Mišljenje Europskog odbora regija – Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2009/73/EZ o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina

(2018/C 361/09)

Izvjestitelj:

Mauro D’ATTIS (IT/EPP), vijećnik u Općinskom vijeću Brindisija

Referentni dokument:

Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2009/73/EZ o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina

COM(2017) 660 final

I. PREPORUKE ZA IZMJENE

Amandman 1.

Uvodna izjava 3.

Tekst Komisije

Amandman OR-a

Ovom se Direktivom nastoje riješiti preostale prepreke dovršenju unutarnjeg tržišta prirodnog plina koje nastaju zbog izostanka primjene tržišnih pravila Unije na plinovodne veze s trećim zemljama. Izmjenama uvedenima ovom Direktivom osigurat će se da se pravila koja se primjenjuju na plinovode koji povezuju dvije ili više država članica primjenjuju i na plinovodne veze s trećim zemljama, unutar granica pravne nadležnosti Unije. Time će se ostvariti dosljednost pravnog okvira unutar Unije i istodobno izbjeći narušavanje natjecanja na unutarnjem energetskom tržištu u Uniji. Usto, Direktivom će se povećati transparentnost i pružiti pravna sigurnost kad je riječ o primjenjivim pravnim režimima za sudionike na tržištu, a posebno za ulagače u plinsku infrastrukturu i korisnike mreže.

Ovom se Direktivom nastoje riješiti preostale moguće prepreke dovršenju unutarnjeg tržišta prirodnog plina koje nastaju zbog izostanka primjene tržišnih pravila Unije na plinovodne veze s trećim zemljama. Izmjenama uvedenima ovom Direktivom osigurat će se da se pravila koja se primjenjuju na plinovode koji povezuju dvije ili više država članica primjenjuju i na plinovodne veze s trećim zemljama, unutar granica pravne nadležnosti Unije , uključujući teritorijalne vode i isključive gospodarske zone država članica . Time će se ostvariti dosljednost pravnog okvira unutar Unije i istodobno izbjeći narušavanje natjecanja na unutarnjem energetskom tržištu u Uniji. Usto, Direktivom će se povećati transparentnost i pružiti pravna sigurnost kad je riječ o primjenjivim pravnim režimima za sudionike na tržištu, a posebno za ulagače u plinsku infrastrukturu i korisnike mreže.

Obrazloženje

Odbor regija smatra da u skladu s načelima nužnosti, proporcionalnosti i supsidijarnosti te imajući u vidu opći cilj EU-a u pogledu sigurnosti opskrbe plinom, proširenje odredbi treće direktive ne bi trebalo ograničiti na slučajeve u kojima se ono smatra nužnim.

Amandman 2.

Uvodna izjava 4.

Tekst Komisije

Amandman OR-a

Kako bi se u obzir uzeo dosadašnji nedostatak specifičnih pravila Unije koja se primjenjuju na plinovodne veze s trećim zemljama, države članice trebale bi moći odobriti odstupanja od određenih odredaba Direktive 2009/73/EZ za takve plinovode koji su dovršeni na dan stupanja na snagu ove Direktive. Relevantni datum za primjenu modela razdvajanja osim vlasničkog razdvajanja trebalo bi prilagoditi za plinovodne veze s trećim zemljama.

Kako bi se u obzir uzeo dosadašnji nedostatak specifičnih pravila Unije koja se primjenjuju na plinovodne veze s trećim zemljama, države članice trebale bi moći odobriti odstupanja od određenih odredaba Direktive 2009/73/EZ za takve plinovode koji su dovršeni na dan stupanja na snagu ove Direktive. Svako takvo odstupanje potvrđuje Komisija. Relevantni datum za primjenu modela razdvajanja osim vlasničkog razdvajanja trebalo bi prilagoditi za plinovodne veze s trećim zemljama.

Obrazloženje

Razumljivo samo po sebi.

Amandman 3.

Članak 1.

Točka (1)

Tekst Komisije

Amandman OR-a

(1)

u članku 2. točka 17. zamjenjuje se sljedećim:

„(17)

‚međudržavni spojni plinovod’ znači transportni plinovod koji prelazi ili premošćuje granicu između država članica ili između država članica i trećih zemalja do granice nadležnosti Unije ;”;

(1)

u članku 2. točka 17. zamjenjuje se sljedećim:

„(17)

‚međudržavni spojni plinovod’ znači transportni plinovod koji prelazi ili premošćuje granicu između država članica ili – samo kad kontinuirani dnevni tehnički kapacitet cijelog lanca postojeće infrastrukture koja povezuje Europsku uniju s trećom zemljom iz koje potječe relevantna infrastruktura (dovršena nakon datuma usvajanja ove Direktive), prema certifikaciji ACER-a, već (ili zajedno s relevantnom novom infrastrukturom) premašuje 40 % ukupnog kontinuiranog dnevnog tehničkog kapaciteta infrastrukture (uključujući terminale za UPP u Europskoj uniji) koja povezuje Europsku uniju, ili relevantnu skupinu za rizik definiranu u Prilogu I. Uredbi (EU) 2017/1938, s trećim zemljama, prema certifikaciji ACER-a – između država članica i treće zemlje ;”;

Obrazloženje

Kao i za uvodnu izjavu (3). U skladu s praksom Komisije koju su potvrdili europski sudovi, udio od 40 % obično se primjenjuje kao pretpostavka dominantnog položaja (ta je pretpostavka oboriva). Povrh toga, tim se pristupom u većoj mjeri uvažava članak 194. stavak 2., drugi podstavak, i članak 3. stavak 2. UFEU-a u vezi s različitim nadležnostima Europske komisije i država članica na području energije, kao i načelo supsidijarnosti. Skupine za rizik definirane u Prilogu I. Uredbi (EU) 2017/1938 i dalje su temelj sustava EU-a za sigurnost opskrbe plinom jer su osmišljene za prevladavanje velikih transnacionalnih rizika. Projekt Sjeverni tok može utjecati naročito na dvije skupine za rizik (Ukrajina i Bjelarus).

Amandman 4.

Članak 1.

Točka (4)

Tekst Komisije

Amandman OR-a

(4)

članak 36. mijenja se kako slijedi: (a) u stavku 3. dodaje se sljedeća druga rečenica: „Ako je predmetna infrastruktura u nadležnosti države članice i najmanje jedne treće zemlje, nacionalno regulatorno tijelo se prije donošenja odluke savjetuje s nadležnim tijelima trećih zemalja.”; (b) u stavku 4. drugom podstavku dodaje se sljedeća druga rečenica: „Ako je predmetna infrastruktura također u nadležnosti najmanje jedne treće zemlje, nacionalna regulatorna tijela država članica se prije donošenja odluke savjetuju s nadležnim tijelima trećih zemalja radi osiguravanja da se odredbe ove Direktive dosljedno primjenjuju na tu infrastrukturu do granice nadležnosti Unije.”;

(4)

članak 36. mijenja se kako slijedi: (a) u stavku 1. točka (a) zamjenjuje se sljedećim: „(a) ulaganjem se mora unaprijediti tržišno natjecanje pri opskrbi plinom i poboljšati sigurnost opskrbe, pri čemu se u slučaju infrastrukturnih veza s trećim zemljama uzima u obzir struktura relevantne ponude i pristup izvoznim/uvoznim plinovodima u predmetnim trećim zemljama;” ; (b) u stavku 3. dodaje se sljedeća druga rečenica: „Ako je predmetna infrastruktura u nadležnosti države članice i najmanje jedne treće zemlje, nacionalno regulatorno tijelo se prije donošenja odluke savjetuje s nadležnim tijelima trećih zemalja.”; (c) u stavku 4. drugom podstavku dodaje se sljedeća druga rečenica: „Ako je predmetna infrastruktura također u nadležnosti najmanje jedne treće zemlje, nacionalna regulatorna tijela država članica se prije donošenja odluke savjetuju s nadležnim tijelima trećih zemalja radi osiguravanja da se odredbe ove Direktive dosljedno primjenjuju na tu infrastrukturu do granice nadležnosti Unije.”;

Obrazloženje

Ovim se amandmanom želi pri evaluaciji mogućeg odobravanja odstupanja omogućiti bolje i podrobnije razmatranje, među ostalim, faktora (roba/kapacitet) izvan EU-a koji su relevantni za provjeru uvozne/izvozne infrastrukture u skladu s člankom 36., odnosno postojanje dominantnog položaja na razini opskrbe/transporta.

Amandman 5.

Članak 1.

Točka (7)

Tekst Komisije

Amandman OR-a

(7)

u članku 49. dodaje se sljedeći stavak 9.: „Kad je riječ o plinovodnim vezama s trećim zemljama dovršenima prije [Ured za publikacije: datum stupanja na snagu ove Direktive], države članice mogu donijeti odluku o odstupanju od primjene članaka 9., 10., 11. i 32. te članka 41. stavaka 6., 8. i 10. za dijelove tih plinovoda od granice nadležnosti Unije do prve točke spajanja plinovoda ako se takvim odstupanjem ne narušavaju tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu prirodnog plina u Uniji ili njegovo djelotvorno funkcioniranje, kao ni sigurnost opskrbe u Uniji. Odstupanje je vremenski ograničeno i može se uvjetovati odredbama kojima se doprinosi ostvarivanju prethodno navedenih uvjeta. Ako je predmetni plinovod u nadležnosti više od jedne države članice, odluku o odstupanju za taj plinovod donosi država članica u čijoj je nadležnosti prva točka spajanja plinovoda. Države članice objavljuju svaku odluku o odstupanju u skladu s ovim stavkom u roku od jedne godine nakon stupanja na snagu ove Direktive.”

(7)

u članku 49. dodaje se sljedeći stavak 9.: „Kad je riječ o plinovodnim vezama s trećim zemljama dovršenima prije [Ured za publikacije: datum stupanja na snagu ove Direktive], države članice mogu donijeti odluku o odstupanju od primjene članaka 9., 10., 11. i 32. te članka 41. stavaka 6., 8. i 10. za dijelove tih plinovoda od granice nadležnosti Unije do prve točke spajanja plinovoda ako se takvim odstupanjem ne narušavaju tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu prirodnog plina u Uniji ili njegovo djelotvorno funkcioniranje, kao ni sigurnost opskrbe u Uniji. Odstupanje je vremenski ograničeno , a prestaje se primjenjivati najkasnije… [3 godine od datuma stupanja na snagu ove Direktive o izmjeni] i podliježe odredbama kojima se doprinosi ostvarivanju prethodno navedenih uvjeta. Ako je predmetni plinovod u nadležnosti više od jedne države članice, odluku o odstupanju za taj plinovod donosi država članica u čijoj je nadležnosti prva točka spajanja plinovoda. Nadležno tijelo bez odlaganja obavješćuje Komisiju o ovoj odluci te joj prosljeđuje sve informacije koje se na odluku donose. U roku od dva mjeseca od obavijesti, Komisija može donijeti odluku kojom od države članice traži da izmijeni ili povuče odluku o odobrenju odstupanja. Države članice objavljuju svaku odluku o odstupanju u skladu s ovim stavkom u roku od jedne godine nakon stupanja na snagu ove Direktive.”

Obrazloženje

U svrhu pravne sigurnosti važno je utvrditi jasan rok za odstupanja.

II. PREPORUKE O POLITIKAMA

EUROPSKI ODBOR REGIJA

Opće napomene

ponovno podsjeća na to da lokalne i regionalne vlasti u brojnim slučajevima imaju ključnu odgovornost u opskrbi energijom i/ili njezinoj distribuciji, planiranju i zaštiti okoliša, jačanju sigurnosti opskrbe energijom te kao sugovornici građana, poduzeća i nacionalnih vlasti na području opskrbe energijom;

kao osnovnu postavku napominje da raspoloživost odgovarajuće količine prirodnog plina koji po prihvatljivim cijenama dolazi od pouzdanih dobavljača putem moderne, sigurne i otporne uvozne infrastrukture predstavlja temelj održivog životnog standarda lokalnih i regionalnih zajednica, kao i ključni resurs za poduzetničke aktivnosti koje pridonose osiguravanju zaposlenosti i dostojanstva članova tih zajednica te da je Europska unija predana smanjenju emisija stakleničkih plinova do 2050. za 80 do 95 % u odnosu na razine iz 1990., u skladu s ciljevima politike EU-a (1);

podsjeća na to da će se u predstojećim godinama potreba za prirodnim plinom koji EU uvozi dodatno povećati budući da se očekuje, s jedne strane, povećanje unutarnje potražnje, a s druge, smanjenje proizvodnje u EU-u. Ističe da infrastrukturni projekti koji jednom dobavljaču omogućuju pristup više od 40 % uvoznog kapaciteta EU-a ili relevantne skupine za rizik, u skladu s definicijom iz Priloga I. Uredbi (EU) 2017/1938, poput Sjevernog toka 2, ugrožavaju energetsku sigurnost i razvoj unutarnjeg tržišta. Kako bi se ublažili rizici, nužno je u potpunosti poštovati uvjete iz Direktive o plinu, posebice u pogledu pristupa treće strane, razdvajanja te transparentnih i nediskriminirajućih tarifa koje odražavaju troškove;

ističe da je proces razvijanja unutarnjeg tržišta prirodnog plina u EU-u u tijeku te da ovisi o odlukama kojima bi se trebalo poboljšati likvidnost tržišta robe i diversifikaciju relevantnih izvora, kao i razvoj uvoznog kapaciteta kako bi se, među ostalim, smanjila cijena prirodnog plina za građane koji žive u lokalnim i regionalnim zajednicama;

napominje da tržište prirodnog plina karakterizira velika međuovisnost između tržišta robe i s njime povezanog tržišta kapaciteta. Na oba navedena tržišta djeluje ista potražnja, odnosno potražnja prijevoznika koji osiguravaju povezivanje izvora robe (polja unutar ili izvan EU-a i terminali za ukapljivanje ukapljenog prirodnog plina) i lokalne potražnje EU-a;

stoga ponovno ističe da je potrebno pomno promisliti o novim propisima (uzimajući u obzir karakteristike tržišta povezane s razvojem relevantne infrastrukture u europskoj energetskoj uniji usmjerenoj na sigurnu, konkurentnu i održivu (Europa s niskim emisijama ugljika do 2050.) energiju te utemeljenoj na načelu slobodnog tržišta i solidarnosti), i to ne na ad hoc osnovi već u dugoročnoj perspektivi;

navodi da je to tim potrebnije imajući u vidu utjecaj – u pogledu ulaganja i poduzeća – na lokalne i regionalne zajednice u kojima plinovodi iz trećih zemalja ulaze na područje EU-a;

podsjeća na to da, iako se na podvodne plinovode primjenjuju stroge europske i međunarodne norme u području okoliša, uključujući Konvenciju iz Espooa, i stopa nesreća za plinske strukture je – u usporedbi s drugim energetskim infrastrukturama – izrazito niska, lokalne i regionalne zajednice ipak mogu biti izložene i učinku na okoliš;

Posebne preporuke

naglašava da je u takvim uvjetima za postizanje gore navedenih ciljeva EU-u potrebno sljedeće: i. plin koji ne potječe iz EU-a (od postojećih dobavljača, a u budućnosti i od potencijalnih novih dobavljača s kojima je potrebno poticati uspostavu veze); i ii. neovisnost o određenim proizvođačima/zemljama te smatra da se, kao i u okviru svake zakonodavne inicijative, mora voditi računa o oba objektivna kriterija;

10.

ponavlja (2) svoje stajalište da se novi energetski projekti u Europi trebaju usmjeriti na energetsku diversifikaciju i da ne bi smjeli ugroziti status tranzitnih zemalja, uključujući i zemlje obuhvaćene europskom politikom susjedstva;

11.

uviđa da bi određene novije inicijative u vezi s infrastrukturom za uvoz prirodnog plina (naročito Sjeverni tok 2) – premda pridonose povećanju broja pravaca opskrbe – mogle predstavljati problem u pogledu sigurnosti opskrbe određenih drugih država članica, a naročito u određenim lokalnim i regionalnim zajednicama, te napominje da na takve probleme treba odgovoriti na temelju načela solidarnosti, unutarnjeg tržišta na europskoj i regionalnoj razini te evaluacije rizika, kako u pogledu sigurnosti opskrbe, tako i u pogledu sigurnosti samih instalacija, u skladu s odgovarajućim propisima EU-a;

12.

s tim u vezi naročito podsjeća na bojazni koje je izazvalo jačanje dominantnog položaja određenih neeuropskih dobavljača prirodnog plina, uz posljedične poremećaje u cijenama i prijetnju koju bi inicijative poput Sjevernog toka 2 mogle predstavljati za potrebnu diversifikaciju neeuropskih energetskih izvora Unije;

13.

stoga pozdravlja predmetnu zakonodavnu inicijativu koju je pokrenula Komisija mada napominje važnost procjene učinka koja je nužna u skladu s Međuinstitucijskim sporazumom o boljoj izradi zakonodavstva (3);

14.

međutim, napominje da se u prijedlozima uvijek trebaju uzimati u obzir opći interes EU-a i uspostava energetske unije, koji nadilaze interese pojedinačnih država članica, kao i nužno uvažavanje ne samo načela solidarnosti već i načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, za koje je senat jedne države članice EU-a smatrao da je u ovom slučaju ugroženo;

15.

u tom kontekstu i imajući u vidu gore navedenu vezu između kapaciteta (uvozna infrastruktura) i robe (prirodni plin), napominje da je potrebno dati prednost rješenjima kojima bi se izbjeglo, s jedne strane, odvraćanje od ulaganja u nove uvozne strukture (primjerice, odobalne strukture od Bliskog istoka prema Grčkoj koje bi mogle pridonijeti diversifikaciji izvora opskrbe država članica u jugoistočnoj Europi) ili, s druge strane, otežavanje upravljanja postojećim strukturama budući da bi to moglo imati paradoksalni učinak da se, smanjujući mogućnosti uvoza, poveća ovisnost EU-a o postojećim dobavljačima;

16.

napominje da bi se usvajanjem gore navedenog pristupa, koji ne odvraća od novih ulaganja i ne predstavlja pretjerano dodatno opterećenje za upravljanje postojećom uvoznom infrastrukturom, lakše uklonile bojazni u vezi s mogućim negativnim i neželjenim utjecajem predložene direktive na tržište i operatore iznesene tijekom savjetovanja koje je pokrenula Komisija;

17.

podsjeća naročito na to da se u vezi s time organizacija dionika kao što je udruga Eurogas žali na sljedeće: i. utjecaj retroaktivnog učinka prijedloga na sigurnost već provedenih ulaganja (imajući u vidu pravni i vremenski okvir koji bi se naknadno mijenjao) u postojeću infrastrukturu i na opravdana očekivanja ulagača; ii. političke i pravne poteškoće (na temelju međunarodnog prava) da se izmijene relevantni postojeći međuvladini sporazumi s trećim zemljama bez njihova pristanka; i iii. opasnosti za buduću sigurnost opskrbe EU-a koje bi mogle biti uzrokovane gore navedenim pitanjima te poteškoćama i u vezi s novim plinovodima;

18.

imajući u vidu gore navedeno i poštujući načela solidarnosti, proporcionalnosti i supsidijarnosti u njihovom neraskidivom jedinstvu, želi predložiti sljedeće izmjene: i. kojima se institucijama EU-a omogućuje da izbjegnu ili riješe probleme koje bi određene države članice mogle imati zbog inicijativa u vezi s infrastrukturom koje poduzimaju druge države članice, a koje bi mogle dovesti do jačanja dominantnog položaja ili smanjenja diversifikacije neeuropskih izvora, u skladu s točkom 10.; ii. kojima se štiti od rizika nesigurnosti opskrbe EU-a u cjelini; i iii. kojima se osigurava usklađenost s postojećim pravnim okvirom EU-a i međunarodnim obvezama;

19.

prema tome, traži od Komisije da u vezi s proširenjem područja primjene Prijedloga direktive na teritorijalne vode provjeri postoji li potrebna usklađenost s odredbama Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora potpisane u gradu Montego Bay (te da u skladu s time prilagodi proširenje područja primjene);

20.

ističe da gore izneseni pristup omogućuje da se na suglasan način pomire nužne političke reakcije s potrebom da se poštuju pravne obveze unutarnjeg prava EU-a na području kretanja kapitala i međunarodne pravne obveze (UNCLOS, WTO, norme na području zaštite ulaganja);

21.

naglašava napore koje OR, provodeći svoje ovlasti na tom području, namjerava uložiti u pronalaženje rješenja na razini EU-a za predstavljene probleme te se nada da su i druge institucije EU-a spremne na takve napore i poziva ih na usvajanje ovih izmjena.

Bruxelles, 16. svibnja 2018.

Predsjednik Europskog odbora regija

Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Energetski plan do 2050., COM(2011) 885 final

(2) CIVEX-VI/011

(3) Međuinstitucijski sporazum Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o boljoj izradi zakonodavstva (SL L 123, 12.5.2016., str. 1.).