EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 27.7.2016.
COM(2016) 518 final
Preporuka za
ODLUKU VIJEĆA
o pozivanju Španjolske da poduzme mjere za smanjenje deficita koje se smatraju potrebnima za ispravljanje stanja prekomjernog deficita
{SWD(2016) 263 final}
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 27.7.2016.
COM(2016) 518 final
Preporuka za
ODLUKU VIJEĆA
o pozivanju Španjolske da poduzme mjere za smanjenje deficita koje se smatraju potrebnima za ispravljanje stanja prekomjernog deficita
{SWD(2016) 263 final}
Preporuka za
ODLUKU VIJEĆA
o pozivanju Španjolske da poduzme mjere za smanjenje deficita koje se smatraju potrebnima za ispravljanje stanja prekomjernog deficita
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 126. stavak 9.,
uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,
budući da:
(1)U skladu s člankom 126. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) države članice izbjegavaju prekomjerne državne deficite.
(2)Pakt o stabilnosti i rastu temelji se na cilju zdravih državnih financija kao sredstvu jačanja uvjeta za stabilnost cijena i snažan održivi rast koji dovodi do otvaranja novih radnih mjesta. Pakt o stabilnosti i rastu uključuje Uredbu Vijeća (EZ) br. 1467/97 od 7. srpnja 1997. o ubrzanju i pojašnjenju provedbe postupka u slučaju prekomjernog deficita 1 , koja je donesena kako bi se potaknulo brzo smanjenje prekomjernih deficita opće države.
(3)U skladu s člankom 104. stavkom 6. Ugovora o osnivanju Europske zajednice (EUZ) Vijeće je 27. travnja 2009. utvrdilo da u Španjolskoj postoji prekomjerni deficit te je, u skladu s člankom 104. stavkom 7. tog Ugovora, izdalo preporuku za smanjenje prekomjernog deficita najkasnije do 2012. Otada je Vijeće na temelju članka 126. stavka 7. UFEU-a izdalo tri nove preporuke za Španjolsku (2. prosinca 2009., 10. srpnja 2012. i 21. lipnja 2013.), u kojima je rok za smanjenje prekomjernog deficita produljen do 2014. odnosno 2016. U svim trima preporukama Vijeće je izrazilo mišljenje da je Španjolska poduzela učinkovito djelovanje, no da je došlo do neočekivanih nepovoljnih gospodarskih događaja sa znatnim nepovoljnim posljedicama za državne financije 2 .
(4)U skladu s odredbama članka 126. stavka 8. UFEU-a Vijeće je 12. srpnja 2016. utvrdilo da Španjolska nije poduzela učinkovito djelovanje kao odgovor na preporuku Vijeća od 21. lipnja 2013.
(5)U skladu s člankom 10. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1467/97 ako država članica ne provodi mjere, odnosno ako se one pokažu nedostatnima prema mišljenju Vijeća, Vijeće odmah donosi odluku u skladu s člankom 126. stavkom 9. Ugovora.
(6) Komisija je ažurirala svoju proljetnu prognozu 2016. informacijama koje su bile dostupne do 19. srpnja 2016. Na temelju toga prognoza rasta realnog BDP-a za 2016. korigirana je naviše za 0,3 postotna boda (na 2,9 %) u usporedbi s proljetnom prognozom i naniže (2,3 % u odnosu na 2,5 % u proljeće) za 2017. Za 2018. predviđa se rast realnog BDP-a za 2,1 %, što je usporedivo s rastom od 3,2 % u 2015. Gospodarski rast vjerojatno će biti usporen, ali i stabilan, još uvijek pod pozitivnim utjecajem reformi provedenih kao odgovor na krizu te uspješnog dovršetka programa financijske pomoći. Oporavak i dalje prati intenzivno otvaranje novih radnih mjesta u kontekstu nastavka ograničavanja plaća te pod pozitivnim utjecajem reformi tržišta rada. I niske cijene nafte podupiru rast. Istodobno se očekuje da će inflacija u 2016. biti -0,3 %. Postoje međutim i negativni rizici za prognozu rasta, osobito od 2017., koji su povezani, među ostalim, i s rezultatom referenduma o članstvu u Europskoj uniji održanog u Ujedinjenoj Kraljevini, koji je povećao nesigurnost, što bi moglo dovesti do negativnih posljedica za trgovinu i domaću potražnju.
(7)Prema ažuriranoj proljetnoj prognozi Komisije 2016. očekuje se da će deficit opće države smanjiti na 4,6 % BDP-a u 2016., 3,3 % BDP-a u 2017. i 2,7 % BDP-a u 2018. (u usporedbi s ciljevima iz programa stabilnosti od 3,6 % BDP-a u 2016., 2,9 % BDP-a u 2017. i 2,2 % BDP-a u 2018. te predviđenim ishodom deficita u iznosu od 3,9 % BDP-a u 2016. i 3,1 % BDP-a u 2017. iz proljetne prognoze). Prognozirano povećanje deficita djelomično se temelji na činjenici da se u ažuriranoj prognozi Komisije u obzir uzima manji broj mjera obuzdavanja rashoda na razini središnje i regionalne vlasti, koje su poduzete kao odgovor na preporuku Komisije iz ožujka 2016. (0,2 % BDP-a), nego što je predviđeno programom stabilnosti (0,4 % BDP-a) jer neke od tih mjera još nisu dovoljno određene da bi ih se uključilo u prognozu Komisije na temelju uobičajene pretpostavke o nemijenjanju politike. Međutim najveći dio te razlike proizlazi iz promjena pravnog okvira za porez na dobit poduzeća, što uzrokuje niže predujmove poduzeća („pagos fraccionados”) u 2016. Manjak predujmova nije kvantificiran u programu stabilnosti i postao je očit tek u travnju, u vrijeme prvog obroka, nakon krajnjeg roka proljetne prognoze. Ažuriranom proljetnom prognozom Komisije 2016. ti se manjkovi procjenjuju na 0,5 % BDP-a u 2016. Budući da uzrokuju stalni zastoj u plaćanju poreza, ali ne i promjenu stope ili osnovice poreza, prethodno spomenute promjene ne bi imale učinak na prihod od poreza na dobit poduzeća u novom stabilnom stanju (počevši od 2017.). One dovode do privremenog gubitka pri prikupljanju poreza u 2016., koji se u ažuriranoj proljetnoj prognozi smatra jednokratnim. Za 2017. razlike između ažurirane proljetne prognoze i programa stabilnosti proizlaze iz početnog položaja koji je bio lošiji od očekivanog i činjenice da mjere štednje poduzete kao odgovor na preporuku Komisije iz ožujka 2016. još nisu dovoljno određene da bi ih se uključilo u prognozu Komisije na temelju uobičajene pretpostavke o nemijenjanju politike. Očekuje se da će strukturni deficit porasti za 0,4 % BDP-a u 2016. i 0,1 % u 2017., dok će u 2018. ostati nepromijenjen. Međutim, predviđeni porast strukturnog deficita u 2016. djelomično je potaknut činjenicom da su trenutačni izgledi u pogledu inflacije i rasta nominalnog BDP-a niži od izgleda iz proračuna za 2016., što je štetno utjecalo na strukturne prihode vlade i istodobno onemogućilo prilagodbu rashoda.
(8)Udio bruto duga opće države u BDP-u narastao je s 36 % u 2007. na oko 99 % u 2014. U 2015. udio duga bio je više ili manje stabilan jer je neto prodajom financijske imovine ublažen negativan učinak bržeg rasta deficita od rasta nominalnog BDP-a. Prema ažuriranoj proljetnoj prognozi Komisije 2016. očekuje se da će udio duga dosegnuti najvišu razinu u iznosu od 100,6 % BDP-a u 2017., dok je u skladu s proljetnom prognozom najviša razina u iznosu od 100,3 % BDP-a trebala biti dosegnuta u 2016. Iako se ne čini da Španjolskoj prijete neposredni rizici od fiskalnog stresa kao posljedica tog visokog udjela duga, rizici u pogledu održivosti duga srednjoročno će znatno narasti ako se ne poboljša proračunsko stanje. Dugoročno će se rizici za fiskalnu održivost vjerojatno smanjiti zbog pozitivnog učinka smanjenja rashoda povezanih sa starenjem stanovništva 3 .
(9)U skladu s člankom 5. Uredbe (EZ) br. 1467/97 u odluci Vijeća kojom se određena država članica poziva da poduzme mjere za smanjenje deficita u skladu s člankom 126. stavkom 9. Ugovora, Vijeće od države članice zahtijeva ostvarenje godišnjih proračunskih ciljeva, koji su na temelju predviđanja iz poziva usklađeni s minimalnim godišnjim poboljšanjem ciklički prilagođenog salda u iznosu od najmanje 0,5 % BDP-a, što je referentna vrijednost, ako se ne uzmu u obzir jednokratne i privremene mjere Međutim, činjenica da se ta odluka Vijeća kojom se poziva na poduzimanje mjera donosi u drugoj polovini godine povećava fiskalni napor potreban za postizanje zadanog godišnjeg poboljšanja strukturnog salda. Važno je voditi računa i o tome da osnovni scenarij za novo kretanje prilagodbe započinje smanjenjem strukturnog deficita u iznosu od 0,4 % BDP-a, što je bar djelomično posljedica inflacije koja je niža nego što je predviđeno scenarijem na kojem se temelji proračun za 2016., a to je u velikoj mjeri izvan kontrole vlade. Uzimajući to u obzir, čini se primjerenim ne tražiti dodatne strukturne mjere u 2016.
(10)Budući da u 2016. ne bi trebalo tražiti dodatne strukturne mjere, odobrenje dodatne godine za smanjenje prekomjernog deficita u Španjolskoj, što je pravilo u skladu s Uredbom Vijeća (EZ) br. 1467/97, iziskivalo bi godišnje poboljšanje strukturnog salda u 2017., što bi imalo preveliki negativni učinak na rast. Stoga se čini primjerenim Španjolskoj za dvije godine produljiti rok za okončanje stanja prekomjernog deficita.
(11)Stoga bi za uvjerljivo i održivo kretanje prilagodbe bilo potrebno da Španjolska postigne deficit opće države od 4,6 % BDP-a u 2016., 3,1 % BDP-a u 2017. i 2,2 % BDP-a u 2018., što je u skladu s pogoršanjem strukturnog salda od 0,4% BDP-a u 2016. i 0,5 % BDP-a u 2017. i 2018. Tim se proračunskim ciljevima u obzir uzima i potreba da se sekundarni učinci fiskalne konsolidacije na javne financije nadoknade putem njihova učinka u širem ekonomskom kontekstu.
(12)Smatra se da su za ostvarenje tih ciljeva potrebne dodatne strukturne mjere s predviđenim učinkom u iznosu od 0,5 % BDP-a u 2017. i 2018. Uštede za 2017. i 2018. mogle bi, među ostalim, obuhvaćati smanjenje broja i područja primjene poreznih rashoda, posebno sniženih stopa PDV-a, za postizanje traženog strukturnog napora.
(13)Osim toga, stroga primjena preventivnih i korektivnih mehanizama, predviđenih u španjolskom Zakonu o stabilnosti, na svim razinama vlasti mogla bi doprinijeti ostvarenju pravovremenog i trajnog smanjenja prekomjernog deficita. To bi se moglo ostvariti većim automatizmom u njihovoj primjeni. Nadalje, doprinos pravila o potrošnji iz Zakona o stabilnosti održivosti javnih financija mogao bi se ojačati tako da se dodatno pojasni područje primjene i definicija kategorija potrošnje potrebnih za njegov izračun te tako što bi se javne uprave koje ne poštuju pravila pozvalo da odstupanja u pogledu potrošnje nadoknade u godini koja slijedi nakon pojave odstupanja.
(14)Španjolska bi posebnu pozornost trebala posvetiti i kvalitativnim aspektima javnih financija, uključujući politiku javne nabave. Zadnjih je godina Komisija primila veći broj izvješća o znatnom broju nepravilnosti koje su imale učinak na primjenu zakonodavstva EU-a o javnoj nabavi. Podaci upućuju na to da među javnim naručiteljima i naručiteljima postoje razlike u provedbi javne nabave, a nedovoljni mehanizmi ex-ante i ex-post kontrole onemogućuju pravilnu i ujednačenu primjenu zakonodavstva o javnoj nabavi. Španjolska se ističe niskom stopom objave obavijesti o ugovorima i relativno visokom upotrebom pregovaračkog postupka bez prethodne objave u usporedbi s ostalim državama članicama. Time se ograničava tržišno natjecanje s poduzećima iz ostalih zemalja EU-a, a to često dovodi i do izravne dodjele ugovorâ, što za posljedicu ima veće rashode opće države. Ograničenom upotrebom centraliziranih instrumenata ili instrumenata zajedničke nabavi sprječava se povećanje učinkovitosti koje bi pridonijelo fiskalnim uštedama. Nepostojanje neovisnog tijela nadležnog za osiguranje učinkovitosti i zakonske usklađenosti javne nabave širom zemlje narušava pravilnu provedbu pravila javne nabave i može stvoriti mogućnosti za nepravilnosti, što ima negativni učinak na javne financije Španjolske.
(15)Kako bi se olakšao uspjeh strategije fiskalne konsolidacije, bit će važno i sveobuhvatnim strukturnim reformama poduprijeti fiskalnu konsolidaciju, u skladu s preporukama Vijeća upućenima Španjolskoj u kontekstu europskog semestra 2016., a posebno onima koje se odnose na ispravak njezinih makroekonomskih neravnoteža.
(16)U skladu s člankom 126. stavkom 9. Ugovora Vijeće može, u okviru svoje odluke kojom poziva na djelovanje na temelju tog članka, od dotične države članice zatražiti podnošenje izvješća o prilagodbi u skladu s određenim rokovima. U skladu s člankom 5. stavkom 1.a Uredbe (EZ) 1467/97 izvješće države članice sadržava ciljeve za državne rashode i prihode, te se u njemu utvrđuju mjere fiskalne politike na rashodovnoj i na prihodovnoj strani i daju informacije o djelovanjima u okviru politika poduzetima kao odgovor na konkretne odluke Vijeća. Kako bi se olakšalo praćenje poštovanje roka za provedbu preporuka sadržanih u ovom pozivu te roka za smanjenje prekomjernog deficita, od Španjolske se zahtijeva da to izvješće podnese do 15. listopada 2016., istodobno sa svojim nacrtom proračunskog plana za 2017.
(17)Osim toga, Španjolska bi trebala izvješćivati Komisiju i Gospodarski i financijski odbor kako je propisano člankom 10. Uredbe Vijeća (EU) br. 473/2013 u skladu s odredbama utvrđenima Delegiranom uredbom Komisije (EU) br. 877/2013. Prvo bi se izvješće trebalo dostaviti do 15. siječnja 2017. te svaka tri mjeseca nakon toga.
DONIJELO JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
1.Španjolska mora okončati postojeće stanje prekomjernog deficita do 2018.
2.Španjolska mora smanjiti deficit opće države na 4,6 % BDP-a u 2016., 3,1 % BDP-a u 2017. i 2,2 % BDP-a u 2018. To poboljšanje deficita opće države u skladu je s pogoršanjem strukturnog salda od 0,4 % BDP-a u 2016. i 0,5 % BDP-a u 2017. i 2018. na temelju ažurirane proljetne prognoze Komisije 2016. Španjolska sve neočekivane prihode iskorištava za ubrzanje smanjenja deficita i duga.
3.Uz uštede koje su već uzete u obzir u ažuriranoj Komisijinoj proljetnoj prognozi 2016. Španjolska donosi i u potpunosti provodi mjere konsolidacije u iznosu od 0,5 % BDP-a u 2017. i 2018.
4.Španjolska je spremna donijeti dodatne mjere ako se ostvare rizici za proračunske planove. Mjerama fiskalne konsolidacije osigurava se trajno poboljšanje strukturnog salda opće države na način kojim se potiče rast.
5.Španjolska donosi mjere za jačanje svojeg fiskalnog okvira, posebno u smislu povećanja automatizma mehanizama za sprečavanje i ispravljanje odstupanja od ciljeva u pogledu deficita, duga i rashoda i za jačanje doprinosa pravila o potrošnji iz Zakona o stabilnosti održivosti javnih financija.
6.Španjolska uspostavlja dosljedan okvir za osiguranje transparentnosti i usklađenosti politike javne nabave među javnim naručiteljima i naručiteljima kako bi zajamčila ekonomsku učinkovitost i visoku razinu tržišnog natjecanja. Takav okvir obuhvaća odgovarajuće mehanizme ex-ante i ex-post kontrole u području javne nabave radi osiguranja transparentnosti i zakonske usklađenosti.
Članak 2.
Vijeće utvrđuje da Španjolska do 15. listopada 2016. mora poduzeti učinkovito djelovanje i, u skladu s člankom 5. stavkom 1.a Uredbe (EZ) br. 1467/97, Vijeću i Komisiji dostaviti izvješće o djelovanju poduzetom kao odgovor na poziv Vijeća. Izvješće sadržava ciljeve za državne rashode i prihode te se u njemu utvrđuju diskrecijske mjere na rashodovnoj i na prihodovnoj strani i daju informacije o djelovanjima poduzetima kao odgovor na konkretne preporuke Vijeća za jačanje fiskalnog okvira i okvira politike javne nabave u skladu s stavcima 5. i 6. članka 1.
Članak 3.
Ova je Odluka upućena Kraljevini Španjolskoj.
Sastavljeno u Bruxellesu
Za Vijeće
Predsjednik