Mišljenje Europskoga gospodarskog i socijalnog odbora o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o europskoj graničnoj i obalnoj straži i stavljanju izvan snage Zajedničke akcije Vijeća 98/700/PUP, Uredbe (EU) br. 1052/2013 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća

Doprinos Europske komisije sastanku čelnika u Salzburgu 19. – 20. rujna 2018.

(COM(2018) 631 final – 2018/0330 (COD))

(2019/C 110/12)

Glavni izvjestitelj:

Antonello PEZZINI

Zahtjev za savjetovanje:	Komisija, 29.10.2018. Europski parlament, 22.10.2018.
Pravni temelj:	članak 304. UFEU-a
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za zapošljavanje, socijalna pitanja i građanstvo
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	12.12.2018.
Plenarno zasjedanje br.:	539
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	127/1/5

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

Odbor smatra da u području slobodnog kretanja vanjske granice postaju zajedničke i da svatko tko uđe u bilo koji dio teritorija Unije ulazi u zajedničko područje slobode, sigurnosti i pravde Europske unije, sa svim pravima i obvezama koje to podrazumijeva za građane te nacionalne i europske institucije.

1.2.

EGSO odlučno poziva na poboljšanje upravljanja migracijama ulaganjem zajedničkih napora s državama u rješavanje glavnih uzroka zbog kojih se ljudi odlučuju na potragu za boljim životom izvan svojih domovina.

1.3.

EGSO preporučuje da se, u nedostatku definiranog okvira zajedničkog svim državama članicama kad je riječ o zajedničkoj politici u području migracija i razvojne pomoći u zemljama iseljavanja, odgodi delegiranje ovlasti Komisiji za donošenje samostalnih akata.

1.4.

EGSO odlučno podržava prijedlog da se Agenciji osigura vlastiti stalni operativni ogranak koji bi se sastojao od 10 000 osoba jer bi tako, u suradnji s državama članicama, raspolagala kapacitetima potrebnim za: — zaštitu vanjskih granica EU-a, — sprečavanje nezakonitih kretanja, — upravljanje zakonitim migracijama, — učinkovitu provedbu vraćanja nezakonitih migranata.

1.5.

Odbor preporučuje da nužna suradnja između Agencije i nacionalnih uprava, koje su tradicionalno nadležne za nadzor granica, bude definirana i organizirana na europskoj razini.

1.6.

EGSO smatra da je jednako važno da se u okviru jasne i općeprihvaćene definicije misija Agencije izbjegavaju preklapanja i sukobi nadležnosti te traži da se zapovjedni lanac, između osoblja Agencije i nacionalnih dužnosnika, uspostavi na jasan i transparentan način.

1.7.

EGSO smatra da bi u slučajevima posebnih i nerazmjernih izazova na vanjskim granicama Agencija na zahtjev predmetne države članice trebala moći organizirati i koordinirati brze intervencije na granicama te, u dogovoru i suradnji s predmetnom državom, koja mora zadržati kontrolu i odgovornost za upravljanje, rasporediti timove stalnih snaga koji raspolažu vlastitom modernom opremom.

1.8.

EGSO se slaže s preporukama upućenim osoblju Agencije, kako u pogledu „poštovanja ljudskog života” i ograničenja upotrebe vatrenog oružja tako i u pogledu odbijanja ili odobravanja izdavanja viza na graničnim prijelazima, s obzirom na to da je u oba slučaja riječ o važnim ovlastima uprava nadležnih za javni poredak u državama članicama.

1.8.1.

U tom smislu, Odbor preporučuje da se državama članicama u oba slučaja omogući pozivanje na načelo supsidijarnosti te da se u okviru Pravilnika o osoblju Agencije predvidi visoka razina obveza, posebno onih u pogledu povjerljivosti.

1.9.

EGSO odlučno preporučuje jačanje kontrolnih mehanizama navedenih u Prilogu V. poglavlju 3. Prijedloga, u slučaju da osoblje počini prekršaj. U okviru navedenih mehanizama trebalo bi predvidjeti upućivanje na sudove Unije.

1.10.

S obzirom na ulogu koja bi bila dodijeljena Agenciji u slučaju zadržavanja osoba i njihovog eventualnog vraćanja u zemlje podrijetla, Odbor preporučuje da se statutarnom osoblju osiguraju moduli osposobljavanja usmjereni na poštovanje temeljnih prava.

1.11.

EGSO smatra da je od ključne važnosti da Agencija namijeni znatan dio svojeg proračuna modernizaciji opreme.

1.12.

EGSO smatra da višegodišnji ciklus strateške politike za europsko integrirano upravljanje granicama trebaju utvrditi Europski parlament i Vijeće nakon savjetovanja s Odborom, a godišnje planiranje treba delegirati europskoj graničnoj i obalnoj straži uz obvezu godišnjeg izvješćivanja o provedenim mjerama, utrošenim sredstvima i obavljenim misijama.

1.13.

Kad je riječ o međunarodnoj suradnji, Odbor preporučuje usko povezivanje djelovanjâ predviđenih u Prijedlogu uredbe s razvojem drugih relevantnih politika, osobito sa Sporazumom iz Cotonoua.

1.14.

Odbor preporučuje jačanje savjetodavnog foruma koji pomaže Agenciji u uključivanju relevantnih organizacija te traži da se i organizirano civilno društvo putem EGSO-a uključi u aktivnosti foruma.

2.   Uvod

2.1.

U području slobodnog kretanja vanjske granice postaju zajedničke. Danas je riječ o više od 50 000 kilometara, što znači da problem sigurnosti u jednoj državi članici ili na njezinim vanjskim granicama može utjecati na sve države članice.

2.1.1.

Stoga je uzajamno povjerenje temelj zajedničkog područja slobode, sigurnosti i pravde, osobito u pogledu novih izazova, raširenih prijetnji i nepredvidivih pojava koji zahtijevaju bolju suradnju, djelovanja kvalificiranih resursa i bolju informiranost. Točnije, teži se konkretnom ostvarenju solidarnosti kojom se ujedinjuje i jača skup vrijednosti svake pojedine države.

2.2.

U Ugovoru iz Lisabona pravila o granicama sadržana su u glavi V. dijelu trećem UFEU-a, u poglavlju u kojem je riječ o politikama koje se odnose na vize, azil i useljavanje, u cilju stvaranja „integriranog sustava upravljanja vanjskim granicama”, kako je predviđeno člankom 77. stavkom 1. točkom (c) UFEU-a, a svrha je navedenih pravila stvaranje „područja slobode, sigurnosti i pravde”.

2.3.

Na temelju ugovorâ jasno je da slobodno kretanje građana unutar Unije nužno mora odgovarati zajedničkoj politici u kontekstu upravljanja osobama iz trećih zemalja i njihovog nadzora.

2.3.1.

Daljnje produljenje postojećeg i nedostatnog nadzora vanjskih granica ili ponovno uvođenje novog, neprilagođenog unutarnjeg nadzora nametnulo bi visoke gospodarske troškove cijelom EU-u i ozbiljno narušilo jedinstveno tržište koje je jedan od najvećih uspjeha europske integracije.

2.4.

Europsko integrirano upravljanje granicama, koje se temelji na modelu kontrole pristupa na četiri razine, obuhvaća: — mjere u trećim zemljama, kao što je predviđeno u okviru zajedničke vizne politike, — mjere u susjednim trećim zemljama, — mjere za veći i bolji nadzor vanjskih granica, — analize rizika i mjere u schengenskom području te vraćanje.

2.5.

Nakon uspostave mreže nacionalnih stručnjaka pod pokroviteljstvom zajedničkog tijela stručnjaka pod nazivom SCIFA (1) u razdoblju 2002. – 2003., osnivanjem Frontexa (2) stvorena je Europska agencija za usklađenost u području nadzora granica.

2.6.

Agencija za usklađenost zamijenjena je 2016. (3) na temelju iskustva Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu radi poboljšanja nadzora vanjskih granica država članica i schengenskog područja u cilju: — izrade procjene slabosti kapaciteta za nadzor osoba na granicama država članica; — organizacije zajedničkih operacija i brzih intervencija na granicama kako bi se jačali kapaciteti država članica u pogledu nadzora vanjskih granica i odgovorilo na izazove koji su posljedica nezakonitog useljavanja ili organiziranog kriminala; — pružanja pomoći Komisiji u koordinaciji timova za potporu kada je država članica suočena s nerazmjernim migracijskim pritiscima u određenim točkama na svojim vanjskim granicama; — osiguravanja praktičnog djelovanja u situacijama zbog kojih je potrebno hitno djelovanje na vanjskim granicama; — pružanja tehničke i operativne potpore pri operacijama traganja i spašavanja osoba u nevolji na moru tijekom operacija nadzora granica na moru; — pružanja pomoći u uspostavljanju pričuve za brzu intervenciju od najmanje 1500 službenika graničnog nadzora; — imenovanja časnikâ za vezu u okviru Agencije u državama članicama; — organizacije, koordinacije i provedbe operacija i intervencija vraćanja; — promicanja operativne suradnje na upravljanju granicama između država članica i trećih zemalja.

2.7.

Od listopada 2016. kada je uspostavljena, Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu postala je središnji centar EU-a za vraćanja (4) koji pruža učinkovitu potporu državama članicama u postupcima vraćanja osoba koje nemaju pravo boravka u EU-u.

2.8.

Europski parlament izjasnio se o navedenom u nekoliko rezolucija i izrazio „veliku zabrinutost u pogledu provedbe Uredbe o europskoj graničnoj i obalnoj straži (EU) 2016/1624” te ustrajao „u tome da višenamjenske operacije provodi Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu u cilju odgovaranja na potrebu da službe za traganje i spašavanje na moru budu na raspolaganju” (5) te na potrebi uvođenja cjelokupne strategije integriranog upravljanja granicama.

2.9.

Odbor je donio rezoluciju (6) kojom brani schengensko područje i u kojoj je od Vijeća i država članica zatražio da osiguraju slobodu kretanja te je u svojem mišljenju (7) naglasio da se „mora pratiti veća transparentnost u pogledu upravljanja Agencijom i njezinog djelovanja, kao i veća odgovornost Agencije”.

2.10.

EGSO je pored toga osobito naglasio (8) potrebu da se poboljša „suradnja između Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu i nacionalnih tijela”, „koordinacija između različitih agencija i institucija koje imaju nadležnost u području kontrole granica, obalne straže, pomorske sigurnosti, spašavanja na moru, carine i ribarstva” te istaknuo da se „upravljanje vanjskim granicama mora usvojiti zajedno s promjenama u zajedničkom sustavu azila”.

2.11.

„Kada se na vanjskim granicama, bile one morske ili kopnene, osobe nađu u situaciji opasnoj po život i sigurnost, prva je obaveza granične straže i ostalih institucija koje djeluju na licu mjesta, spasiti i na odgovarajući način zbrinuti ljude” (9).

2.12.

Kako je istaknuto u Europskom migracijskom programu i Globalnom sporazumu za sigurne, propisne i zakonite migracije (10), EGSO snažno naglašava potrebu za poboljšanjem upravljanja migracijama rješavanjem „glavnih uzroka zbog kojih se ljudi odlučuju za život negdje drugdje”.

3.   Prijedlozi Komisije

3.1.

Cilj je prijedloga Europske komisije reformirati europsku graničnu i obalnu stražu razvojem novih kapaciteta Agencije, posebno uspostavom stalnih snaga europske granične i obalne straže i nabavom opreme za Agenciju, ali i pristupiti rješavanju novih ili potencijalnih zadaća na odgovarajući način.

3.2.

Na temelju ukupnih troškova sadašnjeg i budućeg mandata koji iznose 1,22 milijarde EUR za razdoblje 2019. – 2020. te 11,27 milijardi EUR za razdoblje 2021. – 2027., Komisija predlaže da se do 2020. uspostave stalne snage europske granične i obalne straže koje bi imale izvršne ovlasti i sastojale se od 10 000 pripadnika operativnog osoblja EBCG-a (11) kako bi se Agenciji osigurao vlastiti učinkovit i fleksibilan operativni ogranak i sudjelovanje Agencije prilagodilo operativnim potrebama.

3.3.

Uspostavu stalnih snaga trebalo bi integrirati u europsku graničnu i obalnu stražu koja dobro funkcionira, pri čemu bi države članice, Unija i agencije EU-a (12), a posebno Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu, trebale biti dobro koordinirane i raditi na ostvarenju zajedničkih i dijeljenih ciljeva politike.

3.4.

U prijedlozima se iz područja primjene isključuju Kraljevina Danska, Irska i Ujedinjena Kraljevina (osim mogućih suradnji koje treba definirati), a primjena je suspendirana za Gibraltar. S druge strane, područje primjene proširilo bi se na Island, Kraljevinu Norvešku, Švicarsku Konfederaciju i Kneževinu Lihtenštajn, kao proširenje schengenskih pravila.

4.   Opće napomene

4.1.

Odbor smatra da u području slobodnog kretanja vanjske granice treba smatrati zajedničkim granicama i da svatko tko uđe u bilo koji dio teritorija Unije ulazi u zajedničko područje slobode, sigurnosti i pravde, sa svim pravima i obvezama koje to podrazumijeva.

4.2.

EGSO smatra da se previše kasni s provedbom integriranog sustava upravljanja vanjskim granicama, kako je predviđeno člankom 77. stavkom 2. točkom (d) UFEU-a, u skladu s definicijom čije se utvrđivanje više ne može odgađati i s kojom se slažu sve države članice.

4.3.

Odbor podržava cilj u skladu s kojim bi se uspostavom vlastitog operativnog ogranka Agencije omogućilo EU-u da raspolaže kapacitetima potrebnima za zaštitu vanjskih granica, sprečavanje sekundarnih kretanja i učinkovitu provedbu vraćanja nezakonitih migranata.

4.4.

Odbor je prva institucija koja je predložila uspostavu europske granične straže (13) i potpuno podržava taj cilj radi osiguravanja vanjskih granica s pomoću stalnih snaga i učinkovitog europskog integriranog upravljanja vanjskim granicama. U duhu podijeljene odgovornosti, Agencija bi trebala provoditi redovito praćenje upravljanja vanjskim granicama na temelju ne samo informiranosti o stanju i analize rizika, nego i prisutnosti vlastitog stručnog osoblja u državama članicama.

4.5.

EGSO smatra da bi u slučajevima posebnih i nerazmjernih izazova na vanjskim granicama Agencija na zahtjev države članice mogla organizirati i koordinirati brze intervencije na granicama te, u dogovoru i suradnji s predmetnom državom koja mora zadržati primarnu odgovornost za upravljanje svojim dijelovima vanjske granice, rasporediti timove stalnih snaga europske granične i obalne straže.

4.6.

Iako smatra da su pojedinačne intervencije Agencije na temelju odluke Europske komisije korisne „u hitnim situacijama i u skladu s transparentnim postupkom koji uključuje žurnu obavijest europskim zakonodavnim tijelima” (14) smatra da je, u nedostatku definiranog okvira, zajedničkog svim državama članicama, za migracijsku politiku Unije i razvojnu pomoć u zemljama iseljavanja, trajno delegiranje ovlasti Komisiji za donošenje samostalnih akata za utvrđivanje prioriteta politika i strateških smjernica za integrirano upravljanje granicama preuranjeno.

4.7.

Međutim, Odbor se slaže s mogućnošću da se Komisiji dodijele provedbene ovlasti u pogledu priručnika za sustav EUROSUR i FADO, zajedničkih pravila koja se odnose na slike stanja i upravljanje rizicima te financijsku potporu za stalne snage.

4.8.

EGSO smatra da višegodišnji ciklus strateške politike za europsko integrirano upravljanje granicama trebaju utvrditi Europski parlament i Vijeće nakon savjetovanja s Odborom, a godišnje planiranje delegiralo bi se europskoj graničnoj i obalnoj straži na temelju plana koji utvrđuje Upravni odbor Agencije uz obvezu godišnjeg izvješćivanja o provedenim mjerama, utrošenim sredstvima i obavljenim misijama.

4.9.

Odbor smatra da je važno jačati savjetodavni forum koji pomaže izvršnom direktoru i Upravnom odboru Agencije u pitanjima koja se odnose na temeljna prava i provedbu višegodišnjeg ciklusa strateške politike uz sudjelovanje Europskog potpornog ureda za azil (EASO), Agencije Europske unije za temeljna prava, Visokog povjerenika UN-a za izbjeglice i drugih relevantnih organizacija te traži da se organizirano civilno društvo putem EGSO-a uključi u aktivnosti foruma.

5.   Posebne napomene

5.1.

EGSO toplo preporučuje jačanje kontrolnih mehanizama navedenih u Prilogu V., kako u pogledu upotrebe vatrenog oružja tako i u pogledu odbijanja ili odobravanja izdavanja viza na graničnim prijelazima, s obzirom na to da je u oba slučaja riječ o važnim ovlastima uprava nadležnih za javni poredak u državama članicama.

5.1.1.

Sličnu bi pozornost trebalo posvetiti Prilogu III. i Prilogu V. kako bi se osigurala usklađenost između nacionalnih i europskih propisa i tako spriječilo različito postupanje osoba koje bi se mogle naći na istom mjestu, s jednakim vještinama i kvalifikacijama, ali s različitim pravilima djelovanja.

5.2.

Trebalo bi izričito zajamčiti razinu obveza predviđenu u državama članicama, posebno u pogledu povjerljivosti.

5.3.

S obzirom na istovremenu prisutnost različitih tijela graničnih djelatnika – carina, fitosanitarne službe, sigurnost, financije, imigracija i vraćanje, kulturno posredovanje, službenici za temeljna prava, osoblje EASO-a, osoblje ETIAS-a, analitičari EUROSUR-a, službenici za vezu, kao i nacionalno granično osoblje i osoblje Agencije – EGSO smatra da je ključno osigurati pakete EU-a za cjeloživotno osposobljavanje među navedenim tijelima i agencijama (15).

5.4.

Također treba osigurati da ne bude diskriminacije u postupanju i radnim uvjetima između tijela Agencije i nacionalnih tijela s jednakom razinom osposobljavanja, vještina i kvalifikacija koja obavljaju iste poslove.

5.5.

Kad je riječ o međunarodnoj suradnji, Odbor preporučuje usko povezivanje djelovanjâ predviđenih u Prijedlogu uredbe s drugim relevantnim politikama, kao i s mjerama u sklopu gospodarskih i trgovinskih sporazuma, a posebno sa Sporazumom iz Cotonoua, u okviru dijaloga između EU-a i zemalja AKP-a.

---

(1)  Strateški odbor za imigraciju, granice i azil (SCIFA)

(2)  Uspostavljen Uredbom Vijeća (EZ) br. 2007/2004 (SL L 349, 25.11.2004., str. 1.) te izmijenjen Uredbama Europskog parlamenta i Vijeća (EZ) br. 863/2007 (SL L 199, 31.7.2007., str. 30.), (EU) br. 1168/2011 (SL L 304, 22.11.2011., str. 1.) i (EU) br. 1052/2013 (SL L 295, 6.11.2013., str. 11.).

(3)  Uredbom (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 251, 16.9.2016., str. 1.), koja je stupila je na snagu 6. listopada 2016.

(4)  Dosad je EU sklopio 17 sporazuma o ponovnom prihvatu. Sporazum iz Cotonoua, koji je okvir za odnose EU-a sa 79 afričkih, karipskih i pacifičkih zemalja, sadržava i odredbe o vraćanju nezakonitih migranata u njihove zemlje podrijetla.

(5)  Uredba (EU) br. 656/2014 Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 189, 27.6.2014., str. 93.).

(6)  SL C 133, 14.4.2016., str. 1.

(7)  SL C 303, 19.8.2016., str. 109.

(8)  Vidjeti bilješku 7.

(9)  Ibid.

(10)  Https:// www.iom.int/global-compact-migration.

(11)  Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu.

(12)  Među ostalim, Europska agencija za pomorsku sigurnost (EMSA), Europska agencija za kontrolu ribarstva (EFCA) i Satelitski centar EU-a, Europol ili Europska agencija za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde (eu-LISA).

(13)  SL C 128, 18.5.2010., str. 29.; SL C 303, 19.8.2016., str. 109.; mišljenje EGSO-a „Fond za azil i migracije (FAM) i Fond za integrirano upravljanje granicama” (SOC/600, SL C 62, 15.2.2019., str. 184.).

(14)  Vidjeti bilješku 7.

(15)  Člankom 69. predviđa se suradnja EBCG-a s drugih 12 agencija i službi EU-a.