EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 29.6.2017.
COM(2017) 366 final
2017/0151(NLE)
Prijedlog
ODLUKE VIJEĆA
o stajalištu koje treba zauzeti, u ime Europske unije, na šestom zasjedanju sastanka stranaka Aarhuške konvencije u pogledu predmeta o usklađenosti ACCC/C/2008/32
OBRAZLOŽENJE
1.KONTEKST PRIJEDLOGA
(1)Uvod
Europska unija potpisala je 1998. Aarhušku konvenciju. Ona je tada bila, a i danas je, vrlo važna za EU i njegove države članice, kao i za istočnoeuropske zemlje te zemlje bivšeg Sovjetskog Saveza koje su stranke Konvencije. Glavni je cilj Konvencije javnosti omogućiti veće sudjelovanje u rješavanju pitanja u području okoliša i aktivan doprinos boljem čuvanju i zaštiti okoliša.
Aarhuška je konvencija izravni razlog za donošenje Aarhuške uredbe, a ranija su pravila EU-a o pristupu dokumentima pridonijela oblikovanju Konvencije. Tako se Aarhuška konvencija i EU uzajamno jačaju i razvijaju tijekom godina.
Nalazi Odbora za praćenje usklađenosti (ACCC/C/2008/32) problematični su za EU jer se u njima ne priznaje poseban pravni poredak EU-a.
EU i dalje podupire važne ciljeve Aarhuške konvencije.
(2)Aarhuška konvencija
Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša („Aarhuška konvencija”) 1 multilateralni je sporazum o zaštiti okoliša pod okriljem Gospodarske komisije Ujedinjenih naroda za Europu (UNECE).
Konvencijom se javnosti jamče prava pristupa informacijama, sudjelovanja u odlučivanju te pristup pravosuđu u pitanjima okoliša. To su ključni alati kojima se pridonosi jačanju djelotvornih politika zaštite okoliša.
Aarhuška konvencija stupila je na snagu 2001. te trenutačno ima 47 stranke, uključujući EU i njegove države članice. Europska zajednica odobrila ju je 17. veljače 2005. 2
EU je nakon potpisivanja i nakon odobrenja Aarhuške konvencije objavio Deklaraciju („Deklaracija EU-a”) u kojoj je obavijestio tijela Aarhuške konvencije o „institucionalnom i pravnom okviru Zajednice” i podjeli zadataka sa svojim državama članicama u područjima obuhvaćenima Konvencijom 3 .
Obveze iz Konvencije s obzirom na institucije i tijela EU-a provedene su Uredbom (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice („Aarhuška uredba”) 4 .
(3)Kontekst predmeta
Odbor za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom („Odbor”) preispituje poštuju li stranke Konvenciju. On je 17. ožujka 2017. izdao nalaze u predmetu ACCC/C/2008/32, koji je pokrenula nevladina organizacija (NVO) ClientEarth, s obzirom na pristup pravosuđu na razini EU-a 5 . Odbor je utvrdio da se pravilima Ugovora o pristupu pravosuđu pred sudovima EU-a, kako ih oni tumače, te kriterijima za pristup administrativnom preispitivanju u okviru Aarhuške uredbe krši Konvencija.
(4)Pravni kontekst
Odbor je utvrdio povredu članka 9. stavaka 3. i 4. Aarhuške konvencije. U stavku 3. predviđa se da „svaka je stranka dužna osigurati pripadnicima javnosti, koji udovoljavaju mjerilima, ako ih ima, utvrđenima domaćim zakonodavstvom, pristup administrativnim ili sudbenim postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koji su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš.” U stavku 4. zahtijeva se da ti postupci budu „odgovarajući i djelotvorni […] pravični, jednakopravni, pravodobni i ne toliko skupi da bi se time sprječavalo njihovo provođenje.”
2.PROBLEM U PITANJU
(1)Nalazi Odbora
Prema Odboru, ni sudska praksa Suda Europske unije (SEU) kojom se tumače odredbe Ugovora za pristup privatnih osoba sudovima EU-a u smislu članka 263. stavka 4. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), niti Aarhuška uredba kojom se predviđa da Komisija administrativno preispituje zakonske akte u području okoliša nisu dovoljne da NVO-ima i javnosti u dovoljnoj mjeri omoguće pristup postupcima preispitivanja.
Odbor smatra da je članak 263. stavak 4. UFEU-a o postupcima za poništenje koje pokreću fizičke osobe, kako ga tumači SEU, preuzak u onoj mjeri u kojoj je ograničen na regulatorne akte koji se izravno odnose na osobu, a ne podrazumijevaju provedbene mjere. 6
Odbor dodaje da se ti nedostaci ne mogu nadoknaditi Aarhuškom uredbom jer se i njome Konvencija jednako tako krši u sljedećim točkama:
–mehanizam preispitivanja u okviru Aarhuške konvencije trebalo bi, osim za NVO-e, otvoriti i za javnost;
–preispitivanjem bi trebalo obuhvatiti opće akte, a ne samo akte s pojedinačnim područjem primjene;
–svaki administrativni akt koji se samo „odnosi” na okoliš trebalo bi moći osporiti, ne samo akte „u okviru” zakonodavstva u području okoliša;
–akte koji nemaju pravno obvezujuće i vanjske učinke također bi trebalo moći preispitati 7 .
Odbor također smatra da nije došlo do novog usmjerenja u sudskoj praksi sudova EU-a kojim će se osigurati usklađenost s Konvencijom 8 .
Naposljetku, Odbor je preporučio da bi sudska praksa SEU-a trebala u potpunosti uzimati u obzir Konvenciju ili, alternativno, da bi EU trebao izmijeniti Aarhušku uredbu ili donijeti novo zakonodavstvo 9 .
(2)Stajališta Komisije o nalazima
Kako je prethodno navedeno, tijelima Aarhuške konvencije u Deklaraciji EU-a ukazalo se na neobičnosti pravnog poretka Unije.
Međutim, Deklaraciju EU-a u nalazima se uopće nije uzelo u obzir.
Posebna priroda sustava sudskog preispitivanja doista je pažljivo sastavljena u Ugovorima EU-a tako da svaki građanin Unije ima pristup pravosuđu. Pristup sudskom preispitivanju mjera EU-a nije ograničen na izravne zahtjeve koji se podnose pred sudovima EU-a, nego se to može učiniti i pred nacionalnim sudovima, koji mogu – a u nekim okolnostima i moraju – pokrenuti pitanje zakonitosti pred SEU-om, koji akt ili mjeru EU-a može proglasiti nevaljanima.
Posebno se, s obzirom na zahtjeve koje pravne ili fizičke osobe podnose pred sudovima EU-a protiv mjera EU-a donesenih u okviru zakona u području okoliša, člankom 263. stavkom 4. UFEU-a predviđa da one mogu „pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.”
Uvjete utvrđene u ovoj odredbi i njezinim prethodnicama SEU je tumačio u svojoj sudskoj praksi, pri čemu je ključni predmet s obzirom na tumačenje ispitivanja „odnosi li se odluka osobno na pojedince” Plaumann 10 , u kojem je SEU presudio da „pojedinci osim onih kojima je odluka upućena mogu tvrditi da se ona odnosi na njih osobno ako ta odluka utječe na njih zbog određenih njima svojstvenih obilježja ili zbog okolnosti u kojima se razlikuju od svih ostalih pojedinaca te se na temelju tih čimbenika pojedinačno razlikuju od ostalih, baš kao što je to slučaj s pojedincem kojemu je odluka upućena”. SEU je tijekom godina razvio svoju sudsku praksu na temelju predmeta Plaumann te ju je primjenjivao na posebne pravne ili činjenične okolnosti i prilagođavao njima, neovisno o prirodi podnositelja zahtjeva 11 .
Ugovorom iz Lisabona proširila su se pravila o postupovnoj legitimaciji u postupcima za poništenje koje pokreću privatne stranke dodavanjem završnog dijela stavku 4. („[…] te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.”). Ako se ti uvjeti primjenjuju, nema potrebe da podnositelj zahtjeva dokazuje da se osporavani akt odnosi na njega osobno.
Sekundarni zakonodavac Unije ne smije izmjenjivati pravila iz članka 263. stavka 4. UFEU-a te mora poštovati sudsku praksu koju su razvili sudovi Unije i kojom se utvrđuje točno tumačenje Ugovora. Odstupanje od članka 263. stavka 4. UFEU-a nije moguće ni u okviru Aarhuške konvencije 12 .
Osim širenja izravnog pristupa sudovima EU-a u skladu s člankom 263. stavkom 4. UFEU-a, Ugovorom iz Lisabona posebno se značenje pridaje nacionalnim sudovima u članku 19. stavku 1. drugoj rečenici UFEU-a u kojoj se navodi da „države članice osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije.” U tom je smislu sustav prethodnih odluka SEU-a kamen temeljac pravnog poretka EU-a, kako je SEU naveo u svojem Mišljenju 2/13 o pristupanju Europske unije Europskoj konvenciji o ljudskim pravima 13 .
To je posebno važno za zakonodavstvo EU-a u području okoliša u kojemu, kako je SEU 2015. istaknuo u dvjema presudama Velikog vijeća o važnosti Aarhuške konvencije u pravnom poretku EU-a, s obzirom na trenutačno stanje prava EU-a, sudbeni i administrativni postupci pripadaju „prvenstveno” pod pravo država članica 14 .
Mišljenje je Komisije da se nalazima ne priznaje ni središnju ulogu nacionalnih sudova kao redovnih sudova s obzirom na pravo EU-a, 15 ni sustav za prethodne odluke iz članka 267. UFEU-a kao valjano pravno sredstvo.
Suprotno onomu što je Odbor utvrdio u nalazima, pravni poredak EU-a nudi potpun sustav pravnih sredstava 16 . Naime, pojedinci koji ne ispunjavaju kriterije dopuštenosti članka 263. stavka 4. UFEU-a, čak i u širem obliku Ugovora iz Lisabona, još uvijek imaju djelotvoran pristup pravosuđu i pravnoj zaštiti svojih prava protiv mjera prava EU-a. Oni se mogu, ovisno o predmetu, obratiti nacionalnim sudovima tražeći od njih da upute na SEU radi prethodne odluke o valjanosti, kako je propisano u članku 267. UFEU-a, ili se neizravno pozvati na nevaljanost akata opće primjene pred sudovima EU-a na temelju članka 277. UFEU-a.
S obzirom na administrativno preispitivanje, Odbor je prvo zatražio od EU-a da odobri preispitivanje akata s općim područjem primjene u pitanjima okoliša. Međutim, Aarhuškom se konvencijom ne zahtijeva da se ti akti moraju podvrgnuti administrativnom preispitivanju, niti je jasno u kojoj se mjeri takvo preispitivanje može učinkovito provesti za tu posebnu kategoriju akata.
Nadalje, članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije ne može se tumačiti na način da se njime zahtijeva administrativno preispitivanje neobvezujućih akata bez vanjskih učinaka. Mjere kojima se ostvaruju samo unutarnji pravni učinci u okviru administracije te kojima se ne daju prava ili obveze trećim stranama ne predstavljaju odluke koje negativno utječu na pojedinca.
U tom se pogledu vrijedi prisjetiti da je Veliko vijeće Suda 2015. zauzelo stajalište da namjena Aarhuške uredbe, koja se odnosi samo na institucije EU-a te na samo jedan od pravnih lijekova dostupnih pojedincima za osiguravanje usklađenosti sa zakonodavstvom EU-a u području okoliša, nije provedba obveza koje proizlaze iz članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije s obzirom na nacionalne i sudbene postupke koji, s obzirom na trenutačno stanje prava EU-a, pripadaju prvenstveno pod pravo država članica. S obzirom da namjena Aarhuške uredbe, kao pitanja prava EU-a, nije provedba članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije, usklađenost s tom odredbom može se osigurati, u okviru pravnog poretka EU-a, drugim sredstvima osim izmjenom Aarhuške uredbe koju je međutim Odbor zastupao u svojim preporukama.
(3)Implikacije nalaza
Odbor je preporučio da sastanak stranaka donese smjernice kojima bi se SEU trebao voditi pri tumačenju Aarhuške konvencije.
Međutim, s obzirom na načelo podjele ovlasti i načelo institucijske ravnoteže, nije moguće provesti nalaze Odbora putem sudske prakse SEU-a jer su sudovi neovisni u svojoj pravosudnoj funkciji.
S obzirom na Aarhušku uredbu, Odbor smatra da su kriteriji o tome tko može zatražiti preispitivanje i što se može preispitati (područje primjene ratione personae i ratione materiae) preuski. Širenje područja primjene u skladu sa zahtjevom Odbora značilo bi da bi veliki broj potencijalnih podnositelja prigovora dobio pristup mehanizmu sudskog preispitivanja, a u konačnici i pristup SEU-u, s obzirom na akte koji nemaju nikakvih pravnih učinaka i područja koja nadilaze područje primjene za okoliš.
Naime, ako bi se Aarhušku uredbu izmijenilo kako bi se proširilo područje primjene administrativnog preispitivanja, tim bi se rješenjem znatno povećao pristup sudovima EU-a, kako je utvrđeno u UFEU-u i konsolidirano u sudskoj praksi. Mjere koje se u skladu s člankom 263. stavkom 4. ne može osporiti, kao na primjer odluke upućene državama članicama kojima im se odobrava mogućnost za prijelaznu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica stakleničkih plinova, postale bi predmet postupka administrativnog preispitivanja. Odluku donesenu kao odgovor na zahtjev za administrativno preispitivanje potom bi se osporavalo postupkom za poništenje u skladu s člankom 263. stavkom 4. UFEU-a, u okviru kojega bi podnositelj zahtjeva mogao pokrenuti i pitanja zakonitosti s obzirom na mjeru EU-a koju se osporava zahtjevom za administrativno preispitivanje, kako je Opći sud već utvrdio 17 .
Na sličan je način pojam administrativnog akta s "pojedinačnim područjem primjene" (što je uvjet za pokretanje administrativnog preispitivanja u skladu s člankom 10. Aarhuške uredbe) Opći sud dosad tumačio kao ne puno drugačiji od pojma akta koji se može osporiti u skladu s člankom 263. stavkom 4. UFEU-a 18 . On nastavno tvrdi da bi se širenjem kategorije akata podložnih administrativnom preispitivanju akte učinilo neizravno podložnima osporavanju u skladu s člankom 263. stavkom 4. UFEU-a.
U biti bi se izmjenama sekundarnog zakonodavstva sudovima EU-a omogućila nadležnost za potpuno novu kategoriju predmeta u kojima se temeljne akte koje se podvrglo administrativnom preispitivanju ne bi moglo osporavati u skladu s člankom 263. stavkom 4. UFEU-a. Takvim bi se izmjenama moglo prouzročiti znatnu neravnotežu u sustavu sudske zaštite kako je predviđena Ugovorima.
3.Daljnji koraci u postupku s obzirom na Aarhušku konvenciju
Nalazi će se podnijeti na odobrenje na šestom zasjedanju sastanka stranaka Aarhuške konvencije koji će se održati od 11. do 14. rujna u Budvi u Crnoj Gori gdje bi im se trebao dodijeliti status službenog tumačenja Aarhuške konvencije te bi stoga bili obvezujući za ugovorne stranke te tijela Konvencije.
Sastanak stranaka odluke uglavnom donosi konsenzusom. Ako se iscrpe sva nastojanja za postizanje konsenzusa, odluke o temeljnim pitanjima donose se tročetvrtinskom većinom glasova stranaka koje su prisutne i glasuju 19 .
4.Zaključci
Nalazima Odbora dovode se u pitanje ustavna načela prava EU-a koja su toliko bitna da je pravno nemoguće za EU da slijedi i poštuje nalaze.
Tijekom postupka utvrđivanja usklađenosti EU je od Odbora zatražio drugo saslušanje kako bi dodatno pojasnio institucionalni okvir Unije. Međutim, Odbor je odbio taj zahtjev. Ne postoji sredstvo za žalbu protiv nalaza Odbora. Jedini način da EU u potpunosti štiti svoje institucionalne posebnosti i autonomiju pravnog poretka EU-a je glasovanje protiv odobravanja tih nalaza na sastanku stranaka.
S obzirom na ta razmatranja EU bi trebao odbiti nalaze u predmetu ACCC/C/2008/32 na predstojećem sastanku stranaka.
Stajalište EU-a o tom pitanju ne umanjuje privrženost EU-a načelima i ciljevima Aarhuške konvencije.
Suprotno ranijim nalazima o usklađenosti, za ovaj poseban predmet potrebna je odluka Vijeća u smislu članka 218. stavka 9. UFEU-a.
2017/0151 (NLE)
Prijedlog
ODLUKE VIJEĆA
o stajalištu koje treba zauzeti, u ime Europske unije, na šestom zasjedanju sastanka stranaka Aarhuške konvencije u pogledu predmeta o usklađenosti ACCC/C/2008/32
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 192. stavak 1. u vezi s člankom 218. stavkom 9.,
uzimajući u obzir prijedlog Europske komisije,
budući da:
(1)Aarhuška konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša („Aarhuška konvencija”) 20 odobrena je 17. veljače 2005., u ime Europske zajednice, Odlukom Vijeća 2005/370/EZ 21 .
(2)Unija je provela obveze iz Konvencije s obzirom na svoje institucije i tijela Uredbom (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice („Aarhuška uredba”) 22 .
(3)U skladu s člankom 15. Aarhuške konvencije osnovan je Odbor za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom („Odbor”) u čijoj je nadležnosti preispitati poštuju li stranke odredbe Konvencije.
(4)Unija je 17. ožujka 2017. zaprimila nalaze u predmetu ACCC/C/2008/32 u pogledu pristupa pravosuđu na razini EU-a 23 . Odbor je utvrdio da „predmetna stranka ne ispunjava zahtjeve iz članka 9. stavaka 3. i 4. Konvencije s obzirom na pristup pravosuđu za javnost jer se ni Aarhuškom uredbom ni sudskom praksom SEU-a ne provode niti poštuju obveze koje proizlaze iz tih stavaka” (točka 123. nalaza Odbora).
(5)Tijelima Aarhuške konvencije Deklaracijom se ukazalo na to da se EU potpisivanjem Konvencije obvezao te njezinim odobrenjem ponovno istaknuo da „unutar institucionalnog i pravnog okvira Zajednice […] institucije Zajednice će primjenjivati Konvenciju u okviru njihovih postojećih i budućih pravila o pristupu dokumentima i drugih relevantnih pravila iz prava Zajednice u području na koje se odnosi Konvencija“.
(6)Nalazima se ne priznaje ni središnja uloga nacionalnih sudova u provedbi članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije ni sustav EU-a za prethodne odluke Suda Europske unije kao valjano pravno sredstvo 24 .
(7)Nalazima se preporučuje da se na sastanku stranaka postupi na način koji se jasno kosi s temeljnim načelima pravnog poretka EU-a i njegovim sustavom sudskog preispitivanja. Nalazima se ne priznaje poseban pravni poredak EU-a.
(8)EU i dalje u potpunosti podupire važne ciljeve Aarhuške konvencije.
(9)Nalazi će se podnijeti na šestom zasjedanju sastanka stranaka Aarhuške konvencije koji se održava u rujnu 2017. u Budvi u Crnoj Gori te bi im se do tog trenutka trebalo dodijeliti status službenog tumačenja Aarhuške konvencije i stoga bi bili obvezujući za ugovorne stranke i tijela Konvencije.
DONIJELO JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Stajalište koje Unija treba zauzeti na šestom zasjedanju sastanka stranaka Aarhuške konvencije u pogledu predmeta o usklađenosti ACCC/C/2008/32 glasi kako slijedi:
–glas protiv odobravanja nalaza.
Članak 2.
Ova Odluka stupa na snagu na dan donošenja.
Sastavljeno u Bruxellesu
Za Vijeće
Predsjednik