EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 28.7.2016.
COM(2016) 510 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
Ocjena pravila o primicima iz Direktive 2013/36/EU i Uredbe (EU) br. 575/2013
{SWD(2016) 265 final}
{SWD(2016) 266 final}
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 28.7.2016.
COM(2016) 510 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
Ocjena pravila o primicima iz Direktive 2013/36/EU i Uredbe (EU) br. 575/2013
{SWD(2016) 265 final}
{SWD(2016) 266 final}
I.UVOD
Direktiva o kapitalnim zahtjevima 1 (CRD) i Uredba o kapitalnim zahtjevima 2 (CRR) sadržavaju niz zahtjeva koji se odnose na politike i prakse primitaka kreditnih institucija i investicijskih društava. Ti su zahtjevi predstavljeni u razdoblju nakon financijske krize 2008., kako bi se osiguralo da se tim politikama primitaka ne potiče prekomjerno preuzimanje rizika 3 .
Prvi je skup pravila o primicima u financijskom sektoru predložen na razini EU-a u Preporuci Komisije od 30. travnja 2009. 4 Nakon toga, Direktivom o kapitalnim zahtjevima III 5 , koja je donesena 2010., uvedena su obvezujuća pravila o primicima za kreditne institucije i investicijska društva. Ta pravila, koja su države članice morale provesti do siječnja 2011., dodatno su proširena nakon donošenja Direktive o kapitalnim zahtjevima IV 2013. (a nova su pravila u primjeni od 2014.).
Ovo je izvješće izrađeno u svrhu ispunjenja obveze na temelju članka 161. stavka 2. Direktive o kapitalnim zahtjevima u skladu s kojom Komisija Europskom parlamentu i Vijeću mora podnijeti izvješće o učinkovitosti, provođenju i izvršavanju pravila o primicima, a osobito o učinku pravila o maksimalnom omjeru fiksnih i varijabilnih primitaka.
Pri provedbi te revizije Komisija je obuhvatila nekoliko područja rada. Proučila je dostupnu akademsku literaturu i naručila od vanjskog izvoditelja izradu studije koja bi bila pomoć u davanju ocjene 6 . Zatražila je mišljenje dionika u okviru javne rasprave 7 , susreta dionika u cilju utvrđivanja činjenica i dvostranih sastanaka s predstavnicima industrije. Štoviše, Komisija je vodila razgovore s predstavnicima država članica i nadzornim tijelima. U skladu s ovlaštenjem na temelju Direktive o kapitalnim zahtjevima, Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo bilo je usko povezano s postupkom revizije i dostavilo je dragocjene informacije. Naime, izvješća Europskog nadzornog tijela za bankarstvo o institucijama koje ostvaruju veliku zaradu i o usporednoj analizi praksi primitaka na razini EU-a 8 bila su dragocjen izvor podataka za razdoblje 2010. – 2014.
Pojedinosti o ocjeni, u skladu s Direktivom o kapitalnim zahtjevima, učinkovitosti, provođenja i izvršavanja pravila o primicima općenito navedene su u Radnom dokumentu službi Komisije SWD(2016) 265, koji je priložen ovom izvješću. Na temelju te ocjene bilo je moguće utvrditi niz pravila u pogledu kojih Komisija može razmotriti poduzimanje daljnjih mjera, a detaljna ocjena tih pojedinačnih pravila prikazana je u Radnom dokumentu službi Komisije SWD(2016) 266. Tu ocjenu uzet će se u obzir u kontekstu opsežnije revizije Direktive o kapitalnim zahtjevima i Uredbe o kapitalnim zahtjevima koja se sada razmatra.
Revizija koju provodi Komisija u pogledu pravila o primicima iz Direktive o kapitalnim zahtjevima i Uredbe o kapitalnim zahtjevima povezana je i s tekućim radom Komisije, koji se odnosi na Poziv na dostavu očitovanja 9 o regulatornom okviru EU-a za financijske usluge, koji je objavljen 30. rujna 2015. radi preispitivanja učinka zakonodavstva (što uključuje Direktivu o kapitalnim zahtjevima i Uredbu o kapitalnim zahtjevima). Tom se revizijom u obzir uzeo niz odgovora na Poziv na dostavu očitovanju koji se odnosi na pravila o primicima iz Direktive o kapitalnim zahtjevima.
Općenito govoreći, provedba revizije donekle je spriječena zbog relativno nedavnog stupanja na snagu nekih pravila o primicima i zbog činjenice da se pravila ne primjenjuju uvijek u najvećoj mogućoj mjeri, a često je tome uzrok pitanje proporcionalnosti. Zbog toga su se pojavila ograničenja u smislu dostupnosti podataka i trenutačno nije moguće donijeti konačne zaključke o nekim aspektima analize. Još se jedna poteškoća pojavila zbog same prirode pravila: svrha je pravila kontrolirati poticaje zbog kojih bi se pojedincima mogli odaslati krivi signali te, na taj način, utjecati na ponašanje pojedinaca. Postupak mjerenja konkretnog učinka na ponašanje pojedinaca vrlo je složen. Naposljetku, važno je prepoznati da pravila o primicima čine samo jednu komponentu regulatornog okvira koji je utvrđen u cilju poticanja financijske stabilnosti. Zbog svih tih razloga nije bilo moguće precizno brojkom izraziti koji učinak pravila o primicima imaju samo na financijsku stabilnost te je izvršena više kvalitativna ocjena određenih aspekata.
II.KONTEKST
Treba sagledati uvođenje pravila o primicima u kontekstu financijske krize do koje je došlo 2008. Mjere za obnovu financijske stabilnosti uključivale su nezabilježenu razinu potpore javnosti. Široko je priznato da su financijski poticaji, čijom su dodjelom zaposlenicima odaslani pogrešni signali, bili jedan od čimbenika koji je pridonio krizi. Prakse primitaka u sektoru financijskih usluga značile su da ti poticaji nisu bili u skladu s dugoročnim ciljevima društava i potrebom za odgovornim preuzimanjem rizika.
Na međunarodnoj razini, vođe skupine G20 u svojoj su deklaraciji donesenoj na sastanku na vrhu održanom 15. studenoga 2008. 10 u Washingtonu na temu financijskih tržišta i svjetskog gospodarstva pozvali na hitno djelovanje u pogledu „revizije praksi isplata naknada s obzirom na to da se odnose na poticaje za preuzimanje rizika i inovacije”. Deklaracijom sa sastanka na vrhu skupine G20 u Londonu 2. travnja 2009. o jačanju financijskog sustava 11 i izjavom sa sastanka na vrhu održanom u Pittsburghu od 24. do 25. rujna 2009. 12 potvrđeno je složno stajalište svjetskih vođa da su „reforma politika i praksi isplata naknada ključni dio u poduzimanju napora za povećanje razine financijske stabilnosti” i predanost promicanju i provedbi načela i standarda u pogledu dobrih praksi isplata naknada, koje je donio Odbor za financijsku stabilnost (FSB) 13 .
Cilj Direktive o kapitalnim zahtjevima jest primijeniti međunarodno dogovorena načela u EU-u. Jedna od glavnih razlika između pravila EU-a i tih načela i standarda očituje se u maksimalnom omjeru fiksnih i varijabilnih primitaka, koji je određen isključivo u EU-u.
Isplata primitaka i dalje je pri vrhu liste prioriteta međunarodnog političkog programa. Težište međunarodne rasprave sada je na ulozi praksi primitaka u poticanju dobrog ponašanja. Odbor za financijsku stabilnost ispituje postoji li potreba za snažnijom destimulacijom isplate primitaka zbog nedoličnog ponašanja.
III.OCJENA PRAVILA O PRIMICIMA
U ovom se odjeljku prvo kratko izlaže o provođenju i izvršavanju pravila o primicima (pododjeljak A.). Zatim se sagledava sveukupno područje njihove primjene (pododjeljak B.). Nadalje se razmatraju različite komponente pravila: u pododjeljku C. težište se stavlja na pravila o primicima koja su uspostavljena nakon donošenja Direktive o kapitalnim zahtjevima III (tj. izuzev maksimalnog omjera) 14 ; u pododjeljku D. riječ je o pravilu o maksimalnom omjeru koje je uvedeno tek Direktivom o kapitalnim zahtjevima IV.
A.Provođenje i izvršavanje pravila
Države članice imale su obvezu prenijeti u svoje zakonodavstvo i primijeniti pravila o primicima iz Direktive o kapitalnim zahtjevima IV do kraja 2013. U vrijeme izrade ovog izvješća sve države članice obavijestile su Komisiju o prenošenju pravila u svoje zakonodavstvo (jedna je država članica priopćila da je djelomično prenijela pravila u svoje zakonodavstvo). Komisija je za 17 država članica završila prima facie ocjenu tih priopćenih mjera; u tijeku je provjera jesu li sve države članice u potpunosti izvršile prijenos.
U ovom je izvješću naglasak stavljen na pitanje koje se stalno ponavlja u cijelom EU-u, a koje je prepoznato tijekom postupka provjere prijenosa u nacionalno zakonodavstvo, te na pitanje u čijoj se provedbi u nekoliko jurisdikcija javljaju nedostaci.
Prvo se pitanje odnosi na način na koji države članice tumače načelo proporcionalnosti koje je temelj za primjenu pravila o primicima iz Direktive o kapitalnim zahtjevima u skladu s člankom 92. stavkom 2. Direktive o kapitalnim zahtjevima. Pokazalo se da je većina država članica utvrdila pragove ili kriterije na temelju kojih ne treba primijeniti određena pravila o primicima, a oni nisu u skladu s tekstom Direktive (o tome se detaljno raspravlja u odjeljku III. pododjeljku C. točki (ii).
Drugo se pitanje odnosi na tumačenje „fiksnih” i „varijabilnih” primitaka. Imajući u vidu zahtjeve iz Direktive u pogledu primitaka, doista se događa da su neke institucije netočno klasificirale „dodatke na temelju uloge” 15 kao fiksne primitke te da tu praksu nadzorna tijela nisu odmah okončala (o tome se detaljno raspravlja u odjeljku III. pododjeljku D. točki (i)).
B.Područje primjene pravila o primicima
U ovom se pododjeljku preispituje niz pitanja koja se odnose na područje primjene pravila o primicima.
Primjena na utvrđene zaposlenike: važan korak prema osiguravanju učinkovitosti pravila o primicima je ispravno utvrditi zaposlenike na koje bi se ona trebala primjenjivati (tj. zaposlenike čije profesionalne aktivnosti imaju značajan utjecaj na profil rizičnosti institucije). Delegiranom uredbom Komisije (EU) br. 604/2014 16 uspostavljeni su usklađeni kriteriji za utvrđivanje takvih zaposlenika. Zahvaljujući tom usklađivanju, koje je industrija u načelu dobro prihvatila, manja su odstupanja u pristupima koje moraju primijeniti nadzorna tijela i institucije. Industrija je ipak izrazila zabrinutost s obzirom na značajno povećanje broja utvrđenih zaposlenika. Međutim, oni još uvijek čine relativno mali udio u ukupnom broju zaposlenika (u prosjeku 2,34 % 2014. 17 ). Tek treba steći iskustvo u primjeni relativno novih kriterija, a kontinuirano će se provoditi postupak ocjene 18 .
Primjena na investicijska društva: investicijska društva tvrde da su pravila o primicima namijenjena kreditnim institucijama i nisu pogodna za njihov poslovni model i profil rizičnosti koji je, prema njihovim tvrdnjama, vrlo različit od profila kreditnih institucija. Komisija je u svojoj reviziji uvažila zabrinutost koju su izrazila investicijska društva, no suočila se s ograničenjima u dostupnosti podataka zbog čega u toj fazi nije bilo moguće doći do zaključka o tom aspektu. U skladu s Uredbom o kapitalnim zahtjevima 19 Komisija trenutačno preispituje bonitetni sustav koji se primjenjuje na investicijska društva. Možda će se biti potrebno ponovno pozabaviti pitanjem općenite primjene pravila o primicima na investicijska društva s obzirom na nalaze te tekuće revizije.
Primjena na razini grupe: upravitelji subjekata za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire ili alternativnih investicijskih fondova, koji su uključeni u rad grupe čije je djelovanje uređeno Direktivom o kapitalnim zahtjevima, zabrinuti su jer osim što se moraju pridržavati zakonodavstva specifičnog za sektor, koje isto tako uređuje pitanje primitaka, trebaju se u potpunosti pridržavati pravila o primicima iz Direktive o kapitalnim zahtjevima (osobito o maksimalnom omjeru) 20 . Oni tvrde da bi time neovisnim upraviteljima subjekata za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire ili alternativnih investicijskih fondova, koji ne pripadaju grupi uređenoj Direktivom o kapitalnim zahtjevima i koji se trebaju pridržavati samo sektorskog zakonodavstva, bio onemogućen pristup jednakim pravilima poslovanja. Važno je primijetiti da se prema uvjetima Direktive o kapitalnim zahtjevima zaposlenici društava kćeri za upravljanje subjektima za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire ili alternativnih investicijskih fondova trebaju pridržavati pravila o primicima iz Direktive o kapitalnim zahtjevima koja se primjenjuju na njihova matična poduzeća ako se na temelju usklađenih kriterija za utvrđivanje zaposlenika utvrdi da ti zaposlenici imaju značajan utjecaj na profil rizičnosti grupe iz Direktive o kapitalnim zahtjevima kojoj pripadaju.
C.Pravila uvedena Direktivom o kapitalnim zahtjevima III
Ovaj odjeljak počinje ukupnom ocjenom raznih pravila o primicima koja su uvedena Direktivom o kapitalnim zahtjevima III nakon financijske krize 2008. (i). Zatim se u njemu težište stavlja na zabrinutost koju su izrazili industrija, države članice i nadzorna tijela u pogledu potrebe za proporcionalnom primjenom pravila (ii).
(i) Općenita ocjena
U načelu su dionici, koji uviđaju dobre strane kombiniranja ocjena pojedinačne i zajedničke uspješnosti te financijskih kriterija s nefinancijskima, pozitivno ocijenili zahtjeve koji se odnose na kriterije i vremensko razdoblje koje treba uzeti u obzir pri mjerenju uspješnosti u svrhu dodjele varijabilnih primitaka 21 . Iako su nadzorna tijela primijetila da je ostvaren napredak u poštivanju pravila, još uvijek ima mjesta za kvalitetnije uvrštavanje kriterija prilagođenih riziku u postupak ocjene uspješnosti.
Zahtjevi koji se odnose na upravljanje 22 osmišljeni su u cilju osiguravanja da odbori institucija imaju cjelokupnu odgovornost za nadzor nad općim načelima politike primitaka, da je upravljanje rizikom ugrađeno u postupak utvrđivanja dobrih politika primitaka te da su odbori za primitke osnovani u „značajnim” institucijama. Ta su pravila o upravljanju u načelu pozitivno ocijenjena.
Zahtjevi prema kojima institucije moraju objaviti 23 informacije o svojim praksama primitaka namijenjeni su povećanju transparentnosti te se smatra da se njima pridonosi boljoj usklađenosti primitaka s uspješnošću institucija i olakšava nadzorni pregled.
Čini se da su ograničenja iz Direktive o kapitalnim zahtjevima koja se odnose na zajamčene varijabilne primitke 24 i otpremninu 25 učinkovita: iskorištavanje bonusa pri zapošljavanju novih radnika i otpremnina posljednjih se godina znatno smanjilo što ukazuje na bolju upotrebu tih oblika primitaka kako je i zamišljeno u Direktivi o kapitalnim zahtjevima 26 .
Iz podataka je vidljivo da se od trenutka uvođenja pravila Direktivom o kapitalnim zahtjevima III znatno češće upotrebljava odgoda 27 (za razliku od trenutačne isplate) te isplata u instrumentima 28 (za razliku od isplate u novčanim sredstvima) 29 .
Ukupno gledajući, odgoda je pozitivno ocijenjena s obzirom na osiguravanje usklađenosti dugoročne uspješnosti i sprječavanja prekomjernog preuzimanja rizika. To je ključni mehanizam za usklađivanje varijabilnih primitaka s dugoročnim rizicima i uspješnošću institucije tako što se aktivira primjena malusa. Neki čak smatraju da bi u određenim slučajevima bilo poželjno imati duže razdoblje odgode, koje je usklađenije s duljinom financijskih ciklusa.
Isplatom u dionicama ili instrumentima koji se temelje na vlastitom kapitalu omogućuje se usklađenost interesa utvrđenih zaposlenika s interesima vlasnika institucije. U kombinaciji s odgodom i dodatnim razdobljem zadržavanja tijekom kojeg zaposlenik ne može pristupiti niti prodati dodijeljene instrumente, isplata u vlasničkim instrumentima doprinosi suzbijanju potencijalnog kratkoročnog načina razmišljanja tijekom postupanja utvrđenih zaposlenika i osigurava usklađenost njihovih primitaka s dugoročnim rizicima i uspješnošću institucija. Štoviše, upotrebom dužničkih instrumenata koje je moguće sanirati vlastitim sredstvima pomaže se osigurati usklađenost s interesima vjerovnika. Dosadašnji dokazi ipak pokazuju da u praksi institucije najvećim dijelom upotrebljavaju vlasničke instrumente ili instrumente koji se temelje na vlastitom kapitalu.
Direktivom o kapitalnim zahtjevima propisano je da je moguće smanjiti varijabilne primitke ili ih poništiti primjenom malusa ili povrata primitaka 30 . Ti su alati u načelu pozitivno ocijenjeni. Iako se priznaje da samo postojanje tih mehanizama naknadne provjere ima određeni odvraćajući učinak na prekomjerno preuzimanje rizika, njihova stvarna upotreba u svrhu smanjenja ili poništenja varijabilnih primitaka i dalje je rijetka u praksi.
(ii) Posebne bojazni u pogledu potrebe za proporcionalnom primjenom pravila
Iako se u načelu zahtjeve u pogledu strukture i isplate varijabilne plaće zaposlenika smatra učinkovitim mehanizmima za povezivanje primitaka s dugoročnom uspješnošću institucije, brojni predstavnici industrije i gotovo sve države članice i nadzorna tijela izrazili su veliku zabrinutost u vezi s potrebom za proporcionalnom primjenom pravila o primicima i upozorili su da ne postoji jedinstveni pristup koji bi odgovarao svima.
Većina država članica utvrdila je pragove ili kriterije na temelju kojih ne treba primijeniti određena pravila o primicima. To se temeljilo na njihovu tumačenju odredbe o proporcionalnosti iz Direktive o kapitalnim zahtjevima i Smjernicama koje je na temelju Direktive o kapitalnim zahtjevima III objavilo tijelo koje je prethodilo Europskom nadzornom tijelu za bankarstvo, odnosno Odbor europskih bankarskih nadzornika (CEBS) . Uobičajeni naziv za takvu neprimjenu pravila je izuzeće. Područje primjene tih izuzeća znatno se razlikuje u državama članica s obzirom na vrstu institucije i zaposlenike koji mogu ostvariti korist od njih i pravila o primicima na koja se odnose. Pragovi ili kriteriji koje su države članice uspostavile odnose se na, na primjer, veličinu institucije, vrstu njezina poslovanja i razinu varijabilnih primitaka zaposlenika. Pravila koja su podvrgnuta takvim izuzećima najčešće uključuju zahtjeve u pogledu odgode i isplate u instrumentima te, u nekim državama članicama (nakon donošenja Direktive o kapitalnim zahtjevima IV), u pogledu maksimalnog omjera između varijabilnih i fiksnih primitaka za neke vrste institucija.
Nakon što su Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA) i Komisija potvrdili da su takva izuzeća zakonski neprihvatljiva, brojni predstavnici industrije i gotovo sve države članice i nadzorna tijela izrazili su veliku zabrinutost prošle godine. Štoviše, Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo prošle je godine objavilo Mišljenje u kojemu je dalo preporuke za izmjenu Direktive o kapitalnim zahtjevima 31 , čime bi se osigurao mogući zakoniti nastavak primjene nekih praksi izuzeća. Konkretno, Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo zagovaralo je uvođenje u Direktivu o kapitalnim zahtjevima mogućnosti izuzeća od primjene pravila o odgodi i isplati u instrumentima za institucije koje su male i jednostavne i za zaposlenike koji primaju niske iznose varijabilnih primitaka.
Iz procjena Europskog nadzornog tijela za bankarstvo vidljivo je da primjena zahtjeva u pogledu odgode i isplate u instrumentima doista može biti preskupa i opterećujuća za male institucije i za zaposlenike s niskim iznosom varijabilnih primitaka. Procjenjuje se da jednokratni troškovi primjene tih pravila za male institucije iznose od 100 000 do 500 000 EUR, a tekući troškovi od 50 000 do 200 000 EUR godišnje. Ti su troškovi povezani s činjenicom da male institucije trebaju znatno više uložiti u ljudske resurse, usluge informacijskih tehnologija i savjetodavne usluge i učestalo se suočavaju s poteškoćama pri stvaranju odgovarajućih instrumenata, često zbog svojeg statuta ili vlasničke strukture. Procjenjuje se da jednokratni troškovi za velike institucije u pogledu primjene pravila na zaposlenike koji primaju niski iznos varijabilnih primitaka iznose od milijun do 5 milijuna EUR, a tekući godišnji trošak od 400 000 do 1,5 milijun EUR. Ti su troškovi povezani s činjenicom da velike institucije trebaju primijeniti pravila na sve svoje utvrđene zaposlenike, čime će biti obuhvaćen veliki broj pojedinaca.
Štoviše, iz Komisijine ocjene učinkovitosti tih pravila, a na temelju argumenata koje su iznijeli industrija, nadzorna tijela i Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo vidljivo je da, ako bi se uistinu primijenila pravila u pogledu odgode i isplate u instrumentima unutar malih i jednostavnih institucija te na zaposlenike koji primaju beznačajni iznos varijabilnih primitaka, to bi vjerojatno dovelo do nestanka varijabilnih primitaka u brojnim slučajevima te na taj način i do nestanka veze između plaće i uspješnosti. U tom se slučaju ne bi ostvario cilj usklađivanja primitaka s profilom rizičnosti predmetnih institucija.
Kada je riječ o malim i jednostavnim institucijama i zaposlenicima koji primaju beznačajne iznose varijabilnih primitaka moguće je donijeti zaključak da primjena pravila u pogledu odgode i isplate u instrumentima nije učinkovita ako se ne posveti pozornost konkretnim troškovima i opterećenjima koja su se pojavila zbog pravila s jedne strane i izostanka nedvojbeno povoljnih učinaka s druge strane. Imajući u vidu da trenutačnim tekstom Direktive o kapitalnim zahtjevima nije omogućeno izuzeće od pravila u pogledu odgode i isplate u instrumentima za male i jednostavne institucije i za zaposlenike koji primaju beznačajni iznos varijabilnih primitaka, Komisija će razmotriti predlaganje zakonodavne izmjene kojom bi se dopustila primjena nekih izuzeća. Prije predlaganja svake takve izmjene izvršit će se ocjena učinka. Treba postaviti dobar okvir i jasno odrediti svaku fleksibilnost u primjeni zahtjeva u pogledu odgode i isplate u instrumentima kako bi se spriječilo izbjegavanje ili previše tolerantno tumačenje pravila i kako bi se osigurale podjednake mogućnosti tržišnog natjecanja u cijelom EU-u.
Drugo identificirano pitanje tiče se zahtjeva za institucije koje kotiraju na burzi prema kojemu moraju upotrijebiti samo dionice (a ne instrumente koji su povezani s dionicama) da bi ispunile zahtjev iz Direktive o kapitalnim zahtjevima u pogledu isplate u instrumentima.
Komisijinom ocjenom argumenata koje su iznijele institucije koje kotiraju na burzi i nadzorna tijela potvrđeno je da ne postoje prepreke za učestalu upotrebu dionica u svrhu isplate varijabilnih primitaka. S druge su strane instrumenti koji su povezani s dionicama učinkoviti jednako kao dionice s obzirom na usklađivanje interesa zaposlenika s interesima dioničara i dugoročnim interesima institucije, pod uvjetom da oni pažljivo prate vrijednost dionica (bez učinka poluge). Stoga je prihvatljivo omogućiti institucijama koje kotiraju na burzi upotrebu instrumenata povezanih s dionicama pod tim uvjetima, a Komisija će razmotriti predlaganje zakonodavne izmjene u tu svrhu, nakon ocjene učinka.
D.Maksimalni omjer između varijabilnih i fiksnih primitaka
Direktivom o kapitalnim zahtjevima IV uvedeno je pravilo o maksimalnom omjeru između varijabilne i fiksne komponente primitaka za utvrđeno osoblje 32 . Varijabilni primici ne smiju premašiti iznos fiksnih primitaka, odnosno, uz odobrenje dioničara, dvostruki iznos fiksnih primitaka. Prema zahtjevu iz članka 161. stavka 2. Direktive o kapitalnim zahtjevima Komisija mora podnijeti izvješće o učinku pravila o maksimalnom omjeru na konkurentnost, financijsku stabilnost i na zaposlenike koji rade u društvima kćerima izvan EGP-a, a čije matične institucije imaju poslovni nastan u EGP-u.
U ovom se pododjeljku najprije razmatra pitanje koje se odnosi na ispravno raspoređivanje „fiksnih” i „varijabilnih”primitaka (i). Zatim se promatra ukupni učinak pravila o maksimalnom omjeru na pakete primitaka (ii). Potom se sagledavaju učinci pravila o maksimalnom omjeru na financijsku stabilnost iz dva kuta: promatrajući učinke na preuzimanje rizika i ponašanje (iii) i način utjecanja na fiksne troškove društava i profitabilnost (iv). Preispituje se i učinak pravila o maksimalnom omjeru na konkurentnost društava s obzirom na privlačenje i zadržavanje talentiranih zaposlenika (v). U završnom se dijelu razmatra bi li se pravilo i dalje trebalo primjenjivati na zaposlenike koji rade za društva kćeri institucija s poslovnim nastanom u EGP-u, koja su izvan EGP-a (vi).
Prerano je na odgovarajući način i u potpunosti ocijeniti učinak pravila o maksimalnom omjeru imajući u vidu da je pravilo na snazi tek godinu dana unutar razdoblja analiziranog u ovom izvješću. Štoviše, neke su države članice iskoristile pitanja proporcionalnosti za izuzeće od pravila o maksimalnom omjeru za neke institucije, odnosno zaposlenici i institucije izbjegli su primjenu pravila upotrebom posebnih mehanizama za dodjelu primitaka (dodaci na temelju uloge o kojima se govori u stavku (i) u nastavku). Na analizu je isto tako utjecala činjenica da su usklađena pravila o utvrđivanju zaposlenika stupila na snagu 2014. te se slijedom toga statistički podaci za razdoblje prije i nakon što je pravilo o maksimalnom omjeru stupilo na snagu (2014. godine) odnose na donekle različitu strukturu zaposlenika.
Stoga je važno imati na umu da se tvrdnje u nastavku odnose na nalaze Komisije do sada i temelje se isključivo na ograničenim dostupnim podacima s obzirom na to da je razdoblje od stupanja pravila na snagu kratko, a iskustvo u njegovoj primjeni ograničeno.
(i) Klasifikacija „fiksnih” i varijabilnih” primitaka
Nakon stupanja na snagu Direktive o kapitalnim zahtjevima institucije su često upotrebljavale takozvane dodatke na temelju uloge koji su se smatrali fiksnim primicima (čime je dopušteno više varijabilnih primitaka). Na zahtjev Komisije Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo ispitalo je upotrebu tih dodataka i utvrdilo da ih se često pogrešno klasificiralo kao „fiksne” primitke. Nakon što je Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo objavilo Mišljenje, sve su države članice u međuvremenu izvijestile da su poduzele mjere za osiguravanje ispravnog raspoređivanja tih dodataka.
(ii) Kako pravilo o maksimalnom omjeru utječe na pakete primitaka?
Pravilo o maksimalnom omjeru izravno ne utječe na razinu plaće, no njime se utvrđuju razmjeri varijabilne i fiksne komponente. Postotak zaposlenika na koje ovo pravilo utječe je ograničen. Maksimalni omjer primjenjuje se isključivo na utvrđene zaposlenike koji su 2014. činili u prosjeku 2,34 % svih zaposlenika 33 . Većina njih nije primala varijabilnu plaću višu od maksimalnog omjera određenog Direktivom o kapitalnim zahtjevima prije njezina uvođenja.
Promatrajući europske prosjeke, iz podataka koje je prikupilo Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo vidljivo je da su se prosječni varijabilni primici smanjili unatoč tome što su se posljednjih godina povećali prosječni fiksni primici po utvrđenom zaposleniku. Zaključak stoga slijedi da se smanjio relativni ponder varijabilnih primitaka u ukupnim primicima. Međutim, ti su se trendovi već pojavili nekoliko godina prije uvođenja pravila o maksimalnom omjeru. Osim maksimalnog omjera postoje elementi koji bi mogli imati učinak na razine i razmjere komponenti primitaka (npr. financijski rezultati, profitabilnost i opći bonitetni zahtjevi). Štoviše, povećanje fiksnog dijela primitaka primijećeno je i u nekoliko jurisdikcija izvan EU-a (uključujući SAD i neke azijske zemlje).
Ti su rezultati dobiveni na temelju prosjeka dobivenog iz podataka koje su dostavile uglavnom velike bankarske grupe i treba ih pažljivo tumačiti. Iako se ukupni pomak prema fiksnim primicima ne može izričito povezati s primjenom pravila o maksimalnom omjeru, vjerojatno je da je u nekim pojedinačnim slučajevima primjena pravila o maksimalnom omjeru dovela do preusmjeravanja s varijabilnih na fiksne primitke.
(iii) Kako pravilo o maksimalnom omjeru utječe na preuzimanje rizika i ponašanje?
Pravilo o maksimalnom omjeru uvedeno je kao oblik zaštitne mjere u odnosu na ponašanje, čiji je cilj kontrola poticaja za prekomjerno preuzimanje rizika potaknuta visokim iznosima varijabilnih primitaka. Ipak, dio industrije, neke države članice i neki akademici smatraju da veće oslanjanje na fiksnu plaću može imati negativan učinak na usklađenost poticaja za zaposlenike s interesima investicijskih društava i društva općenito.
Teško je izmjeriti učinak na ponašanje pojedinca. Nedavno istraživanje 34 pokazalo je da među institucijama postoji podjela u pogledu očekivanog učinka maksimalnog omjera na ponašanje, a prema nekim sugestijama on ovisi i o kulturnom podrijetlu. Ne čini se da ispitani zaposlenici misle da veći udjel fiksnih primitaka utječe na njihovu motivaciju ili preuzimanje rizika (niti da preuzmu više niti manje rizika).
Izneseni su dodatni argumenti da bi se primjenom pravila o maksimalnom omjeru ograničio dio primitaka povezanih s uspješnošću u pogledu kojih je moguće primijeniti alate za usklađivanje rizika kao što su odgoda, isplata u instrumentima, malus i povrat primitaka. Međutim, iz podataka se daje naslutiti da je varijabilnim primicima, koje je moguće dodijeliti u okviru ograničenja uvedenih pravilom o maksimalnom omjeru, moguće obuhvatiti širu primjenu tih mehanizama, osobito malusa i povrata primitaka (vidjeti odjeljak III. pododjeljak C. točku (i)).
Štoviše, alati za naknadnu prilagodbu, čak i ako imaju određeni odvraćajući učinak, nisu dostatni za ublažavanje štetnih poticaja za preuzimanje rizika ili lošeg ponašanja s obzirom na to da ih se u osnovi primjenjuje kao reaktivan alat u slučaju kada dođe do štete.
Imajući u vidu nedavno uvođenje pravila o maksimalnom omjeru i ograničeno iskustvo u njegovoj primjeni, prerano je izvući jasne zaključke o njegovu učinku na poticaje za prekomjerno preuzimanje rizika i na loše ponašanje. To su prepoznala i neka nadzorna tijela.
(iv) Učinak pravila o maksimalnom omjeru na fiksne troškove i profitabilnost
Prema procjenama Europskog nadzornog tijela za bankarstvo fiksni primici utvrđenih zaposlenika za većinu ispitanih institucija imaju relativno malu važnost: čine manje od 5 % ukupnih administrativnih troškova i 1 % vlastitih sredstava. Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo ustanovilo je i da su se od 2013. do 2014. neznatno povećali fiksni troškovi za većinu ispitanih institucija 35 . Slično tome, drugi su izvori dali naslutiti da učinak na fiksnu troškovnu osnovicu institucija zbog pomaka od varijabilnog prema fiksnom ne bi bio bitan 36 .
U svakom slučaju, razinu do koje institucije mogu smanjiti svoju ukupnu troškovnu osnovicu smanjenjem varijabilnih primitaka ne bi trebalo previše naglasiti s obzirom na to da se 2014., kako je vidljivo iz analize Europskog nadzornog tijela za bankarstvo, od ukupnih administrativnih troškova većine ispitanih institucija samo 1 % do 2 % odnosilo na ukupne varijabilne primitke utvrđenih zaposlenika. Štoviše, razina do koje institucije mogu upotrijebiti varijabilne primitke utvrđenih zaposlenika za smanjenje svoje troškovne osnovice čak se 2014. i povećala zbog većeg broja utvrđenih zaposlenika.
U pogledu učinka pravila o maksimalnom omjeru na profitabilnost institucija, u analizi Europskog nadzornog tijela za bankarstvo navedeno je da je profitabilnost institucija u razdoblju od 2013. do 2014. ostala velikim dijelom stabilna. Štoviše, prema procjenama Europskog nadzornog tijela za bankarstvo, ukupan trošak fiksnih primitaka na zbirnoj osnovi namijenjenih utvrđenim zaposlenicima bio je 2014. relativno nizak u usporedbi s neto dobiti institucija. To ukazuje da postoji nezanemarivi prostor za povećanje fiksnih primitaka prije no što se dosegne razina koja bi ugrozila cjelokupnu profitabilnost institucija.
Naposljetku, za razliku od nekih drugih odredbi o primicima (tj. odgodi i isplati u instrumentima), koje je u nekim slučajevima moguće povezati s bitnim troškovima i opterećenjima u pogledu provedbe i usklađenosti kako je objašnjeno u odjeljku III. pododjeljku C. točki (ii), pravilo o maksimalnom omjeru je jednostavno, a njegova provedba nije povezana sa značajnim administrativnim troškovima te ga je lako primijeniti 37 .
S obzirom na nedavno uvođenje pravila o maksimalnom omjeru i na ograničeno iskustvo u njegovoj primjeni, u ovoj se ranoj fazi može smatrati da su tvrdnje o gubitku fleksibilnosti troškova, većoj osjetljivosti institucija na poslovne cikluse i negativnom učinku regulatornih zahtjeva u pogledu vlastitog kapitala te profitabilnosti institucija neutemeljene, a osobito kada je riječ o kreditnim institucijama.
(v) Učinak pravila o maksimalnom omjeru na konkurentnost
Izražena je zabrinutost da bi zbog pravila o maksimalnom omjeru moglo doći do smanjenja konkurentnosti institucija tako što će negativno utjecati na njihovu sposobnost privlačenja i zadržavanja talentiranih zaposlenika u usporedbi s društvima koja nisu uređena propisima (bilo unutar financijskog ili drugih sektora u koje je moguće prenijeti vještine). Brojni elementi utječu na odluku zaposlenika da ode, a to su sigurnost radnog mjesta, mogućnosti napredovanja, ugled koji uživa sektor, oporezivanje, obitelj, jezik i uvjeti života. Daje li zaposlenik prednost varijabilnim ili fiksnim primicima može u osnovi ovisiti i o osobnim i kulturnim sklonostima. Osim općenitih i često prilično teoretskih tvrdnji koje je iznijela industrija, do sada nije bilo konkretnih dokaza iz kojih bi se dalo naslutiti da je na konkurentnost institucija EU-a s obzirom na privlačenje i zadržavanje zaposlenika utjecalo uvođenje pravila o maksimalnom omjeru, no to bi možda valjalo dodatno ocijeniti nakon što ste stekne više iskustva u primjeni pravila.
(vi) Zaposlenici koji rade za društva kćeri s poslovnim nastanom izvan EGP-a
Neke institucije aktivne na međunarodnom tržištu čije je sjedište u EGP-u natuknule su da je teško natjecati se s društvima u inozemstvu za talentirane pojedince i da se povećala fluktuacija zaposlenika u zemljama izvan EGP-a. Međutim, nisu to mogli potkrijepiti brojkama niti dokazati da je to moguće pripisati uvođenju pravila o maksimalnom omjeru. Dalo se i naslutiti da zbog razlika u nacionalnim pravilima banke aktivne na međunarodnom tržištu možda neće moći uspostaviti dosljedne strategije isplate naknada u cijeloj organizaciji te da bi se mogao pojaviti problem u pogledu usklađenosti sa sustavom primitaka na lokalnoj razini.
Razlog zbog kojeg institucije aktivne na međunarodnom tržištu čije je sjedište u EGP-u trebaju primijeniti pravila o primicima na konsolidiranoj osnovi, uključujući na društva kćeri s poslovnim nastanom izvan EGP-a, jest da ta društva kćeri mogu utjecati na stanje i stabilnost grupe. Drugi se razlog tiče rješavanja rizika koji se sastoji u tome da društva kćeri s poslovnim nastanom izvan EGP-a rado izbjegavaju primijeniti pravila o primicima. Zaposlenici koji rade za društva kćeri s poslovnim nastanom izvan EGP-a trebat će se pridržavati pravila o primicima iz Direktive o kapitalnim zahtjevima koja se primjenjuju na njihovo matično poduzeće ako se utvrdi da imaju značajan učinak na profil rizičnosti grupe iz Direktive o kapitalnim zahtjevima kojoj pripadaju. Stoga će se broj zaposlenika na koje to uglavnom utječe vjerojatno ograničiti. Direktivom o kapitalnim zahtjevima izričito se određuje da pravila ne treba primijeniti ako je moguće dokazati da bi njihova primjena bila nezakonita prema zakonima treće zemlje u kojoj društvo kćer ima poslovni nastan 38 .
Na ocjenu učinka pravila o maksimalnom omjeru u područjima nadležnosti izvan EGP-a trenutačno utječe relativno ograničeno iskustvo s tim pravilom. Na temelju dostupnih informacija nema dovoljno elemenata iz kojih bi se u ovoj fazi dalo naslutiti da se pravilo o maksimalnom omjeru ne bi trebalo i dalje primjenjivati na takve zaposlenike.
IV.ZAKLJUČAK
Komisija je provela reviziju pravila o primicima iz Direktive o kapitalnim zahtjevima i Uredbe o kapitalnim zahtjevima nakon proteka razdoblja utvrđenog člankom 161. stavkom 2. Direktive o kapitalnim zahtjevima i u skladu sa svojim tekućim radom, koji se odnosi na Poziv na dostavu očitovanja o regulatornom okviru EU-a za financijske usluge 39 .
Tom je revizijom omogućena uglavnom pozitivna ocjena pravila o upravljanju postupcima dodjele primitaka, ocjenjivanju uspješnosti, objavljivanju i isplati varijabilnih primitaka utvrđenih zaposlenika, koja su uvedena Direktivom o kapitalnim zahtjevima III Utvrđeno je da se tim pravilima pridonosi ostvarenju općih ciljeva koji uključuju kontrolu prekomjernog preuzimanja rizika i bolje usklađivanje primitaka s uspješnošću te tako i većoj financijskoj stabilnosti.
Revizija je isto tako pokazala da zahtjevi u pogledu odgode i isplate u instrumentima nisu učinkoviti kada je riječ o malim i jednostavnim kreditnim institucijama i investicijskim društvima te zaposlenicima koji primaju niske iznose varijabilnih primitaka. Komisija će stoga izvršiti ocjenu učinka u kojoj će se preispitati mogućnosti rješavanja tog pitanja, osobito izuzimanjem tih institucija i zaposlenika od tih posebnih zahtjeva. U toj ocjeni učinka razmotrit će se i mogućnost davanja dopuštenja institucijama koje kotiraju na burzi za upotrebu instrumenata povezanih s dionicama na temelju zahtjeva iz Direktive o kapitalnim zahtjevima u pogledu isplate u instrumentima. To će biti dio opsežnijeg djelovanja u svrhu pripreme revizije Direktive o kapitalnim zahtjevima i Uredbe o kapitalnim zahtjevima koja se sada razmatra.
Što se tiče pravila o maksimalnom omjeru između varijabilnih i fiksnih primitaka koje je uvedeno Direktivom o kapitalnim zahtjevima IV, revizijom je utvrđeno da za sada nema dovoljno dokaza za donošenje konačnih zaključaka u pogledu učinka pravila na konkurentnost, financijsku stabilnost i zaposlenike koji rade za društva kćeri s poslovnim nastanom izvan EGP-a. Čini se da će do konačnih zaključaka biti moguće doći tek nakon što se stekne više iskustva u provedbi.
Direktiva 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima.
Uredba (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva.
Uvodne izjave (62) – (68) Direktive o kapitalnim zahtjevima.
Preporuka Komisije 2009/384/EZ o politikama primitaka u sektoru financijskih usluga dostupna je na web-mjestu http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/directors-remun/financialsector_290409_en.pdf .
Direktiva 2010/76/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o izmjeni direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ u pogledu kapitalnih zahtjeva za knjigu trgovanja i za resekuritizacije te za nadzorni pregled politika nagrađivanja.
Institut für finanzdienstleistungen e.V. (IFF, 2016.), izvješće dostupno na web-mjestu http://ec.europa.eu/justice/civil/company-law/corporate-governance/index_en.htm .
Javna rasprava o učincima pravila o maksimalnom omjeru primitaka na temelju Direktive o kapitalnim zahtjevima 2013/36/EU (CRD IV) i ukupna djelotvornost pravila o primicima iz Direktive o kapitalnim zahtjevima IV (22.10.2015. – 14.01.2016.).
Sve publikacije dostupne su na web-mjestu https://www.eba.europa.eu/regulation-and-policy/remuneration/-/topic-documents/ ckV8kFRsjau9/more .
Poziv na dostavu očitovanja o regulatornom okviru EU-a za financijske usluge (30.9.2015.) dostupan je na web-mjestu http://ec.europa.eu/finance/consultations/2015/financial-regulatory-framework-review/docs/consultation-document_en.pdf .
http://www.un.org/ga/president/63/commission/declarationG20.pdf .
https://www.imf.org/external/np/sec/pr/2009/pdf/g20_040209.pdf .
Načela dobre prakse isplata naknada i njihovi provedbeni standardi, dostupni na web-mjestu http://www.fsb.org/what-we-do/policy-development/building-resilience-of-financial-institutions/compensation/ .
Neka su pravila o primicima iz Direktive o kapitalnim zahtjevima postrožena u Direktivi o kapitalnim zahtjevima IV. U svrhu naše ocjene promatrali smo pravila u današnjem obliku.
Dodaci na temelju uloge su sredstva koja se isplaćuju na temelju uloge, funkcije ili odgovornosti zaposlenika u organizaciji. Taj se pojam može razlikovati ovisno o instituciji: „plaća na temelju uloge, dodatak za zaposlenike, promjenjivi dodatak za ulogu, dodatak uz fiksnu plaću”, itd.
Delegirana uredba Komisije (EU) br. 604/2014 od 4. ožujka 2014. o dopuni Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s regulatornim tehničkim standardima u odnosu na kvalitativne i odgovarajuće kvantitativne kriterije za utvrđivanje kategorija zaposlenika čije profesionalne aktivnosti imaju značajan utjecaj na profil rizičnosti institucije.
Izvješće Europskog nadzornog tijela za bankarstvo „Usporedna analiza praksi primitaka na razini Unije i podataka o institucijama koje ostvaruju veliku zaradu”, podaci s kraja 2014.
Valja napomenuti da se i na razini Odbora za financijsku stabilnost za razdoblje 2016. – 2017. planira provesti postupak ponovne ocjene utvrđenih preuzimatelja značajnih rizika.
Članak 493. stavak 2., članak 498. stavak 2., članak 508. stavak 2. i članak 508. stavak 3. Uredbe o kapitalnim zahtjevima.
Za upravitelje AIF-ova važi Direktiva 2011/61/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2011. o upraviteljima alternativnih investicijskih fondova, a za upravitelje subjekata za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire Direktiva 2009/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na subjekte za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire (UCITS) koja je izmijenjena Direktivom 2014/91/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 23. srpnja 2014.
Članak 94. stavak 1. točke (a), (b) i (j) Direktive o kapitalnim zahtjevima.
Članak 74., članak 76. stavak 4., članak 92. stavak 2. i članak 95. Direktive o kapitalnim zahtjevima.
Članak 450. Uredbe o kapitalnim zahtjevima i članak 96. Direktive o kapitalnim zahtjevima.
Članak 94. stavak 1. točka (d) i točka (e) Direktive o kapitalnim zahtjevima.
Članak 94. stavak 1. točka (h).
U usporedbi s 2 274 utvrđena zaposlenika 2011., godine 2014. samo je 281 utvrđeni zaposlenik primio bonus pri zapošljavanju, a samo 467 utvrđenih zaposlenika primilo je otpremninu u usporedbi s njih 1 011 2011.
Članak 94. stavak 1. točka (m) Direktive o kapitalnim zahtjevima.
Članak 94. stavak 1. točka (l) Direktive o kapitalnim zahtjevima.
Dok je 2010. odgođena isplata u prosjeku 55,22 % varijabilnih primitaka utvrđenih zaposlenika, taj se odgođeni dio 2014. povećao na 62,50 %. Dok je 2010. u prosjeku 48,50 % varijabilnih primitaka utvrđenih zaposlenika isplaćeno u dionicama, taj se postotak isplate u dionicama 2014. povećao na 55,69 %.
Članak 94. stavak 1. točka (n) Direktive o kapitalnim zahtjevima.
Mišljenje Europskog nadzornog tijela za bankarstvo o primjeni načela proporcionalnosti na odredbe o primicima iz Direktive 2013/36/EU dostupno je na web-mjestu https://www.eba.europa.eu/documents/10180/983359/EBA-Op-2015-25+Opinion+on+the+Application+of+Proportionality.pdf .
Članak 94. stavak 1. točka (g) Direktive o kapitalnim zahtjevima.
Izvješće Europskog nadzornog tijela za bankarstvo „Usporedna analiza praksi primitaka na razini Unije i podataka o institucijama koje ostvaruju veliku zaradu”, podaci s kraja 2014.
IFF, 2016.
Izvješće Europskog nadzornog tijela za bankarstvo „Usporedna analiza praksi primitaka na razini Unije i podataka o institucijama koje ostvaruju veliku zaradu, podaci s kraja 2014.”
Tekst s portala Autonomous „Ograničenje u bonusima naspram velikodušnih bonusa” (2013.); Tekst s foruma New Financial „Osjećate li stezanje remena?” (2015.) dostupan je na web-mjestu http://newfinancial.eu/wp-content/uploads/2015/02/Feeling-the-squeeze-July-2015-updated.pdf .
U svojem Mišljenju o primjeni načela proporcionalnosti od 21. prosinca 2015. (EBA/Op/2015/25) Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo izjavilo je da „izuzeća u pogledu ograničavanja omjera između varijabilnih i fiksnih primitaka ne bi trebalo uvesti kada je riječ o institucijama koje su obuhvaćene područjem primjene Direktive 2013/36/EU” imajući u vidu da je „jednostavno primijeniti ograničenje bonusa i time ne nastaju dodatni administrativni troškovi. Tim se ograničenjem onemogućuje davanje neprimjerenih poticaja za preuzimanje rizika”.
Članak 109. stavak 3. Direktive o kapitalnim zahtjevima.
Sažetak doprinosa „Pozivu na dostavu očitovanja” dostupan je na web-mjestu http://ec.europa.eu/finance/consultations/2015/financial-regulatory-framework-review/docs/summary-of-responses_en.pdf