EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 27.7.2017.
COM(2017) 386 final
2017/0165(NLE)
Prijedlog
ODLUKE VIJEĆA
o sklapanju, u ime Europske unije, Konvencije Vijeća Europe o manipulaciji sportskim natjecanjima s obzirom na pitanja povezana s materijalnim kaznenim pravom i pravosudnom suradnjom u kaznenim stvarima
OBRAZLOŽENJE
1.KONTEKST PRIJEDLOGA
Namještanje rezultata sportskih natjecanja općenito se smatra jednom od najvećih prijetnji za sport danas. Namještanjem rezultata potkopava se vrijednosti sporta – integritet, fair-play i poštovanje prema drugima. Postoji opasnost da zbog toga navijači i ljubitelji sporta izgube interes za organizirani sport. Nadalje, u namještanje rezultata često su upletene organizirane kriminalne mreže aktivne na globalnoj razini. Riječ je o problemu koji je sada postao prioritet za tijela javne vlasti, sportski pokret i tijela za provedbu zakona u cijelom svijetu. Kako bi se odgovorilo na te izazove, Vijeće Europe je tijekom ljeta 2012. pozvalo stranke Europske kulturne konvencije da započnu pregovore u cilju donošenja Konvencije Vijeća Europe protiv manipulacije rezultatima sportskih natjecanja. Pregovori su započeli u listopadu 2012. kada je održan prvi sastanak radne skupine Vijeća Europe.
Komisija je 13. studenoga 2012. donijela „preporuku za odluku Vijeća kojom se Komisija ovlašćuje da sudjeluje, u ime Unije, u pregovorima o međunarodnoj konvenciji Vijeća Europe za suzbijanje manipulacije rezultatima sportskih natjecanja” 1 . Preporuka Komisije proslijeđena je radnoj skupini Vijeća za sport 15. studenoga 2012. Nakon rasprave u radnoj skupini Vijeća, Vijeće je razdvojilo nacrt Odluke Vijeća u dvije odluke jer je dodalo materijalne pravne osnove, uključujući pravnu osnovu koja proizlazi iz dijela 3. glave V. UFEU-a 2 . Vijeće je 10. lipnja 2013. donijelo jednu odluku o pitanjima koja se odnose na klađenje i sport 3 . Druga odluka koju je Vijeće donijelo 23. rujna 2013. odnosi se na pitanja povezana sa suradnjom u kaznenim stvarima i policijskom suradnjom 4 .
Zamjenici ministara Vijeća Europe 9. srpnja 2014. donijeli su Konvenciju o manipulaciji sportskim natjecanjima 5 . Konvencija je poslana na potpisivanje 18. rujna 2014. na ministarsku konferenciju Vijeća Europe na kojoj su sudjelovali ministri koji imaju sport u svojim resorima. Prema njezinu članku 32. stavku 1., Konvenciju može potpisati Europska unija. Od tada je više stranaka potpisalo Konvenciju, uključujući mnoge države članice 6 .
Komisija je 2. ožujka 2015. Vijeću iznijela svoje prijedloge za odluke Vijeća o potpisivanju Konvencije u ime Unije: i. prijedlog odluke Vijeća o potpisivanju Konvencije, u ime Unije, s obzirom na pitanja povezana s materijalnim kaznenim pravom i pravosudnom suradnjom u kaznenim stvarima {COM(2015) 86} na temelju članka 82. stavka 1. i članka 83. stavka 1. UFEU-a; ii. prijedlog odluke Vijeća o potpisivanju Konvencije, u ime Unije, s obzirom na pitanja koja nisu povezana s materijalnim kaznenim pravom i pravosudnom suradnjom u kaznenim stvarima {COM(2015) 84} na temelju članaka 114. i 165. UFEU-a. Obrazloženje tih prijedloga Komisije sadržavalo je detaljnu analizu nadležnosti Konvencije. O prijedlozima Komisije posljednji se put raspravljalo 11. i 20. studenoga 2015. na sastancima Corepera. Tom je prilikom Predsjedništvo zaključilo da neće nastaviti s postupkom u predmetu dok ne dobije suglasnost svih delegacija.
S obzirom na navedeno Unija još nije potpisala Konvenciju. Potpisivanje ove Konvencije trebalo bi biti dio nastojanja Komisije da sudjeluje u borbi protiv namještanja rezultata, zajedno s drugim instrumentima kao što je buduća inicijativa Komisije o namještanju rezultata povezanim s klađenjem, u skladu s Komunikacijom Komisije iz 2012. o internetskim igrama na sreću 7 , radom stručne skupine EU-a o namještanju rezultata i pripremnim djelovanjima i projektima posvećenim problemu namještanja rezultata 8 .
Ovaj se prijedlog odnosi na pravni instrument kojim se sklapa Sporazum.
2. SPORAZUM
U skladu s člankom 1. Konvencije, njezina je svrha „suzbijanje manipulacije sportskim natjecanjima radi zaštite integriteta sporta i sportske etike u skladu s načelom neovisnosti sporta”. U tu svrhu, krajnji cilj Konvencije je „zaštita integriteta sporta i sportske etike”. To se postiže nizom mjera čiji je cilj prevencija, otkrivanje i kažnjavanje manipulacije sportskim natjecanjima. U tu svrhu, Konvencijom se također potiče na međunarodnu suradnju i uspostavlja mehanizam praćenja kako bi se osiguralo postupanje prema odredbama utvrđenima u Konvenciji.
Konvencija tako utjelovljuje višedimenzionalan pristup usmjeren na rješavanje problema manipulacije sportskim natjecanjima. U skladu s tim, mjere koje je potrebno donijeti različite su prirode i utječu na različita područja prava, a prevladava aspekt prevencije 9 . Druga područja prava su materijalno kazneno pravo, pravosudna suradnja u kaznenim stvarima, zaštita podataka, kao i pravno uređenje aktivnosti klađenja.
Većina odredaba o prevenciji nalaze se u poglavljima II. i III. Konvencije 10 , a poglavlje III. sadržava niz odredaba koje za cilj imaju olakšavanje razmjene informacija među svim zainteresiranim stranama.
Mjerama koje se odnose na usluge klađenja može se utjecati na slobode unutarnjeg tržišta u odnosu na pravo poslovnog nastana i pravo pružanja usluga, u mjeri u kojoj organizator sportskog klađenja obavlja gospodarsku aktivnost. U pogledu članka 3. stavka 5. točke (a) i članka 11. posebno, definicija „nezakonitog sportskog klađenja” odnosi se na svaku nedopuštenu vrstu sportskog klađenja ili svakog organizatora sportskog klađenja koji se ne smije baviti tom djelatnošću na temelju primjenjivog zakonodavstva u nadležnosti stranke gdje se kockar nalazi. Pojam „primjenjivo zakonodavstvo” uključuje zakonodavstvo EU-a. To znači da se sva prava dodijeljena zakonodavstvom Unije također moraju uzeti u obzir i da nacionalno zakonodavstvo država članica mora biti u skladu sa zakonodavstvom EU-a, a posebno s pravilima unutarnjeg tržišta.
Člancima od 9. do 11. predviđaju se mjere koje bi mogle dovesti do određenog stupnja usklađivanja zakona. Na primjer, člankom 9. Konvencije predlaže se okvirni popis mjera koje bi odgovarajuća regulatorna tijela za pitanja klađenja mogla primijeniti „po potrebi” u borbi protiv manipulacije sportskim natjecanjima u vezi sa sportskim klađenjem. Člankom 10. stavkom 1. Konvencije propisuje se da „svaka stranka donosi zakonodavne ili druge mjere koje su potrebne radi sprječavanja sukoba interesa i zlouporabe internih informacija od strane fizičkih ili pravnih osoba koje su uključene u pružanje usluga sportskog klađenja (…)” (naknadno podcrtano). Člankom 10. stavkom 3. Konvencije nastoji se uspostaviti obvezu izvješćivanja: „svaka stranka donosi zakonodavne ili druge mjere koje su potrebne kako bi obvezala organizatore sportskog klađenja da bez odgode prijave neregularno ili sumnjivo klađenje regulatornom tijelu za klađenje (...)” (naknadno podcrtano). Konačno, člankom 11. Konvencije o nezakonitom sportskom klađenju strankama se daje još veća sloboda. On glasi: „svaka stranka razmatra najprikladnija sredstva za borbu protiv organizatora nezakonitog sportskog klađenja i razmatra uvođenje mjera, u skladu s mjerodavnim pravom u odgovarajućem području, poput (…)”.
To pokazuje da se člankom 9., člankom 10. stavkom 1. i člankom 10. stavkom 3. Konvencije stvara temelj za moguće usklađivanje na temelju članka 114. UFEU-a, u mjeri u kojoj organizator klađenja obavlja gospodarsku aktivnost. Članak 11., koji sadrži još fleksibilniji tekst, još uvijek uključuje određeni stupanj usklađenosti odredaba koje bi mogle biti obuhvaćene i člankom 114. UFEU-a o uspostavi i funkcioniranju unutarnjeg tržišta.
Osim toga, članak 11. Konvencije može također utjecati na usluge koje se pružaju iz treće zemlje. Predmetne mjere, koje se odnose izravno na „pristup” takvim uslugama, bile bi obuhvaćene zajedničkom trgovinskom politikom Unije u skladu s člankom 207. UFEU-a.
Poglavlje IV. odnosi se na kazneno pravo i suradnju s obzirom na provedbu zakona (članci od 15. do 18.). Člankom 15. Konvencije ne nameće se opća kažnjivost postupaka manipulacije sportskim natjecanjima, nego samo određenih oblika (kada uključuju korupciju, prisilu ili prijevaru).
Članak 16. odnosi se na pranje novca. Na razini Unije to je regulirano Okvirnom odlukom Vijeća 2001/500/PUP, 11 zajedno s Direktivom 2014/42/EU 12 . Članak 16. stavak 3. Konvencije ulazi u nadležnost EU-a te je obuhvaćen člankom 114. UFEU-a (Direktiva 2005/60/EZ o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca i financiranja terorizma) 13 . Poglavlje V. koje se odnosi na nadležnost, kazneni postupak i provedbene mjere, kao i poglavlje VI. koje se odnosi na sankcije i mjere, sadržavaju odredbe koje su komplementarne odredbama materijalnog kaznenog prava sadržanima u člancima od 15. do 18. Konvencije. Članak 19. Konvencije (nadležnost) dodatna je odredba uz utvrđivanje kaznenih odredaba. Članci 20., 21. i 25. Konvencije (istražne mjere, zaštitne mjere, pljenidba i oduzimanje) odnose se na mjere u kaznenom postupku, koje mogu biti obuhvaćene člankom 82. stavkom 2. UFEU-a (točke (a) i (b)).
Poglavlje VII. odnosi se na međunarodnu suradnju u sudskim i drugim pitanjima. Bitno je primijetiti da Konvencija ne sadrži pravni režim kojim bi se zamijenila postojeća pravila, i stoga se njome ne dovode u pitanje instrumenti koji već postoje u području uzajamne pomoći u kaznenim stvarima i izručivanju 14 . U tom kontekstu, postoji sveobuhvatan skup instrumenata na europskoj razini koji služi olakšavanju pravosudne suradnje u kaznenim stvarima i koji se može primjenjivati na različite modi operandi namještanja rezultata ili na kriminalizaciju namještanja rezultata kao novog kaznenog djela u pravnom poretku država članica 15 . To bi obuhvaćao članak 26. Konvencije.
Zaključci
Postoje kaznena djela koja trenutačno nisu obuhvaćena člankom 83. stavkom 1. UFEU-a. Unija je nadležna za ostala, ali je ta nadležnost isključiva samo u dvije odredbe – članku 11. (u mjeri u kojoj se odnosi na usluge iz trećih zemalja i prema njima) te članku 14. o zaštiti podataka (djelomično) 16 . U ostatku ima podijeljenu ili podupiruću nadležnost.
3.PRAVNA OSNOVA ZA PRIJEDLOG ODLUKE
3.1. Materijalna pravna osnova
Kad je riječ o pravnoj osnovi, ustaljena je sudska praksa da odabir pravne osnove za mjeru EU-a mora počivati na objektivnim čimbenicima koji su podložni sudskom preispitivanju, ti čimbenici uključuju cilj i sadržaj mjere 17 . Ako se ispitivanjem mjere Europske unije pokaže da ona ima dvostruku svrhu ili dvostruku komponentu i ako se može utvrditi da je jedna od svrha ili komponenti glavna ili prevladavajuća, a druga tek sporedna, mjera se mora temeljiti na jednoj pravnoj osnovi, odnosno onoj koja je potrebna za glavnu ili prevladavajuću svrhu ili komponentu. Iznimno, ako se utvrdi da mjera ima nekoliko neodvojivo povezanih ciljeva, a da ni jedan od njih nije sekundaran i indirektan u odnosu na drugi, mjere se moraju temeljiti na više odgovarajućih pravnih osnova 18 .
Materijalne pravne osnove koje ovdje mogu biti od značaja su: članak 16. UFEU-a (zaštita podataka), članak 82. stavak 1. i članak 82. stavak 2. UFEU-a (pravosudna suradnja u kaznenim stvarima), članak 83. stavak 1. UFEU-a (materijalno kazneno pravo), članak 114. UFEU-a (uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta), članak 165. UFEU-a (sport) i članak 207. UFEU-a (zajednička trgovinska politika).
U cjelini, cilj borbe protiv manipulacije sportskim natjecanjima sadržava elemente prevencije i suradnje koji su uglavnom obuhvaćeni člankom 165. UFEU-a te elemente suradnje i usklađivanja koji su obuhvaćeni člankom 114. (za nekaznene odredbe), člankom 207. UFEU-a (u mjeri u kojoj se te odredbe odnose na pristup organizatorima klađenja iz trećih zemalja) te člankom 82. stavkom 1. i člankom 83. UFEU-a (u kaznenim stvarima).
Kad je riječ o uslugama klađenja, članci 114. i 207. UFEU-a mogu biti relevantni, ovisno o tome jesu li usluge „unutar EU-a” ili ne. Čini se da je aspekt unutarnjeg tržišta izraženiji u Konvenciji u cjelini, dok je aspekt zajedničke trgovinske politike izgleda prisutan samo u članku 11. Konvencije. Međutim, čak i ako članak 207. UFEU-a nije naveden i smatra se pomoćnim u pitanjima unutarnjeg tržišta, države članice nisu nadležne u relevantnim pitanjima koja su u području zajedničke trgovinske politike.
Kad je riječ o zaštiti podataka, ona nije glavni cilj Konvencije i njezine odredbe tu su samo dodatne. Danas se u mnogim konvencijama Vijeća Europe podsjeća na potrebu poštovanja zaštite podataka, čak i kad takve obveze mogu proizlaziti iz drugih konvencija (kao što je Konvencija br. 108 za zaštitu pojedinaca u vezi s automatskom obradom osobnih podataka), budući da je moguće da u različitim konvencijama ne sudjeluju iste stranke.
Kao posljedica toga, kako bi EU mogao izvršavati svoje ovlasti u odnosu na Konvenciju u cijelosti (isključujući dijelove za koje nema ovlasti), glavne su pravne osnove članak 82. stavak 1., članak 83. stavak 1., članak 114. i članak 165. UFEU-a.
Zbog isprepletenosti Konvencije i činjenice da su s njom povezane nadležnosti koje mogu biti u isključivoj nadležnosti EU-a te nadležnosti koje EU nema, nije moguće da Unija i države članice Konvenciju sklope odvojeno.
3.2. Postupovna pravna osnova
Člankom 218. stavkom 6. UFEU-a predviđa se da Vijeće na prijedlog pregovarača donosi odluku o sklapanju sporazuma.
Člankom 218. stavkom 6. točkom (a) UFEU-a predviđa se da Vijeće donosi odluku o sklapanju sporazuma uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta u slučaju „sporazumâ kojima se pokrivaju područja na koja se primjenjuje [ ...] redovni zakonodavni postupak”.
Kako je prethodno navedeno, Konvencija o manipulaciji sportskim natjecanjima obuhvaća područja na koja se primjenjuje redovni zakonodavni postupak.
Usto, odluka Vijeća o sklapanju podliježe glasovanju kvalificiranom većinom u skladu s člankom 218. stavkom 8. UFEU-a.
3.3. Zaključak
Prava osnova ovog Prijedloga odluke trebali bi biti članak 82. stavak 1. i članak 83. stavak 1. UFEU-a u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) UFEU-a.
2017/0165 (NLE)
Prijedlog
ODLUKE VIJEĆA
o sklapanju, u ime Europske unije, Konvencije Vijeća Europe o manipulaciji sportskim natjecanjima s obzirom na pitanja povezana s materijalnim kaznenim pravom i pravosudnom suradnjom u kaznenim stvarima
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 82. stavak 1., članak 83. stavak 1. UFEU-a, u vezi s njegovim člankom 218. stavkom 6. točkom (a),
uzimajući u obzir prijedlog Europske komisije,
uzimajući u obzir mišljenje Europskog parlamenta 19 ,
budući da:
(1)Člankom 15. Konvencije ne nameće se opća kažnjivost postupaka manipulacije sportskim natjecanjima, nego samo određenih oblika (kada uključuju korupciju, prisilu ili prijevaru). Postupci koji predstavljaju manipulaciju sportskim natjecanjima samo su djelomično obuhvaćeni u izričito navedenim područjima kriminaliteta u članku 83. stavku 1. UFEU-a, kada uključuju organizirani kriminal ili prijevare 20 .
(2)Člankom 16. Konvencije od stranaka se zahtijeva da donose mjere potrebne za proglašavanje kaznenim djelima postupaka koji uključuju pranje novca u slučajevima kad je glavno kazneno djelo koje stvara profit kazneno djelo koje se odnosi na manipulaciju sportskim natjecanjima kao i na pomaganje i poticanje u činjenju takva djela. Okvirnom odlukom Vijeća 2001/500/PUP Unija je utvrdila zajednička pravila. Prema njezinu članku 1. točki (b) države članice poduzimaju potrebne mjere kako ne bi postojale ili se primjenjivale rezerve u pogledu teških kaznenih djela pranja navedenih u članku 6. Konvencije Vijeća Europe o pranju, traganju, privremenom oduzimanju i oduzimanju prihoda stečenoga kaznenim djelom iz 1990. Stoga se zakonodavstvom Unije utvrđuje definicija kaznenog djela pranja. S obzirom na to da se člankom 16. Konvencije propisuje da bi se pranje prihodâ od manipulacije sportskim natjecanjima trebalo smatrati pranjem novca, izgledno je da će se time utjecati na područje primjene propisâ ili ga se mijenjati.
(3)Nadležnost u vezi s člancima 17., 18., 22. i 23. Konvencije (u poglavljima IV. i VI.) povezana je s nadležnošću u skladu s člancima 15. i 16. Konvencije.
(4)Poglavlje V. koje se odnosi na nadležnost, kazneni postupak i provedbene mjere, kao i poglavlje VI. koje se odnosi na sankcije i mjere, sadržavaju odredbe koje su komplementarne odredbama materijalnog kaznenog prava sadržanima u člancima 15. do 18. Konvencije. Članak 19. Konvencije (nadležnost) dodatna je odredba uz utvrđivanje kaznenih odredbi.
(5)Poglavlje VII. odnosi se na međunarodnu suradnju u sudskim i drugim pitanjima. Bitno je primijetiti da Konvencija ne sadržava pravni režim kojim bi se zamijenila postojeća pravila, i stoga se njome ne dovode u pitanje instrumenti koji već postoje u području uzajamne pomoći u kaznenim stvarima i izručivanju 21 . U tom kontekstu, postoji sveobuhvatan skup instrumenata na europskoj razini koji služi olakšavanju pravosudne suradnje u kaznenim stvarima i koji se može primjenjivati na različite modi operandi manipulacije sportskim natjecanjima ili na kriminalizaciju manipulacije sportskim natjecanjima kao novog kaznenog djela u pravnom poretku država članica 22 .
(6)Europska unija promiče Konvenciju Vijeća Europe o manipulaciji sportskim natjecanjima, kao doprinos nastojanjima Europske unije u borbi protiv manipulacije sportskim natjecanjima radi zaštite integriteta sporta i sportske etike u skladu s načelom neovisnosti sporta.
(7)U skladu s Odlukom Vijeća [……..] od [………] Konvencija Vijeća Europe o manipulaciji sportskim natjecanjima koju je potpisao […] […], podložno njezinu kasnijem sklapanju.
(8)Odredbe Konvencije koje su u nadležnosti Unije a koje nisu odredbe povezane s materijalnim kaznenim pravom i pravosudnom suradnjom u kaznenim stvarima predmet su zasebne odluke 23 koju Vijeće treba donijeti usporedno s ovom Odlukom.
(9)Konvenciju bi trebalo odobriti u ime Unije,
DONIJELO JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Konvencija Vijeća Europe o manipulaciji sportskim natjecanjima sklapa se u ime Unije.
Tekst Konvencije priložen je ovoj Odluci.
Članak 2.
Predsjednik Vijeća određuje osobu ovlaštenu u ime Europske unije za polaganje instrumenta o odobrenju, koje je predviđeno člankom 32. Konvencije, kako bi se izrazila suglasnost Europske unije da bude obvezana Konvencijom. Glavno tajništvo Vijeća izdaje za osobu/osobe koju/koje odredi pregovarač Konvencije instrument sa svim potrebnim ovlastima za potpisivanje Konvencije, podložno njezinu sklapanju.
Članak 3.
Ova Odluka stupa na snagu na dan donošenja. Objavljuje se u Službenom listu Europske unije.
Sastavljeno u Bruxellesu
Za Vijeće
Predsjednik