2.3.2018   

HR

Službeni list Europske unije

C 81/81

Izvjestitelji:

Bernd DITTMANN; Denis MEYNENT; Ronny LANNOO

1.1.

Kako bi se uspostavilo odgovarajuće zakonodavstvo kojim će se ostvariti ciljevi članka 3. UEU-a, EGSO podsjeća na važnost načela pravilne i pravovremene provedbe, supsidijarnosti i proporcionalnosti, predostrožnosti i predvidljivosti, načela „počnimo od malih” (eng. think small first), vanjske dimenzije konkurentnosti i ispitivanja unutarnjeg tržišta.

1.2.

Cilj europskog zakonodavstva uvijek mora biti stvaranje pravnog okvira koji će poduzećima i građanima omogućiti da iskoriste prednosti unutarnjeg tržišta i spriječiti nepotrebne administrativne troškove. Upravo zato EGSO smatra da je nadzor nad primjenom na terenu od temeljne važnosti. Uz to, podržava prilagodljivo zakonodavstvo. Primjećuje da održiv u budućnosti ne mora biti samo sadržaj zakonodavstva, već i postupak donošenja zakona kako bi se zadovoljile potrebe poduzeća i građana.

1.3.

Iz tog razloga smatra da se primjenjivost prava Europske unije mora uzeti u obzir od samog početka zakonodavnog postupka, u trenutku kada se provode studije učinka, te da se europski ekosustav u tom području još mora razvijati.

1.4.

Međutim, EGSO ističe da poboljšanje propisa nije zamjena za političke odluke, da ni u kojem slučaju ne smije dovesti do deregulacije te da njegov učinak ne smije biti smanjivanje razine socijalne zaštite, zaštite okoliša i temeljnih prava.

1.5.

Najveći dio teškoća u provedbi i primjeni prava Europske unije proizlazi iz neispravnog prenošenja direktiva. Zato EGSO u svojim mišljenjima preporučuje da se radije upotrebljavaju uredbe nego direktive.

1.6.

EGSO smatra da je poboljšati način na koji se Komisija savjetuje s dionicima najvažnije za izradu zakonodavstva koje će države članice i dionici lako primjenjivati.

1.7.

U tim okolnostima EGSO smatra da može imati korisnu ulogu kao posrednik između zakonodavaca i korisnika zakonodavstva EU-a. EGSO neprestano prilagođava svoje metode rada. Tako je nedavno odlučio aktivno sudjelovati u ocjenjivanju zakonodavnog ciklusa provodeći vlastito a posteriori ocjenjivanje stečevine Unije.

2.1.

Dana 21. prosinca 2016. Pietro Russo, član Revizorskog suda Europske unije, obavijestio je zamjenika predsjednika EGSO-a, Michaela Smytha, da će se uspostaviti kontakti na upravnoj razini u vezi s panoramskom analizom koju je pokrenuo Revizorski sud o nadzoru provedbe prava EU-a koji vrši Europska komisija i to u skladu sa svojim obvezama. Ispitivanje koje traži Revizorski sud temelji se na članku 17. stavku 1. Ugovora o Europskoj uniji u skladu s kojim „Komisija promiče opći interes Unije i u tu svrhu poduzima odgovarajuće inicijative. Osigurava primjenu Ugovorâ i mjera koje na temelju njih donose institucije. Ona nadzire primjenu prava Unije pod kontrolom Suda Europske unije.(…)”.

2.2.

Leo Brincat, član Suda, 3. svibnja 2017. glavnom je tajniku EGSO-a dostavio dokument koji sadrži tri niza pitanja.

2.3.

U pogledu političke važnosti dokumentacije, glavni tajnik EGSO-a o tome je obavijestio Predsjedništvo, koje je odlučilo osnovati ad hoc skupinu sastavljenu od tri člana, zaduženu za sastavljanje odgovora u obliku samoinicijativnog mišljenja na temelju članka 29. stavka 2. Poslovnika EGSO-a. Revizorski sud mora primiti informacije od EGSO-a kako bi ih mogao unijeti u vlastito izvješće, predviđeno za svibanj 2018.

2.4.

Revizorski sud u biti želi saslušati EGSO o tome jesu li mjere koje poduzima Europska komisija za potrebe pridržavanja prava EU-a u skladu s interesima europskih građana. Revizorski sud želi znati koji su aspekti nadzora provedbe zakonodavstva osobito u središtu zanimanja EGSO-a.

3.1.

Revizorski sud postavlja tri skupine pitanja o tome koje je stajalište EGSO-a u pogledu:

3.2.

Odgovori izneseni u ovom mišljenju, koje nije konačno, temelje se na stajalištima iznesenima u brojnim mišljenjima EGSO-a (2).

4.1.

Ciljevi Unije navedeni su u članku 3. UEU-a. Ona osobito „promiče održivi razvoj Europe koji se temelji na uravnoteženom gospodarskom rastu, visoko konkurentnom socijalnom tržišnom gospodarstvu, s ciljem pune zaposlenosti i društvenog napretka, te visokoj razini zaštite i poboljšanja kvalitete okoliša. (…) Cilj je Unije promicanje mira, njezinih vrijednosti i dobrobiti njezinih naroda”.

4.2.

U tim okolnostima EGSO podsjeća na važnost već utvrđenih načela za uspostavljanje odgovarajućeg zakonodavstva kako bi se ostvarili prethodno navedeni ciljevi. Riječ je, među ostalim, o načelima ispravne i pravovremene provedbe, načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti, načelu predostrožnosti i predvidljivosti, načelu „počnimo od malih”, vanjskoj dimenziji konkurentnosti i ispitivanju unutarnjeg tržišta (3).

5.1.

O glavnim inicijativama koje pokreće Komisija radi bolje provedbe prava Unije („Bolja izrada zakonodavstva” (4) i „Pravo EU-a: boljom primjenom do boljih rezultata” (5))

5.1.1.

Pitanje bolje izrade zakonodavstva već je dulje vrijeme u središtu zanimanja EGSO-a, koji mu je posvetio velik broj mišljenja i informativnih izvješća (6) te brojne rasprave, seminare, ispitivanja i saslušanja (7).

5.1.2.

Kada je riječ o primjeni načela programa „Bolja izrada zakonodavstva”, EGSO smatra da regulativa nije prepreka sama po sebi; upravo suprotno, od temeljne je važnosti za ostvarivanje ciljeva postavljenih Ugovorom. Odbor stoga pozdravlja činjenicu da je potpredsjednik Timmermans u više navrata podsjetio da program REFIT ne bi smio dovesti do deregulacije niti imati za posljedicu smanjenje razine socijalne zaštite te zaštite okoliša i temeljnih prava (8).

5.1.3.

EGSO smatra da su bolji i pametniji propisi zajednička zadaća za sve europske institucije i države članice, u korist javnosti, poduzeća, potrošača i zaposlenika. Međutim, EGSO ističe da regulativa ne zamjenjuje političke odluke.

5.1.4.

Tako EGSO (9) u mišljenju o komunikaciji, naslova „Bolja regulativa”:

5.1.5.

S jedne strane, EGSO je, prihvativši poziv Komisije da sudjeluje u platformi REFIT i iznijevši prijedloge za bolji rad te platforme (10), pokazao svoj angažman za ostvarivanje pravnog okvira Unije koji će poduzećima i građanima omogućiti da iskoriste prednosti unutarnjeg tržišta i spriječiti nepotrebna administrativna opterećenja.

5.1.6.

U okviru svojeg sudjelovanja u skupini za promišljanje zainteresiranih dionika platforme REFIT, EGSO je aktivno doprinosio sastavljanju brojnih mišljenja platforme, na kojima se temeljio godišnji radni program Komisije, a to čini i dalje. Prioriteti EGSO-a bili su utvrđeni na temelju podataka koje su osiguravale te skupine i obuhvaćali su, između ostaloga, prijedlog za pojednostavljenje kada je riječ o problemima preklapanja i ponavljajućim zahtjevima koji proizlaze iz različitih pravnih akata Unije te potrebu za jasnim i cjelovitim europskim propisima za građevne proizvode (Uredba o građevnim proizvodima). Odbor je također dao svoj doprinos u sastavljanju potpunog popisa prijedloga za poboljšanje mehanizama kojima se Europska komisija savjetuje s dionicima, što će pomoći u trenutnoj reviziji smjernica i paketa alata za bolju regulativu.

5.2.

O glavnim temama povezanima s boljom primjenom prava EU-a (primjenjivost zakonodavstva, transparentnost i podizanje razine osviještenosti javnosti)

5.2.1.1.

EGSO neprestano prilagođava svoje metode rada kako bi sudjelovao u ocjenjivanju kvalitete primjene prava EU-a. Prije nepune dvije godine odlučio je aktivno sudjelovati u ocjenjivanju zakonodavnog ciklusa provodeći vlastito a posteriori ocjenjivanje stečevine Unije.

5.2.1.2.

EGSO (11) smatra da se primjenjivost prava EU-a mora uzeti u obzir od samog početka zakonodavnog postupka, u trenutku kada se provode studije učinka. Unatoč već ostvarenom napretku, i dalje treba razvijati europski ekosustav u području analize učinka. EGSO predlaže nekoliko načina za poboljšanje kako bi se pojačala kvaliteta analize učinka, među kojima su specifikacije za studije u pogledu transparentne, dostupne i pluralističke analize učinka, proširenje europskog registra analiza učinaka, potreba za kvalitativnim, konvergentnim i metodološkim pristupom na razini istraživačke matice analize učinka među različitim europskim institucijama. EGSO bi u budućnosti također morao provesti analizu određenih studija učinka (one koje se odnose na teme u kojima institucija ima jak položaj), revidirati metodološke aspekte i dati mišljenje o eventualnom uzimanju u obzir ekonomske, društvene, okolišne ili teritorijalne dimenzije u najkasnijoj fazi zakonodavnog postupka. Taj bi rad također omogućio izradu mogućih savjetodavnih mišljenja EGSO-a povezanih sa zakonodavnim nacrtima pripremljenima u okviru tih procjena učinka.

5.2.1.3.

EGSO (12) smatra da cilj europskog zakonodavstva uvijek mora biti stvaranje pravnog okvira koji će poduzećima i građanima omogućiti da iskoriste prednosti unutarnjeg tržišta i spriječiti nepotrebne administrativne troškove. Stoga EGSO smatra da je nadzor nad primjenom na terenu od temeljne važnosti. Uz to, podržava prilagodljivo zakonodavstvo.

5.2.1.4.

Europsko zakonodavstvo mora imati čvrsto utvrđenu namjenu, uvijek u skladu s ciljevima iznesenim u Ugovoru, ali biti fleksibilno kada je riječ o njegovu prijenosu u nacionalno pravo (13). U tim okolnostima EGSO podržava pojašnjenje načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.

5.2.1.5.

Nadalje, EGSO primjećuje da održiv u budućnosti ne mora biti samo sadržaj zakonodavstva, već i postupak donošenja zakona kako bi se zadovoljile potrebe poduzeća i građana (14). U tom kontekstu EGSO predlaže (15):

5.2.1.6.

Najveći dio teškoća u provedbi i primjeni prava EU-a proizlazi iz neispravnog prenošenja direktiva. Zato EGSO u svojim mišljenjima preporučuje da se radije upotrebljavaju uredbe nego direktive (16).

5.2.1.7.

Jednako tako, u okviru programa REFIT Komisija je najavila da će se morati održavati savjetovanja za procjene, provjere prikladnosti te izradu provedbenih i delegiranih akata. U tom pogledu Komisija bi također trebala više uzeti u obzir mišljenja Odbora za regulatorni nadzor Europske komisije, koja je od sada nadležna za a posteriori ocjenjivanje.

5.2.1.8.

EGSO smatra da je način na koji se Komisija savjetuje s dionicima najvažnije za izradu zakonodavstva koje će države članice i dionici lako primjenjivati. U tom pogledu već je iznosio prijedloge radi strukturnog poboljšanja savjetodavnog postupka i osiguravanja njegova praćenja (17).

5.2.1.9.

EGSO je imao priliku izraziti žaljenje zbog toga što se mjerama iz programa „Bolja izrada zakonodavstva” ne uzimaju dovoljno u obzir uloga, funkcija i reprezentativnost EGSO-a kako su utvrđene ugovorima i da se stoga propušta mogućnost upotrebe stručnosti i kompetencije njegovih članova i ocjenjivanja zadaća koje su mu povjerene. Nažalost, činjenica da EGSO sudjeluje u platformi REFIT (u ex post fazi) ne odražava dovoljno njegove zadaće i odgovornosti kada je riječ o jačanju demokratskog legitimiteta i učinkovitosti institucija (18).

5.2.1.10.

EGSO smatra da u primjeni stečevine EU-a također često nedostaje političke volje nacionalnih tijela da poštuju i zajamče da se poštuju pravne odredbe koje smatraju „neobičnima” u usporedbi sa svojim pravnim korpusom i nacionalnim tradicijama te stalni trend da se pravnim odredbama EU-a žele dodati nove, beskorisne regulatorne odredbe ili da se odaberu neki njihovi dijelovi, a drugi zanemare (19).

5.2.1.11.

Konačno, EGSO smatra da sustav EU Pilot (neformalni dijalog između Komisije i država članica o nepoštovanju prava EU-a prije pokretanja formalnog postupka zbog povrede prava) predstavlja još jedan pomak u dobrom smjeru, ali njegova se djelotvornost još mora ocijeniti. Osim toga, ovaj se sustav ne smije upotrebljavati kao zamjena za postupke zbog povrede prava.

5.2.2.1.

EGSP (20) smatra da svako zakonodavstvo mora biti rezultat javnih političkih rasprava. Ocjenjuje da bi europski zakonodavni proces valjalo revidirati u okviru Ugovora iz Lisabona, a po potrebi i u okviru novog ugovora kako bi europske politike pružile najbolje rezultate. EGSO želi istaknuti kvalitetu, legitimitet, transparentnost i uključivost zakonodavstva.

5.2.2.2.

Sastanci struktura Vijeća koje donose odluke kvalificiranom većinom glasova morali bi biti javni kako bi se postigla transparentnost i demokracija. EGSO smatra da bi se ubrzani zakonodavni postupak u okviru trijaloga trebao primjenjivati isključivo u hitnim slučajevima, što je uostalom u skladu s odredbama Ugovora (21).

5.2.2.3.

Za razliku od odborā Europskog parlamenta, sastanci trijaloga nisu ni transparentni ni dostupni. Ograničiti zakonodavni postupak na samo jedno čitanje znači ograničiti sudjelovanje civilnog društva (22).

5.2.2.4.

Europski parlament, ali i tijela kao što su Europski odbor regija i EGSO, moraju se bolje integrirati u ciklus europskog semestra (23).

5.2.2.5.

Kada je riječ o delegiranim aktima, Europska komisija morala bi se pobrinuti za veću transparentnost svojeg donošenja odluka (vidjeti članak 290. UFEU-a), što je Odbor već više puta istaknuo (24).

5.2.2.6.

Osim toga, veliki broj naziva planova i programa („Bolja izrada zakonodavstva”, „Pametno donošenje zakona”, „Počnimo od malih” itd.) doveo je do određene nejasnoće. Hijerarhiju tih programa i projekata, kao i njihovu interakciju, treba pojasniti kako bi javnost shvatila kome su namijenjeni (25).

5.2.2.7.

Osim toga, za potrebe transparentnosti, EGSO je tražio (26) da savjetovanja Komisije ne dovode u pitanje strukturirani civilni dijalog (članak 11. stavak 2. UEU-a) ili savjetovanja koja se održavaju u točno određenim okvirima, poput savjetovanja sa socijalnim partnerima u okviru socijalnog dijaloga (članak 154. UFEU-a) ili savjetovanje sa savjetodavnim tijelima poput EGSO-a (članak 304. UFEU-a).

5.2.3.1.

Potrebno je promicati i poboljšavati komunikaciju s javnošću. Komunikacija stvara interes, koji stvara razumijevanje. Takozvani novi diskurs za Europu morao bi početi zajedničkom strategijom komunikacije i pojednostavljenja Komisije i država članica. U tom pogledu čini se korisnim ponoviti ono na čemu je EGSO ustrajao u svojem mišljenju „Akt o jedinstvenom tržištu”, odnosno da političke stranke, mediji, obrazovne ustanove i svi predmetni dionici imaju povijesnu odgovornost u odnosu na sposobnost EU-a da se uspješno nosi s izazovima globaliziranog planeta na temelju vrijednosti koje su do sada bile vrijednosti naših socijalnih tržišnih gospodarstava (27).

5.2.3.2.

Mreže potpore koje uspostavlja Komisija još uvijek nisu dovoljno poznate; to osobito vrijedi za mrežu SOLVIT, čija je svrha pomagati građanima ili poduzećima EU-a kada javna uprava druge države članice ne poštuje njihova prava. EGSO pozdravlja inicijativu Komisije kojom se bolje promiče ova mreža.

5.2.3.3.

Jedno od mogućih rješenja (28) bilo bi da Komisija više obavještava javnost o kršenjima jer upravo vlade država članica pravo prenose loše, nikako ili kasno. Upravo su one odobrile predmetne regulative u Vijeću. One su odgovorne za općenito nedovoljnu provedbu pravne stečevine EU-a koja se svake godine utvrđuje u izvješćima o primjeni prava Unije. Komisija također treba sustavno ispitati koje su mjere neophodne za temeljnu promjenu trenutne situacije, uzimajući u obzir prethodne prijedloge EGSO-a (29) u tom pogledu.

5.3.

O glavnim odgovornostima Komisije u području bolje primjene prava EU-a (nadzor provedbe prava EU-a (30) i poštovanje tog istog prava u državama članicama)

5.3.1.

Pitanje nadzora provedbe prava EU-a očito brine EGSO, koji mu je posvetio posebna mišljenja (31). Tim se pitanjem bavio i u mišljenjima o drugim temama („Pametniji propisi”, „Bolja izrada zakonodavstva”, „REFIT” itd.) te na raspravama i seminarima posvećenima toj temi (osobito u okviru Promatračke skupine za jedinstveno tržište).

5.3.2.

U tim okolnostima EGSO je često pozivao Komisiju da mu podnese zahtjev za mišljenje o svojem godišnjem izvješću kako bi uzela u obzir stav organiziranog civilnog društva o primjeni zakonodavstva EU-a i tako primijenila pravo u EU-u (32).

5.3.3.

EGSO smatra da može imati korisnu ulogu kao posrednik između zakonodavaca i korisnika zakonodavstva EU-a. Primjerice, može pridonijeti samoinicijativnom izvješću Europskog parlamenta o godišnjem izvješću koje se odnosi na način na koji države članice provode zakonodavstvo EU-a, usredotočujući se pritom na ono što države članice dodaju tijekom prijenosa (33).

5.3.4.

Osim toga, EGSO (34) je predložio mjere za poboljšanje prijenosa direktiva, osobito:

5.3.5.

EGSO također smatra da bi odgovarajuće praćenje europskih poslova u državama članicama bilo osobito korisno Komisiji i da bi pridonijelo kvaliteti njezina djelovanja (35).