EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 18.1.2018.
COM(2018) 10 final
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA
Mjere EU-a za poboljšanje usklađenosti s propisima o okolišu i upravljanja okolišem
{SWD(2018) 10 final}
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA
Mjere EU-a za poboljšanje usklađenosti s propisima o okolišu i upravljanja okolišem
1.Uvod i kontekst
Ova Komunikacija predstavlja akcijski plan kako bi se povećala usklađenost s pravom EU-a u području okoliša te poboljšalo upravljanje okolišem. Ona uključuje blisku suradnju Komisije s državama članicama i stručnjacima kao što su inspektori, revizori, policijski službenici i državni odvjetnici radi stvaranja pametne i suradničke kulture usklađenosti s propisima EU-a o okolišu za aktivnosti kao što su industrijska proizvodnja, odlaganje otpada i poljoprivreda.
U EU-u već postoji opsežan skup razvijenog zakonodavstva u području okoliša. Međutim, javljaju se velike poteškoće u njegovoj provedbi, kako je naglašeno u Komisijinu Pregledu aktivnosti u području okoliša 1 . One su povezane s trajnim problemima za okoliš kao što su onečišćenje vode iz raspršenih izvora, loša kvaliteta zraka u gradovima, nezadovoljavajuća obrada otpada te pad u broju vrsta i staništa. Prisutna je i zabrinjavajuća razina učestalosti kaznenih djela protiv okoliša 2 te velik broj pritužbi Komisiji 3 i predstavki Europskom parlamentu u području okoliša. Troškovi neprovođenja procjenjuju se na 50 milijardi EUR godišnje 4 . Poboljšanom provedbom mogu se i bez stvaranja novog zakonodavstva ostvariti mnogobrojne koristi.
To zahtijeva, među ostalim, usklađenost s propisima o okolišu na terenu, tj. da industrija, sektor komunalnih usluga, zemljoposjednici i ostali „nositelji dužnosti” 5 , s obzirom na svoje djelatnosti, ispunjavaju obveze u pogledu okoliša. Obveze mogu biti u obliku zabrana, općih obvezujućih pravila, dozvola i drugih mjera uspostavljenih za zaštitu okoliša, javnog zdravlja i dugoročnih potreba društva za resursima.
Jedan od razloga neuspješne provedbe su slabi mehanizmi za osiguravanje usklađenosti i djelotvornog upravljanja na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini 6 . Oni imaju ulogu i u nepoštenom tržišnom natjecanju 7 i izazivanju šteta za gospodarstvo, kao što je gubitak poreznih prihoda, te narušavaju povjerenje javnosti u djelotvornost zakona EU-a.
Ovom se Komunikacijom nastoji ojačati takve mehanizme. Njome se nadopunjuje Komunikacija „Pravo EU-a: boljom primjenom do boljih rezultata” u kojoj Komisija utvrđuje način na koji će općenito pojačati svoja nastojanja u primjeni, provedbi i izvršavanju prava EU-a 8 .
2.Potreba za osiguranjem usklađenosti s propisima o okolišu
Države članice dužne su u dobroj vjeri surađivati u ostvarivanju ciljeva EU-a. 9 Sud EU-a iz toga je izveo zahtjev tijelima država članica za nadoknadu štete nastale nezakonitim posljedicama kršenja prava EU-a 10 te zahtjev za djelotvorno, proporcionalno i odvraćajuće izvršenje 11 . Države članice stoga moraju raspolagati odgovarajućim mehanizmima za osiguravanje usklađenosti s obvezama izvedenima iz prava EU-a.
Do neusklađenosti može doći zbog različitih razloga, uključujući zabunu, loše razumijevanje pravila i nedostatak njihova prihvaćanja, nedostatak ulaganja, oportunizam i kriminal. Njezini utjecaji na okoliš, zdravlje ljudi i gospodarstvo ovisit će o prirodi, razmjeru i opetovanosti kršenja.
U praksi, mehanizmi za osiguravanje usklađenosti uključuju primjenu triju opširnih razreda intervencije država članica (zajedno se nazivaju „osiguravanje usklađenosti s propisima o okolišu”):
·poticanje usklađenosti kojim se nositeljima dužnosti pomaže pri usklađivanju putem smjernica, „često postavljanih pitanja” i službi za podršku,
·praćenje usklađenosti kojim se utvrđuje i karakterizira ponašanje nositelja dužnosti te procjenjuje svaka neusklađenost, provođenjem inspekcija i drugih provjera u pogledu okoliša,
·daljnji postupci i izvršenje koji se oslanjaju na upravno, kazneno i građansko pravo za zaustavljanje neusklađenog ponašanja, odvraćanje od njega, njegovo kažnjavanje, ostvarivanje pravne zaštite od njega te za poticanje usklađenosti.
Te intervencije provode različite vrste tijela država članica. Tijela s inspekcijskim ulogama obično provode rutinske ili ad-hoc provjere te potiču usklađenost. Policijski službenici i službe državnog odvjetništva imaju važne uloge u istrazi i progonu teških prekršaja. Različita tijela moguće je povezati u okviru „lanca osiguravanja usklađenosti s propisima o okolišu”, kao u slučaju kada inspektori, carinski i policijski službenici te državno odvjetništvo surađuju u prikupljanju dokaza i progonu. Revizijska tijela mogu obavljati važnu funkciju u sagledavanju problema opće neusklađenosti ili uspješnosti pojedinih tijela.
Osiguravanjem usklađenosti s propisima o okolišu ublažava se rizik od nepoštovanja obveza nekih nositelja dužnosti te posljedičnoga negativnog utjecaja na stanje voda, zraka, biološke raznolikosti, zdravlja ljudi i gospodarstva. To se postiže procjenjivanjem razloga i utjecaja neusklađenosti te primjenom prilagodljive kombinacije triju razreda intervencije kako bi se utjecalo na ponašanje nositelja dužnosti. Koncept 12 se vremenom razvio kroz razmjene sa stručnjacima, npr. iz država članica i mreža stručnjaka 13 .
3.Poteškoće
Tijela država članica odgovorna za osiguravanje usklađenosti s propisima o okolišu suočavaju se s brojnim poteškoćama, a posebno:
·s razmjerima i raznovrsnosti propisa EU-a o okolišu kojima se uređuju aktivnosti s utjecajima na okoliš,
·s činjenicom da su državna područja država članica njima u potpunosti obuhvaćena, kako ruralna, tako i gradska područja,
·s postojanjem prepoznatih problema onečišćenja vode i zraka, odlaganja otpada i nestajanja prirodnih staništa,
·s očekivanjima javnosti,
·s brojem i raznovrsnosti subjekata koji moraju biti usklađeni s propisima o okolišu,
·s mnogo različitih vrsta problema s usklađenošću koji se mogu pojaviti,
·s teškoćama pri njihovu otkrivanju i rješavanju, osobito kaznenih djela protiv okoliša.
Tom se popisu može dodati i kapacitet jer se odgovornosti često dodjeljuju manjim tijelima s ograničenim financijskim sredstvima, malim brojem zaposlenika ili nedostatkom stručnog znanja 14 . U mnogim su državama članicama proračunska sredstva inspektorata okoliša zbog financijske krize stagnirala ili su se smanjila. S obzirom na te poteškoće, neovisan razvoj stručnog znanja u pogledu najboljih načina osiguravanja usklađenosti može predstavljati problem čak i velikim, dobro opremljenim tijelima.
Poteškoće s kojima se ta tijela suočavaju rezultirale su potražnjom za različitim oblicima potpore na razini EU-a i njihovim pružanjem. Te su vrste potpore sažeto prikazane u tablici 1. u nastavku, uz navođenje posebnih koristi od njih.
Tablica 1.: Oblici potpore za osiguravanje usklađenosti s propisima o okolišu i koristi od njih
|
Vrsta potpore |
Koristi |
|
Mreže EU-a za stručnjake |
Omogućivanje stručnjacima da razmijene znanje i iskustvo te zajedno razviju neke druge oblike potpore uključene u ovu tablicu |
|
Evaluacija sustava osiguravanja usklađenosti država članica s propisima o okolišu na razini EU-a |
Omogućivanje usporedbe i utvrđivanja prednosti i nedostataka |
|
Portali s informacijama o osiguravanju usklađenosti dostupni svima |
Omogućivanje učenja, razmjene dobrih praksi i lake usporedbe te jačanje transparentnosti i odgovornosti |
|
Mehanizmi za olakšavanje suradnje, koordinacije, razmjene stručnog znanja i iskustava i zajedničkog rada u cijelom EU-u te doprinosa osiguravanju usklađenosti iz drugih država članica i tijela |
Omogućivanje veće djelotvornosti zajedničkim radom Omogućivanje učenja na temelju stručnog znanja koje je stečeno drugdje |
|
Višestruka sukladnost u okviru Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) |
Doprinos osiguravanju usklađenosti poljoprivrednika s obvezama u pogledu okoliša |
|
Informacije i smjernice o dobrim praksama |
Omogućivanje učenja na temelju već stečenog znanja Smanjenje potrebe za razvijanjem dobrih praksi od nule (dobici na učinkovitosti) |
|
Programi obuke, materijali za obuku i smjernice o vještinama |
Omogućivanje razvijanja i održavanja vještina |
|
Dostupnost izvora podataka proizvedenih u EU-u, kao što su satelitski snimci |
Širenje mogućnosti za djelotvorno osiguravanje usklađenosti |
|
Financijska potpora EU-a |
Pomoć tijelima za osiguravanje usklađenosti u poboljšanju ostvarivanja njihovih ciljeva |
Inspektori, policijski službenici, carinski službenici, državni odvjetnici, suci i revizori već su osnovali odvojene mreže na europskoj razini za razmjenu i stvaranje stručnog znanja o osiguravanju usklađenosti 15 . Oni i drugi nude pozitivne primjere različitih vrsta potpore (sažetak u prethodnoj tablici). Uzimajući u obzir njihova trenutačna ograničenja s obzirom na obuhvaćenost i područje primjene, tim se primjerima pokazuje kako se, uz doprinos Komisije, može učiniti više za jačanje upravljanja okolišem i povećanje usklađenosti 16 .
4.Razlozi za mjere
Komisija je razmotrila niz mogućnosti za poboljšanje osiguravanja usklađenosti s propisima o okolišu, uključujući zakonodavne, te je 2014. pripremila nacrt izvješća o procjeni učinka kako bi si olakšala donošenje odluka. Zaključila je da je akcijski plan s ciljanim mjerama potpore za rješavanje pitanja konkretnih potreba najizglednija mogućnost za postizanje rezultata u nekoliko prioritetnih područja već u kratkom roku.
U pripremnoj je fazi, uključujući savjetovanjima s državama članicama i mrežama stručnjaka 17 , potvrđena važnost oblika potpore sažeto prikazanih u tablici 1. te su prepoznati načini njihova jačanja i razvoja novih alata. Mreže stručnjaka naglasile su važnost razmjene stručnog znanja i bolje koordinacije aktivnosti diljem država članica. Naglasile su važnost stručnog osposobljavanja i djelotvorne razmjene znanja. Usto, u okviru savjetovanja prepoznat je niz sektora u kojima postoji znatna potražnja za referentnim materijalima s dobrom praksom i za novim alatima. Kaznena djela u područjima otpada i divlje faune i flore istaknuta su kao ona koja zaslužuju posebnu pažnju. U Zajedničkoj poljoprivrednoj politici (ZPP) za razdoblje od 2014. do 2020. prioritet je stavljen na „održivo upravljanje prirodnim resursima i klimatskom politikom” raznim komplementarnim instrumentima politike, uključujući višestruku sukladnost. U radnom dokumentu službi Komisije o „poljoprivredi i održivom vodnom gospodarstvu u EU-u” 18 već se poziva na inicijativu koja je ovdje predstavljena kao nuđenje načina za poboljšanje nacionalnih sustava za osiguravanje usklađenosti za zakonodavstvo o vodama s obzirom na poljoprivredne djelatnosti. Na sličan se način u Komisijinu akcijskom planu za prirodu, ljude i gospodarstvo 19 prepoznaje potreba za jačanjem usklađenosti 20 . Ostale teme o kojima se razgovaralo u okviru savjetovanja su doprinos koji tehnologija može pružiti u otkrivanju neusklađenosti i važna uloga koju građani imaju u slanju pritužbi i podnesaka nacionalnim tijelima. U nekim dijelovima postojećeg zakonodavstva EU-a o okolišu izričito je predviđena uloga smjernica o inspekcijama 21 te je prikladno započeti s njihovim ostvarivanjem. Rad na prvim pregledima aktivnosti u području okoliša za pojedine zemlje pokazao je gdje je i kako moguće poboljšati povratne informacije koje Komisija upućuje državama članicama, a koje se odnose na osiguravanje usklađenosti i na druge aspekte javne uprave. Naposljetku, u okviru savjetovanja prepoznata je želja za dijalogom na visokoj razini između stručnjaka u području osiguravanja usklađenosti s propisima o okolišu i viših upravljačkih struktura u upravama za okoliš.
5.Mjere
Akcijski plan se sastoji od devet mjera prilagođenih prethodno navedenim potrebama utvrđenima u pripremnoj fazi. One su sažeto prikazane u tablici 2. 22
Tablica 2.: Pregled mjera
|
Br. |
Mjera |
Vremenski okvir |
|
1. |
Poboljšanje iskorištavanja stručnog znanja o osiguravanju usklađenosti s propisima o okolišu u cijelom EU-u putem stručnih pregleda, zajedničkih mjera izvršenja, posjeta u svrhu osiguravanja usklađenosti i primjenom alata TAIEX-EIR Peer2Peer 23 |
2019. |
|
2. |
Prepoznavanje skupa potrebnih stručnih vještina i potreba za obukom inspektora u području okoliša i poboljšanje suradnje sa stručnjacima i drugim tijelima koja promiču izvrsnost i omogućuju obuku stručnjacima za osiguravanje usklađenosti na nacionalnoj i europskoj razini |
2018. |
|
3. |
Olakšavanje razmjene dobrih praksi, popratnog i referentnog materijala, promicanje mogućnosti financiranja za osiguravanje usklađenosti s propisima o okolišu te razmatranje mogućnosti uspostavljanja šireg internetskog portala za provedbu propisa o okolišu |
2019. |
|
4. |
Priprema dokumenta koji sadržava smjernice s dobrom praksom za strategije u borbi protiv kaznenih djela protiv okoliša i ostalih povezanih povreda, uz poseban naglasak na prekršaje u područjima otpada i divlje faune i flore |
2019. |
|
5. |
Priprema dokumen(a)ta koji sadržava(ju) smjernice s dobrim praksama za osiguravanje usklađenosti s propisima o okolišu u ruralnim područjima (s obzirom na tlo i vodu) |
2019. |
|
6. |
Priprema tehničkih smjernica za inspekcije postrojenja za gospodarenje otpadom |
2018. |
|
7. |
Priprema dokumentacije s dobrim praksama za rješavanje pritužbi u pogledu okoliša i sudjelovanje građana na razini država članica, uključujući građanskim inicijativama u području znanosti i radom s državama članicama na razmjeni dobrih praksi za djelotvorne nacionalne mehanizme za rješavanje pritužbi koje se tiču prava EU-a u području okoliša |
2019. |
|
8. |
Izgradnja kapaciteta i primjena geoprostornih obavještajnih podataka za osiguravanje usklađenosti i promicanje projekata s dobrom praksom (npr. primjenom podataka iz programa Copernicus) |
2019. |
|
9. |
Procjena nacionalnih sustava osiguravanja usklađenosti s propisima o okolišu kao dio šireg okvira za procjenu upravljanja te redovito slanje povratnih informacija državama članicama, među ostalim kao dio Pregleda aktivnosti u području okoliša |
2019. |
6.Jačanje suradnje
S jedne strane, Komisija kao čuvarica Ugovorâ ima ključnu ulogu u osiguravanju potpune i ispravne primjene prava EU-a u području okoliša pod nadzorom Suda Europske unije. S druge strane, države članice imaju primarnu odgovornost za ispravnu provedbu prava EU-a. Predstavljenim će se akcijskim planom pridonijeti rješavanju uvodno navedenih poteškoća s kojima se države članice suočavaju.
Kako bi se osiguralo da se predstavljenim akcijskim planom poluče željeni rezultati, države članice pozivaju se da:
·olakšaju sudjelovanje svojih tijela u suradnji mreža na razini EU-a;
·osiguraju da se usvoje prepoznate dobre prakse, posebno one povezane s primjenom pristupa koji se temelji na rizicima i s transparentnošću, te da se primjenjuju alati razvijeni u okviru akcijskog plana;
·olakšaju obuku i razvoj stručnih vještina;
·osiguraju odgovarajuće razine suradnje i koordinacije između tijela koja izvršavaju funkcije osiguravanja usklađenosti;
·osiguraju primjerenu raspodjelu ljudskih i financijskih resursa za osiguravanje usklađenosti na svojem cjelokupnom državnom području.
Komisija osniva i stručnu skupinu („Forum za usklađivanje s propisima o okolišu i upravljanje okolišem”) 24 kako bi se omogućilo usmjeravanje akcijskog plana te razmjena mišljenja s višim upravljačkim strukturama državama članica o načinima za poboljšanje aspekata provedbe s obzirom na usklađenost i upravljanje. Taj će forum biti sastavljen posebno od predstavnika država članica i mreža stručnjaka na razini EU-a, uz poziv na sudjelovanje predstavnicima Vijeća, Parlamenta, Odbora regija te Europskog gospodarskog i socijalnog odbora. Komisija će isto tako nastojati uključiti druge zainteresirane dionike, uključujući nevladine organizacije i poslovne organizacije, te će na prvom sastanku Foruma za usklađivanje s propisima o okolišu i upravljanje okolišem raspravljati o tome kako to najbolje učiniti.
Provođenje mjera bit će proces suradnje koji ne uključuje samo Forum za usklađivanje s propisima o okolišu i upravljanje okolišem, nego i mreže stručnjaka. Mrežama će se ponuditi pomoć radi olakšavanja suradnje. Komisija će ih i dalje podržavati u njihovim širim ulogama.
Postojećim instrumentima EU-a za financiranje, kao što su program LIFE 25 i Fond za unutarnju sigurnost (ISF) 26 , može se na konkretan način pružiti podrška različitim oblicima osiguravanja usklađenosti. Države članice, mreže stručnjaka i ostali dionici stoga se potiču da ih u potpunosti iskoriste.
Komisija će pri razvoju akcijskog plana uzeti u obzir i znatne vanjske i globalne dimenzije prava EU-a u području okoliša, što se odražava u sudjelovanju EU-a u regionalnim i globalnim konvencijama. Primjerice, globalni lanci trgovine i opskrbe važni su za gospodarenje otpadom i zaštitu biološke raznolikosti. Osiguravanje usklađenosti s propisima o okolišu zaista je od široke globalne važnosti jer je, uz druge elemente, nužno za postizanje ciljeva održivog razvoja. Njegovo jačanje unutar Europe pomoći će Uniji da bude primjer i djelotvoran partner na međunarodnoj razini.
7.Praćenje i daljnji postupci
Ovaj će akcijski plan činiti osnovu programa rada za razdoblje 2018.–2019. Program će se tijekom 2019. preispitati te će se po potrebi dodavati nove mjere, nakon savjetovanja s Forumom za usklađivanje s propisima o okolišu i upravljanje okolišem.
Zamišljenim okvirom za procjenu (mjera 9.) stvorit će se osnova za praćenje napretka u osiguravanju usklađenosti s propisima o okolišu i javne uprave u državama članicama, omogućit će se daljnji postupci Pregledom aktivnosti u području okoliša te će se, pri isteku prvoga programa rada, procijeniti jesu li u tom području potrebne i druge inicijative.
8.Zaključci
Ovim se akcijskim planom odgovara na potražnju za praktičnom podrškom stručnjacima koji rade diljem EU-a kako bi se poboljšalo osiguravanje usklađenosti i upravljanje u području okoliša. Uz već navedene specifične koristi, planom će se pomoći u kolektivnoj uspostavi dosljednijeg pristupa EU-a rješavanju poteškoća s obzirom na usklađenost s propisima o okolišu i upravljanje okolišem. Rezultati bi stručnjacima trebali omogućiti da lakše rješavaju slučajeve kršenja propisa o okolišu i nepoštenog tržišnog natjecanja i pomognu u uklanjanju pritom nastale štete, da pružaju veću podršku nositeljima dužnosti pri ispunjavanju njihovih obveza i da lakše izgrade javno povjerenje u osiguravanje usklađenosti te, naposljetku, pridonesu boljoj zaštiti zajedničke europske baštine.