Bruxelles, 23.3.2017.

COM(2017) 138 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE

Ex post provjera aditivnosti za razdoblje 2007.-2013.


1.UVOD

Aditivnost je načelo kohezijske politike Europske unije kojim se osigurava da strukturni fondovi 1 dopunjuju, ali ne zamjenjuju istovrsne javne izdatke države članice.

Člankom 15. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 utvrđuje se da bi Komisija trebala u suradnji sa svakom državom članicom provjeriti aditivnost za cilj konvergencije do kraja 2016. i objaviti rezultate provjere. Iako u skladu s propisima Hrvatska ima jednu dodatnu godinu za taj postupak provjere, hrvatska su nadležna tijela odlučila podnijeti svu dokumentaciju godinu dana ranije.

Ovim se izvješćem stoga zaključuje provjera aditivnosti za programsko razdoblje 2007.–2013. nakon ex ante provjera i provjera u sredini razdoblja provedenih 2007. i 2011.–2012.

Smatra se da se načelo aditivnosti poštuje ako su prosječni strukturni izdaci 2 države članice tijekom razdoblja 2007.–2013. stvarno 3 bili barem na razini utvrđenoj na početku razdoblja ili na razini revidiranoj u okviru provjere u sredini razdoblja 2011. i 2012. („početno stanje”) kako bi se uzele u obzir bitne promjene u gospodarskoj situaciji 4 .

U ovom su izvješću sažeti rezultati ex post provjere provedene 2016. za cijelo programsko razdoblje 2007.–2013. 5 Poštovati načelo aditivnosti u tom razdoblju bilo je vjerojatno najteže do sada; ono obuhvaća godine s najvećim gospodarskim padom u EUu u posljednjih nekoliko desetljeća. Znatan pad gospodarske aktivnosti koji je započeo 2008. snažno je utjecao na javne financije u državama članicama te je doveo do strogih planova fiskalne konsolidacije usmjerenih ponajprije na osiguravanje održivosti javnih financija. Rezultat je bio znatan pad javnih ulaganja 6 .

U ex post provjeri donesena su tri glavna zaključka:

Prvo, ukupna razina strukturne potrošnje država članica u regijama iz cilja konvergencije u razdoblju 2007.–2013. (94,4 milijarde EUR – godišnji prosjek za razdoblje 2007.–2013.) bila je približno 1,2 milijarde EUR niža od razine utvrđene ex ante (95,6 milijardi EUR) i 13 milijardi EUR viša od ukupne razine utvrđene u sredini razdoblja (81,4 milijarde EUR), bez obzira na znatne razlike među državama članicama. Općenito, najveći su nedostaci koncentrirani u državama članicama koje su najviše pogođene gospodarskim padom i krizom javnih financija.

Drugo, sve su države članice osim Grčke poštovale svoja početna stanja aditivnosti za razdoblje 2007.–2013., prvotno utvrđena u okviru ex ante provjere u odgovarajućim nacionalnim strateškim referentnim okvirima (NSRO) ili revidirana u okviru provjere u sredini razdoblja. Šest je država članica ispod početnog stanja utvrđenog u okviru ex ante provjere, ali iznad konačnog početnog stanja (Češka, Italija, Litva, Mađarska, Njemačka i Portugal), kao rezultat revizije naniže o kojoj je odlučeno u okviru provjere u sredini razdoblja.

Treće, ex post provjerom potvrđeni su nedostaci metode za provjeru aditivnosti, koji su već utvrđeni u okviru provjere u sredini razdoblja. Količina informacija koje se dostavljaju znatno je opterećenje za države članice te Komisiji otežava provjere zbog problema usporedivosti među različitim metodama kojima se države članice koriste za provjeru aditivnosti i službenih statističkih podataka dostupnih u EU-u. To su neki od razloga zbog kojih je provjera aditivnosti za razdoblje 2014.–2020. znatno pojednostavnjena i usklađena s gospodarskim upravljanjem u EU-u. Aditivnost, iako revidirana, i dalje je ključni element strukture kohezijske politike za razdoblje 2014.–2020. radi poticanja ulaganja za jačanje rasta.

2.GOSPODARSKI KONTEKST U PROGRAMSKOM RAZDOBLJU 2007.–2013.

Provedba kohezijske politike u razdoblju 2007.–2013. odvijala se u najtežem gospodarskom kontekstu od uvođenja kohezijske politike EU-a. Realni BDP u EU-u 2013. još je uvijek bio niži nego 2007. zbog snažnog učinka gospodarskog pada koji je počeo 2008. te se kasnije produbio. Godišnji rast BDP-a 7 2009. (-4,4 %) i 2012. (-0,5 %) bio je negativan te je gotovo stagnirao 2008. (0,4 %) i 2013. (0,2 %). Prosječni godišnji rast BDP-a koji se očekivao u EU-27 u razdoblju 2007.–2009. 8 u trenutku odlučivanja o početnom stanju bio je 2,6 %, u usporedbi s utvrđenom stopom od -0,3 %.

Gospodarski je pad doveo do naglog pogoršanja stanja na tržištu rada. Primijećen je stalan rast usklađene stope nezaposlenosti u EU28 sa 7 % 2008. na 10,9 % 2013. Učinak na tržište rada bio je osobito težak u državama članicama koje su bile najviše pogođene smanjenjem gospodarske aktivnosti. Na primjer, stopa nezaposlenosti povećala se sa 7,8 % 2008. na 27,5 % 2013. u Grčkoj i s 8,2 % 2007. na 26,1 % 2013. u Španjolskoj. Došlo je i do znatnog pogoršanja socijalnih uvjeta u EU-u kao cjelini, a posebno u nekim državama članicama. Udio osoba izloženih riziku od siromaštva i socijalne isključenosti povećao se s 23,7 % 2008. na 24,5 % 2013., a u nekim je državama članicama znatno premašio prosjek EU-a na kraju programskog razdoblja (npr. 48 % u Bugarskoj, 41,9 % u Rumunjskoj ili 35,7 % u Grčkoj.

Smanjenje gospodarske aktivnosti te pogoršanje stanja na tržištu rada i socijalnih uvjeta doveli su do povećanog pritiska na javne izdatke. Naglo su porasli 2008. i 2009. te je omjer prosječnih ukupnih izdataka opće države i BDP-a na razini EU-a premašio 50 % BDP-a EU-a, najviše od 1995. Uglavnom je do toga došlo zbog učinka automatskih stabilizatora, čime se objašnjava i zašto se državni prihodi uopće nisu povećali; ustvari, glavni izvor državnih prihoda (porezi i socijalni doprinosi) smanjio se u apsolutnim vrijednostima 9 . Automatski se stabilizatori obično definiraju kao elementi fiskalne politike kojima se smanjuju porezna opterećenja i povećava javna potrošnja bez diskrecijskih državnih mjera. Oni, primjerice, omogućuju zamjenski dohodak čim nezaposlenost počne rasti. Povećanje omjera državne potrošnje i BDP-a ustvari se najbolje odražava u izdacima za socijalnu zaštitu, koji su nakon 2009. godine bili viši u prosjeku za približno 2,5 postotnih bodova BDP-a nego prije krize. Povećanje izdataka za socijalnu zaštitu bilo je još veće u nekim državama članicama koja su bile najviše pogođene padom BDP-a. Znatan je bio i sve veći teret kamata na državni dug u tim zemljama, u nekima od njih za 2 postotna boda BDP-a viši u usporedbi s razinama prije krize.

Sve veći pritisak na državne izdatke i stagnacija državnih prihoda uzrokovali su nagli porast omjera deficita i BDP-a u većini država članica. Najviši je bio 2009., kad je prosjek EU-a s -0,9 % 2007. dosegnuo -6,6 % te je 2013. i dalje bio iznad -3 % (-3,3 % BDP-a). Više od 20 država članica bilo je 2010. obuhvaćeno postupkom u slučaju prekomjernog deficita, korektivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu. Ukupni bruto dug opće države u EU-u povećao se s 57,6 % BDP-a 2007. na 85,7 % BDP-a 2013. Zbog tih je kretanja došlo do zabrinutosti u pogledu održivosti javnih financija u nekim zemljama, što se u nekim slučajevima pretvorilo u vanjsku financijsku pomoć europskih i međunarodnih institucija uvjetovanu provedbom programa ekonomske prilagodbe.

Slika 1.: Javni izdaci i javna ulaganja te državni deficit i dug

Povećanje omjera javnih izdataka i BDP-a nije podrazumijevalo veća javna ulaganja u EU-u tijekom cijelog programskog razdoblja. Naprotiv, došlo je do znatnog pada javnih ulaganja u državama članicama koje su najviše pogođene smanjenjem gospodarske aktivnosti i krizom javnih financija. Općenito, to su države članice s najvećim odstupanjima od prvotno utvrđenog početnog stanja (slika 2., os X). Javna su ulaganja bila uvelike najviše snižena stavka izdataka, čak i nakon paketa za gospodarski oporavak o kojima je odlučeno na europskoj razini i na nacionalnim razinama kako bi se suzbili štetni učinci pada BDP-a i zapošljavanja tijekom prvih godina krize. To objašnjava zašto određene države članice poštuju aditivnost iako početno stanje nije sniženo u trenutku provjere u sredini razdoblja i unatoč znatnom padu javnih ulaganja tijekom drugog dijela programskog razdoblja.

Slika 2.: Razlika između ex ante početnog stanja i ex post strukturnih izdataka (os X) i prosječnog rasta BDP-a u razdoblju 2007.–2013. (os Y)

Izvor: Eurostat i izračuni Komisije



3.POSTUPAK EX POST PROVJERE ZA RAZDOBLJE 2007.–2013.

Ukupno 21 država članica na koje se odnosi provjera aditivnosti (one s barem jednom regijom iz cilja konvergencije u razdoblju 2007.–2013.) trebale su dostaviti potrebne informacije i odgovarajuće tablice s konačnim podacima do 31. siječnja 2016. To su i učinile, iako su neke države članice dostavile podatke kasno, u nekim slučajevima nekoliko mjeseci nakon roka.

Nakon što su države članice dostavile te podatke Komisija je provjerila njihovu usklađenost s kretanjima javnih ulaganja koja su utvrđena u klasifikaciji funkcija države 10 (COFOG) koju pruža Eurostat u skladu s Europskim sustavom računa (ESA 2010.). U nekim je slučajevima Komisija upotrebljavala i javno dostupne informacije o nacionalnim izdacima ili izričito zatražila dodatne informacije od nacionalnih tijela u različitim bilateralnim razmjenama. Na primjer, Komisija je od nacionalnih tijela zahtijevala da dostave dodatna pojašnjenja u pogledu podataka i metodologija korištenih za izračun potrošnje u posebnim kategorijama izdataka ili da pruže dodatne podatke u pogledu strukturnih izdataka po regiji ili u javnim poduzećima. Taj je proces omogućio rješavanje većine nepodudarnosti te je u nekoliko slučajeva doveo do izmjene razina izdataka koji su prvotno predloženi Komisiji (npr. Bugarska, Španjolska, Latvija, Mađarska i Poljska).

S metodološkog je stajališta utvrđivanje strukturne potrošnje države članice bio težak zadatak, kako je već zaključeno u fazi provjere u sredini razdoblja. Od država članica zahtijevalo se prikupljanje i sažimanje ad hoc podataka o javnim ulaganjima prema tematskom području i na različitim razinama vlasti, uz isključivanje izdataka u nekim regijama ako je samo određeni dio zemlje bio prihvatljiv za cilj konvergencije. Metodologija koju su predložile države članice često se upotrebljavala samo za potrebe provjere aditivnosti. Komisiji je glavna prepreka bila usporedivost neusklađenih podataka koje dostavljaju države članice sa službenim europskim statističkim podacima, u kojima nije bilo predviđeno regionalno razlikovanje za podatke o općoj državi. Problem je predstavljala i provjera izdataka javnih poduzeća jer nisu obuhvaćeni na usklađen način. U tim je slučajevima Komisija zatražila od država članica da dostave javna izvješća koja su ovjerena u okviru unutarnjih ili vanjskih revizija.

Drugi problem koji se pojavio u pojedinim državama članicama (npr. u Poljskoj) bio je da je država članica izmijenila metodologiju za utvrđivanje relevantnih izdataka za aditivnost. Poboljšanjima uvedenima u sustave u svrhu boljeg obuhvaćanja relevantne potrošnje ne omogućuje se potpuna usporedivost relevantne potrošnje po različitim programskim razdobljima.

Uz to, razlike u metodologijama za izračun strukturnih izdataka po državama članicama otežavaju njihovu usporedivost i mogu dovesti do značajne pristranosti u ocjeni Komisije. Način na koji države članice bilježe i klasificiraju izdatke u svrhu aditivnosti znatno se razlikuje od jedne do druge.

Razne razmjene između Komisije i država članica omogućile su pružanje znatnog jamstva o pouzdanosti i dosljednosti podataka dostavljenih za provjeru načela aditivnosti. Nakon što su se nacionalna tijela i Komisija dogovorili o razini stvarnih izdataka i primijenjenoj metodologiji Komisija je predmetnim državama članicama dopisom priopćila rezultat.

4.STRUKTURNA POTROŠNJA U REGIJAMA U CILJU KONVERGENCIJE U RAZDOBLJU 2007.–2013.

Rezultati ex post provjere sažeti su u tablici 1., u kojoj se uspoređuje ex post razina prosječnih godišnjih strukturnih izdataka u razdoblju 2007.–2013. s početnim stanjem koje je dogovoreno ex ante ili s početnim stanjem revidiranim u okviru provjere u sredini razdoblja. Prosječna godišnja strukturna potrošnja (94,4 milijarde EUR) izražena u cijenama iz 2006. bila je u prosjeku približno 1 % niža nego što je prvotno procijenjeno (95,6 milijardi EUR), ali i približno 16 % viša od ukupnog zbroja početnih stanja kako su revidirana u okviru provjere u sredini razdoblja (81,4 milijarde EUR). Ta pozitivna razlika uglavnom je posljedica strukturne potrošnje država članica čije početno stanje nije revidirano u okviru provjere u sredini razdoblja, što ukazuje na to da je smanjenje početnih stanja u deset država članica bilo i uravnoteženo i realistično.

Tablica 1: Referentne razine i stvarna strukturna potrošnja 11

Međutim, postoje velike razlike među državama članicama pri usporedbi ex ante i ex post početnih stanja. Na primjer, stvarna strukturna potrošnja za razdoblje 2007.–2013. bila je 35 % niža od ex ante početnog stanja u Grčkoj. Razlika iznosi više od 25 % u Italiji i između 10 % i 20 % u Mađarskoj, Litvi i Portugalu. S druge strane, u nekim je državama članicama stvarna strukturna potrošnja za razdoblje 2007.–2013. bila znatno viša od prvotno utvrđenog početnog stanja, a iznosi i do 97 % u Slovačkoj, 80 %, na Malti ili više od 50 % u Poljskoj. Postoji znatna povezanost između strukturne potrošnje i učinka gospodarskog pada u pojedinačnoj državi članici. Niža potrošnja od očekivane uglavnom je koncentrirana u državama članicama koje su najviše pogođene krizom. Španjolska je najveći izuzetak zbog visokih razina potrošnje do 2010., uz dva paketa za gospodarski oporavak donesena kako bi se neutralizirali učinci gospodarskog pada.

Strukturna potrošnja država članica uglavnom se smanjivala u drugoj polovini programskog razdoblja. Najviše su razine strukturnih izdataka utvrđene upravo u prve tri godine razdoblja (do 2009.); 2010. one počinju opadati, a od 2011. padaju još izraženije zbog pada gospodarske aktivnosti i sve većeg pritiska na javne financije. Zbog toga su neke države članice zatražile od Komisije da snizi njihova početna stanja u okviru provjere aditivnosti u sredini razdoblja, kako je predviđeno u pravnom okviru, s ciljem njihova usklađivanja s bitnom promjenom gospodarske situacije. Komisija je naposljetku odlučila sniziti početno stanje za deset država članica 12 . Početna su stanja snižena za barem 20 % u pet država članica (Grčka, Italija, Latvija, Litva i Portugal) i za najmanje 10 % u ostale četiri države članice (Češka, Njemačka, Mađarska i Ujedinjena Kraljevina).

Strukturni izdaci relevantni za aditivnost uključuju sufinanciranje od strane nacionalnih vlada u okviru europskog okvira kohezijske politike. Od 94,4 milijarde EUR prosječne godišnje strukturne potrošnje nacionalno sufinanciranje projekata provedenih u okviru kohezijske politike iznosi približno 9,7 milijardi EUR. Najviši su udjeli u Portugalu i Poljskoj, u kojima nacionalno sufinanciranje iznosi približno 25 % ukupne strukturne potrošnje koju financira država članica. Kada je riječ o financiranju sredstvima EU-a, ukupna potrošnja EFRR-a i ESF-a iznosila je približno 21,4 milijarde EUR, što iznosi približno 18 % ukupne strukturne potrošnje pri razmatranju financijskih sredstava EU-a i nacionalnih financijskih izvora (117 milijardi EUR). Taj je udio viši od 40 % u zemljama poput Litve i Portugala. Prosječni je udio EFRR-a i ESF-a uglavnom rastao tijekom posljednjih godina programskog razdoblja zbog smanjenja strukturne potrošnje država članica.

Strukturna potrošnja provedena u cijelom programskom razdoblju iznosi 819 milijardi EUR, uključujući nacionalno financiranje i strukturne fondove. Taj iznos predstavlja približno 4,2 % BDP-a regija iz cilja konvergencije i približno 2 % ukupnih javnih izdataka 21 države članice na koje se odnosi aditivnost u istom razdoblju.

U usporedbi s rezultatima prethodnog programskog razdoblja (2000.–2006. ili 2004.–2006.), strukturna se potrošnja povećala za 2 % unatoč učinku gospodarskog pada. To je uglavnom posljedica rasta u strukturnoj potrošnji u državama članicama koje su pristupile Europskoj uniji 2004. godine ili kasnije (povećanje od 30 % u svima osim u Češkoj, Litvi i Mađarskoj, u kojima se strukturna potrošnja smanjila). Strukturna se potrošnja smanjila i u Njemačkoj, Grčkoj, Italiji i Portugalu zbog učinka gospodarskog pada i nekih izvanrednih izdataka u razdoblju 2000.–2006. (npr. Olimpijske igre 2004. u Grčkoj i izdaci povezani s ujedinjenjem u Njemačkoj).

5.ZAKLJUČCI

Programsko je razdoblje 2007.–2013. bilo obilježeno velikim pogoršanjem gospodarskog konteksta i socijalnih uvjeta. Rast BDP-a bio je ispod očekivanja, a stopa nezaposlenosti i udio ljudi izloženih riziku siromaštva i socijalne isključenosti znatno se povećao u nekim državama članicama. Poštovanje načela aditivnosti u tom je kontekstu bilo izazov zbog sve većeg pritiska na socijalne izdatke, posebno u državama članicama koje su najviše pogođene padom, te zbog mjera fiskalne konsolidacije koje su poduzete kako bi se osigurala održivost javnih financija. To su neki od glavnih razloga kojima se objašnjava zašto su neke države članice predložile sniženje prvotno utvrđenog početnog stanja u NSRO-u u okviru ex ante provjere.

Općenito, poštovanje načela aditivnosti uglavnom se objašnjava višim razinama izdataka tijekom prve tri godine programskog razdoblja jer je do njih došlo prije početka financijske krize 2008. ili zbog izvanrednih izdataka u okviru paketa za gospodarski oporavak donesenih kako bi se neutralizirali negativni učinci iznenadnog gospodarskog pada. Strukturna se potrošnja tada znatno snizila u većini država članica tijekom druge polovine razdoblja programiranja. To je potpuno u skladu s kretanjima javnih ulaganja utvrđenima u podacima koje je objavio Eurostat.

Sve su države članice poštovale načelo aditivnosti osim Grčke. Šest je država članica poštovalo načelo aditivnosti zbog revizije naniže početnog stanja u okviru provjere u sredini razdoblja 2010. U ostatku je strukturna potrošnja bila iznad razine utvrđene u okviru ex ante provjere.

Pravnim se okvirom predviđa da Komisija može izvršiti financijski ispravak u slučaju nepoštovanja načela aditivnosti ukidanjem cjelokupnog ili dijela doprinosa strukturnih fondova predmetnoj državi članici 13 .

Nepoštovanje aditivnosti u Grčkoj uzrokovano je velikim i neočekivanim pogoršanjem gospodarskog konteksta s padom realnog BDP-a za više od 25 % od 2007. do 2013., a ne namjernim odlukama grčke vlade u području gospodarske politike. Grčka je bila uključena u okvir vanjske financijske pomoći od 2010. te je podlijegala trima uzastopnim programima ekonomske prilagodbe, koji su u svrhu poboljšanja općeg gospodarskog stanja u Grčkoj trebali uključivati mjere povezane sa smanjenjem javnih ulaganja s negativnim učinkom na sposobnost poštovanja načela aditivnosti. Tromjesečne revizije programa ekonomske prilagodbe Komisija je smatrala pozitivnima. U tim okolnostima nametanje financijskog ispravka nije primjereno.

Nedostaci su otežali postupak ex post provjere aditivnosti za razdoblje 2007.–2013. te su bili povod za temeljitu reformu metodologije za razdoblje 2014.–2020. Za provedbu provjere bila su potrebna znatna sredstva država članica i Komisije. Dosljednost neusklađenih podataka koje dostavljaju države članice s podacima dostupnima u okviru klasifikacije izdataka COFOG-a nije bilo lako osigurati, među ostalim jer prethodni nisu usklađeni s gospodarskim upravljanjem u EU-u. Promjene koje su neke države članice uvele u svoje metodologije, iako pozitivne jer se zahvaljujući njima uglavnom bolje obuhvaćaju izdaci relevantni za aditivnost, uzrokovale su poteškoće prilikom usporedbe izdataka po programskim razdobljima.

Ovim se izvješćem zaključuje provjera aditivnosti za programsko razdoblje 2007.–2013.

(1)

   Aditivnost se odnosi samo na Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) i Europski socijalni fond (ESF). Kohezijski se fond ne uzima u obzir.

(2)

     Kako je navedeno u Radnom dokumentu Komisije br. 3 iz prosinca 2006. „prihvatljivi nacionalni javni izdaci obuhvaćaju sve javne ili istovrsne strukturne izdatke iz proračuna države, regionalnih ili lokalnih tijela koji bi se mogli koristiti potporom iz strukturnih fondova, čak i ako se samo dio tih troškova u stvari sufinancira iz strukturnih fondova.”

(3)

   Izraženo u cijenama iz 2006.

(4)

   U članku 15. utvrđuje se da „Komisija nakon savjetovanja s državom članicom može odlučiti izmijeniti traženu razinu strukturnih izdataka, ako se gospodarska situacija u predmetnoj državi članici značajno izmijenila u odnosu na situaciju u trenutku određivanja razine javnih ili istovrsnih strukturnih izdataka [o čemu je odlučeno u okviru ex ante provjere]”

(5)

   U članku 15. utvrđuje se i da „Komisija objavljuje rezultate o provjeri aditivnosti po državi članici, uključujući metodologiju i izvore podataka, po zaključenju svake od tri faze provjere”.

(6)

     Javna ulaganja su bruto investicije u fiksni kapital sektora opće države (pod oznakom P.51g u Europskom sustavu računa 2010.).

(7)

   Izvor: Eurostat, datum preuzimanja podataka 31. siječnja 2017.

(8)

   Jesenska gospodarska prognoza Europske komisije, 2007.

(9)

   U skladu s poreznim prihodom koji također ima ulogu automatskog stabilizatora.

(10)

    Klasifikaciju funkcija države, ili, u obliku pokrate, COFOG, u postojećem je obliku 1999. razvila Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj  , a objavio ju je  statistički odjel Ujedinjenih naroda   kao standard za klasifikaciju namjena državnih aktivnosti.

(11)

   Podaci koje su dostavile države članice za potrebe aditivnosti u nekim su slučajevima izmijenjeni u dogovoru s Komisijom.

(12)

   Komunikacija Komisije. Rezultati provjere aditivnosti u sredini razdoblja 2007. – 2013. COM(2013)104 final.

(13)

   Članak 99. Uredbe (EU) br. 1083/2006.