se služe nadzorna i sanacijska tijela za stabilizaciju banaka, koja su s obzirom na nedavno iskustvo jednako važna. Naposljetku, u paketu bankarskih mjera predložena je provedba određenog broja međunarodnih standarda, uključujući uvođenje omjera financijske poluge i omjera neto stabilnih izvora financiranja (NSFR).
(3) COM(2016)0723 final – 2016/0359 (COD).
(4)

 COM(2017) 291.

(5) COM (2017) 821.
(6) Izvor: ESB. Zbog nedostupnosti podataka o rezervacijama za kredite, stopa rezerviranja za EU izračunana je uzimajući u obzir umanjenja vrijednosti i loše kredite za sve dužničke instrumente (kredite i dužničke vrijednosne papire).
(7) Izvor: ESB.
(8)

 COM (2017) 592.

(9) Komisija je s dionicima održala savjetovanja povezana s tri potencijalne zakonodavne inicijative.
(10) Rad u tom području utvrdit će se na temelju procjene učinaka te će se osigurati da bude usklađen i komplementaran s Komisijinim prijedlogom Direktive iz studenoga 2016. koji se odnosi na okvire za restrukturiranje, pružanje druge prilike i učinkovitost postupaka u pogledu nesolventnosti te neće zahtijevati usklađivanje postojećih odredba o nesolventnosti.
(11) Osim toga, budući da bi učinkovitiji i predvidiviji okviri za naplatu kredita i nesolventnost bili korisni za upravljanje lošim kreditima, Komisija provodi i postupak ocjenjivanja sustavâ naplate kredita kako bi stvorila pouzdanu sliku o kašnjenjima i povratu vrijednosti s kojima se banke suočavaju pri poslovanju s dužnicima koji ne ispunjavaju obveze te poziva države članice i nadzorna tijela na blisku suradnju u izradi pouzdane i učinkovite metodologije ocjenjivanja. U tom su kontekstu Komisijinim prijedlogom Direktive o nesolventnosti poduzeća, restrukturiranju i pružanju druge prilike utvrđene obveze država članica u pogledu prikupljanja i dostavljanja Komisiji usporedivih podataka o stečajnim postupcima i postupcima restrukturiranja koji će biti ključni za dokazivanje učinkovitosti regulatornog okvira država članica u pogledu nesolventnih dužnika.
(12) COM/2016/0723 final – 2016/0359 (COD).
(13) COM (2017) 591.