EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles,15.11.2017.

COM(2017) 750 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o napretku Bugarske u okviru mehanizma suradnje i provjere

{SWD(2017) 700 final}

1.    UVOD

Mehanizam suradnje i provjere (CVM) uspostavljen je u vrijeme pristupanja Bugarske Europskoj uniji 2007. 1 radi uklanjanja nedostataka reforme pravosuđa, borbe protiv korupcije i organiziranoga kriminala. Od tada se izvješćima u okviru CVM-a prati napredak bugarskih vlasti, a posebnim im se preporukama nastoji pomoći u usmjeravanju napora koje poduzimaju. Kao što je Vijeće naglasilo 2 , CVM će se zaključiti kada svih šest mjerila koja se primjenjuju na Bugarsku bude uspješno ispunjeno.

U izvješću u okviru CVM-a iz siječnja 2017. 3 Komisija je razmotrila postignuća i predstojeće izazove te je utvrdila glavne mjere koje je još potrebno poduzeti kako bi se ostvarili ciljevi CVM-a. U tu je svrhu Komisija izdala sedamnaest ključnih preporuka koje će, ako se ispune, dovesti do zaključivanja CVM-a. Preporuke utvrđene u siječnju 2017. stoga se mogu smatrati dostatnima za zaključivanje CVM-a osim ako zbog razvoja događaja dođe do poništenja postignutog napretka. U izvješću je naglašeno da će brzina procesa ovisiti o tome koliko će vremena trebati Bugarskoj da trajno ispuni te preporuke.

Stoga se u ovoj fazi CVM-a u ovom izvješću prikazuje napredak postignut u poduzimanju mjera u skladu s preporukama utvrđenima u izvješću iz siječnja 2017. Kao i proteklih godina, ono je rezultat pomne analize koju je provela Komisija na osnovi bliske suradnje s bugarskim institucijama te doprinosa civilnog društva i drugih dionika, uključujući države članice.

Predsjednik Juncker naglasio je u svojem govoru o stanju Unije u rujnu 2017. važnost vladavine prava i neovisnosti pravosuđa 4 , što je neophodno za sve države članice EU-a, a ne samo za one koji su dio CVM-a.

Na temelju analize napretka u Bugarskoj tijekom cijelog trajanja CVM-a od 2007. i napretka postignutog od izvješća iz siječnja 2017. Komisija i dalje smatra da bi Bugarska, uz kontinuirano političko vodstvo i odlučnost da se ubrzaju reforme, u bliskoj budućnosti mogla ispuniti preostale preporuke u okviru CVM-a. U analizi se ističe važnost rješavanja preostalih izazova u duhu dobre suradnje među institucijama.

Komisija namjerava krajem 2018. ocijeniti napredak i spremna je pružiti dodatnu pomoć kako bi se zadržao napredak i posljedično zaključio mehanizam.

2.    OPĆE STANJE

Kao što je navedeno u izvješću iz siječnja 2017., politička nestabilnost tijekom godina utjecala je na sposobnost provođenja reformi. Nova vlada preuzela je dužnost u svibnju 5 , nakon čega je pokrenula rad u različitim područjima koji je bio u tijeku za vrijeme prethodne vlade 2016., čime su se nastavile reforme i ostvaren je kontinuitet politike prethodne vlade. Nova vlada pokazala je odlučnost da nadoknadi izgubljeno vrijeme brzim predlaganjem zakonodavnih inicijativa kojima bi se do kraja godine trebale dovršiti brojne važne reforme. U nekim su slučajevima pojedini dionici izrazili zabrinutost zbog kvalitete zakonodavstva ili svojeg sudjelovanja u tom procesu 6 . Važne zakonodavne inicijative još su u pripremi ili razmatranju i bit će važno da se provedu u duhu široke javne rasprave i savjetovanja s predmetnim dionicima. Komisija vjeruje da je uključiv zakonodavni postupak koji se oslanja na načela bolje regulative ključan za održivost reformi.

Međutim, uslijed nedavnih događaja u Nacionalnoj skupštini ponovo je skrenuta pozornost na učinak nepredvidivog zakonodavnog postupka odlučivanja. U srpnju su zastupnici na dnevni red u Nacionalnoj skupštini stavili paket koji sadržava nacrt prijedloga izmjena zakona o pravosudnom sustavu, i to bez javne rasprave ili savjetovanja s dionicima. Nacrt izmjena izazvao je brojne kritike jer su ga mnoge osobe iz pravosuđa i civilnog društva smatrale izravnim ugrožavanjem neovisnosti pravosuđa. Iako su najveće izmjene povučene prije konačnoga glasovanja 7 , neke izmjene koje su donesene naišle su na kritike zbog mogućeg ugrožavanja neovisnosti sudaca, a neki su promatrači smatrali da su možda i neustavne 8 . Na isti su način početkom listopada pojedini zastupnici uveli dodatne izmjene zakona o pravosudnom sustavu bez javne rasprave i savjetovanja s dionicima, što su promatrači ponovno kritizirali kao poništavanje ključnih elemenata reformi iz 2016. 9 . Bugarska bi trebala osigurati trajnost i vjerodostojnost postupka pravosudne reforme uspostavom okružja uzajamnog povjerenja i suradnje među institucijama, što je ključno za uspješnu provedbu reformi. Iako postoji jasna potreba da se ubrza tempo reformi, to ne bi trebalo dovesti do zaobilaženja postupaka savjetovanja jer bi se tako moglo stvoriti ozračje nesigurnosti i nedostatka osjećaja odgovornosti.

Kada je riječ o pravosuđu, novoizabrano Vrhovno sudsko vijeće (SJC) ima priliku riješiti općenito negativno okruženje u pogledu rasprave koje je vladalo u pravosuđu tijekom mandata prijašnjeg SJC-a, u kojem su očite podjele i uzajamno nepovjerenje sprečavali postupak nepristranog odlučivanja. Nedavnim su reformama postignuta očita poboljšanja, posebno uspostavom zasebnih domova u SJC-u za suce i državne odvjetnike. Međutim, i dalje postoje sumnje da bi SJC neprimjereno mogao utjecati na suce, što bi moglo ugroziti dojam o neovisnosti odlučivanja u toj važnoj ustanovi 10 . Stoga je važno da novi sastav SJC-a stvori ozračje otvorene rasprave i transparentnosti u pogledu glavnih odluka kako bi se ponovno uspostavilo povjerenje među sucima i širom javnosti, što je od temeljne važnosti za dobro funkcioniranje pravosuđa.

3.    OCJENA NAPRETKA U ISPUNJAVANJU MJERILA CVM-a NA TEMELJU PREPORUKA UTVRĐENIH U IZVJEŠĆU U OKVIRU CVM-a IZ SIJEČNJA 2017.

3.1.    Prvo mjerilo: Neovisnost pravosuđa

Najvažniji pomak u području pravosuđa ove godine bio je izbor novog Vrhovnog sudskog vijeća (SJC), koje je preuzelo dužnost 3. listopada. Izbori pravosudne kvote dovršeni su u lipnju u skladu s načelom „jedan sudac jedan glas”, koje je Komisija već naglasila, te se, usprkos određenoj zabrinutosti koja je tada iskazana, smatra da su uglavnom bili pravedni. To je znatan napredak u odnosu na izbore za prijašnji SJC u jesen 2012. 11 . Izbor parlamentarne kvote dovršen je u Nacionalnoj skupštini 20. rujna, a uspješni kandidati izabrani su znatno većom od propisane dvotrećinske većine. Mediji i civilno društvo izrazili su sumnju da je rezultat bio unaprijed određen na temelju sporazuma među glavnim političkim strankama te da se, uz gotovo nepostojeću raspravu, nisu uzimale u obzir relativne zasluge kandidata.  12 Posebnu je kritiku izazvala činjenica da tijekom prijašnjeg javnog saslušanja u odboru za pravna pitanja nije bilo vremena za rješavanje ključnih pitanja koje je postavilo civilno društvo iako su ona zaprimljena i objavljena na web-mjestu Nacionalne skupštine. Međutim, općenito, na izborima za novi SJC pokazale su se prednosti novog zakonodavnog okvira uspostavljenog 2016. Sada će novi sastav SJC-a morati pokazati neovisnost u praksi nepristranim i stručnim donošenjem odluka u ključnim područjima.

Važna dužnost SJC-a imenovanje je osoba na visoke funkcije u pravosuđu. Bit će važno da se takve odluke donose na temelju zasluga i na transparentan način. Osobito važna odluka u 2017. bila je imenovanje novog predsjednika Vrhovnog upravnog suda. Iako je tu odluku mogao donijeti novi sastav SJC-a, SJC na odlasku odlučio je izabrati svojeg kandidata 11. rujna i predstaviti ga predsjedniku Republike na odobrenje. 13  Predsjednik je u međuvremenu vratio kandidaturu jer je smatrao da postupak imenovanja ima veću legitimnost ako ga obavi novi sastav SJC-a. Novi SJC stoga je na sastanku 19. listopada ponovno razmotrio imenovanje i izabrani kandidat potvrđen je velikom većinom u drugom glasovanju.

Druga glavna institucija uspostavljena na temelju ustava radi zaštite neovisnosti pravosuđa jest Inspektorat. Inspektorat je na temelju izmjena ustava donesenih 2015. dobio veće ovlasti u ključnim područjima kao što su integritet, uključujući provjere sukoba interesa i osobne imovine sudaca, te istaknutiju ulogu u pripremi stegovnih postupaka. Iako konačne odluke o tim postupcima i dalje donosi SJC, takva je ovlast neizbježno osjetljiva (disciplinske odluke SJC-a dosad su izazivale kontroverze) te ih je stoga potrebno oprezno provoditi. Stoga je u izvješću iz siječnja 2017. preporučeno da bugarska nadležna tijela pozovu vanjske stručnjake kako bi se poboljšalo praktično funkcioniranje novog inspekcijskog i disciplinskog sustava 14 . U listopadu je Venecijanska komisija donijela mišljenje o Bugarskoj koje sadržava važne elemente koji bi mogli biti osnova za daljnje ocjenjivanje u okviru te revizije 15 . 

Na temelju analize preporuka 1., 2. i 3. Bugarska je općenito nastavila ostvarivati znatan napredak u pogledu prvog mjerila. Međutim, neki elementi iz preporuka 2. i 3. i dalje su neriješeni te će zahtijevati dodatne mjere u sljedećim mjesecima.

3.2.    Drugo mjerilo: Pravni okvir

Kada je riječ o kaznenim postupcima, Nacionalna skupština u srpnju je donijela paket izmjena zakona o kaznenom postupku. Cilj je tih prijedloga riješiti problem kašnjenja u kaznenim postupcima, osobito ograničavanjem mogućnosti da sudovi zbog formalnih razloga vraćaju predmete uredu državnog odvjetnika. Iako su mnoge izmjene u skladu s prijedlozima predstavljenima još u jesen 2016., postoji zabrinutost da je konačni paket ishitreno donesen u Narodnoj skupštini bez mnogo vremena za širu raspravu u pravosuđu te da neka moguća pitanja nisu riješena. Jedna od posljedica tih nedavno donesenih izmjena bila je prijenos sudske nadležnosti nad predmetima korupcije koji uključuju visoke dužnosnike, uključujući ministre, parlamentarne zastupnike i suce, na Specijalizirani sud za organizirani kriminal. Zbog vrlo kratkog roka za provedbu te izmjene došlo je do organizacijskih problema 16 . Kako je navedeno u izvješću iz siječnja, takve izmjene potrebno je pozorno pripremiti i provesti uz odgovarajuću analizu potreba za resursima i mogućih pravnih posljedica tih izmjena. Isto tako, izmijenjeni zakon o kaznenom postupku popraćen je posebnim izmjenama zakona o pravosudnom sustavu, čime je uvedena nova mogućnost smjene sudaca, zbog čega je Venecijanska komisija izrazila zabrinutost 17 . Općenito, očekuje se da će učinak nedavnih izmjena doći do izražaja u konkretnim slučajevima kada se različite odredbe počnu provoditi u praksi.

Radne skupine u okviru Ministarstva pravosuđa razmatraju niz dodatnih područja u kojima su moguće zakonodavne izmjene kaznenih postupaka i kaznenog zakona radi rješavanja problema utvrđenih u okviru trećeg i četvrtog mjerila, pri čemu im tehničku pomoć pruža ured državnog odvjetnika i druge službe 18 . Stručnjaci i bugarska nadležna tijela smatraju da su razmatrana pitanja relevantna za učinkovitiju istragu i progon teških kaznenih djela povezanih s korupcijom i organiziranim kriminalom. Međutim, kako bi se u široj javnosti stvorilo nužno povjerenje u taj postupak i kako bi se predložene izmjene prihvatile u pravosuđu, od iznimne je važnosti da se korjenite izmjene kaznenih zakona provedu na transparentan način, nakon javne rasprave u okviru sudske struke i savjetovanja s civilnim društvom. Na održivost napretka ne utječe samo sadržaj zakonodavnih izmjena, već i postupak njihove izrade i donošenja.

Općenito, Bugarska je poduzela konkretne mjere u pogledu preporuke 4. kako bi ispunila ciljeve u okviru drugog mjerila. Već je donesen niz izmjena zakona o kaznenom postupku, a u pripremi su i daljnji zakonodavni prijedlozi u pogledu trećeg i četvrtog mjerila, uključujući za kazneni zakon. Za uspješnu provedbu tih reformi bit će potrebna pomna priprema i praćenje, uz javnu raspravu i savjetovanje s relevantnim dionicima u pravosuđu i civilnom društvu.

3.3.    Treće mjerilo: Nastavak reforme pravosuđa

Cilj četiriju preporuka u izvješću iz siječnja 2017. bio je jačanje javne odgovornosti i suradnje među institucijama. Namjera je bila potaknuti širi osjećaj odgovornosti u društvu za postupak reforme i time osigurati jači napredak, što je posebno važno u kontekstu nastavka reforme pravosuđa. Iako uspješna provedba strategije za reformu pravosuđa u konačnici mora počivati na sudjelovanju velikog broja različitih institucija u pravosuđu i šire, vlada i SJC imaju ključnu ulogu u tom procesu, među ostalim u omogućavanju sveobuhvatnog okvira za javnu raspravu i međuinstitucijska savjetovanja. Bugarska je vlada poduzela određene mjere te se obvezala objavljivati redovita izvješća o napretku u toj strategiji. To bi mogao biti temelj javne rasprave i dijaloga sa SJC-om i općenito s pravosuđem o konkretnim mjerama i posebnim ciljevima koje je potrebno postići kako bi se u preostalom razdoblju do 2020. ostvarili opći strateški ciljevi iz strategije Europa 2014. 19 . Očekuje se da će se taj proces sljedećih mjeseci nastaviti u suradnji s novoizabranim SJC-om.

Reforma pravosudne karte i uvođenje sveobuhvatnog sustava e-pravosuđa već su nekoliko godina na dnevnom redu, s tim da je prijašnji sastav SJC-a obavio velik dio priprema, a u planu je i daljnja analiza u okviru projekta koji se financira iz fondova EU-a. Čini se da je riječ od dugoročnom projektu koji će razraditi novi SJC i za koji će biti potrebna šira politička podrška. Međutim, neki elementi mogu napredovati brže. Konkretno, glavni državni odvjetnik već je predstavio konkretan model za konsolidaciju lokalnog tužiteljstva u 28 regija, za koji ne bi bila nužna usporedna konsolidacija lokalnih sudova. Točnije, postoji hitna potreba za rješavanjem neravnoteža u radnom opterećenju među sudovima, pri čemu osobito veći sudovi u glavnom gradu imaju veće radno opterećenje od prosjeka 20 . To će pitanje zasigurno biti jedna od važnih točaka dnevnog reda novog SJC-a kad započne s radom. Osim zapošljavanja dodatnog osoblja na preopterećenim sudovima, drugi je mogući pristup ponovno razmatranje sudske nadležnosti za određene vrste predmeta. Vlada istražuje mogućnosti djelovanja u tom smjeru. Za takve su izmjene naravno potrebna savjetovanja i rasprava s relevantnim dionicima, posebno zbog utjecaja na pristup pravosuđu.

Prošle su godine u analizi bugarskog ureda državnog odvjetnika istaknuti važni načini za moguće daljnje reforme, a analiza je provedena uz pomoć Komisijine Službe za potporu strukturnim reformama (SPSR) i tima viših državnih odvjetnika iz Njemačke, Nizozemske, Španjolske i Ujedinjene Kraljevine. Bugarska nadležna tijela, na čelu s uredom državnog odvjetnika i uz potporu Ministarstva pravosuđa, pripremila su plan koji uključuje niz mjera kao odgovor na tu analizu. S obzirom na složenost postupka mnoge mjere predviđene u tom planu tek moraju dovesti do konkretnih rezultata i odluka o tome kako postupati 21 . Tek treba vidjeti hoće li se postići konsenzus među različitim institucijama uključenima u izmjene koje su nužne kako bi se provele detaljne mjere kao odgovor na preporuke navedene u izvješću stručnjaka 22 . 

U zasebnoj inicijativi 2016. ured državnog odvjetnika proveo je analizu presuda Europskog suda za ljudska prava (ESLJP) o neučinkovitim kaznenim istragama u Bugarskoj. Odgovor na tu analizu također napreduje u obliku plana koji je pripremio ured državnog odvjetnika i koji je u postupku provedbe.

Općenito, Bugarska je poduzela daljnje korake kako bi ispunila četiri preporuke u okviru trećeg mjerila. Međutim, te inicijative još treba dovršiti i pretvoriti u jasan plan djelovanja u ključnim područjima.

3.4.    Četvrto mjerilo: Korupcija na visokoj razini

Borba protiv korupcije istaknuta je u izvješću u okviru CVM-a iz siječnja kao područje u kojem je ostvaren najmanji napredak u Bugarskoj tijekom deset godina postojanja CVM-a, uključujući provedbu strategije za borbu protiv korupcije donesene 2015. 23 i povezane napore da se donese sveobuhvatna reforma zakonodavnog okvira i uspostavi jedinstvena agencija za borbu protiv korupcije. Nova je vlada 4. listopada Nacionalnoj skupštini predstavila revidirani nacrt i izrazila namjeru da do kraja godine donese tu važnu zakonodavnu reformu. Kada se zakon donese, bit će potrebno osnovati novu instituciju koja treba započeti s radom 24 . Ključno će biti da se imenovanje vodstva nove institucije provede u okviru otvorenog i transparentnog postupka kako bi ta institucija imala temelj za stvaranje sveobuhvatnog povjerenja u širem društvu i među javnim dužnosnicima.

Drugi važan element koji proizlazi iz strategije za borbu protiv korupcije iz 2015. odnosi se na rad unutarnjih inspektorata u državnoj upravi. Te su važne strukture nadležne za unutarnju kontrolu dobrih administrativnih praksi, ali su dosad radile bez jasnog pravnog okvira i zajedničkih operativnih standarda. Kako bi se ojačala uloga inspektorata, u rujnu 2017. predstavljen je nacrt izmjena zakona o državnoj upravi, a Nacionalna ga je skupština donijela 12. listopada. Novi zakon sada treba provesti u konkretnom organizacijskom smislu.

Osim reformi ključnih institucijskih struktura Bugarska mora ostvariti rezultate i u učinkovitoj istrazi, otkrivanju i kaznenom progonu korupcije. Mnogi izazovi navedeni u okviru spomenutog drugog i trećeg mjerila posebno su važni i u tom kontekstu. Međutim, kako bi se posebno usredotočio na izazove povezane sa slučajevima korupcije na visokoj razini, ured državnog odvjetnika proveo je analizu uzorka predmeta obrađenih od 2013. kako bi se utvrdile moguće dobre prakse i mjere koje bi trebalo poduzimati radi učinkovitijih istraga i postupaka u budućnosti. Na temelju te analize izrađen je plan koji sada provode relevantne institucije. Redovito izvješćivanje provodit će se u Nacionalnom vijeću za antikorupcijske politike, koje je osnovano za vrijeme prethodne vlade kako bi se pod jednim krovom okupile razne institucije koje se bave antikorupcijskom politikom te kojim predsjeda nacionalni koordinator za borbu protiv korupcije 25 . Kada je riječ o ostalim planovima navedenima u okviru trećeg mjerila, mnoge su predviđene mjere samo općenito definirane i još nisu provedene u konkretno djelovanje.

Naposljetku, važan element na kojem počiva vjerodostojna strategija za istragu i kazneni progon korupcije na visokoj razini postojanje je dosljednog okvira za obavješćivanje javnosti o napretku. Kao odgovor na preporuku iz izvješća iz siječnja 2017. bugarski Vrhovni kasacijski sud uspostavio je mehanizam za praćenje i izvješćivanje o sudskoj obradi predmeta korupcije. Ured državnog odvjetnika također izvješćuje o aktivnostima u konkretnim slučajevima 26 . 

Općenito, Bugarska je poduzela daljnje korake kako bi ispunila četiri preporuke iz izvješća iz siječnja u okviru četvrtog mjerila. Međutim, još je potrebno donijeti i provesti nekoliko ključnih inicijativa. Ostale su u početnoj fazi provedbe, a konkretne mjere još treba jasno definirati.

3.5.    Peto mjerilo: Korupcija općenito, uključujući lokalnu razinu i granice

U izvješću iz siječnja 2017. priznat je napredak postignut u području javne nabave te je Bugarskoj preporučeno da provede vanjsku evaluaciju funkcioniranja novog sustava ex ante provjera i praćenja njihove provedbe. Kao odgovor na tu preporuku bugarska nadležna tijela navodno planiraju angažirati vanjskog izvođača koji će tu reviziju provesti u 2018. 27  

Drugi dio posla u okviru strategije usredotočen je na uvođenje planova za borbu protiv korupcije koji uključuju ciljane i praktične mjere za sprečavanje korupcije u raznim sektorima visokog rizika. Nacionalno vijeće za antikorupcijske politike u srpnju je odlučilo pokrenuti reviziju postojećih sektorskih planova za borbu protiv korupcije u državnoj upravi kako bi se utvrdile mogućnosti za daljnje koordinirano djelovanje u tom području. Očekuje se da će se revizija dovršiti do kraja godine, nakon čega će trebati poduzeti odgovarajuće mjere u raznim sektorima uprave. U tom je području potreban nastavak odlučnog djelovanja uprave, inspektorata i drugih aktera u državnoj upravi.

Cilj je posljednje preporuke u okviru ovog mjerila da se osigura nastavak javne rasprave i privuče politička pozornost na provedbu i daljnji razvoj strategije za borbu protiv korupcije s pomoću mehanizma za obavješćivanje javnosti. Bugarska nadležna tijela odlučila su da će Nacionalno vijeće za antikorupcijske politike nastaviti s radom te da će i dalje redovito provoditi ocjenjivanja i obavještavati javnost o napretku.

Općenito, Bugarska je poduzela korake kako bi ispunila tri preporuke iz izvješća iz siječnja u okviru petog mjerila. U 2018. potrebno je djelovati na temelju poduzetih koraka.

3.6.    Šesto mjerilo: Organizirani kriminal

U izvješću iz siječnja 2017. priznaje se da je u posljednjih deset godina u području kriminala došlo do velikih promjena, uključujući smanjenje očitog nasilja u organiziranom kriminalu koji više nije prijetnja stabilnosti društva kao prije, zbog čega je cjelokupna slika u Bugarskoj sada sličnija stanju u nekim drugim državama članicama. Osim toga, navodi se da su specijalizirane institucije koje su osnovane 2012. počele ostvarivati rezultate u pogledu pravomoćnih osuđujućih presuda za organizirani kriminal te u pogledu oduzimanja nezakonito stečene imovine.

No u izvješće su svejedno uključene neke ključne završne preporuke usmjerene na daljnje učvršćivanje tog pozitivnog trenda. Prvo, preporučeno je da se uspostavi sustav izvješćivanja o predmetima ozbiljnog organiziranoga kriminala kako bi javnost i mediji mogli pratiti napredak u rješavanju tih problema. Ta preporuka odgovara sličnoj preporuci o predmetima korupcije na visokoj razini, a poduzete mjere obuhvaćaju obje preporuke. Kao što je prethodno navedeno, u izvješću iz siječnja 2017. priznaju se rezultati koje su Specijalizirani sud i ured državnog odvjetnika ostvarili u području organiziranoga kriminala. Međutim, Komisija napominje da su nedavnim izmjenama zakona o kaznenom postupku omogućene važne organizacijske promjene, u okviru kojih je sudska nadležnost za predmete na visokoj razini prenesena na Specijalizirani sud. Bugarska bi trebala osigurati da se tim izmjenama učvrsti već postignuti napredak u tom području.

Drugo, preporučeno je da se donesu izmjene zakona o oduzimanju imovine kako bi se odgovorilo na niz izazova koje je utvrdila Komisija za oduzimanje nezakonito stečene imovine (CIAF). Kao odgovor na tu preporuku bugarska nadležna tijela obavijestila su Komisiju da su zakonske izmjene donesene. Komisija ipak napominje da novi zakon o borbi protiv korupcije koji se trenutačno razmatra u Nacionalnoj skupštini uključuje odredbe o oduzimanju nezakonito stečene imovine i da se njime predviđa novi institucijski ustroj. Kao što je navedeno u izvješću iz siječnja 2017., bit će važno osigurati da se tim izmjenama ne dovede u pitanje napredak koji je već postignut u tom području i sposobnost institucija da zadrže dosad zabilježen pozitivan trend.

Općenito, Bugarska je poduzela korake za provedbu preporuka 16. i 17. u okviru šestog mjerila. Međutim, bugarska bi nadležna tijela trebala osigurati da se nedavne odluke o organizacijskim i pravnim izmjenama provedu tako da se njima učvrsti postignuti napredak.

4. ZAKLJUČAK

Tijekom devet mjeseci koji su protekli od izvješća iz siječnja 2017., u kojem su utvrđene glavne preporuke kako bi se ispunila sva mjerila CVM-a, došlo je do daljnjih pozitivnih pomaka. Dok je početkom godine zbog političke neizvjesnosti došlo do kašnjenja u provedbi reformi, postupak reformi ponovno je od svibnja uzeo zamah, no konačne rezultate još treba pričekati, posebno u područjima u kojima je potrebna zakonodavna reforma i djelovanje vlade kao što je borba protiv korupcije. U pravosuđu je ove godine također došlo do važnih pomaka, pogotovo izborom novog SJC-a, čiji bi se učinak trebao vidjeti sljedeće godine.

U ovom se izvješću naglašava znatan napredak ostvaren u odnosu na preporuke utvrđene u izvješću iz siječnja 2017., posebno u pogledu preporuke 1. u okviru koje novi sastav SJC-a sada mora pokazati rezultate te u pogledu preporuka 16. i 17. u okviru kojih treba i dalje ostvarivati napredak. Važan napredak ostvaren je i u pogledu preporuke 4., ali je potrebno uložiti još napora. Iako Komisija još ne može zaključiti da je u ovoj fazi ijedno mjerilo uspješno ispunjeno, i dalje smatra da bi Bugarska, uz kontinuirano političko vodstvo i odlučnost da se ubrzaju reforme, u bliskoj budućnosti mogla ispuniti preostale preporuke u okviru CVM-a.

Komisija poziva Bugarsku da poduzme potrebne mjere i ispuni sve preporuke te će krajem 2018. ponovno ocijeniti napredak.

(1)

     Zaključci Vijeća ministara, 17. listopada 2006. (13339/06); Odluka Komisije od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma suradnje i provjere napretka Bugarske u ispunjavanju posebnih mjerila u području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala (priopćeno pod brojem dokumenta C(2006) 6570).

(2)

Zaključci Vijeća o CVM-u.

(3)

     COM(2017) 43 final, 25.1.2017.

(4)

     http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_en.htm

(5)

     Tehnička vlada, koja je bila na dužnosti do formiranja nove vlade u svibnju, uspjela je poduzeti neke mjere pripremne i administrativne prirode, ali su važnije zakonodavne reforme bile usporene. 

(6)

     Vidjeti točku 3.2. u nastavku. Važan element provedbe strategije pravosudne reforme iz 2014. bio je uspostava savjetodavnog vijeća za reformu pravosuđa početkom 2016., što je zbog izravnog sudjelovanja dionika u izradi izmjena osiguralo široku podršku javnosti za veće zakonodavne izmjene donesene 2016. Nastojanje da se 2017. što brže dođe do rezultata u nekim je slučajevima dovelo do manje uključivog pristupa, što je negativno utjecalo na prihvaćanje reformi među predmetnim stranama u pravosuđu i civilnom društvu.

(7)

     Konkretno, nekim bi se nacrtima izmjena ograničio pristup strukovnih udruženja sudaca inozemnim financijskim sredstvima. Te su izmjene na koncu povučene.

(8)

     To se osobito odnosilo na obvezan suspendiranje svakog suca koji je pod kaznenom istragom, bez prava na žalbu, te na obvezu sudaca da prijave svoje članstvo u strukovnim udruženjima. Zabrinutost se javila zbog toga što bi se takve odredbe u bugarskom kontekstu mogle zlouporabiti ili bi se njima nenamjerno mogao vršiti pritisak na suce. Prvo spomenuta činjenica kritizirana je i u nedavno objavljenom mišljenju Venecijanske komisije (vidjeti upućivanje u bilješci 10. u nastavku). Nakon toga je Bugarska 27. listopada donijela dodatne izmjene kako bi odgovorila na iskazanu zabrinutost.

(9)

     Tim se izmjenama omogućuje upućivanje sudaca na druge sudove na duže razdoblje i uvođenje plaće po učinku za suce na Specijaliziranom sudu i u uredu državnog odvjetnika koji se bave korupcijom na visokoj razini i organiziranim kriminalom.

(10)

     Razlog zabrinutosti zbog preostalih strukturnih nedostataka u bugarskom sustavu nedavno je istaknut u izvješćima Venecijanske komisije i Skupine država za borbu protiv korupcije (GRECO) koju je 1999. osnovalo Vijeće Europe radi praćenja poštovanja standarda te organizacije u području borbe protiv korupcije, vidjeti GRECO-ovo izvješće o usklađenosti Bugarske iz lipnja 2017. ( https://www.coe.int/en/web/greco/-/bulgaria-publication-of-the-fourth-round-compliance-report ) i mišljenje Venecijanske komisije o Bugarskoj iz listopada 2017. ( http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2017)018-e ).

(11)

     Komisija je u izvješću u okviru CVM-u iz siječnja 2014. izrazila žaljenje da se pri izboru pravosudne kvote sucima nisu dopustili izravni izbori– COM(2014) 36 final.

(12)

     Posebno zbog činjenice da je omjer članova koje je izabrala Nacionalna skupština u kolegiju sudaca i dalje visok, odnosno isti je kao broj sudaca koje su izabrali kolege.

(13)

     U skladu s bugarskim ustavom predsjednik na prijedlog SJC-a imenuje predsjednike dvaju vrhovnih sudova i glavnog državnog odvjetnika. Predsjednik može odbiti kandidata jednom, ali ga drugi put ne može blokirati.

(14)

     Bugarska je vlada iskazala interes za pomoć SPSR-a za Inspektorat.

(15)

     Vidjeti upućivanje u prethodno navedenoj bilješci 10.

(16)

     Nacionalna skupština početkom je listopada, što je očito bilo povezano s donesenim izmjenama, predložila dodatni nacrt izmjena Zakona o pravosudnom sustavu bez prethodne rasprave i savjetovanja, koji je izazvao kritike zbog dovođenja u pitanje elemenata već donesenih reformi i mogućeg stvaranja dodatnih problema. Nacionalna skupština te je izmjene svejedno donijela 27. listopada.

(17)

     Vidjeti prethodno navedenu bilješku 8.

(18)

     Vidjeti točke 3.3. i 3.4. u nastavku.

(19)

     Verzija strategije na engleskom jeziku dostupna je na ovoj poveznici: www.strategy.bg/FileHandler.ashx?fileId=5570

(20)

     Prijašnji SJC razradio je analitički okvir za analizu radnog opterećenja, koji je počeo davati rezultate u pogledu sveobuhvatnih podataka o radnom opterećenju svih sudova i ureda državnog odvjetnika.

(21)

     Mnoge se mjere odnose na zakonodavne izmjene kaznenog zakona ili zakona o kaznenom postupku te stoga postoje znatna preklapanja s mjerama predviđenima u okviru navedenog drugog mjerila.

(22)

     Sažetak se nalazi na web-mjestu bugarskog Ministarstva pravosuđa:      http://www.mjs.bg/Files/Executive%20Summary%20Final%20Report%20BG%2015122016.pdf

(23)

     Verzija na engleskom jeziku dostupna je na ovoj poveznici: http://rai-see.org/wp-content/uploads/2015/08/Bulgaria_Anti-corruption_strategy_-2015.pdf

(24)

     U tom je kontekstu u izvješću iz siječnja 2017. istaknuta određena zabrinutost u pogledu daljnjeg učinkovitog rada Komisije za oduzimanje nezakonito stečene imovine unutar novog pravnog okvira, što je području u kojem je Bugarska posljednjih godina ostvarila solidne rezultate.

(25)

     Sadašnji zamjenik predsjednika vlade zadužen za pravosudnu reformu i ministar vanjskih poslova imenovan je i nacionalnim koordinatorom za borbu protiv korupcije.

(26)

     S tim u vezi nije uspostavljen sustavni mehanizam izvješćivanja. Ured državnog odvjetnika o tim podacima izvješćuje SJC i Ministarstvo pravosuđa te obavještava javnost na redovitim konferencijama za tisak.

(27)

     Uz financijska sredstva iz Europskog socijalnog fonda u okviru programa „Dobro upravljanje”.