EUROPSKA KOMISIJA
Strasbourg, 25.10.2016.
COM(2016) 711 final
2016/0347(NLE)
Prijedlog
PROVEDBENE ODLUKE VIJEĆA
o utvrđivanju Preporuke za produljenje privremenog nadzora unutarnjih granica u iznimnim okolnostima zbog kojih je ugroženo sveukupno funkcioniranje schengenskog prostora
OBRAZLOŽENJE
1.KONTEKST PRIJEDLOGA
•Razlozi i ciljevi prijedloga
Uvod
Vijeće je 12. svibnja 2016. na temelju prijedloga Komisije donijelo Provedbenu odluku o utvrđivanju Preporuke za privremeni nadzor unutarnjih granica u iznimnim okolnostima zbog kojih je ugroženo sveukupno funkcioniranje schengenskog prostora. Tad je prvi put upotrijebljen zaštitni postupak iz članka 29. Zakonika o schengenskim granicama. Zbog ozbiljnih nedostataka u načinu na koji je Grčka u to vrijeme upravljala vanjskim granicama i zbog velikog broja neregistriranih migranata koji su se nalazili u Grčkoj, a koji su možda željeli pokušati nezakonito otići u ostale države članice, nastale su iznimne okolnosti koje se smatraju ozbiljnom prijetnjom javnom poretku i unutarnjoj sigurnosti i koje ugrožavaju sveukupno funkcioniranje schengenskog prostora.
Ta je Preporuka bila upućena schengenskim državama, odnosno njih pet (Austriji, Njemačkoj, Danskoj, Švedskoj i Norveškoj) i odnosila se na ograničene dijelove unutarnjih granica u tim državama.
Tom je Preporukom dopušteno provođenje ciljanog i proporcionalnog nadzora granica u razdoblju od šest mjeseci, odnosno do 12. studenoga 2016.
Prema članku 29. Zakonika o schengenskim granicama, to se razdoblje može produljiti u skladu s uvjetima i postupkom utvrđenima u tom članku.
Trenutačno stanje
Nakon Preporuke Vijeća od 12. svibnja pet je dotičnih schengenskih država obavijestilo Komisiju da će provoditi preporučeni privremeni nadzor unutarnjih granica.
U svojem je Izvješću od 28. rujna 2016. utemeljenom na informacijama koje su dostavile dotične schengenske države, kako je predviđeno Preporukom, Komisija zaključila da je nadzor državnih granica i dalje u okvirima predviđenima Preporukom: nadzirale su se samo utvrđene migrantske rute i prijetnje, a nadzor je bio ciljan i ograničen u pogledu opsega, učestalosti, lokacije i trajanja na ono što je nužno da bi se odgovorilo na utvrđenu prijetnju te, iako se nije mogao isključiti određeni gospodarski učinak, prelazak građana preko tih unutarnjih granica nije bio uvelike otežan. Nadalje, na temelju informacija koje su tada bile dostupne, Komisija je zaključila da tu Preporuku nije potrebno mijenjati.
Dotične su schengenske države 18. i 21. listopada 2016. po drugi put izvijestile Komisiju o provedbi Preporuke Vijeća. Dostavljene su informacije u skladu s podacima dostavljenima za prvo Izvješće (smanjuje se broj osoba kojima je ulazak odbijen, kao i broj zaprimljenih zahtjeva za azil), što je pokazatelj postupne stabilizacije stanja. Pet se schengenskih država 20. listopada obratilo Komisiji naglašavajući potrebu za produljivanjem privremenog nadzora državnih granica. Isto je tako Slovenija 6. listopada uputila dopis Komisiji kako bi izrazila zabrinutost zbog mogućeg produljivanja nadzora austrijsko-slovenske državne granice.
Aktiviranje članka 29. Zakonika o schengenskim granicama i donošenje usklađenog pristupa na razini EU-a kad je riječ o privremenom nadzoru državnih granica bili su među inicijativama osmišljenima Komunikacijom pod nazivom „Povratak Schengenu – Plan” 1 kojom su se nastojali stvoriti uvjeti za potpuno ukidanje nadzora unutarnjih granica i povratak k normalnom funkcioniranju schengenskog prostora do kraja 2016.
Unatoč naglom smanjenju broja dolazaka nezakonitih migranata i tražitelja azila u Europsku uniju, posebno zbog provedbe Izjave EU-a i Turske, u Grčkoj se još uvijek nalazi znatan broj nezakonitih migranata (njih oko 60 000) za koje se opravdano može očekivati da će pokušati nezakonito otići u ostale države članice.
Usto, ukupan broj zahtjeva za azil koje su zaprimile schengenske države na koje se Preporuka odnosi i dalje je važan čimbenik, čak i ako se ne može usporediti s brojem zahtjeva zaprimljenih u istom razdoblju prošle godine. Veliki broj dolazaka nezakonitih migranata i tražitelja azila u Europsku uniju od jeseni 2015. bio je velik izazov za sve države članice, što se mora uzeti u obzir. Taj se izazov odnosio na osiguravanje primjerenog smještaja te pristupa obrazovanju i zdravstvenom sustavu za one koji su pristigli od prošle godine. Štoviše, obrada preostalih zaostataka te daljnji dolasci i zahtjevi za zaštitu i dalje otežavaju funkcioniranje uprava u tim državama članicama.
Nadalje, potrebno je još vremena kako bi se u potpunosti provele druge mjere predviđene planom „Povratak Schengenu” te kako bi se potvrdili njihovi rezultati.
U tom je pogledu donesena Uredba o europskoj graničnoj i obalnoj straži koja je stupila na snagu u rekordnom roku. Međutim, potrebno je da do 7. prosinca 2016. odnosno 7. siječnja 2017. budu uspostavljene i funkcionalne snage za brzu reakciju (ljudski resursi i tehnička oprema) odnosno snage za brzo vraćanje. Prve bi procjene osjetljivosti trebale biti dovršene u prvom kvartalu 2017.
Provedba Izjave EU-a i Turske i dalje donosi rezultate. Bez obzira na to, prosječno 107 osoba još uvijek svakodnevno pristiže na grčke otoke. Važno je osigurati trajnu svrsishodnost Izjave. Štoviše, neprekidni dolasci u Srbiju pokazuju da i dalje postoji stalna potreba za suradnjom dogovorenom na sastanku čelnika država zapadnog Balkana, a koja je uvrštena u Izjavu s tog sastanka o zapadnobalkanskoj ruti.
Stoga i dalje postoje iznimne okolnosti koje se smatraju ozbiljnom prijetnjom javnom poretku i unutarnjoj sigurnosti i koje ugrožavaju funkcioniranje sveukupnog schengenskog prostora.
Daljnji koraci
U kontekstu iznesenih činjenica čini se da uvjeti koji su se namjeravali stvoriti planom „Povratak Schengenu” kako bi se u potpunosti ukinuo nadzor unutarnjih granica i ponovno uspostavilo normalno funkcioniranje schengenskog prostora još uvijek u cijelosti ne postoje. Međutim, postignuta su važna dostignuća u pogledu uspostave potpuno funkcionalnog schengenskog prostora. Ipak je u ovom trenutku situacija u Grčkoj i duž zapadnobalkanske rute i dalje nestabilna, dok su države članice koje su najviše pogođene sekundarnim kretanjima nezakonitih migranata koji pristižu iz Grčke pod znatnim pritiskom. Potpuna će uspostava europske granične i obalne straže biti dovršena do siječnja 2017., a ta će straža dodatno ojačati zaštitu vanjskih granica EU-a. Daljnjom provedbom Izjave EU-a i Turske dodatno će se smanjiti broj dolazaka u EU, dok će se nacionalnim sustavima omogućiti nastavak obrade zaostalih zahtjeva za azil i osiguravanje kapaciteta za prihvat.
U skladu s preporukama Komisije 2 nužno je postupno uspostaviti potpunu primjenu postojećih dublinskih pravila uz punu uključenost Grčke, istodobno ih usavršavajući na temelju solidarnosti i odgovornosti. Usto, programima hitnog premještanja koji su uspostavljeni u rujnu 2015. trebaju se ostvariti konkretni rezultati u pogledu broja premještenih osoba. Naposljetku, nužno je dodatno ubrzati vraćanje osoba koje nemaju pravo boraviti u Europskoj uniji.
Stoga je opravdano dopustiti dotičnim državama članicama da u razmjernom vremenskom razdoblju nastave provoditi trenutačni nadzor unutarnjih granica kao izvanrednu mjeru. Na temelju trenutačno dostupnih činjeničnih pokazatelja ta se izvanredna mjera ne bi trebala primjenjivati dulje od tri mjeseca.
Područje primjene prijedloga
Schengenskim državama koje trenutačno provode privremeni nadzor unutarnjih granica u skladu s Preporukom Vijeća od 12. svibnja 2016. trebalo bi dopustiti da ga i dalje provode.
Međutim, s obzirom na postupnu stabilizaciju stanja, granične bi se kontrole trebale provoditi samo kao krajnja mjera u slučaju kad se drugim mjerama kojima se manje ograničava prekogranični promet, poput policijskih kontrola u skladu s člankom 23. Zakonika o schengenskim granicama, ne mogu na zadovoljavajuć način ukloniti utvrđene prijetnje. Stoga bi države članice koje odluče da će i dalje provoditi nadzor unutarnjih granica u skladu s ovom Preporukom trebale, prije nego što se odluče za produljenje, razmotriti sve dostupne mjere alternativne nadzoru državnih granica. Dotične bi države članice trebale navesti rezultate tog razmatranja u svojoj obavijesti o zadržavanju nadzora unutarnjih granica koju dostavljaju ostalim državama članicama, Europskom parlamentu i Komisiji.
Kao što je navedeno u Zaključcima Europskog vijeća o migracijama od 20. listopada 2016., postupak „povratka Schengenu” podrazumijeva prilagodbu privremenog nadzora unutarnjih granica kako bi se odgovorilo na trenutačne potrebe. Nadzor unutarnjih granica treba se provoditi samo na temelju analize rizika i obavještajnih podataka i treba biti ograničen u pogledu opsega, učestalosti, lokacije i trajanja na ono što je nužno da bi se odgovorilo na ozbiljnu prijetnju i zaštitilo javni poredak i unutarnju sigurnost. Država članica koja provodi nadzor unutarnjih granica na temelju ove Preporuke trebala bi tjedno preispitivati provedbu nadzora u pogledu nužnosti, učestalosti, lokacije i trajanja, prilagođavati nadzor s obzirom na razinu prijetnje zbog koje se provodi i ukinuti ga čim to postane primjereno. Država članica koja provodi nadzor unutarnjih granica u skladu s ovom Preporukom trebala bi isto tako redovito razmjenjivati mišljenja s odgovarajućim državama članicama s ciljem osiguravanja da se nadzor unutarnjih granica provodi samo na onim dijelovima unutarnje granice na kojima se to smatra potrebnim i razmjernim u skladu sa Zakonikom o schengenskim granicama.
Potrebno je uvesti i obvezu iscrpnijeg izvješćivanja. Nakon svakog bi mjeseca provedbe ove Preporuke dotična država članica trebala izvijestiti Komisiju o ishodu provedenog nadzora te o ocjeni daljnje potrebe za takvim nadzorom, ako je primjenjivo. To bi izvješće trebalo uključivati barem ukupan broj provjerenih osoba, ukupan broj slučajeva u kojima je na temelju provjere odbijen ulazak, ukupan broj odluka o vraćanju izdanih nakon provedenih provjera i ukupan broj zahtjeva za azil zaprimljenih na unutarnjim granicama na kojima se provodi nadzor.
Komisija će pomno pratiti primjenu Preporuke i stanje na terenu.
•Dosljednost s postojećim odredbama u ovom području politike
Ovom se Preporukom nastoji osigurati provođenje postojećih odredbi u ovom području politike.
•Usklađenost s drugim politikama Unije
Ova je Preporuka povezana s politikom EU-a o unutarnjem tržištu te o migraciji i azilu.
2.PRAVNA OSNOVA, SUPSIDIJARNOST I PROPORCIONALNOST
•Pravna osnova
Članak 29. Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama).
•Supsidijarnost (za neisključivu nadležnost)
U članku 29. Uredbe (EU) 2016/399 navodi se da Vijeće donosi preporuku za privremeni nadzor unutarnjih granica na temelju prijedloga Komisije.
Ako je ugroženo sveukupno funkcioniranje područja u kojem nema nadzora unutarnjih granica, potrebno je djelovanje na razini Unije.
•Proporcionalnost
Ovaj prijedlog ne premašuje nužne mjere za postizanje željenih ciljeva.
3.REZULTATI EX POST EVALUACIJA, SAVJETOVANJA S DIONICIMA I PROCJENE UČINAKA
•Ex post evaluacije/provjere primjerenosti postojećeg zakonodavstva
Nije primjenjivo.
•Savjetovanja s dionicima
S obzirom na hitnost prijedloga, nije bilo moguće provesti savjetovanje s dionicima.
•Prikupljanje i primjena stručnog znanja
Nije primjenjivo.
•Procjena učinka
S obzirom na predviđeni ograničeni rok te na podatke koje su dostavile dotične države članice, kao i na dostupne informacije koje se odnose na stanje u Grčkoj, nije pripremljena cjelovita procjena učinka.
•Primjerenost propisa i pojednostavnjivanje
Nije primjenjivo.
•Temeljna prava
Zaštita temeljnih prava uzeta je u obzir u izradi prijedloga.
4.UTJECAJ NA PRORAČUN
Predloženom mjerom ne utječe se na proračun EU-a.
2016/0347 (NLE)
Prijedlog
PROVEDBENE ODLUKE VIJEĆA
o utvrđivanju Preporuke za produljenje privremenog nadzora unutarnjih granica u iznimnim okolnostima zbog kojih je ugroženo sveukupno funkcioniranje schengenskog prostora
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije,
uzimajući u obzir Uredbu (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) 3 , a posebno njezin članak 29.,
uzimajući u obzir prijedlog Europske komisije,
budući da:
(1)U skladu s člankom 29. Zakonika o schengenskim granicama Vijeće je 12. svibnja 2016. donijelo Provedbenu odluku o utvrđivanju Preporuke za privremeni nadzor unutarnjih granica u iznimnim okolnostima zbog kojih je ugroženo sveukupno funkcioniranje schengenskog prostora.
(2)Vijeće je preporučilo schengenskim državama, odnosno njih pet (Austriji, Njemačkoj, Danskoj, Švedskoj i Norveškoj) da i dalje provode razmjeran privremeni nadzor državnih granica u razdoblju od najviše šest mjeseci počevši od dana donošenja Provedbene odluke radi uklanjanja ozbiljne prijetnje javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti koja postoji u ovim državama zbog nedostataka u načinu na koji Grčka provodi nadzor vanjskih granica i zbog sekundarnih kretanja nezakonitih migranata koji ulaze kroz Grčku i namjeravaju otići u ostale schengenske države.
(3)Komisija je 28. rujna 2016. objavila Izvješće o provedbi Provedbene odluke. Zaključila je da je nadzor unutarnjih granica koji su provodile Austrija, Njemačka, Danska, Švedska i Norveška bio razmjeran i u skladu s Preporukom Vijeća. Nadalje, na temelju dostupnih informacija i izvješća koje su dostavile dotične države Komisija je zaključila da Provedbenu odluku u vrijeme izvješćivanja nije potrebno mijenjati.
(4)Dotične su schengenske države 18. i 21. listopada 2016. po drugi put izvijestile Komisiju o provedbi Preporuke Vijeća. Dostavljene su informacije u skladu s podacima dostavljenima za prvo Izvješće (smanjuje se broj osoba kojima je ulazak odbijen, kao i broj zaprimljenih zahtjeva za azil), što je pokazatelj postupne stabilizacije stanja.
(5)Međutim, unatoč naglom smanjenju broja dolazaka nezakonitih migranata i tražitelja azila u Europsku uniju, u Grčkoj se još uvijek nalazi znatan broj nezakonitih migranata, kao i u ostalim državama članicama koje su najviše pogođene sekundarnim kretanjima nezakonitih migranata koji pristižu iz Grčke. Prema onome što je dosad uočeno može se opravdano očekivati da će te osobe pokušati nezakonito otići u ostale države članice čim budu ukinute granične kontrole kojima se sprečava njihovo sekundarno kretanje.
(6)Mnoštvo zahtjeva za azil zaprimljenih od početka migracijske krize, kao i zahtjevi koji još pristižu znatno otežavaju funkcioniranje nacionalnih uprava i službi u svim državama članicama EU-a, a posebno u schengenskim državama na koje se odnosi ova Provedbena odluka.
(7)Nadzor unutarnjih granica ne može se promatrati odvojeno od drugih važnih čimbenika. U svojoj je Komunikaciji pod nazivom „Povratak Schengenu – Plan” 4 Komisija utvrdila različite politike koje je potrebno uspostaviti radi povratka potpuno funkcionalnom schengenskom prostoru.
(8)Plan je posebno uključivao uspostavu europske granične i obalne straže. Uredba (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. rujna 2016. o europskoj graničnoj i obalnoj straži 5 stupila je na snagu 6. listopada 2016. u roku od devet mjeseci od predstavljanja Prijedloga Komisije, što pokazuje predanost svih dionika. Očekuje se da će do 7. prosinca 2016. odnosno 7. siječnja 2017. biti uspostavljene i funkcionalne snage za brzu reakciju koje obuhvaćaju ljudske resurse i tehničku opremu, kao i snage za brzo vraćanje.
(9)Još jedan od elemenata utvrđenih u planu „Povratak Schengenu” je uspješna provedba Izjave EU-a i Turske. Iako provedba Izjave, kako je navedeno u trećem izvješću o napretku 6 , i dalje donosi rezultate, važno je osigurati njezinu trajnu svrsishodnost. Štoviše, i dalje postoji stalna potreba za suradnjom dogovorenom na sastanku čelnika država zapadnog Balkana, a koja je uvrštena u Izjavu s tog sastanka o zapadnobalkanskoj ruti.
(10)Iz toga proizlazi da je, unatoč kontinuiranom i važnom napretku u područjima utvrđenima planom „Povratak Schengenu” i postupnoj stabilizaciji stanja, potrebno još vremena kako bi se u potpunosti provele te mjere i potvrdili njihovi rezultati.
(11)Stoga i dalje postoje iznimne okolnosti koje se smatraju ozbiljnom prijetnjom javnom poretku i unutarnjoj sigurnosti i koje ugrožavaju sveukupno funkcioniranje schengenskog prostora.
(12)S obzirom na nestabilnu situaciju u Grčkoj i preostali pritisak koji se vrši na države članice koje su najviše pogođene sekundarnim kretanjima nezakonitih migranata koji pristižu iz Grčke, čini se opravdanim dopustiti schengenskim državama koje trenutačno provode privremeni nadzor unutarnjih granica, odnosno Austriji, Njemačkoj, Danskoj, Švedskoj i pridruženoj zemlji Norveškoj, da ga, u skladu s člankom 29. Zakonika o schengenskim granicama, i dalje provode kao krajnju mjeru zbog ozbiljne prijetnje njihovu javnom poretku odnosno njihovoj unutarnjoj sigurnosti.
(13)Na temelju trenutačno dostupnih činjeničnih pokazatelja to se produljenje ne bi trebalo primjenjivati dulje od tri mjeseca od dana donošenja ove Provedbene odluke.
(14)Države članice koje odluče i dalje provoditi nadzor unutarnjih granica na temelju ove Provedbene odluke trebale bi o tome obavijestiti ostale države članice, Europski parlament i Komisiju.
(15)Dotične bi države članice trebale, prije nego što se odluče za takav nadzor, razmotriti postoje li mjere alternativne nadzoru državnih granica koje bi se mogle koristiti za učinkovito uklanjanje utvrđene prijetnje. Dotične bi države članice u svojim obavijestima trebale izvijestiti o ishodu tog razmatranja i o razlozima za nadzor državnih granica.
(16)Kao što je navedeno u Zaključcima Europskog vijeća o migracijama od 20. listopada 2016., postupak „povratka Schengenu” podrazumijeva prilagodbu privremenog nadzora unutarnjih granica kako bi se odgovorilo na trenutačne potrebe. Prema ovoj Provedbenih odluci nadzor bi se trebao provoditi samo u potrebnoj mjeri te biti ograničen na apsolutno nužan minimum. Na primjer, bude li tijekom određenog razdoblja priljev neznatan, na određenim dijelovima državnih granica možda čak neće biti ni potrebno provoditi nadzor. Kako bi se što manje ometao prelazak građana preko relevantnih unutarnjih granica, može se provoditi samo ciljani nadzor utemeljen na analizi rizika i obavještajnim podacima. Nadalje, u suradnji sa svim državama članicama potrebno je ispitati i redovito ponovno procjenjivati potrebu za takvim nadzorom na relevantnim dijelovima državnih granica s ciljem njegova postupna smanjenja.
(17)Na kraju svakog mjeseca provedbe ove Provedbene odluke potrebno je dostaviti Komisiji potpuno izvješće o rezultatima provedenih kontrola, zajedno s ocjenom daljnje potrebe za takvim kontrolama, ako je primjenjivo. To bi izvješće trebalo uključivati ukupan broj provjerenih osoba, ukupan broj slučajeva u kojima je na temelju provjere odbijen ulazak, ukupan broj odluka o vraćanju izdanih nakon provedenih provjera i ukupan broj zahtjeva za azil zaprimljenih na unutarnjim granicama na kojima se provodi nadzor.
(18)Vijeće prima na znanje da će Komisija pomno pratiti primjenu ove Provedbene odluke.
PREPORUČUJE:
1. Austriji, Njemačkoj, Danskoj, Švedskoj i Norveškoj da produlje razmjeran privremeni nadzor državnih granica u razdoblju od najviše tri mjeseca, s početkom od dana donošenja ove Provedbene odluke, na sljedećim unutarnjim granicama:
– Austrija, na kopnenim granicama između Austrije i Mađarske te Austrije i Slovenije,
– Njemačka, na kopnenoj granici između Njemačke i Austrije,
– Danska, u danskim lukama s trajektnim vezama s Njemačkom i na kopnenoj granici između Danske i Njemačke,
– Švedska, u švedskim lukama u policijskim okruzima Jug i Zapad te na mostu Öresund,
– Norveška, u norveškim lukama s trajektnim vezama s Danskom, Njemačkom i Švedskom.
2. Prije produljivanja takvog nadzora dotične države članice trebale bi razmijeniti mišljenja s odgovarajućim državama članicama s ciljem osiguravanja da se nadzor unutarnjih granica provodi samo u slučajevima u kojima se to smatra potrebnim i razmjernim. Nadalje, dotične države članice trebaju osigurati da se nadzor unutarnjih granica provodi samo kao krajnja mjera u slučaju kad se drugim mjerama ne može postići jednak učinak i samo na onim dijelovima unutarnjih granica na kojima se provedba takvog nadzora, u skladu sa Zakonikom o schengenskim granicama, smatra potrebnom i razmjernom. Dotične države članice trebaju o tome obavijestiti ostale države članice, Europski parlament i Komisiju.
3. Nadzor državnih granica treba i dalje biti ciljan i utemeljen na analizi rizika i obavještajnim podacima te ograničen u pogledu opsega, učestalosti, lokacije i trajanja na ono što je nužno da bi se odgovorilo na ozbiljnu prijetnju i zaštitilo javni poredak i unutarnju sigurnost. Država članica koja provodi nadzor unutarnjih granica na temelju ove Provedbene odluke trebala bi tjedno preispitivati provedbu nadzora u pogledu nužnosti, učestalosti, lokacije i trajanja, prilagođavati razmjer nadzora s obzirom na razinu prijetnje zbog koje se provodi, ukinuti ga čim to postane primjereno te svaki mjesec izvješćivati Komisiju.
Sastavljeno u Strasbourgu
Za Vijeće
Predsjednik