Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o

Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU) br. 575/2013 u pogledu izloženosti u obliku pokrivenih obveznica

(COM(2018) 93 final – 2018/0042 (COD))

i Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izdavanju pokrivenih obveznica i javnom nadzoru pokrivenih obveznica i izmjeni Direktive 2009/65/EZ i Direktive 2014/59/EU

(COM(2018) 94 final – 2018/0043 (COD))

(2018/C 367/11)

Izvjestitelj:

Daniel MAREELS

Zahtjev za savjetovanje:	Vijeće Europske unije, 28.3.2018. Europski parlament, 16.4.2018.
Pravni temelj:	članci 53., 114. i 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	27.6.2018.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	11.7.2018.
Plenarno zasjedanje br.:	536
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	165/0/1

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

Iz niže navedenih razloga EGSO snažno pozdravlja prijedloge o pokrivenim obveznicama (vidjeti točku 1.2 i dalje). Odbor poziva na poduzimanje svih mogućih koraka kako bi se postigao brz napredak i ostvarili uspješni rezultati. U tom pogledu iznosi i nekoliko prijedloga (vidjeti točku 1.7 i dalje).

1.2.

Kao prvo, predmetni se prijedlozi uklapaju u širi kontekst i pridonose postizanju ciljeva koje Odbor smatra bitnima, poput brze uspostave unije tržišta kapitala te dovršenja ekonomske i monetarne unije. Nadalje, pokrivenim se obveznicama promiču prekogranični poslovi financiranja, a samim time potiče se i podjela rizika u privatnom sektoru.

1.3.

Osim toga, nekoliko država članica EU-a tradicionalno zauzima vrlo jak položaj na međunarodnim i globalnim tržištima. Europski pristup bonitetnom tretmanu pokrivenih obveznica služi kao smjernica diljem svijeta. Predmetni bi prijedlozi trebali poslužiti ne samo za konsolidaciju tog vodećeg položaja nego, po mogućnosti, i za njegovo jačanje. Osobito s obzirom na razne promjene u odnosu snaga između Istoka i Zapada do kojih upravo dolazi na globalnoj razini, od presudne je važnosti da EU zauzme odlučno i konkretno stajalište.

1.4.

Priliku koja proizlazi iz predmetnih prijedloga trebalo bi iskoristiti za promicanje široke prihvaćenosti pokrivenih obveznica i razvoj tržišta tih obveznica diljem EU-a. Treba poduzeti sve moguće korake za postizanje uspjeha, osobito u državama članicama u kojima su ti instrumenti i tržišta još nepoznati.

1.5.

Odbor također snažno pozdravlja odabrani pristup minimalnog usklađivanja zasnovan na nacionalnim sustavima, ali i sam sadržaj prijedlogâ, za koje su, pak, čvrste temelje postavili Europski parlament, nadzorna tijela i drugi dionici. Sve je to omogućilo postizanje kvalitativnih rezultata bez remećenja postojećih tržišta, i to po razumnoj cijeni.

1.6.

Izrazito je važno da pokrivene obveznice omoguće bankama stvaranje dodatnih resursa za dugoročno financiranje gospodarstva. Ta se nova sredstva moraju koristiti za dodatno financiranje vlada, poduzeća i kućanstava. Ako se to ostvari, predmetni bi prijedlog mogao pridonijeti vraćanju povjerenja u bankarski i financijski sektor.

1.7.

Odbor izražava posebno zadovoljstvo zbog toga što se prijedlogom također nastoji omogućiti pristup manjih banaka pokrivenim obveznicama. Unatoč tomu, Odbor poziva da se dodatno razmotri pitanje kako potpuno iskoristiti tu priliku. Ne odstupajući od općenito primjenjivih pravila, trebalo bi razmotriti i, na primjer, koji bi se administrativni zahtjevi i ostale obveze mogli prilagoditi za manje banke.

1.8.

EGSO također snažno preporučuje da uporaba oznake „europska pokrivena obveznica” postane obavezna, a ne fakultativna, kako je trenutačno predviđeno. Potrebna je globalna vizija usmjerena na budućnost. Univerzalna obavezna uporaba te europske oznake nesumnjivo će osnažiti vodeći položaj Europe na globalnoj razini i stvoriti mogućnosti za (uglavnom manje) države članice koje požele iskoristiti sve prednosti prilika koje im nudi novi sustav. To bi im pružilo jamstvo da se njihovi proizvodi mogu distribuirati na tržištu te bi ta obvezna uporaba oznake mogla također povećati povjerenje ulagača.

1.9.

S obzirom na to da je sigurnost i likvidnost pokrivenih obveznica općeprihvaćena, kao i na to da one pružaju dodatnu zaštitu jer se na njih ne može primijeniti bail-in, Odbor poziva na razmatranje pitanja koje dodatne mjere treba poduzeti kako bi te obveznice postale privlačne za privatne štediše i potrošače. Kao dugoročni instrumenti pokrivene su obveznice po svemu sudeći osobito prikladne za mirovinsko osiguranje pa bi trebalo razmotriti prijedloge u vezi s paneuropskim osobnim mirovinskim proizvodom (PEPP).

1.10.

Odbor pozdravlja činjenicu da je predviđena i evaluacija novog sustava, ali se predloženi vremenski okvir njezine provedbe nakon tri godine čini prekratkim. Budući da se to pitanje tiče tržišta te da se mora osigurati dovoljno vremena za prikupljanje korisnog iskustva upoznavanjem s novim pravilima, Odbor poziva na produljenje tog roka na, primjerice, pet godina. Države članice, naravno, mogu također pomno pratiti stanje na nacionalnoj razini.

2.   Kontekst

2.1.

Junckerova je Komisija po preuzimanju dužnosti 2014. godine izradila Plan ulaganja za Europu u svrhu ostvarivanja svojih najvažnijih prioriteta, a to su rast, zapošljavanje i ulaganja (1). Jedan od glavnih ciljeva Plana postupna je izgradnja unije tržišta kapitala, usporedno s uspostavom jedinstvenog digitalnog tržišta i energetske unije. Cilj je razviti integriranu uniju tržišta kapitala koja će dobro funkcionirati i obuhvaćati sve države članice.

2.2.

Akcijskim planom o izgradnji unije tržišta kapitala (2) Komisija se obvezala na to da će do 2019. godine pripremiti sve sastavnice za izgradnju te unije. Ukupno su planirane 33 inicijative i mjere.

2.3.

Nakon podnošenja zahtjeva za brz napredak (3) (4), već je 2017. provedeno preispitivanje sredinom provedbenog razdoblja Akcijskog plana. To je imalo za posljedicu niz prioritetnih akcija kako bi se uzeli obzir uvijek novi izazovi i promjenjive okolnosti, uključujući „Brexit”.

2.4.

Osim toga, Komisija je tom prigodom napomenula da je potrebno „podignuti ljestvicu vlastitih očekivanja, uklanjati prepreke, i što je još važnije, iskoristiti te nove prilike” (5). U tom kontekstu, Komisija je 8. ožujka 2018. objavila komunikaciju „Dovršetak unije tržišta kapitala do 2019. – vrijeme je za brže ostvarivanje rezultata” te najavila paket mjera.

2.5.

Predmetni prijedlozi o pokrivenim obveznicama, koji su sastavni dio tog paketa (6), obuhvaćaju dva dokumenta:

2.5.1.

Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o pokrivenim obveznicama i javnom nadzoru pokrivenih obveznica te izmjeni direktiva 2009/65/EU i 2014/59/EU (7).

2.5.2.

Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU) br. 575/2013 u pogledu izloženosti u obliku pokrivenih obveznica (8).

2.6.

Predmetnim se prijedlozima na razini EU-a želi stvoriti učinkovit okvir za pokrivene obveznice. To uključuje definiciju tih obveznica, uporabu europske oznake na tržištu, bonitetne zahtjeve za dobivanje povlaštenog kapitalnog tretmana i određene obveze koje se odnose na nadležna tijela.

3.   Napomene i komentari

3.1.

EGSO snažno pozdravlja predmetne prijedloge koji su dio mjera za uspostavljanje unije tržišta kapitala te poziva da se ulože maksimalni napori u brzo ostvarivanje pozitivnih rezultata.

3.2.

Na prvom mjestu ti prijedlozi doprinose većem broju ciljeva za koje se Odbor srdačno zalaže i koje je i ranije zagovarao (9). Pritom je potrebno napomenuti:

3.2.1.

Izgradnja unije tržišta kapitala, koja mora teći zajedno s većom ekonomskom i socijalnom konvergencijom i financijskom i ekonomskom integracijom, treba putem proširenja i diversifikacije izvora financiranja gospodarstva dovesti do veće sigurnosti, stabilnosti što bi sve trebalo postati odskočna daska za financijski i ekonomski sustav. Brza uspostava unije tržišta kapitala mora ostati među glavnim prioritetima.

3.2.2.

Predloženim pravilima za pokrivene obveznice promiču se prekogranični poslovi financiranja, a samim time potiče se i podjela rizika u privatnom sektoru. To je od ključne važnosti za države članice radi sprečavanja asimetričnih šokova u slučaju krize, ili radi smanjenja njihovog učinka. Povrh toga, unija tržišta kapitala predstavlja velik doprinos konvergentnom rastu u državama članicama Unije, što bi slabije razvijenim gospodarstvima trebalo omogućiti da brže uhvate korak s uspješnijim gospodarstvima.

3.2.3.

Unija tržišta kapitala ključna je i za daljnje dovršenje EMU-a, a njezina je uspostava neophodna. U kombinaciji s potpuno uspostavljenom bankovnim unijom, unija tržišta kapitala trebala bi dovesti do istinske financijske unije, koja predstavlja jedan od četiri temeljna stupa EMU-a.

3.2.4.

Europa je tradicionalno izuzetno snažna na području pokrivenih obveznica (10). Predmetne bi se prijedloge trebalo iskoristiti kao priliku za dodatno jačanje vodećeg položaja Europe na svjetskoj razini. U općenitijem smislu te s međunarodnog stajališta, važno je da EU djeluje učinkovito i učvrsti svoj položaj, naročito s obzirom na niz promjena u odnosu snaga između Istoka i Zapada do kojih upravo dolazi na globalnoj razini,

3.3.

Predmetnim će se prijedlozima pomoći u stvaranju dodatnih resursa za dugoročno financiranje gospodarstva. Izdavanje pokrivenih obveznica omogućuje bankama da steknu troškovno učinkovito dugoročno financiranje. Ukupna veličina trenutno neiskorištenog potencijala tržišta za pokrivene obveznice u pogledu izdavanja mogla bi iznositi do 342 milijarde EUR i to bi zajmoprimcima u EU-u moglo donijeti potencijalnu godišnju uštedu od 1,5 do 1,9 milijardi EUR (11).

3.4.

U svakom je slučaju važno da novi resursi budu od koristi gospodarstvu. Banke bi trebale iskoristiti to dodatno financiranje za dodatne zajmove vladama, kućanstvima i poduzećima. Ako se to ostvari, predmetni bi prijedlog mogao pridonijeti vraćanju povjerenja u sektor bankarstva i financija.

3.5.

U interesu stabilnosti i sigurnosti financijskog sustava važno je da to novo financiranje bude u obliku instrumenata koji su sigurni i likvidni u svim okolnostima, a predmetni prijedlozi sadrže niz zaštitnih mjera u tu svrhu. Čvrst sustav pokrivenih obveznica trebao bi biti povoljan i za ulagače zahvaljujući većem i boljem izboru na tržištima. Mehanizam dvostruke zaštite (12) od velike je važnosti za te ulagače i stoga je važno da vlasti ustraju u tome da izdavatelji na pravilan način vrednuju odnosnu imovinu.

3.6.

U skladu s time, prijedlog za uspostavljanje učinkovitog okvira koji olakšava razvoj pokrivenih obveznica i tržišta za te instrumente u cijelom EU-u zaslužuje da ga Odbor u potpunosti podrži. Treba poduzeti sve moguće korake za postizanje uspjeha, osobito u državama članicama (13) u kojima su ti instrumenti i tržišta još nepoznati. Važno je odgovoriti na posljednja otvorena pitanja i osigurati da se okvir za pokrivene obveznice uvede u svim državama članicama.

3.7.

Izražavajući svoju podršku, Odbor želi odati priznanje i poduprijeti dosadašnje napore koje su Komisija, Europski parlament, EBA i drugi tijekom više godina ulagali u uspostavu sustava za pokrivene obveznice na razini EU-a. Većina država članica i drugih dionika, kao što su trgovinske udruge i Europsko vijeće za pokrivene obveznice, također su izrazili podršku predmetnim prijedlozima (14).

3.8.

Odbor također u potpunosti podržava odabranu opciju politike, odnosno minimalno usklađivanje na europskoj razini na temelju nacionalnih sustava jer to omogućuje ostvarivanje nekoliko ciljeva uz razuman trošak. To će također spriječiti narušavanje stanja na postojećim tržištima i rezultirati nižim troškovima prijelaznih mjera. Međutim, važno je da se u postojećim nacionalnim propisima podrži cilj europskog prijedloga kako bi se dao poticaj tržištu pokrivenih obveznica. Stoga su nepoželjne moguće prepreke ili ograničenja na nacionalnoj razini koji su u suprotnosti s predmetnim prijedlogom.

3.9.

Kao što je već navedeno, brojne države članice imaju snažan položaj na tom tržištu, no istodobno novija kretanja ukazuju na to da zanimanje za pokrivene obveznice raste i drugdje u svijetu. S tim u vidu, Odbor smatra da je važno i osigurati da se vodeći položaj koji Europa na tom području ima na međunarodnoj razini dodatno ojača te da se ulože napori u promicanje europskog pristupa kao globalnog mjerila.

3.10.

Odbor pozdravlja i činjenicu da je predviđena evaluacija rezultata i uspješnosti predmetnih novih pravila. Budući da se to pitanje tiče tržišta te da se mora osigurati dovoljno vremena za prikupljanje korisnog iskustva, osobito u državama članicama u kojima je to novost, Odbor smatra da je predloženo razdoblje od tri godine prekratko te poziva na produljenje tog roka na, primjerice, pet godina. Države članice u svakom slučaju u bilo kojem trenutku mogu pomno pratiti stanje.

4.   Dodatne napomene i komentari

4.1.

Dakle, sveukupno gledajući, može se izraziti podrška za pristup Komisije pokrivenim obveznicama kojim se osiguravaju jasna i sveobuhvatna pravila, uključujući definiciju, opis strukturnih obilježja, javni nadzor i europsku oznaku za pokrivene obveznice, kao i bonitetni tretman za taj instrument.

4.2.

Važno je da predmetni sustav bude pristupačan svim bankama i da ga sve banke mogu koristiti na djelotvoran način. S tim u vezi, Odbor pozdravlja činjenicu da je posvećena posebna pozornost poteškoćama i problemima na koje mogu naići manje banke koje žele izdavati pokrivene obveznice. Odbor smatra važnim da se ta mogućnost u potpunosti iskoristi. Ne odstupajući od općenito primjenjivih pravila, trebalo bi razmotriti i, na primjer, koji bi se administrativni zahtjevi i ostale obveze mogli prilagoditi za manje banke.

4.3.

Upotreba europske oznake za pokrivene obveznice bit će u potpunosti fakultativna kako bi se državama članicama omogućilo da zadrže svoje nacionalne denominacije i oznake (15). Odbor se ne slaže s time, već se odlučno zalaže za obaveznu upotrebu europske oznake. Potrebna je globalna vizija usmjerena na budućnost. Obavezna upotreba europske oznake nesumnjivo će osnažiti vodeći položaj Europe na globalnoj razini i stvoriti mogućnosti za (uglavnom manje) države članice koje požele iskoristiti sve prednosti prilika koje im nudi novi sustav. Za njih će oznaka EU-a biti garancija da se njihove pokrivene obveznice mogu distribuirati na tržištu. Ta obvezna uporaba može također povećati povjerenje ulagača.

4.4.

Na tržištu pokrivenih obveznica trenutno dominiraju profesionalni i institucijski ulagači (16). Odbor poziva na to da se razmotri koje dodatne mjere treba poduzeti kako bi te obveznice postale privlačne za privatne štediše i potrošače. Niz faktora ide u prilog tomu. Pokrivene obveznice tradicionalno se smatraju sigurnom i likvidnom imovinom, čak i u vrijeme krize; povrh toga, potrebno je uzeti u obzir doprinos predmetnih prijedloga. Usto, na njih se ne može primijeniti bail-in, što nije zanemarivo u kontekstu zaštite privatnih štediša. Stoga se čini da su one prikladnije od nekih drugih proizvoda (17). Kao dugoročni instrumenti, pokrivene su obveznice po svemu sudeći korisne za mirovinsko osiguranje, pa bi trebalo razmotriti prijedloge u vezi s paneuropskim osobnim mirovinskim proizvodom (PEPP).

---

(1)  Vidjeti internetske stranice Europske komisije.

(2)  Akcijski plan iz rujna 2015. „Akcijski plan o izgradnji unije tržišta kapitala” – Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija. Vidjeti COM(2015) 468 final.

(3)  Na primjer, Europsko vijeće pozvalo je na „brz i odlučan napredak” u ostvarivanju Plana, „kako bi se poduzećima osigurao lakši pristup financiranju i poduprlo ulaganja u realno gospodarstvo”.

(4)  I Komisija je usvojila komunikaciju u kojoj je pozvala na ubrzanje reformi. Vidjeti COM(2016) 601 final.

(5)  Vidjeti komunikaciju Komisije „Dovršetak unije tržišta kapitala do 2019”. Vidjeti COM(2018) 114 final.

(6)  Osim predmetnih prijedloga, paket sadržava i prijedlog o olakšavanju prekogranične distribucije fondova za zajednička ulaganja, prijedlog učinkovitog okvira za europske pružatelje usluga skupnog financiranja za poduzeća, kao i prijedlog o pravu koje se primjenjuje na učinke ustupanja potraživanja na treće strane i Komunikaciju o pravu koje se primjenjuje na učinke prava vlasništva u transakcijama vrijednosnim papirima.

(7)  Vidjeti Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izdavanju pokrivenih obveznica i javnom nadzoru pokrivenih obveznica i izmjeni Direktive 2009/65/EZ i Direktive 2014/59/EU.

(8)  Vidjeti Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU) br. 575/2013 u pogledu izloženosti u obliku pokrivenih obveznica.

(9)  Vidjeti npr. ECO/437 – Preispitivanje akcijskog plana o uniji tržišta kapitala sredinom provedbenog razdoblja, SL C 81, 2.3.2018., str. 117.

(10)  Devet europskih zemalja izdaje otprilike 90 % svih pokrivenih obveznica na svijetu. Vidjeti i podatke koje je objavilo Europsko vijeće za pokrivene obveznice (ECBC) u svojoj brošuri o europskim pokrivenim obveznicama, 12. izdanje (2017.). Na svjetskoj razini nepodmireni iznos pokrivenih obveznica iznosi 2,5 bilijuna EUR, od čega su 2,1 bilijuna EUR izdale institucije rezidentne u EU-u (vidjeti radni dokument službi Komisije Impact Assessment („Procjena učinka”), (SWD(2018) 50 final).

(11)  Vidjeti radni dokument službi Komisije Impact Assessment („Procjena učinka”, SWD(2018) 50 final), priložen prijedlozima o kojima se raspravlja.

(12)  Dvostruka zaštita za imatelje pokrivenih obveznica jest dvostruko potraživanje koje se odnosi na skup za pokriće i na izdavatelja.

(13)  U desetak država članica EU-a trenutno još ne postoji nikakav zakonodavni okvir za pokrivene obveznice.

(14)  Za opći pregled vidjeti Poglavlje 3. Prijedloga direktive i Prijedloga uredbe.

(15)  Vidjeti uvodnu izjavu 33. Prijedloga direktive.

(16)  Prema informacijama koje su predstavnici Komisije iznijeli usmenim putem, jednu trećinu tržišta pokrivaju banke, jednu trećinu Europska središnja banka, a preostalu trećinu druge strane, kao što su investicijski i mirovinski fondovi.

(17)  Moglo bi se spomenuti i prijedloge o skupnom financiranju i pozajmljivanju u ravnopravnim partnerstvima (eng. peer-to-peer). Financijski instrumenti ponuđeni u tom okviru u osnovi su prenosivi financijski instrumenti koji služe kao vlasnički kapital (npr. dionice) ili kao dug (npr. obveznice). Zaštita koja se u tom kontekstu osigurava štedišama i ulagačima može se smatrati vrlo ograničenom.