10.3.2017   

HR

Službeni list Europske unije

C 75/63

Izvjestitelj:

Stefano PALMIERI

1.1.

EGSO razumije napore Komisije uložene u predlaganje preispitivanja u sredini razdoblja višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) 2014.–2020. i pozdravlja odredbe o fleksibilnosti uvedene radi suočavanja s nepredviđenim krizama posljednjih godina. Međutim, smatra da predloženi okvir nije dostatan za suočavanje s izazovima i prioritetima Europske unije (EU), prvenstveno u pogledu europskog političkog projekta koji je trenutačno ozbiljno ugrožen.

1.1.1.

Za rješenje izazova i krize na globalnoj razini danas je potrebno pronaći odgovor na razini Europe. Stoga EGSO smatra da aktualni VFO i VFO za razdoblje nakon 2020. moraju na odgovarajući način okupiti vlastita sredstva i usmjeriti ih na programe zahvaljujući kojima je moguće:

1.2.

Prema stajalištu EGSO-a, pri reviziji u sredini razdoblja VFO-a 2014.–2020. i raspravi o VFO-u za razdoblje nakon 2020. treba u potpunosti poštovati članak 3. Ugovora iz Lisabona, prema kojemu građanima EU-a treba zajamčiti dostojanstvene uvjete života kojima će se očuvati njihovo blagostanje, kao i članak 311. UFEU-a prema kojemu „Unija osigurava sebi sredstva potrebna za postizanje svojih ciljeva i provođenje svojih politika”.

1.3.

EGSO osobito osuđuje krizu solidarnosti unutar EU-a s kojom se potrebno suočiti i koju je potrebno riješiti. Nedopustivo je da neke države članice prihvaćaju pravedno načelo solidarnosti kada je riječ o raspodjeli sredstava VFO-a za razdoblje 2014.–2020., a istodobno ga se odriču kada je riječ o suočavanju s izvanrednim stanjem izbjeglica i migranata.

1.4.

Sposobnost EU-a da odgovori na aktualne i buduće izazove ovisit će upravo o kvalitativnoj naravi i kvantitativnoj dimenziji njegovih strategija djelovanja. Rasprava o VFO-u mora biti usmjerena na njegovu funkcionalnost, kako u smislu odobrenih sredstava tako i smislu strukture proračuna, na pružanje potrebnih sredstava EU-u za postizanje strateških prioriteta bez dodatnog poreznog opterećivanja građana i poduzeća, odnosno na mogućnost pružanja „dodane vrijednosti” na europskoj razini jednake opterećenju za građane. Riječ je o europskoj dodanoj vrijednosti za koju je potreban širok politički konsenzus za podršku djelovanju EU-a kojim se može jamčiti stvarna korist za građane.

Među sastavnicama koje posjeduju europsku dodanu vrijednost EGSO izdvaja: doprinos financiranju velikih ulaganja i inovacija (Europski fond za strateška ulaganja); isticanje mogućeg doprinosa migranata i izbjeglica gospodarstvu, tržištu rada i društvenoj dinamici; praćenje i potporu provedbe ciklusa europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF) u razdoblju 2014.–2020.; jačanje stupa socijalnih prava. Bilo bi korisno i potrebno uspostaviti poseban instrument za rješavanje problema nezaposlenosti mladih, nesigurnosti radnih mjesta i mladih koji nisu zaposleni, ne obrazuju se i ne osposobljavaju (NEET).

1.4.1.

U pogledu kvantitativnog dijela revizije VFO-a, EGSO se slaže s povećanjem sredstava za određena poglavlja izdataka koja se smatraju visokoučinkovitima, odnosno za Obzor 2020., Instrument za povezivanje Europe (CEF), Erasmus+, COSME i Wifi4EU, te s produljenjem trajanja Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU) i inicijative YEI.

1.4.2.

EGSO se također slaže s novim odobrenim sredstvima za rješavanje migracijske krize (namijenjenim europskoj graničnoj i obalnoj straži, Europolu, agenciji za azil, zajedničkom sustavu azila iz Dublina, hitnoj potpori unutar EU-a i sustavu ulaza/izlaza) i uvjeta političke i gospodarske nestabilnosti u EU-u i u susjednim državama (u korist okvira za partnerstvo, Europskog fonda za održivi razvoj, makrofinancijske pomoći, mandata za vanjsko kreditiranje Europske investicijske banke (EIB) i tehničke prilagodbe omotnice za kohezijsku politiku).

1.5.

U pogledu kvalitativnog dijela revizije VFO-a, EGSO podržava cilj ostvarenja jednostavnijih i fleksibilnijih općih i sektorskih financijskih pravila i stoga osobito pozdravlja pojednostavnjenje administrativnih zahtjeva upućenih korisnicima sredstava EU-a te provjera, revizija i izvješćivanja.

1.5.1.

Međutim, EGSO smatra da uvođenje načela koja se odnose na poboljšanje potrošnje (eng. better spending) i proračuna utemeljenog na uspješnosti (eng. performance based budgeting) ne smije neopravdano predstavljati način za rezanja potrošnje u sektorima ili programima čiji su rezultati evaluacije manje izraženi nego kod ostalih, s obzirom na to da su njihove koristi vidljive tek dugoročno te ih je teže izmjeriti. Takav bi pristup mogao biti posebno štetan za programe kao što su Obzor 2020., Instrument za povezivanje Europe (CEF) i COSME.

1.5.2.

EGSO s jedne strane podržava poticaje koji promiču odgovornu potrošnju i, s druge strane, uspostavljanje prikladnog i pravodobnog sustava praćenja ciljeva za različite sektore primjene proračuna EU-a.

1.6.

EGSO traži da se već sada pažljivo ocijene rezultati važećeg proračuna, također s obzirom na reviziju u sredini razdoblja, te da se pritom raspravi o prioritetima na koje se treba usmjeriti i promjenama koje treba provesti.

1.7.

EGSO smatra da bi bilo korisno uskladiti trajanje sljedećih VFO-a s ciklusom politika Komisije i Parlamenta. Slaže se s prijedlogom o određivanju fiksnog trajanja od 5 + 5 godina s obveznom revizijom u sredini razdoblja za određene stavke za koje je potrebno dugoročno planiranje (osobito za kohezijsku politiku i politiku ruralnog razvoja) i prosječnog trajanja od 5 godina za sve ostale stavke, u skladu s europskim izborima.

1.8.

EGSO podupire napore Komisije usmjerene na uvođenje novih vrsta vlastitih sredstava, kao i rad koji obavlja Skupina na visokoj razini za vlastita sredstva (HLGOR). Bilo bi, međutim, prikladno da se, uz odgovarajuće sudjelovanje EGSO-a, prijedlozi koje će Komisija izraditi u pogledu sustava vlastitih sredstava rasprave i da se o njima odluči tijekom 2017., na vrijeme za pripremu VFO-a za razdoblje nakon 2020.

1.8.1.

U tom kontekstu EGSO podsjeća na potrebu da EU osigura neovisan, transparentan i pravedan sustav vlastitih sredstava, uz smanjenje sustava nacionalnih doprinosa država članica, ali bez povećanja poreznog opterećenja, osobito za građane u posebno nepovoljnom položaju. Nadalje, EGSO naglašava važnost borbe protiv utaje poreza, i s pomoću veće transparentnosti (1), kao i protiv svih oblika nepoštene porezne konkurencije među državama članicama.

1.8.2.

EGSO traži da Komisija što prije izradi procjenu proračunskog gubitka zbog izlaska Ujedinjene Kraljevine iz EU-a.

1.9.

EGSO se slaže s porukom da je Uniji potrebno više, a ne manje Europe (i bolja Europa) (2). Kriza EU-a proizlazi iz nedostatka strateške vizije za budućnost Europe. Postoji opasnost od pogoršanja te krize ako se VFO za razdoblje nakon 2020. ne uhvati u koštac s njezinim uzrocima, povezanim s nedostatkom demokracije i pravne države te s utjecajem na društvene slojeve i proizvodne sektore koji „gube” u globalizaciji. Unija mora ponovno razviti ambicioznu viziju svoje budućnosti kako bi se mogla natjecati s glavnim svjetskim dionicima, a da bi to postigla, potreban je ambiciozan VFO na visini izazova koji nas očekuju.

1.10.

Da bi se ciljevi VFO-a mogli učinkovito ostvariti, novi proračun EU-a mora biti primjeran, učinkovit, djelotvoran i transparentan kako bi stekao vjerodostojnost u očima europskih građana i kako bi prednosti Europe i cijena neujedinjene Europe postali jasno vidljivi.

2.1.

Paket koji je predložila Europska komisija prilikom revizije višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) sredinom provedbenog razdoblja 2014.–2020. odnosi se na zakonske izmjene i prenamjenu sredstava od 12,8 milijardi do kraja razdoblja, uključujući nacrt proračuna za 2017., koja se usmjeravaju na rast i zapošljavanje, migracije i sigurnost. Točnije, revizijom je predviđeno:

2.2.

EGSO je već istaknuo (3), i ponavlja u ovom mišljenju, da razumije ravnotežu koju je Europska komisija postigla 2013. u pogledu VFO-a, nastojanjem da pomiri dvije oprečne potrebe u složenom socijalnom, gospodarskom i političkom kontekstu. Prva potreba bila je želja određenih država članica da ograniče uporabu javnih sredstava nakon gospodarske i financijske krize. Druga je bila potreba za prikladnim i učinkovitim suočavanjem s ambicioznim izazovima pred kojima se Europska unija nalazi, a koji proizlaze iz Ugovora iz Lisabona i strategije Europa 2020.

2.3.

Revizija sredinom provedbenog razdoblja VFO-a sada se provodi u nešto drukčijoj situaciji u odnosu na 2013. EU se i dalje nalazi u teškoćama prouzročenima posljedicama financijske i gospodarske krize, još uvijek snažnima u određenim državama članicama, koje se osobito odražavaju na srednje i niske dohotke, a ne postoji ni zajednički odgovor na samu krizu na razini Zajednice. No, tome se pribrajaju nove socijalne, političke i institucionalne zabrinutosti, uključujući terorističke napade koji su se nedavno dogodili u Europi.

2.3.1.

Kao prvo, raste priljev migranata i izbjeglica koji u Europu bježe od ratova i siromaštva u Africi i na Bliskom istoku, što izaziva zabrinutost europske javnosti, osobito u mediteranskim i balkanskim zemljama koje su prve na udaru te u odredišnim zemljama koje se poziva da potiču njihovu integraciju.

2.3.2.

Kao drugo, rasprostranjena je sumnja u sposobnost politike, dakle i država članica i EU-a, da zadrže gospodarsko blagostanje i socijalnu koheziju (4), što je dovelo do zahtjeva za davanjem prostora nacionalnim vladama upravo u povijesnom trenutku kada se EU mora profilirati kao svjetski akter.

2.3.3.

Kao treće, referendum o izlasku Ujedinjene Kraljevine iz EU-a, takozvani Brexit, pokazuje da EU nije sam po sebi razumljiv i nepovratan izbor te uzrokuje nove institucionalne i financijske probleme u pogledu VFO-a, s obzirom na državu članicu koja je pred napuštanjem Unije.

2.4.

U tom kontekstu koji se mijenja velikom brzinom, vrednovanje učinkovitosti VFO-a ovisi o punom poštovanju osnovnih načela poretka EU-a, osobito članka 3. Ugovora iz Lisabona, čiji je cilj zajamčiti građanima EU-a dostojanstvene uvjete života i očuvanje njihovog blagostanja (5) i članka 311. UFEU-a na temelju kojega „Unija osigurava sebi sredstva potrebna za postizanje svojih ciljeva i provođenje svojih politika”.

2.5.

Sposobnost EU-a da odgovori na aktualne i buduće izazove ovisit će upravo o kvalitativnoj naravi i kvantitativnoj dimenziji njegovih strategija djelovanja. Potrebno je prepoznati u kojim je sektorima bolje trošiti da bi se ostvarili rast, zapošljavanje i pružanje odgovora na nove izazove; u kojim je oblicima potrošnja najučinkovitija; na koji se način može provesti ozbiljno, a ne samo formalno vrednovanje ulaganja; na koncu, kako javnosti prenijeti djelovanje europskih institucija u kontekstu rasprostranjenog nepovjerenja građana (6).

2.6.

Stoga se danas može reći da je, unatoč uvažavanju napora koje je Komisija poduzela u predlaganju revizije u sredini razdoblja VFO-a 2014.–2020., predloženi okvir potpuno nedostatan za suočavanje s izazovima i prioritetima EU-a.

3.1.

U pogledu kvalitativnog dijela revizije VFO-a, EGSO podržava cilj ostvarenja jednostavnijih i fleksibilnijih općih i sektorskih financijskih pravila i stoga osobito pozdravlja pojednostavnjenje administrativnih zahtjeva upućenih korisnicima sredstava EU-a te provjera, revizija i izvješćivanja.

3.2.

Međutim, EGSO smatra da uvođenje načela koja se odnose na poboljšanje potrošnje (eng. better spending) i proračuna utemeljenog na uspješnosti (eng. performance based budgeting) ne smije neopravdano predstavljati način za rezanja potrošnje u sektorima ili programima čiji su rezultati evaluacije manje izraženi nego kod ostalih, s obzirom na to da su njihove koristi vidljive tek dugoročno te ih je teže izmjeriti. Takav bi pristup mogao biti posebno štetan za programe kao što su Obzor 2020., Instrument za povezivanje Europe (CEF) i COSME.

3.2.1.

EGSO s jedne strane podržava poticaje koji potiču odgovornu i učinkovitu potrošnju i, s druge strane, uspostavljanje prikladnog i pravodobnog sustava praćenja ciljeva za različite sektore primjene proračuna EU-a.

3.3.

Međutim, to samo po sebi nije dovoljno za davanje konkretnog odgovora na rastuću gospodarsku, socijalnu i političku zabrinutost povećanjem rasta i zaposlenosti te jačanjem stupa socijalnih prava, osobito u nedostatku dodatnih sredstava u sektorima u kojima proračun EU-a ima dodanu vrijednost u odnosu na politike koje mogu provoditi pojedinačne države članice.

3.4.

Kako je navedeno u prethodnim mišljenjima EGSO-a, izazovi pred kojima se EU nalazi čine širenje dimenzije proračuna EU-a ne samo poželjnim, već i potrebnim (7).

3.5.

Odgovor na te izazove leži prije svega u snažnoj potpori i poticanju kako javnih tako i privatnih ulaganja. Razina ulaganja bila je 15 % niža 2014. godine od one zabilježene 2007., neposredno prije velike financijske i gospodarske krize, što odgovara smanjenju od 430 milijardi u odnosu na maksimalnu vrijednost i od približno 300 milijardi u odnosu na srednju vrijednost posljednjih godina. Valja primijetiti da se 75 % tog pada (8) odnosi na svega pet zemalja (Španjolsku, Italiju, Grčku, Ujedinjenu Kraljevinu i Francusku).

3.6.

Kako bi neizravno nadomjestila nedostatak ulaganja, Komisija je predložila i pokrenula EFSU, koji bi putem EIB-a trebao stimulirati uporabu privatnih sredstava komplementarnih sredstvima Unije. Njegova vrijednost ovisi o mogućnosti podupiranja dodatnih projekata uz one koji bi i inače bili financirani. Prve analize, međutim, pokazuju da je znatan dio projekata EFSU-a izrazito sličan drugim projektima koje inače financira EIB, posebice u najrazvijenijim regijama (9). EGSO zahtijeva veću usmjerenost na projekte koji su zaista inovativni, rizični i koji se ne bi mogli financirati na drugi način, a mogu zajamčiti stvarni rast gospodarstva i zapošljavanja u EU-u.

3.7.

Migracijska i izbjeglička kriza ne odnosi se samo na obveze prihvata. Odobrena sredstva EU-a mogu poslužiti i za pretvaranje rizika koji ulijevaju strah za unutarnju sigurnost u priliku, isticanjem mogućih koristi za gospodarstvo, tržište rada i dinamiku društva. EGSO, u skladu sa stavom Europskog parlamenta (10), smatra da sredstva predviđena u okviru naslova 3. („Sigurnost i građanstvo”) i 4. („Globalna Europa”), osobito za izbjegličku krizu i vanjsku pomoć, mogu biti nedostatna u narednim mjesecima i godinama i stoga traži da se predviđena ograničenja potrošnje preispitaju radi njihova povećanja.

3.7.1.

Nadalje, s tim u vezi EGSO osuđuje krizu solidarnosti unutar EU-a s kojom se potrebno suočiti i koju je potrebno riješiti. Nedopustivo je da neke države članice prihvaćaju pravedno načelo solidarnosti kada je riječ o raspodjeli sredstava VFO-a za razdoblje 2014.–2020., a istodobno ga se odriču kada je riječ o suočavanju s izvanrednim stanjem izbjeglica i migranata.

3.8.

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF) u središtu su strategije Europa 2020. i njezinih ciljeva, s proračunom od 454 milijarde EUR za programski ciklus 2014.–2020. Budući da su glavni instrument za ulaganje u EU-u, oni mogu pridonijeti gospodarskom rastu i stvaranju kvalitetnih novih radnih mjesta zahvaljujući većoj socijalnoj i teritorijalnoj koheziji. Provedbu tek pokrenutog ciklusa moraju pažljivo pratiti i nadzirati europske institucije kako bi se zajamčilo postizanje očekivanih rezultata o kojima su se dogovorile Komisija, države članice i regije. To nužno obuhvaća pažljivo uključivanje organizacija civilnog društva i socijalnih partnera zastupljenih u okviru EGSO-a.

3.9.

Nezaposlenost mladih (približno 20 % radne snage, iako postoje velike razlike među državama članicama (11)), nesigurnost radnih mjesta i pojava mladih koji nisu zaposleni, ne obrazuju se i ne osposobljavaju (NEET, 19 % stanovnika u dobi od 20 do 34 (12)) i dalje su na neprihvatljivim razinama, na štetu razine obrazovanja i općenito ljudskog kapitala u Europi. Radi rješavanja tog problema potrebno je, u okviru Europskog socijalnog fonda (ESF), ojačati i s više sredstava financirati inicijativu za zapošljavanje mladih (YEI), uz povećanje ograničenja potrošnje predviđenih u naslovu 1.B („Socijalna i teritorijalna kohezija”).

3.10.

Na koncu, potrebno je pokrenuti rješavanje pitanja zaostatka u plaćanju. Razlika koja je posljednjih godina nastala između preuzetih obveza za rashode i plaćanja izvršenih državama članicama dosegla je krajem 2014. gotovo 25 milijardi EUR i trebala bi se smanjiti do kraja 2016. Negativni učinci zaostatka u plaćanju rashoda zahvaćaju sve korisnike proračuna EU-a, uključujući poduzeća, institute za istraživanja i lokalna tijela. Imajući u vidu da je proračun već sam po sebi prilično ograničen u odnosu na europski BDP, potrebno je barem osigurati pravodobno plaćanje preuzetih obveza, primjenom svih mjera koje služe da bi se izbjeglo prenošenje te situacije na sljedeći VFO ili njezinu ponovnu pojavu u njemu.

3.11.

EGSO se, dakle, slaže s povećanjem sredstava za određena poglavlja potrošnje koja se smatraju visokoučinkovitima, odnosno Obzor 2020., CEF-Promet, Erasmus+, COSME i Wifi4EU te s produljenjem trajanja EFSU-a i inicijative YEI.

3.11.1.

EGSO se također slaže s novim odobrenim sredstvima za rješavanje migracijske krize (namijenjenim europskoj graničnoj i obalnoj straži, Europolu, agenciji za azil, zajedničkom sustavu azila iz Dublina, hitnoj potpori unutar EU-a i sustavu ulaza/izlaza) i uvjeta političke i gospodarske nestabilnosti u EU-u i u susjednim državama (u korist okvira za partnerstvo, Europskog fonda za održivi razvoj, makrofinancijske pomoći, mandata za vanjsko kreditiranje EIB-a i tehničke prilagodbe omotnice za kohezijsku politiku).

4.1.

Europska komisija predstavit će prijedlog VFO-a za razdoblje nakon 2020. do 1. siječnja 2018. EGSO traži da se već sada pažljivo ocijene rezultati važećeg proračuna, također s obzirom na reviziju u sredini razdoblja, te da se pritom raspravi o prioritetima na koje se treba usmjeriti i promjenama koje treba provesti. Cilj je da VFO bude na visini izazova i dugoročnih prioriteta EU-a.

4.2.

Kriza EU-a proizlazi iz nedostatka strateške vizije za budućnost Europe. Postoji opasnost od pogoršanja te krize ako se VFO za razdoblje nakon 2020. ne uhvati u koštac s njezinim uzrocima, povezanim s nedostatkom demokracije i pravne države te s utjecajem na društvene slojeve i proizvodne sektore koji „gube” u globalizaciji. Porezni propisi EU-a smanjili su mogućnost neovisnog djelovanja država članica stvarajući neizvjesnost na tržištu rada i u sustavu socijalne skrbi dok do sada nisu stvorila mreže socijalne zaštite za građane na razini Unije, kao ni zaista inovativan i konkurentan europski gospodarski sustav koji bi bio kadar nositi se s globalnim izazovima (13).

4.3.

Stoga je u novom VFO-u ključno, i u vidu novih sredstava, posvetiti veću pozornost velikim strateškim prioritetima za Europu, koji su odlučujući za samo postojanje EU-a:

4.4.

U pogledu reforme trajanja VFO-a, EGSO, u skladu sa stavom Europskog parlamenta (14), smatra da bi bilo korisno uskladiti ga s ciklusom politika Komisije i Parlamenta kako bi u središtu izborne kampanje za europske izbore bila rasprava o prioritetima proračuna Unije. Slaže se s prijedlogom o određivanju fiksnog trajanja od 5 + 5 godina s obveznom revizijom u sredini razdoblja za određene stavke za koje je potrebno dugoročno planiranje (osobito za kohezijsku politiku i politiku ruralnog razvoja) i prosječnog trajanja od 5 godina za sve ostale stavke, u skladu s europskim izborima.

4.5.

Preporučljivo je da Komisija što prije, čak i prije prijedloga VFO-a za razdoblje nakon 2020., izradi detaljnu procjenu učinaka Brexita u smislu utjecaja na prihode i izdatke EU-a (15).

4.6.

Osim toga, u kontekstu europodručja odgovarajući proračun mora moći odgovoriti na specifične probleme država članica koje su prihvatile euro. Pozivamo se na prethodni prijedlog EGSO-a prema kojem „moramo napredovati prema odgovarajućem vlastitom proračunu za eurozonu, sa zajednički ugovorenim pravilima; ovo je jedini put prema zajedničkoj fiskalnoj politici i amortizaciji mogućih šokova u budućnosti” (16).

4.7.

U pogledu prihoda, novi VFO mora uzeti u obzir prijedlog na kojemu trenutačno radi Skupina na visokoj razini za vlastita sredstva (HLGOR) kojom predsjeda Mario Monti, a čije se završno izvješće očekuje do kraja 2016., kao i izradu zakonodavnog prijedloga Komisije o tom pitanju.

4.7.1.

EGSO smatra da je od posebne važnosti da u novom proračunu prevladavaju ciljana i održiva vlastita sredstva u odnosu na nacionalne doprinose koji, naprotiv, jačaju pogrešno načelo „pravednog povrata”. U tu svrhu, EGSO ponavlja ono što je navedeno u prethodnim mišljenjima (17), podupirući prijedlog Europske komisije o vlastitim sredstvima čiji bi prihodi u proračun EU-a ulazili izravno, a ne putem država članica. U novom sustavu treba izbjegavati povećanje poreznog opterećenja, osobito za građane u posebno nepovoljnom položaju ili za mala i srednja poduzeća.

4.7.2.

Potrebno je uspostaviti zajedničku konsolidiranu osnovicu poreza na dobit (CCCTB) kako bi se povećala porezna transparentnosti, doprinijelo borbi protiv utaje poreza i potaknulo otvaranje novih radnih mjesta, ulaganja i trgovinu u EU-u.

4.8.

EGSO se slaže s porukom da je Uniji potrebno više (i bolje) Europe, a ne manje Europe. Da bi se ciljevi VFO-a mogli učinkovito ostvariti, novi proračun EU-a mora biti primjeran, učinkovit, djelotvoran i transparentan kako bi stekao vjerodostojnost u očima europskih građana i kako bi prednosti Europe i cijena neujedinjene Europe postali jasno vidljivi.