Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi europske funkcije stabilizacije ulaganja

(COM(2018)387 final – 2018/0212 (COD))

(2019/C 62/21)

Izvjestitelj:	Philip VON BROCKDORFF
Suizvjestitelj:	Michael SMYTH

Zahtjevi za savjetovanje:	Europski parlament, 11.6.2018. Vijeće, 25.6.2018.
Pravni temelj:	članak 175. stavak 3. i članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	3.10.2018.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	17.10.2018.
Plenarno zasjedanje br.:	538
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	196/2/4

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

EGSO primjećuje da na trenutačnoj razini političke i socijalne integracije nije realno očekivati osiguravanje velikog saveznog proračuna u europodručju. Unatoč tome, cilj je predložene europske funkcije stabilizacije ulaganja (EISF) povećati stabilizacijski učinak nacionalnih fiskalnih politika u pogledu asimetričnih šokova. EGSO to smatra korakom prema većoj integraciji europodručja te mogućim pokušajem poticanja država članica izvan europodručja da se pridruže upotrebi jedinstvene valute.

1.2.

EGSO razumije da je EISF različit od Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM), koji je razvijen kao zaštitni mehanizam tijekom financijske krize. Međutim, potrebno je odrediti jasnu razliku između tih dvaju fondova. Europska funkcija stabilizacije ulaganja mnogo je ograničenija u području djelovanja i EGSO je zabrinut zbog veličine fonda u slučaju da asimetrični šokovi utječu na dvije ili više država članica.

1.3.

Zajmovima pruženima u okviru EISF-a osiguralo bi se u određenoj mjeri povećanje javnog ulaganja u vrijeme asimetričnih šokova. EGSO upozorava da učinak vjerojatno neće biti neposredan. Gospodarski će oporavak trajati, a pozitivni učinci vjerojatno će biti vidljivi na srednjoročnoj i dugoročnoj razini.

1.4.

EGSO primjećuje da utvrđivanje nezaposlenosti kao jedinog kriterija za ostvarivanje potpore može dovesti do određenih nedostataka u pogledu pravodobnosti funkcije stabilizacije. EGSO stoga predlaže uvođenje drugih dodatnih pokazatelja koji obično prethode nezaposlenosti u pogledu predviđanja neizbježnog velikog šoka, tako da se početna razina potpore može pokrenuti prije nego što se „veliki” šok potpuno prenese na pokazatelj nezaposlenosti.

1.5.

S obzirom na to da se EISF ne smatra „dopunom” za druge financijske instrumente, tj. za instrument za platnu bilancu i Mehanizam za europsku financijsku stabilnost (EFSM), EGSO smatra da bi se korištenjem EISF-a smanjio ukupni kapacitet zaduživanja. Europska komisija stoga je dužna kontinuirano održavati ravnotežu između nepodmirenih otplata dotičnih država članica i nepredviđenih obveza.

1.6.

EGSO se ne protivi nadzoru koji Komisija provodi nad zajmovima financiranima javnim ulaganjima u okviru europske funkcije stabilizacije ulaganja. Međutim, dotična država članica trebala bi imati dovoljno slobode u određivanju potrebne vrste ulaganja. EGSO se stoga zalaže za uspostavu ravnoteže između nadzora Komisije s jedne strane i diskrecijskog prava dotične države članice u pogledu javne potrošnje s druge strane.

1.7.

EGSO poziva Komisiju da istraži način na koji bi mehanizam osiguranja za pružanje makroekonomske stabilizacije mogao djelovati diljem EU-a. EGSO smatra da bi dobro osmišljen program osiguranja diljem Unije koji djeluje kao automatski stabilizator usred makroekonomskih šokova bio učinkovitiji od predloženog EISF-a. U slučaju da EU u međuvremenu pogodi financijska i gospodarska kriza, EGSO zagovara usvajanje koordiniranog pristupa s ciljem pokretanja svih relevantnih financijskih instrumenata, uključujući EISF.

2.   Kontekst

2.1.

U svrhu predstojećeg višegodišnjeg financijskog okvira, Europska komisija predlaže europsku funkciju stabilizacije ulaganja (EISF), čiji je glavni cilj jačanje ekonomske i monetarne unije uvrštavanjem europodručja u dugoročni proračun Unije. EISF bi se sastojao od naizmjeničnih zajmova do 30 milijardi EUR za koje se jamči proračunom EU-a, zajedno sa subvencijom kamate kojom se pokrivaju troškovi zajma.

2.2.

Subvencija bi se financirala iz doprinosa država članica koji odgovara postotku monetarnog prihoda dodijeljenog njihovim nacionalnim središnjim bankama od strane ESB-a (poznato i kao seigniorage ili emisijska dobit) i prikupljala putem Fonda za potporu stabilizaciji (SSF). Sklopio bi se međuvladin sporazum radi utvrđivanja izračuna financijskih doprinosa država članica i pravila u vezi s njihovim prijenosom.

2.3.

Iznos zajma koji bi država članica koja ispunjava uvjete smjela uzeti određivao bi se formulom na temelju nekoliko kriterija, uključujući: i) maksimalnu razinu prihvatljivih javnih ulaganja kojima se može pružati potpora u okviru EISF-a; ii) povećanje stope nezaposlenosti; i iii) utvrđen prag s obzirom na to da se tromjesečna nacionalna stopa nezaposlenosti povećala za više od jednog postotnog boda u odnosu na stopu nezaposlenosti zabilježenu u istom tromjesečju prethodne godine.

Međutim, Komisija može povećati iznos zajma u okviru EISF-a do maksimalne razine javnih prihvatljivih ulaganja kojima se može pružati potpora u okviru EISF-a u slučaju da se dotične države članice suoče s iznimno ozbiljnim velikim asimetričnim šokom.

2.4.

Predložena uredba u suštini se temelji na ključnim načelima solidarnosti na razini EU-a i odgovornosti pojedinačnih država članica. EISF se spominje u govoru predsjednika Europske komisije o stanju Unije 2017. (1), Izvješću petorice predsjednika iz lipnja 2015. (2), Dokumentu za razmatranje o produbljenju ekonomske i monetarne unije iz svibnja 2017. (3) i u stavu Komisije o daljnjem produbljenju ekonomske i monetarne unije kako je utvrđeno u prosincu 2017. (4)

2.5.

Komisija uz EISF predlaže i Program potpore reformama (RSP) kojemu je cilj pružanje potpore, prema potrebi, za gospodarske reforme u svim državama članicama. RSP bi se sastojao od triju dijelova: mehanizma usmjerenog na reforme, tehničke potpore i instrumenta za konvergenciju kojim bi se države članice izvan europodručja podržalo u pridruživanju. EGSO izrađuje zasebno mišljenje o toj temi.

2.6.

EISF ima dva glavna cilja: i) pomoć stabilizaciji javnog ulaganja u vrijeme asimetričnih šokova uzrokovanih promjenom u gospodarskim uvjetima koja može različito utjecati na države članice. Kao što je pokazalo iskustvo stečeno tijekom financijske krize, održavanje stabilnosti u javnom ulaganju tijekom krize velik je izazov za zemlje koje dijele zajedničku valutu, kao što je slučaj s europodručjem; te ii) poticanje gospodarskog oporavka u vrijeme gospodarskih šokova u europodručju i državama članicama koje sudjeluju u Europskom tečajnom mehanizmu (ERM II) i koje više ne mogu primjenjivati svoju monetarnu politiku kao oslonac za prilagodbu šokovima.

2.7.

Treba imati na umu da je postojeći okvir gospodarske politike europodručja i dalje nepotpun. Iako je monetarna politika centralizirana, nacionalne fiskalne politike i dalje su decentralizirane te ta proturječnost može predstavljati težak teret za državu članicu pod utjecajem asimetričnog šoka, kao što se pokazalo po završetku financijske krize.

2.8.

Stoga je cilj EISF-a nadopuniti nacionalne automatske stabilizatore u slučaju da se takvi nacionalni stabilizatori – namijenjeni ublažavanju fluktuacija u gospodarskim aktivnostima određene države članice i automatski pokrenuti bez izričitog djelovanja države – mogu smatrati neučinkovitima. EISF bi u načelu mogao dovesti do ublažavanja utjecaja pretežno domaćih gospodarskih šokova na gospodarstvo, pridonoseći time njegovu oporavku. EISF bi mogao pridonijeti i smanjenju rizika od učinka prelijevanja na druge države članice.

2.9.

Države članice u trenucima krize mogu izgubiti pristup financijskim tržištima. U tom slučaju, dostupno rješenje za zahvaćene države članice uključuje Europski stabilizacijski mehanizam (ESM) i instrument za platnu bilancu (BOP). Međutim, trenutačno ne postoji mehanizam za potporu državi članici u slučaju suočavanja s asimetričnim šokom, a da se pritom ne gubi pristup tržištima kapitala. Stoga je cilj EISF-a premostiti taj jaz pružanjem zajmova dotičnoj državi članici.

2.10.

U svrhu poboljšanja učinkovitosti predloženog mehanizma, Europska komisija predlaže procjenu asimetričnih šokova „dvostrukim aktivatorom u pogledu nezaposlenosti”. To stupa na snagu kad nacionalne stope nezaposlenosti prijeđu ono što bi se moglo smatrati „uobičajenim” pragom i smatraju se relevantnim pokazateljem utjecaja velikog asimetričnog šoka u određenoj državi članici.

2.11.

Pri pružanju zajmova državama članicama koje se suočavaju s gospodarskim šokovima, preduvjet tom mehanizmu jest osiguravanje da se makroekonomske i fiskalne politike primjenjuju u skladu s Paktom o stabilnosti i rastu (SGP), koji se sastoji od niza pravila s ciljem osiguravanja da zemlje Europske unije održavaju uredne javne financije i koordiniraju svoje fiskalne politike, kao i da se pridržavaju postupka u slučaju makroekonomskih neravnoteža. Cilj tog postupka jest utvrđivanje, sprečavanje i rješavanje pojave mogućih štetnih makroekonomskih neravnoteža koje bi mogle nepovoljno utjecati na gospodarsku stabilnost u određenoj državi članici, europodručju ili u cijelom EU-u.

2.12.

EISF se s vremenom može nadopuniti (u okviru Fonda za potporu stabilizaciji) dodatnim financijskim sredstvima, izvan proračuna EU-a, iz sljedećih mogućih izvora: Europskog stabilizacijskog mehanizma (budućeg Europskog monetarnog fonda) i programa dobrovoljnog osiguranja koji bi uspostavile države članice.

3.   Opće napomene

3.1.

EGSO primjećuje da na trenutačnoj razini političke i socijalne integracije nije realno očekivati osiguravanje velikog saveznog proračuna u europodručju. EGSO je dosljedno podržavao napore Komisije u pogledu pospješivanja i dovršetka ekonomske i monetarne unije (EMU) (5). Istodobno, Odbor je često isticao svoju zabrinutost zbog kontinuiranog nedostatka političke predanosti država članica koja je ključna za dovršetak EMU-a (6). Čini se da se to odražava u prijedlozima za EISF i stoga oni predstavljaju tek privremeno rješenje. Dok proturječnost između centralizirane monetarne politike i nacionalnih fiskalnih politika i dalje postoji, pozitivna strana prijedloga je u tome što se EISF-om nastoji povećati stabilizacijski učinak nacionalnih fiskalnih politika u pogledu asimetričnih šokova, istodobno osiguravajući dugotrajnu održivost. EGSO u tom pogledu prijedlog smatra korakom prema donekle većoj integraciji europodručja te mogućim pokušajem poticanja država članica izvan europodručja da se pridruže upotrebi jedinstvene valute.

3.2.

Pridržavanje Pakta o stabilnosti i rastu preduvjet je predloženog mehanizma te podrazumijeva uredno upravljanje proračunom i makroekonomskom politikom. EGSO smatra da je to pokušaj zbližavanja fiskalne i monetarne konvergencije osiguravanjem da se države članice pridržavaju kriterija prihvatljivosti, što podrazumijeva uredno upravljanje proračunom i makroekonomskom politikom. To znači i da bi EISF bio dostupan isključivo državama članicama koje se pridržavaju Pakta o stabilnosti i rastu te stoga državama članicama koje su već provele strukturne reforme i proračunske prilagodbe. Tim bi se uvjetom mogle potaknuti države članice na potpuno pridržavanje Pakta o stabilnosti i rastu te otkloniti strahovi u pogledu pokrivanja izdataka država članica koje su u postupku provedbe strukturnih reformi i proračunskih prilagodbi.

3.3.

Prema tome, primjenom EISF-a doći će do nepostojanja „stalnih prijenosa” između država članica u europodručju, a države će biti prihvatljive za potporu samo ako zadovoljavaju ključna pravila proračuna EU-a tijekom prijašnje dvije godine. Međutim, EGSO primjećuje da je EISF namijenjen isključivo državama članicama s urednim proračunskim i makroekonomskim politikama te da bi se svaki zajam pružao u iznimnim okolnostima i u slučaju pokazatelja asimetričnih šokova u obliku natprosječnih stopa nezaposlenosti. Unatoč tome, prepoznajući važnost tržišne i fiskalne discipline, EGSO se slaže s ciljem funkcije stabilizacije i prepoznaje da je to prvi korak prema razvijenijoj funkciji stabilizacije.

3.4.

EGSO razumije da Komisija nije mogla pružiti konačan popis asimetričnih šokova koji bi, među ostalim, mogao uključivati krizu likvidnosti. EGSO smatra da je primjereni odgovor na krizu likvidnosti program izravnih monetarnih transakcija (OMT) Europske središnje banke, koji ovisi o sudjelovanju države članice u programu Europskog stabilizacijskog mehanizma, umjesto EISF-a. EGSO uviđa da sveobuhvatan popis asimetričnih šokova ne bi bio primjeren i zadovoljan je makroekonomskim simulacijama koje Komisija provodi na temelju ranijih podataka u pogledu učinkovitosti funkcije stabilizacije kao mehanizma za sprečavanje krize.

3.5.

EGSO razumije da se EISF razlikuje od Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM) koji je razvijen kao zaštitni mehanizam tijekom financijske krize. Europski stabilizacijski mehanizam uže je povezan s programom spašavanja banaka, koji podrazumijeva složeniju uvjetovanost i raspolaže s kapacitetom zaduživanja od 500 milijardi EUR te ga mogu iskoristiti države članice koje su izgubile sposobnost uzimanja zajmova na tržištima kapitala.

3.6.

Stoga je potrebno odrediti jasnu razliku između tih dvaju fondova. EISF je znatno ograničeniji u području djelovanja te iako je namijenjen svim državama članicama bez obzira na veličinu, EGSO smatra da bi predloženi fond od 30 milijardi EUR bio primjereniji manjim državama članicama unutar i izvan europodručja. EGSO je stoga zabrinut zbog veličine fonda u slučaju da asimetrični šokovi utječu na dvije ili više država članica. Stoga se predloženi EISF ne može smatrati konačnim rješenjem za države članice koje se suočavaju s jednokratnim problemima poput ekološke katastrofe, energetske krize ili bankarske krize na lokalnoj razini.

4.   Posebne primjedbe

4.1.

EGSO uviđa da bi primjenom formule za određivanje iznosa zajma za državu članicu koja ispunjava uvjete (članice europodručja i članice koje teže pridruživanju a sudjeluju u Europskom tečajnom mehanizmu) zajmovi omogućili određeno povećanje javnog ulaganja (uz pretpostavku da je riječ o kvalitetnim ulaganjima) u vrijeme asimetričnih šokova, ali učinak vjerojatno neće biti neposredan. Gospodarski će oporavak trajati, a pozitivni učinci vjerojatno će biti vidljivi na srednjoročnoj i dugoročnoj razini. Prijedlog stoga treba biti objektivniji u pogledu planiranih ciljeva i mogućih ishoda EISF-a.

4.2.

EGSO primjećuje da utvrđivanje nezaposlenosti kao jedinog kriterija za ostvarivanje potpore može dovesti do određenih nedostataka u pogledu pravodobnosti funkcije stabilizacije. Vrijedi razmotriti i druge dodatne pokazatelje koji obično prethode nezaposlenosti u pogledu predviđanja neizbježnog velikog šoka, tako da se početna razina potpore može pokrenuti prije nego što se „veliki” šok potpuno prenese na pokazatelj nezaposlenosti. Kad dođe do znatnog rasta stope nezaposlenosti, moguće je da je gospodarska šteta u pogledu proizvodnih kapaciteta već učinjena. Primjerice, gospodarstvo koje se suočava s naglim padom izvoza robe i usluga ne mora nužno bilježiti istovremeni rast stope nezaposlenosti.

4.3.

Stoga bi bilo značajno osigurati instrument koji se može pokrenuti prije nego što se posljedice potpuno prenesu na tržište rada. Drugim riječima, potrebno je osigurati nadopunjavanje kriterija nezaposlenosti nizom pokazatelja ranog upozorenja koji mogu uključivati promjenu u izvozu robe i usluga, promjenu u razini zaliha i druge vodeće pokazatelje koji jasno ukazuju na prisutnost gospodarskog šoka. Na taj bi se način znatno poboljšale pravodobnost i učinkovitost predložene funkcije stabilizacije.

4.4.

Nadalje, prosječna stopa nezaposlenosti tijekom 15 godina koju država članica mora prijeći da bi ispunjavala uvjete za potporu može djelovati nauštrb zemalja koje su uspješno smanjile strukturnu nezaposlenost. Bio bi prikladniji kraći vremenski okvir od približno pet godina.

4.5.

EGSO primjećuje da bi se u okviru EISF-a, u skladu s predloženim, moglo omogućiti uzimanje novčanih zajmova na tržištima kapitala i davanje zajmova državama članicama uz subvenciju kamate kojom se pokrivaju troškovi zajmova. Kao što je ranije navedeno, subvencija bi se financirala na temelju tzv. „emisijske dobiti” i prikupljala bi se putem nacionalnih doprinosa Fondu za potporu stabilizaciji. EGSO smatra da države članice prije svega trebaju dokazati svoju političku i financijsku predanost.

4.6.

Budući da se EISF ne smatra „dopunom” postojećim instrumentima, ukupan iznos zajmova dostupan za instrument platne bilance, Mehanizam za europsku financijsku stabilnost (EFSM) i sam EISF mogao bi se ograničiti „jednostrukim” ograničenjem. U načelu, takvim novim instrumentom učinkovito bi se smanjio kapacitet Mehanizma za europsku financijsku stabilnost za davanje zajmova do 30 milijardi EUR kao što je predloženo u slučaju EISF-a. Komisija je stoga dužna kontinuirano održavati ravnotežu između nepodmirenih otplata dotične države članice i nepredviđenih obveza.

4.7.

EGSO smatra da su EISF i Mehanizam za europsku financijsku stabilnost u određenoj mjeri slični u području djelovanja. Oba su fonda namijenjena pružanju financijske potpore državama članicama. Međutim, iako EISF i Mehanizam za europsku financijsku stabilnost imaju odvojene uvjete prihvatljivosti, EGSO smatra da bi se ipak uvjeti Mehanizma za europsku financijsku stabilnost i dalje primjenjivali, čime se u određenoj mjeri ograničava učinkovitost EISF-a.

4.8.

EGSO upućuje na subvenciju kamate kojom bi dotične države članice ostvarivale pogodnost. U slučaju krize, ako se ponovi ista situacija, posljedica subvencije kamate moglo bi biti moguće povećanje troškova plaćanja kamate zbog rizika koje predstavlja država članica suočena s krizom. To bi s druge strane nepovoljno utjecalo na javne financije dotične države članice. Učinkovitost kvalitetnog javnog ulaganja, a time i učinkovitost samog EISF-a ključne su stoga za smanjenje svih tržišnih rizika s kojima se suočava dotična država članica i njezinih troškova uzimanja srednjoročnog ili dugoročnog zajma.

4.9.

EGSO upućuje na nadzor javnog ulaganja koji bi Komisija provodila nad dotičnom državom članicom, u skladu s prijedlogom. EGSO se ne protivi tom načelu, ali smatra da bi dotična država članica trebala imati dovoljno slobode u određivanju potrebne vrste ulaganja i stoga se zalaže za uspostavu ravnoteže između nadzora Komisije s jedne strane i diskrecijskog prava dotične države članice u pogledu javnih izdataka s druge strane. EGSO vjeruje da bi se i javno ulaganje trebalo smatrati instrumentom solidarnosti.

4.10.

Naposljetku, EGSO primjećuje da se prijedlogom Komisije omogućuje buduća nadogradnja programa, to jest, mogući mehanizam osiguranja za pružanje makroekonomske stabilizacije. EGSO smatra da je to potvrda ograničenja samog EISF-a, kao i toga da će se prijedlozi u svojem postojećem obliku s vremenom trebati nadopuniti sveobuhvatnom funkcijom stabilizacije kao što je program osiguranja diljem EU-a koji djeluje kao automatski stabilizator usred makroekonomskih šokova. U slučaju da EU u međuvremenu pogodi financijska i gospodarska kriza, EGSO zagovara usvajanje koordiniranog pristupa s ciljem pokretanja svih relevantnih financijskih instrumenata, uključujući EISF.

---

(1)  Pismo namjere predsjednika Antonia Tajania premijeru Jüriu Ratasu, Jean-Claude Juncker, govor o stanju Unije, 13. rujna 2017.

(2)  Izvješće petorice predsjednika „Dovršetak europske ekonomske i monetarne unije”, 22. lipnja 2015.

(3)  COM(2017) 291 final.

(4)  COM(2017) 821 final.

(5)  Vidjeti npr. mišljenje EGSO-a „Ekonomska politika europodručja”, SL C 173, 31.5.2017., str. 33. i mišljenje EGSO-a „Produbljenje EMU-a do 2025.”SL C 81, 2.3.2018., str. 124.

(6)  Vidjeti npr. mišljenje EGSO-a „Paket za ekonomsku i monetarnu uniju”, SL C 262, 25.7.2018., str. 28.