EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 14.10.2016.
COM(2016) 655 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o provedbi Uredbe (EZ) br. 767/2008 Europskog parlamenta i Vijeća kojom se uspostavlja vizni informacijski sustav (VIS), upotreba otisaka prstiju na vanjskim granicama i upotreba biometričkih podataka u postupku podnošenja zahtjeva za vize / evaluacija u okviru programa REFIT
{SWD(2016) 327 final}
{SWD(2016) 328 final}
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o provedbi Uredbe (EZ) br. 767/2008 Europskog parlamenta i Vijeća kojom se uspostavlja vizni informacijski sustav (VIS), upotreba otisaka prstiju na vanjskim granicama i upotreba biometričkih podataka u postupku podnošenja zahtjeva za vize / evaluacija u okviru programa REFIT
1.UVOD
1.1.Vizni informacijski sustav i njegova uloga u olakšavanju razmjene podataka među državama članicama
Pri postupnom uspostavljanju područja slobode, sigurnosti i pravde Europska unija mora osigurati slobodno kretanje osoba i visoku razinu sigurnosti. U tom kontekstu prioritet je razvoj i uspostavljanje viznog informacijskog sustava (VIS) za razmjenu podataka o vizama među državama članicama 1 .
Za uspostavu VIS-a donesen je sveobuhvatan pravni okvir:
Odlukom Vijeća 2004/512/EZ od 8. lipnja 2004. uspostavljen je VIS kao sustav za razmjenu podataka među državama članicama.
Uredbom (EZ) br. 767/2008 od 9. srpnja 2008. utvrđeni su svrha, funkcionalnost i odgovornosti za VIS te uvjeti i postupci razmjene podataka o vizama među državama članicama radi olakšavanja obrade zahtjeva za izdavanje viza i povezanih odluka.
U Uredbi (EZ) br. 810/2009 od 13. srpnja 2009. (Zakonik o vizama) navedena su pravila o registraciji biometrijskih podataka u VIS-u.
VIS bi trebao i pridonijeti unutarnjoj sigurnosti i borbi protiv terorizma. Odlukom Vijeća 2008/633/PUP od 23. lipnja 2008. naknadno su propisani uvjeti pod kojima određena tijela država članica i Europol mogu dobiti pristup VIS-u za traženje podataka u svrhu sprečavanja, otkrivanja i istraga terorističkih kaznenih djela i ostalih teških kaznenih djela.
VIS ima ključnu ulogu u:
1)poboljšanju provedbe zajedničke vizne politike, konzularne suradnje i savjetovanja između središnjih tijela kako bi se spriječile prijetnje unutarnjoj sigurnosti i „trgovanje vizama”;
2)pomoći u borbi protiv prijevara i kontrolama na vanjskim graničnim prijelazima i na području država članica;
3)pomoći u identifikaciji i vraćanju ilegalnih useljenika;
4)olakšavanju primjene Dublinske uredbe 2 .
U okviru VIS-a poboljšani su načini ocjenjivanja zahtjeva za izdavanje viza te stoga taj sustav posebno pridonosi zaštiti unutarnje sigurnosti država članica i borbi protiv terorizma 3 . To uključuje poboljšanje savjetovanja između središnjih tijela i poboljšanje provjere i identifikacije podnositelja zahtjeva za vizu u konzulatima i na graničnim prijelazima. Zaštita unutarnje sigurnosti država članica i borba protiv terorizma predstavljaju opći cilj i osnovni kriterij za zajedničku viznu politiku. VIS olakšava i borbu protiv ilegalnog useljavanja 4 , a s obzirom na to da se njime poboljšavaju i olakšavaju postupci za izdavanje viza i za provjere, to pogoduje putnicima koji putuju u dobroj vjeri.
Diljem svijeta VIS se postupno počeo uvoditi u svim konzulatima država članica između listopada 2011. i veljače 2016.
Svake godine 26 država članica i država pridruženih Schengenu izdaje oko 16 milijuna schengenskih viza. Do kraja ožujka 2016. u VIS su uneseni podaci o gotovo 23 milijuna zahtjeva za izdavanje viza i 18,8 milijuna otisaka prstiju.
Sustav je premašio prag od milijun operacija dnevno i 100 000 operacija na sat. U njemu se može provesti do 450 000 operacija na sat i pohraniti i obraditi 60 milijuna podataka o pojedinačnim zahtjevima za izdavanje viza.
1.2.Ocjenjivanje i nadzor
Pravni okvir VIS-a omogućio je evaluaciju provedbe Uredbe o VIS-u 5 i Odluke o uspostavi VIS-a 6 , uključujući upotrebu VIS-a u pogledu pristupa tijela kaznenog progona (LEA) na temelju Odluke o pristupu tijela kaznenog progona VIS-u (LEA) 7 upotrebu biometričkih podataka u postupku podnošenja zahtjeva za vizu na temelju Zakonika o vizama 8 .
Na temelju toga i uzimajući u obzir opća načela i kriterije za provođenje evaluacije instrumenata politike EU-a u kontekstu Programa za primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT), Komisija je 2015. pokrenula prvu evaluaciju sustava od njegova stupanja na snagu 2011. i posebno razmotrila:
učinkovitost VIS-a kao sustava,
kako je proveden u praksi,
u kojoj je mjeri postigao svoje ciljeve politike,
je li primjereno sredstvo u smislu: djelotvornosti, učinkovitosti, relevantnosti, usklađenosti i dodane vrijednosti za viznu politiku EU-a.
Izvješćem (i evaluacijom koja ga podupire) još se i:
ocjenjuje isporučuje li sustav vrijednost u skladu sa svojim ciljevima i uz razumne troškove,
ispituju postignuti rezultati s obzirom na ciljeve,
ispituje provedba pravnog okvira u državama članicama.
Komisija je evaluaciju provela interno. Korištena su brojna i različita sredstva za prikupljanje podataka od širokog raspona dionika, koja uključuju:
opsežnu reviziju dokumentacije,
anketu poslanu državama članicama, od kojih je njih 19 poslalo svoje odgovore 9 , i Europskoj agenciji za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde (eu-LISA),
povratne informacije sa sastanaka Upravnog odbora agencije eu-LISA i savjetodavne skupine za VIS i od nadležnih radnih skupina u Vijeću (Radna skupina za vize, Prijatelji VIS-a, Schengenska savjetodavna mreža), evaluacije Schengena koje su provele države članice i lokalnu suradnju u okviru Schengena između konzulata država članica diljem svijeta.
Mišljenja državljana trećih zemalja i vlada zemalja koje podliježu viznoj obvezi posredno su prikupljena i iz država članica i iz iskustva Komisije u uvođenju i primjeni VIS-a diljem svijeta.
Izvješće se temelji i na studiji o prepoznavanju dječjih otisaka prstiju 10 koju je proveo Zajednički istraživački centar.
Iako se ova evaluacija temeljila na četiri godine funkcioniranja VIS-a, uzeta je u obzir činjenica da je uvođenje VIS-a u svijetu bilo postupno, što znači da je, na primjer, više od 50 % transakcija unutar VIS-a izvršeno u regijama u kojima se VIS počeo koristiti samo tri – četiri mjeseca prije završetka evaluacije, pa su bili dostupni tek ograničeni podaci i nadzor iz tih regija u vrijeme provođenja evaluacije. Usprkos tome što se to može smatrati ograničavajućim čimbenikom, prikupljeni dostupni podaci i dokazi omogućili su donošenje brojnih zaključaka u pogledu ključnih aspekata VIS-a i evaluacijskih pitanja.
Uz predstavljanje glavnih zaključaka o evaluaciji i stajališta Komisije, u izvješću se iznose i brojne preporuke o daljnjim koracima.
2.Glavni zaključci evaluacije
Općenito, zaključci evaluacije ukazuju na činjenicu da je uvođenje VIS-a dovelo do 1) pojednostavljenja i olakšavanja postupka podnošenja zahtjeva za izdavanje viza osiguravanjem pohrane i razmjene svih podataka koje države članice prikupe putem zajedničkog sustava, 2) smanjenja administrativnog opterećenja nacionalnih javnih tijela i 3) jasnih, neometanih i djelotvornih postupaka za obradu zahtjeva za izdavanje viza, provođenje kontrola na vanjskim graničnim prijelazima i unutar državnog područja država članica, identificiranje državljana trećih zemalja u svrhe migracije ili vraćanja ili obradu zahtjeva za traženje azila.
Ta ukupna ocjena temelji se na analizi kriterija evaluacije navedenih u nastavku.
2.1.Jesu li djelotvorno postignuti ciljevi VIS-a?
Velika većina država članica koje daju svoj doprinos 11 utvrdila je da je uvođenje VIS-a olakšalo postupak podnošenja zahtjeva za vizu koji je pojednostavljen pokretanjem zajedničkog sustava za pohranu i razmjenu podataka među državama članicama o zahtjevima i povezanim odlukama.
Prema statističkim podacima agencije EU-LISA, prosječno trajanje postupka obrade od trenutka prihvaćanja zahtjeva za izdavanje vize do trenutka izdavanja vize iznosilo je četiri dana, a većini država članica trebalo je oko pet dana da obrade zahtjev. Razdoblje je znatno kraće od zakonskog ograničenja od 15 radnih dana.
Većina država članica koje su dale svoj doprinos 12 složila se da je uvođenje VIS-a pospješilo borbu protiv prijevara povezanih s vizama iako je veliki dio njih 13 smatrao je da se nakon uvođenja VIS-a podnositelji zahtjeva i dalje pokušavaju ne pridržavati kriterija za utvrđivanje države članice nadležne za obradu njihovih zahtjeva za izdavanje vize.
Frontexova godišnja analiza rizika za 2016. pokazuje da je uvođenje kontrola VIS-a na granicama u listopadu 2011. dovelo do češćeg otkrivanja lažnih viza na granicama u razdoblju neposredno nakon uvođenja (2012.) i dugoročno poslužilo kao sredstvo za odvraćanje od korištenja lažnim vizama za ulazak na područje EU-a 14 .
Većina država članica 15 smatrala je da je uvođenje VIS-a olakšalo kontrole na vanjskim graničnim prijelazima i unutar državnog područja država članica.
Prema izvješćima agencije eu-LISA koja se temelje na podatkovnim dnevnicima, trenutačno je u prosjeku potrebno 1,36 sekundi za izvođenje primarne kontrole s otiscima prstiju i 0,31 sekunda bez njih. Za sekundarnu kontrolu potrebno je u prosjeku 13,78 sekundi s otiscima prstiju i 0,28 sekundi bez njih.
U izvješću o tehničkom napretku u vezi s korištenjem otiscima prstiju na granicama 16 navedeno je da je ukupan učinak na vrijeme potrebno za uzimanje i provjeru otisaka prstiju 26 sekundi na zračnim granicama i 44 sekunde na morskim granicama. Ti podaci ukazuju na znatan napredak u skraćivanju vremena za kontrole na vanjskim granicama u usporedbi s prethodnom situacijom kada se to radilo ručno, kao i na povećanu pouzdanost tih provjera zahvaljujući biometričkim podacima.
Velika većina ispitanih država članica 17 složila se da im je uvođenje VIS-a pomoglo da identificiraju osobe koje ne ispunjavaju ili više ne ispunjavaju uvjete za ulazak, boravak ili boravište na području država članica, uglavnom zahvaljujući mogućnosti usporedbe biometričkih podataka.
Prema mnogim ispitanim državama članicama 18 uvođenje VIS-a poduprlo je primjenu Dublinske uredbe jer je njime olakšano utvrđivanje države članice koja je bila nadležna za obradu zahtjeva za traženje azila u slučajevima kada je podnositelju zahtjeva za traženje azila vizu izdala država članica. Statistički podaci podupiru i tvrdnju da su države članice dobro prihvatile VIS kao instrument dokaza u Dublinskom postupku: između listopada 2011. i studenog 2015. VIS-om se za potrebe Dublinskog postupka koristilo 12 država članica schengenskog prostora za gotovo 400 000 predmeta i 15 država članica za obradu gotovo 1,38 milijuna zahtjeva za traženje azila.
Za gotovo polovinu ispitanih država članica uvođenje VIS-a imalo je pozitivan učinak na sprječavanje prijetnji unutarnjoj sigurnosti država članica, dok su samo dvije države članice taj utjecaj ocijenile ograničenim. To tumačenje podupiru i statistički podaci koji ukazuju na prilično ograničenu upotrebu VIS-a za potrebe unutarnje sigurnosti, dijelom zbog nedavne upotrebe VIS-a u tu svrhu 19 . Ta ograničena upotreba može biti uzrok, ali i posljedica uočenog ograničenog pozitivnog utjecaja VIS-a na sprječavanje prijetnji unutarnjoj sigurnosti.
2.2.Jesu li učinkovito postignuti ciljevi VIS-a?
Trošak pokretanja VIS-a iznosio je gotovo 151 milijun eura tijekom šestogodišnjeg razdoblja (od 2005. do 2011.). Uz to, države članice snosile su troškove u iznosu od između 1 i 2 do 30 milijuna eura za pokretanje nacionalnih sustava, pa ukupan zbroj iznosi približno 600 milijuna eura 20 , uključujući troškove održavanja za prve godine. Troškovi država članica ovisili su o njihovim konzularnim mrežama i vrsti opreme koju su koristile. Kvantificiranje troškova koje su države članice snosile za pokretanje nacionalnih sustava složeno je pitanje najvećim dijelom zbog načina na koji su sustavi organizirani na nacionalnoj razini. Najčešće nacionalni sustavi nisu izgrađeni iz temelja, već su postojeći sustavi nadograđeni i prilagođeni kako bi se mogli povezati s VIS-om. Budući da je provjera i identifikacija državljana trećih zemalja prenesena na središnji sustav VIS-a, njime se pomoglo u provođenju sinergija na europskoj razini i ograničilo troškove na nacionalnoj razini.
S obzirom na to da se za schengensku vizu naplaćuje naknada od 60 eura i da su države članice trenutačno pohranile gotovo 23 milijuna zahtjeva u VIS, države članice prikupile su više od 1 380 milijuna eura za obradu tih zahtjeva. Međutim, tim se prihodima ne pokriva samo trošak pokretanja i funkcioniranja VIS-a. Uzimajući u obzir ogroman početni trošak ulaganja, relativno niski trošak naknadnog održavanja, pa čak i sve druge administrativne troškove koje su države članice imale pri obradi viza, čini se da je početni trošak pokretanja sustava u velikoj mjeri amortiziran.
Međutim, glavne su koristi sustava društvene prirode i ne mogu se brojčano izraziti:
sustav pridonosi provođenju zajedničke vizne politike i konzularne suradnje te osigurava lako dostupno i sigurno sredstvo savjetovanja među središnjim tijelima nadležnim za vize,
pomaže pri identifikaciji onih osoba koje ne ispunjavaju ili više ne ispunjavaju uvjete za ulazak, boravak ili boravište na području države članice,
olakšava primjenu kriterija i mehanizama za utvrđivanje države članice nadležne za obradu zahtjeva za traženje azila i pri obradi samog zahtjeva,
pridonosi sprječavanju, otkrivanju i istraživanju teških kaznenih djela.
2.3.Je li VIS bio relevantan u odnosu na svoje ciljeve?
Evaluacija je pokazala da se VIS-om rješavaju potrebe, problemi i pitanja zbog kojih je pokrenut.
Stoga je VIS ključan za dobro funkcioniranje zajedničke vizne politike i potporu zajedničkog područja slobodnog kretanja. Njime se u postupak za izdavanje viza uvela povećana transparentnost, posebno povezivanjem zahtjeva, te su, zbog poticanja država članica na posezanje za uobičajenom praksom pri ocjeni zahtjeva, postupci postali usklađeniji.
Nakon uvođenja VIS-a podnositelji zahtjeva za izdavanje viza mogu bolje predvidjeti tijek postupka izdavanja vize i njegov ishod.
Nadalje, pokazalo se da je VIS, zahvaljući upotrebi biometričkih podataka, ključni alat za otkrivanje krađe identiteta i trgovanja vizama. Provjera biometričkih podataka smatra se osnovom zajedničkog postupka identifikacije i provjere.
Iako su evaluacijom utvrđena područja za daljnje poboljšanje, ona su uglavnom tehničke prirode i ne zahtijevaju reviziju početnih ciljeva VIS-a.
2.4.Je li VIS usklađen s drugim dijelovima relevantnog zakonodavstva EU-a?
Evaluacija je pokazala visoku razinu dosljednosti VIS-a i drugih politika EU-a te stalno povećanje dosljednosti VIS-a i drugih politika unutarnjih poslova EU-a.
VIS je posebno dosljedan u odnosu na četiri područja politike:
-politiku granica i migracije – vjerojatno najznačajniji i najpozitivniji učinak. VIS-om su se olakšale kontrole na vanjskim graničnim prijelazima i unutar državnog područja država članica i pomoglo se u identifikaciji osoba koje ne ispunjavaju ili više ne ispunjavaju uvjete za ulazak, boravak ili boravište na području država članica.
-politiku azila – VIS podupire primjenu Dublinske uredbe pružajući jasno i nepobitno sredstvo dokaza u pogledu kriterija za izdavanje vize, kao i korisne informacije koje su nužne u postupku obrade zahtjeva za traženje azila za osobu koja je prethodno otkrivena u VIS-u.
-politiku vraćanja – iako je upotreba VIS-a u postupku vraćanja do sada bila ograničena, nedavni trendovi ukazuju na povećanu potrebu za korištenjem tim instrumentom jer pruža nepobitni dokaz identiteta koji je nužan u postupku vraćanja.
-sigurnosnu politiku – pristup VIS-u za potrebe kaznenog progona na temelju Odluke o VIS-u i dalje je prilično rascjepkan u državama članicama. Međutim, zbog visoke razine zadovoljstva i stvarnih ili očekivanih koristi od tog pristupa očekuje se povećanje broja korisnika i zahtjeva u budućnosti.
VIS je jedan od tri glavna centralizirana informacijska sustava koja je EU razvio u području unutarnjih poslova uz:
Schengenski informacijski sustav (SIS) koji pruža širok spektar upozorenja o osobama i objektima i
sustav Eurodac koji sadržava podatke o otiscima prstiju podnositelja zahtjeva za traženje azila i državljana trećih zemalja koji su nezakonito prešli vanjske granice.
Ova se tri sustava nadopunjuju u izvršavanju zadataka u pogledu osiguravanja vanjskih granica i potpore nacionalnih tijela u borbi protiv kaznenih djela i terorizma.
Važan je i kao alat koji tijelima za azil pomaže utvrditi državu članicu nadležnu za obradu zahtjeva za traženje azila i kasnije pri stvarnoj obradi zahtjeva.
VIS je dosljedan i politikama EU-a o trgovini i turizmu jer evaluacijom nije utvrđen znatan učinak uvođenja VIS-a na ta područja ni na smanjenje turističkih ili poslovnih putovanja u države članice.
2.5.Stvara li VIS dodanu vrijednost za EU?
Evaluacija je pokazala da je VIS neophodan alat za provedbu djelotvorne i učinkovite zajedničke vizne politike te sve više pridonosi sigurnosti vanjskih granica EU-a, borbi protiv nezakonite migracije i pomaže u borbi protiv terorizma i drugih teških kaznenih djela, stvarajući dodanu vrijednost za EU.
Uloga VIS-a u trenutačnom okviru instrumenata IT-a za granice diljem EU-a povećava se. I nedavnim prijedlogom Komisije o sustavu ulaska/izlaska (EES) 21 značajno bi se izmijenila Uredba o VIS-u, posebno osiguravanjem interoperabilnosti između dva sustava i promjenom načina na koji se vrše kontrole u VIS-u na graničnim prijelazima. Time bi se omogućilo izravno savjetovanje između dva sustava u oba smjera (od EES-a prema VIS-u i obrnuto) na graničnim prijelazima i u konzulatima.
Povratak u stanje u kojem se isključivo nacionalni sustavi upotrebljavaju za osiguravanje sigurnosti na vanjskim granicama, borbu protiv zlouporabe identiteta i prijevara povezanih s vizama, odnosno nezakonite migracije, ili pomoć u borbi protiv terorizma i drugih teških kaznenih djela, trenutačno nije prihvatljiv.
3.Stajališta Komisije o zaključcima evaluacije
U tom kontekstu Komisija je utvrdila brojne ključne probleme koji će se trebati riješiti kako bi se osiguralo da VIS daje bolje rezultate u odnosu na svoje glavne ciljeve.
3.1.Kvaliteta podataka
Kvaliteta podataka na vrhu je popisa prioritetnih područja koja su utvrđena evaluacijom. Problemi povezani s kvalitetom podataka uglavnom su uzrokovani neoptimalnom primjenom zakonskih odredaba, iako u nekim slučajevima zakon nije dovoljno usklađen s potrebama za kvalitetom koje su preduvjet učinkovite upotrebe sustava.
Utvrđeni su problemi u kvaliteti i alfanumeričkih i biometričkih podataka. Uobičajeni problemi uključuju:
nejasnoće u vezi s raznim temeljima za izuzeće od obveze davanja otisaka prstiju,
nejasnoće u vezi s razlikovanjem biometričkih podataka koji po zakonu nisu obvezni (npr. kada je podnositelj zahtjeva na čelu države ili vlade ili je dijete mlađe od 12 godina) i fizičke nemogućnosti davanja otisaka prstiju.
U navedenom je slučaju potrebno razlikovati privremenu i trajnu nemogućnost.
U vezi s alfanumeričkim podacima, iako države članice imaju jasnu zakonsku obvezu unošenja u VIS svih podataka iz zahtjeva za izdavanje vize, još uvijek u potpunosti ne provode tu obvezu. Uvođenjem komunikacijske mreže VIS Mail i njezinih organskih veza s VIS-om buduća savjetovanja VIS Mailom neće biti moguća ako dostupni podaci nisu u potpunosti usklađeni sa zahtjevima bilo kojeg savjetovanja.
U evaluaciji je nekoliko puta naglašena važnost pravilnog povezivanja zahtjeva iste osobe ili osoba koje putuju u skupini. Netočna veza mogla bi imati ozbiljne posljedice na mogućnost praćenja ponovljenih zahtjeva osobe i tako potkopati svrhu registriranja podataka u VIS-u. Stoga je ispravljanje pogrešnih veza ako se pronađu od iznimne važnosti. U budućnosti bi države članice koje nisu stvorile vezu trebale imati mogućnost ispravljanja pogreške i promjene pogrešne veze.
3.2.Izvješćivanje u svrhu nadzora i statističkih podataka
Pronalaženje informativnih i pouzdanih statističkih podataka jedna je od glavnih prepreka na koje se naišlo pri prikupljanju informacija za evaluaciju i u drugim postupcima na kojima se ovo izvješće temelji.
Bez čvrstih kvantitativnih dokaza Komisija ne bi mogla:
pravilno nadzirati kako države članice primjenjuju pravo EU-a (bilo za vrijeme evaluacije politike ili u ciljanim postupcima kao što je evaluacija schengenskog prostora),
opravdati razvoje politike.
Važećom Uredbom o VIS-u zadatak prikupljanja statističkih podataka povjeren je isključivo državama članicama. Međutim, u centraliziranom sustavu kakav je VIS, nejednako prikupljanje podataka u 26 različitih država neučinkovito je te se time stvara nepotrebno administrativno opterećenje. U praksi je većina tih podataka lako i neposredno dostupna u VIS-u i lako se može prikupiti i anonimizirati u razne statističke svrhe i svrhe testiranja.
3.3.Upotreba VIS-a pri prikupljanju podataka
Iako je evaluacijom utvrđeno da je VIS znatno pospješio borbu protiv prijevara, sustav nije zamišljen tako da bi se njime spriječile prijevare koje uključuju lažne dokumente / lažne putovnice pri podnošenju zahtjeva za izdavanje vize. S obzirom na to da je zbog obveze provjere otisaka prstiju putnika prevarantima teže prijeći granicu korištenjem krivotvorenih naljepnica viza, moglo bi doći do prijelaza od upotrebe krivotvorenih naljepnica viza prema korištenju viza odobrenih u konzulatima na prijevaru (u vrijeme podnošenja zahtjeva za izdavanje vize). To bi vodilo do povećanja u vjerojatnosti prijevare koja uključuje druge vrste dokumenata (npr. putne isprave). Kako bi se to spriječilo, konzulati bi trebali provjeriti identitet podnositelja zahtjeva prije uzimanja otisaka prstiju, primjereno se koristeći postojećim mjerama otkrivanja.
U Zakoniku o vizama navodi se da bi se otisci prstiju zabilježeni za zahtjev trebali preslikavati pri podnošenju budućih zahtjeva u sljedećih 59 mjeseci. To znači da se osoba ne mora ponovno osobno pojaviti ili dati otiske prstiju. Međutim, evaluacija je pokazala da se to rijetko uistinu i događa. Države članice često ponovno uzimaju otiske pri svakom podnošenju zahtjeva, bilo zbog sumnje u identitet osobe ili jer se osoba ne sjeća jesu li joj prethodno uzeti otisci prstiju ili kada je to učinjeno.
3.4.Upotreba VIS-a na vanjskim granicama
VIS ima vrlo pozitivan učinak na provođenje i olakšavanje kontrola na vanjskim granicama. Posebno provjera otisaka prstiju u kombinaciji s brojem vize pruža važan doprinos u borbi protiv prijevara povezanih s vizama.
Usprkos tome što je provjera u VIS-u s brojem vize u kombinaciji s otiscima prstiju obvezna od listopada 2011., provedba te obveze nije zadovoljavajuća i jako se razlikuje među državama članicama.
Za očekivati je da će postupno nestajanje viza koje se izdaju bez otisaka prstiju (tj. viza izdanih prije uvođenja VIS-a u određenoj regiji) dovesti do povećanja kontrola u VIS-u na vanjskim granicama i posebno provjera u kojima se koristi kombinacija broja vize i otisaka prstiju.
3.5.Upotreba podataka za potrebe azila
VIS je važan alat za utvrđivanje države članice koja je nadležna za obradu zahtjeva za traženje azila. Brzo i pouzdano pruža informacije o tome je li podnositelju zahtjeva za traženje azila odobrena viza te o njegovu identitetu. Stoga pruža dokaz za utvrđivanje nadležne države članice i olakšava „preuzimanje nadležnosti” utemeljeno na kriteriju vize u skladu s Dublinskom uredbom.
Prema potvrdama država članica koje su se koristile VIS-om u svrhe azila, VIS se može koristiti za potporu primjene Dublinske uredbe, ali i pri obradi zahtjeva za traženje azila, posebno za identifikaciju podnositelja zahtjeva i utvrđivanje njihove vjerodostojnosti. Međutim, evaluacija je pokazala da samo nekoliko država članica upotrebljava VIS za potrebe azila 22 .
3.6.Upotreba podataka za potrebe kaznenog progona
Pristup VIS-u za potrebe kaznenog progona uveden je tek nedavno pa su rezultati evaluacije djelomični i nedovoljno jasni. Iz podataka koje su pružile države članice mogu se izvući samo preliminarni zaključci. Moguća je povećana upotreba VIS-a u kontekstu kaznenog progona s obzirom na to da se VIS općenito smatra djelotvornim i korisnim instrumentom za potporu sprječavanja, otkrivanja i istrage terorističkih djelovanja i drugih teških kaznenih djela. VIS može pružiti vrijedne informacije za pomoć u identifikaciji osumnjičenih ili žrtava te olakšavanje kaznenih istraga.
Međutim, upotreba VIS-a u kaznenom progonu još je uvijek rascjepkana u državama članicama. Naročito se još ne koristi mogućnost pretrage otisaka prstiju. Evaluacijom nisu utvrđeni posebni razlozi za nisku razinu korištenja pristupa VIS-u za potrebe kaznenog progona. Međutim, trenutačni nedostaci mogu se objasniti relativnom novinom sustava, nedostatkom osviještenosti među potencijalnim korisnicima i tehničkim i administrativnim poteškoćama.
3.7.Zaštita podataka u VIS-u
Prava ispitanika važan su dio prava o zaštiti podataka. Ako se ispitanicima osigura pristup njihovim podacima, njihovo ispravljanje ili brisanje, s njihovog se stajališta povećava razina transparentnosti obrade podataka za njih, te se pridonosi otkrivanju nezakonite obrade i podiže kvaliteta podataka za zakonitu obradu. Ta su razmatranja još relevantnija u području kao što su zahtjevi za izdavanje viza, u kojima je usklađenost s pravnim okvirom posebno važna s obzirom na štetne posljedice koje bi nezakonita obrada mogla imati.
U evaluaciji je uočeno da ispitanici nisu uputili zahtjeve za pristup svojim osobnim podacima pohranjenima u VIS-u, njihovo ispravljanje ili brisanje, ili su uputile vrlo mali broj tih zahtjeva. Taj bi se zaključak mogao objasniti dobrim radom država članica na zaštiti osobnih podataka. Međutim, ta bi se pojava dijelom mogla objasniti i neosviještenosti ispitanika o njihovim pravima na zaštitu podataka i nepoznavanjem načina da ih iskoriste (npr. kome bi ispitanici trebali poslati svoje zahtjeve).
Inspekcijama Europskog nadzornika za zaštitu podataka provedenima na terenu u svrhu nadzora zakonitosti postupanja s osobnim podacima i sigurnosnim revizijama središnjeg sustava VIS-a nisu utvrđena pitanja u vezi sa zaštitom podataka. Agencija eu-LISA nije primila pritužbe povezane sa zaštitom podataka u gotovo tri godine svojeg djelovanja.
4.Daljnji koraci
4.1.Kratkoročne / srednjoročne mjere
Pitanja u pogledu kvalitete
Kako bi se kvaliteta podataka poboljšala u ranoj fazi zahtjeva za izdavanje vize, mogli bi se uvesti i koristiti pokazatelji o nedostacima u svrhu provjere zahtjeva pri podnošenju. Na primjer, mogao bi se uspostaviti kratki popis pokazatelja za svaki zahtjev kojim bi se istaknuo nedostatak u polju (npr. datum, ime, pogrešan podatak itd.), i svakog budućeg korisnika upozorilo na činjenicu da postoji potencijalni nedostatak u pogledu kvalitete.
Trebale bi se razmotriti i odgovarajuće mjere kako bi se osiguralo da se ne ugroze prethodna savjetovanja zbog informacija koje nedostaju u VIS-u. Kako bi se riješilo to pitanje, VIS bi se mogao programirati tako da se pokretanje zahtjeva za prethodno savjetovanje odbije sve dok se u sustavu ne ispune sve odgovarajuće informacije koje se zahtijevaju u članku 9. Uredbe o VIS-u. Uz to, sustav bi trebao omogućiti brzu i jasnu identifikaciju osoba čiji otisci nedostaju u sustavu i za to pružiti razlog kako bi se izbjegle produljene pretrage na vanjskim graničnim prijelazima.
U pogledu otisaka prstiju sustav mora biti tehnički prilagođen tako da se njime može bolje razlikovati slučajeve u kojima otisci prstiju po zakonu nisu nužni i u kojima postoji razlog zašto se ne mogu dati. Tako će sustav bolje moći pružiti jasne podatke koji se mogu upotrebljavati kako bi se provjerilo primjenjuju li konzulati pravilno obveze o otiscima prstiju i kako bi se identificiralo slučajeve u kojima je osobi odbijeno izdavanje vize zbog postojanja razloga za nemogućnost davanja otisaka prstiju.
Za rješavanje prijavljenih prepreka pri prikupljanju biometričkih podataka, posebno onih koje utječu na kvalitetu fotografija lica, i za buduće omogućavanje kombiniranih pretraga upotrebom fotografije lica mogli bi se uvesti alternativni standardi kao što je fotografiranje odmah pri podnošenju zahtjeva za izdavanje vize.
Centralizirani nadzor kvalitete podataka te identifikacija i provedba zajedničkih rješenja za njega osigurali bi učinkovitiji odgovor na ta pitanja. Stoga bi u tome ubuduće trebalo povjeriti ulogu agenciji eu-LISA, uključujući zadatak sastavljanja izvješća o kvaliteti podataka.
Centralizirana tehnička rješenja za prethodno savjetovanje i predstavljanje
Moglo bi se predvidjeti centralizirano tehničko rješenje koje bi ujednačeno primjenjivale sve države članice povezane s prethodnim savjetovanjem, ako je moguće u obliku matrice identifikacije država članica primateljica. Njime bi se stvorile sinergije i državama članicama bi se olakšalo održavanje tih informacijskih sustava te osiguralo pohranu relevantnih podataka u VIS-u prije pokretanja savjetovanja.
Moglo bi se razmotriti i centralizirano tehničko rješenje za identifikaciju tih država članica primateljica s ex post obavijesti. Tako bi se relevantni podaci u sustavu pohranili prije slanja obavijesti.
Konačno, moglo bi se razmotriti i centralizirano tehničko rješenje u VIS-u za matricu konzularnog predstavljanja država članica. Tako bi se za države članice uklonila potreba za uključivanje tehničkih definicija u ugovore o zastupanju i općenito olakšalo sklapanje novih ugovora. Pogodovalo bi se i korisnicima jer bi se uklonila nesigurnost u pogledu načina na koji se vodi postupak u slučaju zastupanja.
Integracija VIS Maila u VIS
Za usklađenije razmjene između središnjeg sustava i nacionalnih sustava u infrastrukturu VIS-a trebalo bi integrirati mehanizam za savjetovanja VIS Mail. Tom bi se mjerom i državama članicama olakšala provedba njihovih zadataka jer bi na nacionalnoj razini bilo manje sustava kojima treba upravljati i koje treba održavati. Tu bi mjeru mogla pratiti procjena nužnosti poruka/obavijesti (npr. konzularna suradnja, obavijesti o pitanjima VLTV-a 23 ) koja bi se provodila VIS Mailom.
Višestruko prikupljanje otisaka prstiju u razdoblju od 59 mjeseci
Mogući odgovor na trenutačno pitanje u vezi s 59-mjesečnim pravilom o preslikavanju otisaka prstiju moglo bi biti to da svaki konzulat izda potvrdu kojom se potvrđuje je prikupio otiske prstiju određenog podnositelja zahtjeva na određeni datum. Uključenu osobu uputilo bi se na pokazivanje te potvrde pri ponovljenom podnošenju zahtjeva za izdavanje vize u sljedećih 59 mjeseci.
Pristup VIS-u za potrebe kaznenog progona
S obzirom na nedavno uvođenje pristupa VIS-u u svrhu sprečavanja, otkrivanja i istraga terorističkih kaznenih djela i ostalih teških kaznenih djela, nužne su daljnje informacije i dokazi kako bi se utvrdilo zašto se sustav do sada rijetko koristio u tu svrhu.
Ubuduće bi tijela kaznenog progona mogla dobiti mogućnost pretraživanja VIS-a upotrebom latentnih otisaka i fotografija. Te bi pretrage tako postale korisnije i učinkovitije.
Sustavna upotreba VIS-a na granicama
Tijela država članica trebalo bi poticati na poštivanje postojeće obveze izvođenja obveznih kontrola u VIS-u upotrebom broja vize u kombinaciji s otiscima prstiju nositelja vize. Praktične informacije o kontrolama na vanjskim granicama dostupne su u Praktičnom priručniku za graničnu stražu te su ažurirane u skladu s potpunim uvođenjem sustava). Uz to, povećanom interoperabilnošću među informacijskim sustavima dostupnima na vanjskim granicama mogle bi se olakšati i ubrzati zahtijevane kontrole. Budući da su gužve na graničnim prijelazima jedna od glavnih prepreka sustavnim kontrolama u VIS-u, ta povećana operativnost i razvoj sustava ulaska i izlaska trebali bi imati pozitivan učinak.
Upotreba VIS-a za identifikaciju ljudi uhićenih u vezi s nezakonitim prelaskom vanjske granice ili ljudi za koje se utvrdilo da nezakonito borave u državi članici
Države članice trebale bi razmotriti uvođenje sustavnih provjera nezakonitih migranata bez valjanih putnih isprava na državnom području kako bi ih se moglo identificirati i vratiti. Usprkos tome što treće zemlje često podatke prikupljene u VIS-u ne smatraju dovoljnim dokazom za izdavanje putnih isprava u svrhu vraćanja, sustav može biti koristan u smislu utvrđivanja državljanstva te u naknadnim istragama. K tome, u najnovijim se sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu rezultati pretraga u VIS-u smatraju dokazom o državljanstvu.
Trenutačno se VIS u vrlo ograničenoj mjeri upotrebljava za potrebe vraćanja. Međutim, uloga VIS-a mogla bi se znatno povećati uvede li se mogućnost da se u njemu pohrani skenirana stranica s podacima iz putovnice podnositelja zahtjeva za izdavanje vize. Omogućavanje pristupa presliku putovnice nezakonitog migranta državama članicama moglo bi povećati vjerojatnost djelotvornog vraćanja i ubrzati postupak. Time bi se omogućilo i povećanje broja vraćanja na temelju putne isprave EU-a za potrebe vraćanja 24 u kombinaciji s preslikom putovnice.
Sustavna upotreba VIS-a za potrebe zahtjeva za traženje azila
Države članice trebale bi sustavnije koristiti potencijal upotrebe VIS-a za potrebe azila. Sve bi države članice trebalo poticati da upotrebljavaju VIS za potrebe azila:
za utvrđivanje države članice nadležne za obradu zahtjeva za traženje azila kako bi se osigurala djelotvornija i ujednačenija praksa i
pri obradi sadržaja zahtjeva za traženje azila kako bi se pomoglo u utvrđivanju podnositeljeva identiteta i vjerodostojnosti.
U pogledu Dublinskog postupka, prijedlogom preinake Uredbe Dublin III 25 predviđa se obveza država članica da pretražuju VIS. Tijelima za azil ubuduće bi trebao biti omogućen pristup za provjeru svrhe putovanja u okviru ocjene vjerodostojnosti.
Zaštita podataka
Nacionalna tijela za zaštitu podataka trebalo bi pozvati na provođenje kontrole kvalitete informacija koje ispitanicima pružaju diplomatske misije, konzularni uredi i vanjski pružatelji usluga te provođenje sustavnijih provjera, uključujući revizije nacionalnog VIS-a.
Povećana učinkovitost pretrage u svrhu borbe protiv prijevara
U postupku izdavanja vize i na granicama VIS je znatno unaprijedio borbu protiv zlouporabe identiteta prije svega upotrebom biometričkih podataka. Opseg sekundarnih pretraga na granicama za putnike kojima je fizički bilo nemoguće provjeriti otiske prstiju (ili od kojih je bilo nemoguće uzeti otiske prstiju u vrijeme podnošenja zahtjeva za vizu) mogao bi se proširiti tako da uključuje neprecizne rezultate. Ti bi rezultati graničnoj straži pružili više informacija i omogućili joj da ustanovi postojanje sumnje na prijevaru.
Statistički podaci temeljeni na podacima VIS-a
U pogledu prikupljanja statističkih podataka povjeravanje zadatka sastavljanja izvješća agenciji eu-LISA u ime država članica čini se odgovarajućim korakom naprijed. Slično prijedlogu za EES, od agencije eu-LISA moglo bi se zahtijevati uspostavljanje središnjeg repozitorija podataka i pružanje redovitog pristupa Komisiji, državama članica i agencijama EU-a (kao što je Frontex ili Europol). Stoga bi agenciji eu-LISA trebalo povjeriti i vođenje evidencije o postupcima obrade podataka provedenima u okviru primjene Odluke 2008/633/PUP. Dugoročno bi trebalo omogućiti kombinaciju tih podataka s podacima iz drugih baza podataka (npr. EES) kako bi se ostvarilo strateško izvješćivanje o migracijskim trendovima. Tada bi države članice mogle imati pristup:
-tehničkim statističkim podacima (stvaranje datoteka o zahtjevima za izdavanje viza, pretrage, provjere autentičnosti na granicama po satu, danu, mjesecu, godini itd.),
-brojkama o učinkovitosti VIS-a u odnosu na ciljeve (i opći podaci i podaci po državi članici),
-poslovnim informacijama i analizi podataka VIS-a (mogućnost zasebnog repozitorija sličnog repozitoriju u EES-u), uzimajući u obzir aktivnosti povezane s vizama svih država članica. U tom bi se smislu zadatak prikupljanja statističkih podataka o vizama mogao s Komisije (zadatak dodijeljen u Zakoniku o vizama) prenijeti na agenciju eu-LISA.
Uz to, izvješće o tehničkom funkcioniranju VIS-a koje se u agenciji eu-LISA trenutačno sastavlja jednom u dvije godine moglo bi se sastavljati jednom godišnje. Time bi se poboljšao nadzor sustava i uskladile relevantne odredbe s odredbama sličnih instrumenata (SIS, Eurodac).
Revidiranom Uredbom o VIS-u Komisiji bi se trebalo omogućiti da od agencije eu-LISA zahtijeva pružanje statističkih podataka o posebnim aspektima provedbe sustava ili o provedbi raznih aspekata politike u vezi s VIS-om u državama članicama, posebno podataka nužnih za evaluacije Schengena država članica.
4.2.Ostale moguće buduće promjene povezane s VIS-om
Uz učenje iz zaključaka o protekloj primjeni pravnog okvira VIS-a, pozornost treba usmjeriti i na potencijalne buduće upotrebe VIS-a. U svijetu koji je sve povezaniji te s obzirom na složene poveznice različitih područja politika, VIS nudi višestruke nemjerljive koristi u području sigurnosti granica. One uključuju potencijalno lako i jeftino međusobno povezivanje s:
postojećim sustavima EU-a (SIS, Eurodac),
novim sustavima EU-a (EES),
bazama podataka (ukradene i izgubljene putne isprave).
Nakon donošenja Komunikacije Jači i pametniji informacijski sustavi za granice i sigurnost 26 (Komunikacija o pametnim granicama) 6. travnja 2016. Komisija je osnovala Stručnu skupinu na visokoj razini za informacijske sustave i interoperabilnost kojoj je zadatak rješavanje pravnih, tehničkih i operativnih aspekata različitih mogućnosti za postizanje interoperabilnosti SIS-a, VIS-a i Eurodaca. Završno izvješće s preporukama očekuje se do sredine 2017., a njegov bi rezultat mogle biti pravne izmjene VIS-a kako bi se postigla interoperabilnost s drugim sustavima.
Nadalje, zakonodavni prijedlog za uspostavu sustava EU-a za informacije o putovanjima i njihovu odobrenju (ETIAS) predstavit će se do kraja godine, uz nove zadatke za agenciju eu-LISA, uključujući razvoj središnjih mogućnosti za nadzor kvalitete podataka za sve sustave.
Temeljno pravo na zaštitu osobnih podataka, kako je definirano u članku 8. Povelje o temeljnim pravima, a posebno načelo ograničenja svrhe koje proizlazi iz tog prava 27 , mora se uzeti u obzir u daljnjem razvoju i provedbi daljnje tehničke i operativne interoperabilnosti i novih funkcija.
U istraživanju interoperabilnosti velikih sustava posebno treba uzeti u obzir tehničku zaštitu podataka – uvjete kako su navedeni u članku 25. Opće uredbe o zaštiti podataka 2016/679 i članku 20. Direktive o zaštiti podataka i policiji 2016/680.
Uz to, evaluacijom agencije eu-LISA provedenom 2015. 28 utvrđeno je da bi, za osiguravanje potpune usklađenosti operativnog upravljanja VIS-om, Komisijinu nadležnost u vezi s komunikacijskom infrastrukturom trebalo prenijeti na agenciju eu-LISA. Zbog nekih će od tih inicijativa i zaključaka biti potrebno izmijeniti pravne instrumente VIS-a i druge pravne akte.
Evaluacijom se istaknuo i interes država članica da imaju informacije o nacionalnim dugotrajnim vizama, uključujući biometričke podatke registrirane u VIS-u.
Trebalo bi analizirati i mogućnost prilagodbe konfiguracije središnjeg sustava kako bi bolje odgovorio na potrebu da se brzo i učinkovito prilagodi potrebi za dostupnosti u razdobljima prekida.
Za agenciju eu-LISA trebalo bi olakšati realističnija rješenja za testiranje usklađena s primjenjivim okvirom za zaštitu podataka kako bi joj se omogućilo da testira razne funkcije VIS-a.
Konačno, kako je navedeno u studiji o pouzdanosti u prikupljanju otisaka prstiju djece mlađe od 12 godina 29 te uzimajući u obzir izvješće Komisije o trgovanju ljudima iz 2016. 30 , trebalo bi istražiti mogućnost spuštanja dobne granice za prikupljanje otisaka prstiju djece na šest godina starosti, uzimajući u obzir najbolje interese djeteta i posebno kako bi se ocijenio potencijal te mogućnosti u identifikaciji žrtava trgovanja ljudima i otkrivanju krijumčara.
4.3.Moguće revizije zakonodavstva
Neki se nedostaci utvrđeni u evaluaciji pravnog okvira VIS-a i u nekim preporukama za poboljšanje mogu riješiti samo revizijom pravne osnove VIS-a. To bi, na primjer, uključivalo:
prenošenje nadležnosti za prikupljanje statističkih podataka na agenciju eu-LISA,
međusobno povezivanje s drugim sustavima,
poboljšana pravila o kvaliteti podataka i sastavljanje izvješća o kvaliteti podataka,
brisanje zastarjelih odredaba trenutačnog prava (npr. o uvođenju, pokretanju i prijelazu na VIS Mail ili raznim razdobljima prijelaza).
Ako je predviđena revizija zakonodavstva i ako je to potrebno, Komisija će provesti procjenu učinka kojom će analizirati i ocijeniti vjerojatne učinke različitih mogućnosti politike za taj prijedlog.
Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o europskoj putnoj ispravi za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, COM(2015) 668 final, 15.12.2015.
COM(2016) 205 final.
Radni dokument službi Komisije priložen dokumentu Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o napretku postignutom u borbi protiv trgovanja ljudima, SWD(2016) 159 final.