EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 21.12.2015.

COM(2015) 621 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE VIJEĆU

o evaluaciji Direktive 2011/64/EU u okviru programa REFIT te o strukturi i stopama trošarina koje se primjenjuju na prerađeni duhan

Sadržaj

1. Uvod

2. Kontekst

3. Vanjsko ocjenjivanje Direktive

3.1. Područje obuhvaćeno ovom evaluacijom

3.2. Metodologija

3.3. Rezultati evaluacije

3.4. Povratne informacije dionika o evaluaciji

4. Pitanja utvrđena evaluacijom: definicije

4.1. Funkcioniranje važećih definicija

4.1.1. Subjektivni kriteriji

4.1.2. Nedosljednosti carina i trošarina

4.1.3. Minimalna trošarina

4.2. Nepostojanje definicija

5. Zaključci i preporuke evaluacije

5.1. Kvaliteta evaluacije

5.2. Preporuke

6. Daljnje djelovanje i konačni zaključci

Prilog I. Kretanja i statistike

Prilog i.i. – Ponderirana prosječna cijena cigareta

Prilog i.ii. – Porezno opterećenje na cigarete

Prilog i.iii. – Količina cigareta puštena u krajnju potrošnju

Prilog i.iv. – Kutije cigareta po odrasloj osobi

Prilog i.v. – Količina fino rezanog duhana puštena u krajnju potrošnju

Prilog i.vi. – Količina fino rezanog duhana po odrasloj osobi

Prilog i.vii. – Prihodi od trošarina

Prilog i.viii. – Ukupni prihodi od trošarina na duhanske proizvode

1. Uvod

U skladu s člankom 19. stavkom 1. Direktive 2011/64/EU 1 Komisija je dužna svake četiri godine dostaviti izvješće o stopama i strukturi trošarina utvrđenima tom Direktivom. U izvješću je potrebno u obzir uzeti pravilno funkcioniranje zajedničkog tržišta, stvarnu vrijednost stopa trošarine i šire ciljeve Ugovora te se izvješće mora posebno temeljiti na informacijama koje dostavljaju države članice. Ovo je izvješće jedno u nizu izvješća 2 o funkcioniranju EU-ovih pravila o trošarinama na prerađeni duhan koja je Komisija podnijela od 1992. godine.

Osim toga, Direktiva je obuhvaćena evaluacijom u okviru Komisijinog programa za primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT) 3 .

U ovom se izvješću predstavljaju rezultati i zaključci vanjske evaluacije kojom se Direktiva ocjenjuje u okviru tih dvaju aspekata. Osim toga, u njemu se pruža pregled dostupnih statistika koje su dostavile države članice o razvoju ponderirane prosječne cijene (WAP), količinama puštenim u krajnju potrošnju, poreznim prihodima i poreznim opterećenjima na prerađeni duhan, kako je zabilježeno od stupanja Direktive na snagu 2011. godine.

Za razliku od prethodnih izvješća, ovo se izvješće ne usredotočuje na povećanja minimalnih stopa trošarina iz Direktive 2011/64/EU. Brojna povećanja minimalne ukupne trošarine tek su nedavno stupila na snagu te su nekim državama članicama odobrena prijelazna razdoblja, a u nekima postupna povećanja tek trebaju stupiti na snagu 4 . Učinak tih mjera stoga će se razmotriti u budućem izvješću.

2. Kontekst

Direktivom Vijeća 2011/64/EU utvrđena su pravila o strukturi i stopama trošarina koje se primjenjuju na prerađeni duhan. Posebno su, u skladu s njihovim svojstvima, definirani i razvrstani različiti proizvodi od prerađenog duhana obuhvaćeni Direktivom. Direktivom je utvrđena i struktura trošarina za različite vrste proizvoda. Svrha Direktive je istovremeno osigurati pravilno funkcioniranje zajedničkog tržišta i visoku razinu zaštite zdravlja 5 . Pojmom pravilnog funkcioniranja zajedničkog tržišta podrazumijeva se da države članice načinom oporezivanja potrošnje proizvoda u tom sektoru ne narušavaju tržišno natjecanje ni otežavaju njihovo kretanje na području EU-a. U tom kontekstu Direktivom bi trebalo osigurati pravilno oporezivanje proizvoda od prerađenog duhana u državi članici krajnje potrošnje 6 . To je važno jer su prihodi od trošarina na prerađeni duhan u 2014. ukupno doprinijeli nacionalnim proračunima država članica s više od 81 milijarde EUR.

Komisija je u okviru programa REFIT predana osiguravanju primjerenosti EU-ovog zakonodavstva i njegovog ispunjavanja ciljeva uz najniže razine troškova i opterećenja.

3. Vanjsko ocjenjivanje Direktive

U cilju evaluacije funkcioniranja Direktive, Glavna uprava za Oporezivanje i carinsku uniju (TAXUD) naručila je vanjsku evaluaciju (dalje u tekstu: evaluacija) od konzorcija društava Ramboll Management Consulting AS, The Evaluation Partnership i Europe Economics.

Nakon savjetovanja s državama članicama i u skladu s programom REFIT, dogovoreno je da bi cilj evaluacije trebao biti utvrđivanje mogućnosti poboljšavanja zakonodavstva u cilju smanjivanja administrativnih troškova i opterećenja za nacionalne uprave i gospodarske subjekte te povećanja razine usklađenosti i sigurnosti prikupljanja trošarina na prerađeni duhan. Evaluacija je započela u prosincu 2012. te je završena u kolovozu 2014. Provedbu evaluacije nadgledala je upravljačka skupina sastavljena od predstavnika svih relevantnih službi Komisije.

Potrebno je napomenuti da je evaluacija dovršena prije donošenja novih Smjernica za bolju regulativu 19. svibnja 2015. 7 te stoga evaluacijom nisu obuhvaćeni neki obvezni elementi uvedeni tim smjernicama. Prvo, evaluacijom su stajališta dionika prikupljena ciljanim anketama, a ne putem otvorenih javnih savjetovanja. Drugo, u skladu s programom REFIT evaluacija je bila uglavnom usmjerena na pitanja svrsishodnosti i učinkovitosti 8 .

3.1. Područje obuhvaćeno ovom evaluacijom

Prvim korakom evaluacije raščlanjena su glavna svojstva sustava trošarina na prerađeni duhan, uz upućivanje na dvije temeljne direktive kojima su uređene trošarine na prerađeni duhan 9 . Zatim je evaluacija usmjerena na pružanje odgovora na dogovorena evaluacijska pitanja. Zaključci evaluacije grupirani su u skladu s tim evaluacijskim pitanjima navedenima na popisu u stavku 3.3. Evaluacijom su utvrđena i pitanja proizišla iz tih zaključaka, koja su razmotrena u Odjeljku 4. ovog izvješća.

Učinak koji minimalne stope imaju na zaštitu zdravlja nije obuhvaćen evaluacijom jer su brojna povećanja minimalne ukupne stope trošarine tek nedavno stupila na snagu te je stoga potrebno više vremena za ocjenjivanje tih aspekata 10 . Osim toga, nekim su državama članicama odobrena prijelazna razdoblja za povećanje trošarina za cigarete na minimalnu razinu do 31. prosinca 2017. Postupna povećanja minimalne ukupne trošarine za fino rezani duhan za pušenje provest će se do 1. siječnja 2020.

3.2. Metodologija

Evaluacija je provedena u tri faze: planiranje, prikupljanje i analiza podataka. Tijekom faze prikupljanja podataka upućeni su upitnici državama članicama i gospodarskim subjektima. Na upitnik je odgovorilo 27 država članica i 48 gospodarskih subjekata. Nakon primljenih odgovora slijedili su telefonski razgovori i izravno intervjuiranje. U 7 odabranih država članica provedene su i studije slučajeva 11 . Interno istraživanje i pregled stručne literature također su obuhvaćeni ovom fazom. Provedene su i kvalitativna analiza važećeg zakonodavstva, postojećih studija i literature u području gospodarstva, kao i analiza dostupnih gospodarskih podataka.

Na temelju odgovora na upitnike, evaluator je utvrdio dobre prakse i poteškoće. U trećoj fazi, evaluator je analizirao i usporedio različite odgovore te sastavio popis poteškoća s kojima su suočene porezne uprave i gospodarski subjekti. Naposljetku je u zadnjem koraku sastavljen popis preporuka za rješavanje utvrđenih poteškoća.

3.3. Rezultati evaluacije

3.3.1. U kojoj se mjeri sadašnjim sustavom trošarina na proizvode od prerađenog duhana osigurava pravilno funkcioniranje zajedničkog tržišta i sprječavaju narušavanja tržišnog natjecanja?

Zabilježeno je da su narušavanja zajedničkog tržišta uzrokovana primjenom minimalne trošarine (MED) 12 , nedosljednim tretmanom e-cigareta i određenih proizvoda od prerađenog duhana, kao i promjenama kategorija među i unutar skupina proizvoda uzrokovanih porezima. Iako se neusklađenim mjerama protiv ograničavanja ponude može štetno djelovati na pravilno funkcioniranje zajedničkog tržišta, porezne uprave smatraju da usklađivanje u tim područjima nije izvedivo ni poželjno. Osim tih iznimaka, evaluacijom je utvrđeno da sadašnja struktura i razine stopa uglavnom omogućuju neutralne uvjete za tržišno natjecanje i slobodno utvrđivanje cijena na zajedničkom tržištu.

Odstupanja i izuzeća dopuštena važećom Direktivom o prekograničnoj trgovini i nezakonitoj trgovini ograničenog su učinka. Štoviše, nisu utvrđeni jasni dokazi da su bilo kojim promjenama razina trošarina na duhan koje su stupile na snagu uzrokovane promjene u trgovačkim kretanjima.

3.3.2. U kojoj se mjeri sadašnji sustav trošarina na proizvode od duhana primjenjuje na isplativ način?

Kad je riječ o administrativnim troškovima i troškovima usklađivanja za porezne uprave i gospodarske subjekte, najštetniji učinak uzrokuju nedosljednosti definicija trošarina s razvrstavanjem u kombiniranoj nomenklaturi (CN) za potrebe carina te pravna nesigurnost povezana s tretmanom određenih proizvoda (uključujući sudske sporove). Iako su troškovi pravne nesigurnosti općenito niski jer se uglavnom odnose na specijalizirane proizvode, smatra se da učinak na gospodarske subjekte i porezna tijela može biti znatan.

3.3.3. U kojoj se mjeri sadašnjim sustavom trošarina na proizvode od duhana štite proračunski ciljevi država članica?

Općenito, definicije u člancima od 2. do 5. Direktive 2011/64/EU smatraju se svrsishodnima za adekvatnu naplatu trošarina. No definicije nisu optimalne za praćenje kretanja i čuvanja prerađenog duhana.

3.4. Povratne informacije dionika o evaluaciji

Upravljačka skupina koja nadgleda evaluaciju pozvala je dionike da predstave svoja stajališta o zaključcima evaluacije na sastanku u Bruxellesu 6. lipnja 2014. Poziv je upućen svim dionicima, to jest tijelima država članica, gospodarskim subjektima, udrugama za promicanje zdravlja i udrugama za zaštitu potrošača. Nakon sastanka Komisija je primila odgovor u pisanom obliku od 3 države članice, 12 udruga ili saveza koje predstavljaju gospodarske subjekte i jedne mreže nevladinih udruga koje djeluju u području javnog zdravlja u Europi.

Primljene su opaske različite prirode. Općenito je izraženo više potpore zaključcima evaluacije nego njezinim preporukama. Stajalište je većine dionika da je za preporuke potrebna daljnja analiza. Osim upita za obrazloženje nekih zaključaka, primljeno je puno upita o metodologiji i uporabi podataka.

Izražena je zabrinutost zbog prevelike zastupljenosti nekih dionika čime se utječe na ukupni skup podataka. Neki su dionici objedinili svoje odgovore na upitnike, a neki su od nacionalnih podružnica tražili pojedinačne odgovore. Vanjski evaluator to je uzeo u obzir i proveo odgovarajuće prilagodbe.

Primljeno je nekoliko kritičkih opaski u pogledu izračuna cjenovne elastičnosti potražnje i pretpostavki o opsegu nezakonite trgovine te uporabe podataka Euromonitora. Vanjski evaluator se obvezao da će odgovarajuća pojašnjenja koja se odnose na ta pitanja biti uključena u konačnu objavu.

Stajalište je nekih dionika da je evaluaciju trebalo usmjeriti i na zdravstvene aspekte konzumacije i oporezivanja duhana. No to se smatralo preuranjenim jer bi značilo uzimanje u obzir učinka nove Direktive o duhanskim proizvodima 2014/40/EU 13 koja mora biti provedena do svibnja 2016. U svakom slučaju u trenutku provođenja ključnih aktivnosti evaluacije nova Direktiva o duhanskim proizvodima nije još bila donesena.

Osim povratnih informacija o opsegu i metodologiji izvješća, primljene su i povratne informacije o preporukama evaluacije (vidjeti i stavak 5.2.):

neki su ispitanici smatrali da bi preporučivanje usklađivanja minimalnih stopa za cigare/cigarilose sa stopama za cigarete imalo neproporcionalan učinak,

drugi nisu bili uvjereni da bi se obuhvaćanjem sirovog duhana odredbama o čuvanju i kretanju prerađenog duhana riješile utvrđene poteškoće,

neki su smatrali da bi dokidanje razlika u definicijama trošarina s razvrstavanjem u kombiniranoj nomenklaturi bilo neprikladno jer je kombinirana nomenklatura razvijena za drugačiju namjenu,

mišljenje nekih ispitanika bilo je da e-cigarete ne bi trebalo obuhvatiti važećom Direktivom već je potrebno razmotriti zasebnu inicijativu usklađenog pristupa oporezivanju.

4. Pitanja utvrđena evaluacijom: definicije

Nakon stupanja Direktive 2011/64/EU na snagu, definicije cigareta, cigarilosa, cigara i duhana za pušenje izmijenjene su u cilju odražavanja zabrinutosti zbog nedostataka prethodnih definicija. U okviru evaluacije razmotreno je i funkcioniranje novih definicija. Evaluacijom je utvrđen niz pitanja koja zahtijevaju daljnje razmatranje. Pitanja su navedena u sljedećim stavcima.

4.1. Funkcioniranje važećih definicija

4.1.1. Subjektivni kriteriji

Važeće definicije sadrže niz subjektivnih izraza. Razvrstavanje proizvoda za potrebe trošarina zahtijeva određenu razinu subjektivnog tumačenja. Dionici su izrazili negativne kritike u pogledu funkcioniranja važećih definicija, a posebno subjektivnih elemenata. Evaluacijom su utvrđene poteškoće navedene u nastavku.

Sadašnja formulacija članka 5., posebno izraza poput „stavljeni u prodaju na malo” i „prikladan je za pušenje bez daljnje industrijske obrade” može uzrokovati pravnu nesigurnost i različitost tretmana istog proizvoda u državama članicama.

Definicijama cigara, cigarilosa i duhana za pušenje nije pružena dostatna pravna sigurnost za potrebe razvrstavanja. Nedosljednim se tretmanom proizvoda od prerađenog duhana (posebno „graničnih” proizvoda) može uzrokovati različite porezne pozicije u pojedinačnim državama članicama. Time se može ugroziti pravilno funkcioniranje zajedničkog tržišta. Polovina država članica imala je iskustva s proizvodima koji po njihovu mišljenju predstavljaju pokušaj zlouporabe važećih definicija u cilju stjecanja koristi od povoljnijeg poreznog tretmana 14 . Nekoliko gospodarskih subjekata navelo je da bi neke manje cigare i cigarilose obuhvaćene nižim stopama trošarina trebalo smatrati cigaretama. Njihovo je stajalište da su ti proizvodi izravni nadomjesci za cigarete 15 .

Općenitom formulacijom definicija u Direktivi ili njihovim nedostatkom (vidjeti stavak 4.2.) uzrokuje se pravna nesigurnost. Na primjer, za razvrstavanje proizvoda koje i ne uključuje posebno složene probleme, subjektima je potrebno od 2 do 8 sati 16 . Ako je razvrstavanje problematično, potrebno je i više vremena. Učinak pravne nesigurnosti na pojedinačne subjekte i porezna tijela stoga je znatan.

4.1.2. Nedosljednosti carina i trošarina

Trenutačno su na snazi dva različita sustava razvrstavanja proizvoda za potrebe trošarina i carina. Posebno se ističe nedostatak dosljednosti definicija navedenih u člancima od 2. do 5. Direktive 2011/64/EU sa sustavom razvrstavanja za potrebe carina. Zbog tih nedosljednosti nastaju viši troškovi usklađivanja za porezna tijela i gospodarske subjekte 17 . Manji subjekti posebno su istaknuli poteškoće zbog različitih definicija za potrebe trošarina i carina kojima se mogu uzrokovati povećani troškovi usklađivanja jer takvi subjekti moraju isti korak provesti dvaput, u okviru dvaju sustava koje primjenjuju tijela vlasti. Općenito je 68% subjekata navelo da se različitim definicijama uzrokuje veliko povećanje administrativnih troškova, a 4 % subjekata navelo je da je to povećanje vrlo veliko 18 .

4.1.3. Minimalna trošarina

Države članice od 2011. godine mogu odrediti minimalnu trošarinu na cigarete. Svrha uvođenja minimalne trošarine je omogućivanje okvirnih pravila za određivanje tog minimalnog iznosa u državama članicama na isti način. No evaluacijom je utvrđeno da je članak 8. stavak 6. nejasan i dojam je da se u praksi primjena razlikuje među državama članicama. Iz intervjua s predstavnicima država članica zaključuje se da postoji niz tumačenja u određivanju minimalne trošarine 19 .

4.2. Nepostojanje definicija

Trenutačno su Direktivom 2011/64/EU definirane cigarete, cigarilosi, cigare i duhan za pušenje.

Neki proizvodi koji nisu definirani mogu se razvrstati u neku od tih kategorija (na primjer duhan za vodenu lulu). Drugi proizvodi mogu potpadati izvan opsega Direktive (općenito u slučaju sirovog duhana, nekih poluproizvoda i e-cigareta). Na tržištu nekih država članica postoje i novi proizvodi koji zagrijavaju duhan i za koje postoji različit tretman 20 . Ti proizvodi u kojima se duhan „ne pali već zagrijava” razlikuju se od e-cigareta koje ne sadrže duhan. Umjesto uobičajenog postupka paljenja duhana, duhan se zagrijava (ne izgara).

Neke države članice i gospodarski subjekti naveli su da važeće definicije više ne odgovaraju svrsi. To nije isključivo uzrokovano tržišnim razvojem već i sumnjom u dostatnu učinkovitost važećih definicija za sprječavanje nezakonite trgovine.

Iako je sprječavanje nezakonite trgovine proizvoda obuhvaćenih trošarinama (posebno u području provedbe) primarno u nadležnosti država članica, stajalište je Komisije da EU-ova pravila trebaju biti što učinkovitija u cilju suzbijanja takve trgovine. EU je posljednjih godina pojačao napore potpisivanjem Protokola o uklanjanju nezakonite trgovine duhanskim proizvodima , donošenjem Direktive o duhanskim proizvodima koja sadržava izričite odredbe o suzbijanju nezakonite trgovine te donošenjem programa djelovanja u Komunikaciji Komisije od 6. lipnja 2013 21 . Iznos izgubljenih trošarina zbog nezakonite trgovine u evaluaciji se procjenjuje na otprilike 11,1 milijardi EUR godišnje 22 . U skladu s procjenama vanjskog evaluatora, smanjenje nezakonite trgovine moglo bi rezultirati dodatnom naplatom trošarina u rasponu od 6,1 milijarde EUR do 7,2 milijarde EUR godišnje, nakon korekcije za smanjenja potrošnje uzrokovana cijenama (temeljeno na prosječnoj cjenovnoj elastičnosti pojedinačnih tržišta) 23 .

Ostala pitanja utvrđena evaluacijom su:

definicijama se ne omogućuje potpuna uporaba sustava kontrole kretanja trošarinskih proizvoda (EMCS) ni odgovarajućih odredaba o administrativnoj suradnji i razmjeni informacija, što su sve ključni elementi postupaka suzbijanja prevara. To je posebno uzrokovano ograničenim opsegom Direktive 2011/64/EU kojom nisu obuhvaćeni određeni proizvodi (poput sirovog duhana). Nekoliko država članica navelo je da se sve veće količine sirovog duhana usmjeravaju iz zakonite u nezakonitu trgovinu ili izravno prodaju krajnjim potrošačima,

nedosljedan tretmanom niza proizvoda (na primjer poluproizvoda, sirovog duhana i nusproizvoda) među državama članicama rezultira ograničenim mogućnostima tijela država članica za praćenje prerađenog duhana,

„sveobuhvatnim” pristupom sadržanim u definicijama iz članka 5. uzrokuje se relativno više oporezivanje proizvoda s različitim svojstvima poput duhana za vodenu lulu u usporedbi s ostalim proizvodima u toj kategoriji,

neobuhvaćanje e-cigareta trošarinama moglo bi uzrokovati znatne dugoročne posljedice na proračune država članica. Neke države članice uvele su nacionalne poreze na te proizvode. Ako se ostale države članice odluče na taj korak na neusklađen način to bi rezultiralo različitim tretmanom diljem EU-a, i s vremenom bi se time moglo ugroziti funkcioniranje zajedničkog tržišta.

5. Zaključci i preporuke evaluacije

5.1. Kvaliteta evaluacije

Komisija je pomno proučila vanjsku evaluaciju i uzela u obzir povratne informacije dionika. Rad koji je provela evaluacijska skupina ocijenjen je sukladnim s evaluacijskim standardima Komisije 24 . Ocjene i zaključci u evaluaciji izravno su nastali na temelju prikupljenih činjenica. Za osiguravanje utemeljenosti rezultata, tijekom evaluacije upotrijebljeno je nekoliko metoda prikupljanja podataka, uključujući ankete, intervjue, interna istraživanja i studije slučajeva. Komisija i dionici općenito su prihvatili tu kombinaciju metoda kao dostatnu.

Međutim, Komisija je svjesna da se zbog nedostataka podataka ili informacija pri odgovaranju na evaluacijska pitanja neizbježno vodilo i određenim pretpostavkama. Za neke zaključke nedostaju informacije o troškovima i koristima, na primjer kad je riječ o dvostrukom razvrstavanju i praćenju sirovog duhana. Osim toga, pitanja relevantnosti, dosljednosti i dodane vrijednosti EU-a nisu detaljno obrađena jer je evaluacija prvenstveno bila usmjerena na svrsishodnost i učinkovitost. Evaluacijom nisu obuhvaćeni ni mogući učinci nove Direktive o duhanskim proizvodima 2014/40/EU, za koju se očekuje da će također utjecati na potrošnju duhana 25 .

5.2. Preporuke

Na temelju prikupljenih činjenica evaluatori su predstavili 16 preporuka u cilju poboljšavanja funkcioniranja pravila o trošarinama na proizvode od prerađenog duhana.

Tablica 1 – Preporuke vanjske evaluacije 26

Br.	Preporuka
Preporuke u pogledu definicija duhanskih proizvoda obuhvaćenih trošarinama
1.	Provesti daljnje analize mogućnosti obuhvaćanja e-cigareta trošarinama na duhanske proizvode.
2.	Provesti daljnje analize (uz pomno razmatranje mogućih troškova i opterećenja) mogućnosti uključivanja sirovog duhana u praćenje duhanskih proizvoda obuhvaćenih trošarinama i/ili alternativnih rješenja za osiguravanje sustavnog praćenja kretanja i čuvanja sirovog duhana.
3.	Uskladiti članak 4. stavak 1. točku (a) s napomenama s objašnjenjima kombinirane nomenklature (CNEN) od 2402 10 00.
4.	Članak 5. stavak 1. točka (a) „prikladan je za pušenje bez daljnje industrijske obrade” revidirati u cilju smanjivanja nejasnoća povezanih s tretmanom djelomično prerađenog duhana stavljenog u prodaju i namijenjenog pušenju (na primjer „bez daljnje obrade u trošarinskom skladištu”).
5.	Kad je riječ o različitim svojstvima duhana za vodenu lulu, potrebno je uvesti novu trošarinsku kategoriju, čime se dopušta određivanje odgovarajuće strukture trošarine.
6.	U članku 5. stavku 1. točki (b) „prikladni za pušenje i stavljeni u prodaju na malo” iz definicije ukloniti izraz „na malo” te izmijeniti odgovarajuću oznaku u kombiniranoj nomenklaturi.
7.	Provesti daljnje analize mogućnosti uvođenja nove oznake u kombiniranoj nomenklaturi za ekspandirani duhan.
8.	U cilju uklanjanja nedosljednosti i pravne nesigurnosti u tretmanu, provesti daljnje analize mogućnosti uvođenja nove porezne kategorije u okviru Direktive, kojom bi se obuhvatili poluproizvodi za koje je nužno praćenje u sustavu kontrole kretanja trošarinskih proizvoda (EMCS) te se tom kategorijom može izravno upućivati na primjenjive oznake u kombiniranoj nomenklaturi (na primjer rekonstituirani (homogenizirani) duhan, duhanski otpaci koji nisu prikladni za pušenje, ekspandirani duhan itd.).
9.	Usmjeriti djelovanje na uklanjanje nedosljednosti oznaka kombinirane nomenklature s razvrstavanjem za trošarine, prioritetno uvođenje jednake klasifikacije proizvoda koji nisu obuhvaćeni trošarinama i proizvoda obuhvaćenih trošarinama u kombiniranoj nomenklaturi te uvođenje mogućnosti da proizvodi obuhvaćeni jednom kategorijom carinskog razvrstavanja mogu biti razvrstani u više kategorija za potrebe trošarina.
10.	Članak 4. stavak 1. „ako su prikladni za pušenje s obzirom na njihova obilježja i uobičajena očekivanja potrošača i ako su namijenjeni isključivo pušenju kao takvi” izmijeniti u cilju osiguravanja pravne jasnoće, uklanjanja pravne nesigurnosti i izbjegavanja skupih sporova.
Preporuke u pogledu stopa i strukture trošarina
11.	Razmotriti mogućnost usklađivanja minimalnih trošarina za cigare/cigarilose s trošarinama za cigarete, u cilju uklanjanja poticaja prodaje „graničnih” proizvoda za koje postoji mogućnost izbjegavanja više stope trošarina.
12.	Izmijeniti članak 7. stavak 4. i članak 8. stavak 6. u cilju uklanjanja nejasnoće u pogledu ograničenja propisanih za minimalne trošarine.
Preporuke u pogledu ostalih pitanja analiziranih u kontekstu ove evaluacije
13.	U cilju ispravljanja manjih pogrešaka uvesti ispravljačku poruku za elektronički trošarinski dokument, no potrebno je onemogućiti izmjene temeljnih podataka poput količine, šifre trošarinskog proizvoda (EPC), oznake u kombiniranoj nomenklaturi i slično.
14.	Razmotriti integriranje nacionalnih sustava kontrole kretanja trošarinskih proizvoda (EMCS) u kontekstu tržišnog nadzora te za kriminalističke istrage.
15.	Tranzitne države trebalo bi elektroničkim putem obavještavati o kretanjima na njihovu teritoriju.
16.	Razmotriti razvijanje i predlaganje jednoobraznog alata analize rizika za uporabu na razini EU-a.

Komisija je ispitala relevantnost svih preporuka i zaključila da su sljedeće preporuke prihvatljive za daljnje razmatranje:

preporukama 4., 6., 10. i 12. predlaže se uvođenje točnijih definicija čime bi se smanjila pravna nesigurnost te izbjegla različitost pristupa u državama članicama i narušavanje zajedničkog tržišta. Provedbom tih preporuka utjecalo bi se na radne parametre ostalih preporuka te bi ta provedba mogla imati prioritet,

svrha je preporuka 3. i 9. pojednostavnjivanje postojeće strukture prilagođavanjem kategorija ili definicija prerađenog duhana u zakonodavstvu o trošarinama, uzimajući u obzir razvrstavanje za potrebe carine i odgovarajuće napomene s objašnjenjima u kombiniranoj nomenklaturi,

preporuke 1., 2., 5. i 8. tiču se eventualnog uvođenja novih kategorija u cilju potpore primjerenom i jednakom poreznom tretmanu (novih) proizvoda na zajedničkom tržištu te omogućivanja državama članicama da na dostatnoj razini provode praćenje i kontrolu,

preporuka 11. osmišljena je za sprječavanje izbjegavanja plaćanja poreza. U tom kontekstu potrebno je u obzir uzeti odstupanja od definicija cigara i cigarilosa odobrena Njemačkoj i Mađarskoj, a koja su prestala važiti 31. prosinca 2014 27 . Nadalje, jedina mjera suzbijanja izbjegavanja plaćanja poreza odobrena državama članicama u okviru važeće Direktive je povećanje trošarine na cigare.

Za ostale preporuke smatra se da ne obuhvaćaju područje eventualne izmjene Direktive Vijeća 2011/64/EU ili su samo neizravno s njom povezane. Te preporuke uključuju:

preporuka 7. i djelomično preporuke 6. i 9. odnose se na carinsko razvrstavanje i odgovarajuće oznake u kombiniranoj nomenklaturi. Kombinirana nomenklatura temelji se na Harmoniziranom sustavu (HS) nomenklature s dodatnim pododjeljcima Zajednice. Harmoniziranim sustavom upravlja Svjetska carinska organizacija (WCO). Te preporuke stoga ne potpadaju u područje primjene Direktive Vijeća 2011/64/EU. No možda bi bilo moguće primijeniti carinski sustav razvrstavanja kao predložak za definicije proizvoda od prerađenog duhana u cilju smanjivanja pravne nesigurnosti. Službe Komisije razmotrit će moguće sinergijske učinke smanjivanja troškova koji bi nastali eventualnom primjenom te opcije.

preporuke od 13. do 16. sadržavaju prilagodbe u cilju poboljšavanja općeg sustava naplate trošarina u državama članicama. Slijedom toga te se preporuke smatraju relevantnijima za trenutačnu evaluaciju Direktive Vijeća 2008/118/EZ od 16. prosinca 2008. o općim aranžmanima za trošarine i o stavljanju izvan snage Direktive 92/12/EEZ . Evaluacijski postupak te Direktive započeo je 2014. i očekuje se da će završiti 2016. godine.

6. Daljnje djelovanje i konačni zaključci

Propisivanjem poreza na potrošnju proizvoda poput trošarina na prerađeni duhan ne smije se narušavati tržišno natjecanje ni otežavati slobodno kretanje roba na području pravilno funkcionirajućeg jedinstvenog tržišta EU-a. U okviru Programa za primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT) ovom su evaluacijom posebno ispitana područja administrativnog opterećenja koje je proizišlo iz Direktive 2011/64/EU te njezine svrsishodnosti i učinkovitosti, u cilju osiguravanja ispunjavanja ciljeva politika EU-ovog zakonodavstva o prerađenom duhanu uz najniže troškove.

Općenito je evaluacijom utvrđeno da sadašnja struktura i razine stopa uglavnom omogućuju neutralne uvjete za tržišno natjecanje i slobodno utvrđivanje cijena na zajedničkom tržištu. Istovremeno je evaluacijom zabilježeno da su neka narušavanja na zajedničkom tržištu nastala različitom primjenom minimalne trošarine (MED) 28 , nedosljednim tretmanom e-cigareta i određenih proizvoda od prerađenog duhana, kao i promjenama kategorija među i unutar skupina proizvoda uzrokovanih porezima.

U kontekstu REFIT-a evaluacijom su utvrđeni nepotrebni administrativni troškovi i troškovi usklađivanja za porezne uprave i gospodarske subjekte. Ti su troškovi uzrokovani određenim definicijama čijim tumačenjem mogu nastati nejasnoće u tretmanu pojedinih proizvoda. Osim toga, utvrđene su poteškoće zbog primjene različitih definicija duhanskih proizvoda za trošarine i potrebe carina, posebno za mala i srednja poduzeća jer to zahtijeva dvostruke unose i uzrokuje pravnu nesigurnost.

Naposljetku se, uz određene iznimke, Direktiva pokazala djelotvornom i uglavnom primjerenom za omogućavanje adekvatne naplate trošarina za veliku većinu proizvoda od prerađenog duhana.

Uzimajući u obzir zaključke evaluacije, Komisija će na savjetovanjima s predstavnicima stručnjaka iz država članica razmotriti sljedeće korake 29 . Ti koraci mogu uključivati i izmjenu Direktive. Takvom bi se revizijom obuhvatila i provedba javnih savjetovanja i procjene učinka u cilju prikupljanja dodatnih dokaza, i ako je to moguće, provedba mjerljivih procjena učinaka i proporcionalnosti mogućih rješenja za utvrđene poteškoće.

Osim razmatranja pojedinačnih preporuka evaluacije, Komisija će u pogledu zaključaka evaluacije razmotriti optimalni način ispunjavanja sljedećih ciljeva:

jednoobrazno tumačenje primjene minimalne trošarine (MED),

ograničavanje promjena kategorija među i unutar skupina proizvoda nastalih porezima, gdje je god to moguće,

jasno tumačenje usklađenih definicija i tretmana novih proizvoda, u cilju:

potpore dosljednom tretmanu i pravnoj jasnoći u razvrstavanju proizvoda koji podliježu trošarinama na području EU-a,

omogućivanja državama članicama da učinkovito prate kretanje i proizvodnju te

izbjegavanja nepotrebnih administrativnih troškova.

Komisija će pri odlučivanju o sljedećim koracima u obzir uzeti i sve relevantne preporuke Vijeća i Europskog parlamenta.

Prilog I. Kretanja i statistike

Nakon najnovijeg preispitivanja zakonodavstva o trošarinama na duhanske proizvode iz 2011., izmijenjene su stope trošarine na prerađeni duhan. Povećane su minimalne stope trošarina. Uključena su i buduća postupna povećanja trošarina na fino rezani duhan. Državama članicama omogućena je veća fleksibilnost primjene pojedinačnih sastavnica trošarina na cigarete te je raspon pojedinačne sastavnice povećan s od 5 do 55 % na raspon od 7,5 do 76,5 % ukupnog poreznog opterećenja. Osim toga, uvedena je i mogućnost određivanja poreznog minimuma za cigarete određivanjem minimalne trošarine (MED).

U skladu s člankom 19. stavkom 3. Direktive 2011/64/EU i Provedbenoj odluci Komisije 2011/480/EU 30 , države članice dužne su na godišnjoj razini Komisiji podnijeti sljedeće podatke:

stope trošarine,

ponderiranu prosječnu maloprodajnu cijenu (WAP),

iznose prihoda od trošarine,

količine prerađenog duhana puštene u krajnju potrošnju.

Iz informacija koje su u okviru tog postupka do sada dostavile države članice zabilježeno je sljedeće:

Ponderirana prosječna cijena

Stupanjem Direktive 2011/64/EU na snagu ukinuta je najtraženija cjenovna kategorija (MPPC) i zamijenjena ponderiranom prosječnom maloprodajnom cijenom (WAP). Nakon uvođenja WAP-a, izmijenjena je i osnova za izračunavanje minimalnih stopa trošarina na cigarete i fino rezani duhan za pušenje. U Prilogu I.I. prikazano je kretanje WAP-a za cigarete u svakoj državi članici od 2012. do 2015. godine. Potrebno je napomenuti da se WAP za 2012. godinu temelji na prosječnoj cijeni za sve cigarete puštene u krajnju potrošnju tijekom prethodne godine. U svim državama članicama osim Malte prosječne cijene cigareta puštenih u krajnju potrošnju 2014. povećale su se u odnosu na 2011. godinu. Ta su povećanja nastala nizom čimbenika, uključujući povećano oporezivanje koje može utjecati na cijenu. Čimbenici povećanja poreza također su različiti: porezi se mogu povećati u cilju povećavanja prihoda, zbog zdravstvenih politika ili zbog usklađivanja s europskim minimalnim zahtjevima 31 .

Porezno opterećenje

Od uvođenja ponderirane prosječne maloprodajne cijene (WAP) države članice podnose podatke o poreznom opterećenju izraženom u postotku WAP-a (na temelju prosječne cijene proizvoda puštenih u krajnju potrošnju u prethodnoj godini). Kao što je prikazano u Prilogu I.II, porezno opterećenje (uključujući PDV) na cigarete u svakoj državi članici varira iz godine u godinu. Ako se WAP poveća, smanjuje se porezno opterećenje, pod uvjetom da stope trošarina ostanu iste. Općenito je iz podataka vidljivo da porezno opterećenje u EU-u za 2015. godinu varira od neznatno manje od 70 % u Luksemburgu i Latviji do 85 % u Ujedinjenoj Kraljevini. No tim se podatkom ne pokazuje razina poreza 32 jer je porezno opterećenje izraženo u postotku WAP-a koji je različit među državama članicama 33 .

Količine puštene u krajnju potrošnju i porezni prihodi

U razdoblju od 2011. do 2014., u većini država članica smanjila se količina cigareta puštenih u krajnju potrošnju, a količina fino rezanog duhana puštenog u krajnju potrošnju varirala je 34 . Nekoliko je uzroka kojima je moguće objasniti smanjenje količina cigareta puštenih u krajnju potrošnju, poput zabrana oglašavanja, kampanja za prestanak pušenja, zabrana pušenja na javnim mjestima, poreza na duhan i potrošnje ostalih duhanskih proizvoda ili pojavljivanja novih alternativnih proizvoda poput e-cigareta ili terapija zamjenom nikotina. U prilozima I.IV. i I.VI. prikazane su količine kutija cigareta i grama fino rezanog duhana puštenih u krajnju potrošnju u odnosu na broj stanovnika pojedine države članice. Te količine nisu pokazatelj broja pušača u državi članici jer prerađeni duhan pušten u krajnju potrošnju u jednoj državi članici mogu konzumirati stanovnici druge države članice 35 .

Najveći prihodi od trošarina zabilježeni su u državama članicama s najvećim brojem stanovnika 36 . Udio prihoda od trošarina na prerađeni duhan u ukupnim poreznim prihodima razlikuje se među državama članicama 37 .

Prilog i.i. – Ponderirana prosječna cijena cigareta

Prilog i.ii. – Porezno opterećenje na cigarete

Prilog i.iii. – Količina cigareta puštena u krajnju potrošnju

Prilog i.iv. – Kutije cigareta po odrasloj osobi

Prilog i.v. – Količina fino rezanog duhana puštena u krajnju potrošnju

Prilog i.vi. – Količina fino rezanog duhana po odrasloj osobi

Prilog i.vii. – Prihodi od trošarina

Prilog i.viii. – Ukupni prihodi od trošarina na duhanske proizvode

(1)

Direktiva Vijeća 2011/64/EU od 21. lipnja 2011. o strukturi i stopama trošarine koje se primjenjuju na prerađeni duhan

(2)

COM (1995) 285
COM (1998) 320
COM (2001) 133
COM (2008) 460
Posljednje izvješće iz 2008. rezultiralo je donošenjem Direktive Vijeća 2010/12/EU od 16. veljače 2010. o izmjeni direktiva 92/79/EEZ, 92/80/EEZ i 95/59/EZ o strukturama i stopama trošarine koja se primjenjuje na prerađeni duhan te Direktive 2008/118/EZ

(3)

REFIT je program preispitivanja cjelokupnog zakonodavstva EU-a u cilju utvrđivanja opterećenja, nedosljednosti, jaza ili neučinkovitih mjera te određivanja korektivnih mjera na temelju rezultata preispitivanja.

(4)

Članak 10. i članak 14. Direktive 2011/64/EZ.

(5)

Članak 26., članak 113. i članak 168. Ugovora o funkcioniranju Europske unije

(6)

Uz iznimku situacije opisane u članku 32. Direktive 2008/118/EZ

(7)

http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_guide_en.htm

(8)

U skladu sa Smjernicama o boljem zakonodavnom uređenju, evaluacijom se ocjenjuje svrsishodnost, učinkovitost, relevantnost, dosljednost i dodane vrijednosti EU-a.

(9)

Direktiva Vijeća 2011/64/EU od 21. lipnja 2011. o strukturi i stopama trošarine koje se primjenjuju na prerađeni duhan Direktiva Vijeća 2008/118/EZ od 16. prosinca 2008. o općim aranžmanima za trošarine i stavljanju izvan snage Direktive 92/12/EEZ

(10)

Članak 10. i članak 14. Direktive 2011/64/EZ.

(11)

Njemačka, Danska, Finska, Grčka, Poljska, Rumunjska i Ujedinjena Kraljevina.

(12)

Članak 7. stavak 4. i članak 8. stavak 6. Direktive 2011/64/EZ.

(13)

Direktiva 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ .

(14)

Vidjeti i str. 57. evaluacije oporezivanja duhana.

(15)

Vidjeti i str. 60. evaluacije oporezivanja duhana.

(16)

Vidjeti i str. 163. evaluacije oporezivanja duhana.

(17)

Vidjeti i str. 154. evaluacije oporezivanja duhana.

(18)

Vidjeti i str. 166. evaluacije oporezivanja duhana.

(19)

Vidjeti tablicu 12. evaluacije oporezivanja duhana.

(20)

Proizvodi u kojima se duhan „ne pali već zagrijava” nisu obuhvaćeni evaluacijom. Prve diskusije o poreznom tretmanu tih proizvoda provedene su u okviru Projektne skupine Fiscalis o duhanu (FPG 050) te na sastancima Stručne skupine za neizravno oporezivanje (ITEG) .

(21)

COM (2013) 324 , Komunikacija Komisije Vijeću i Europskom parlamentu, „Jačanje borbe protiv krijumčarenja cigareta i drugih oblika nezakonite trgovine duhanskim proizvodima – sveobuhvatna strategija EU-a.”

(22)

U skladu s procjenama Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF), nezakonita trgovina cigaretama uzrokuje financijske gubitke od preko 10 milijardi EUR godišnje za proračun EU-a i proračune država članica (vidjeti i COM (2013) 324).

(23)

Vidjeti i str. 46. evaluacije oporezivanja duhana.

(24)

http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/docs/standards_c_2002_5267_final_hr.pdf

(25)

Važno je napomenuti da su države članice dužne najkasnije do 20. svibnja 2016. donijeti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom.

(26)

Izvor: Završno evaluacijsko izvješće „Studija o mjerenju i smanjivanju administrativnih troškova gospodarskih subjekata i poreznih uprava te istovremeno ostvarivanje više razine usklađenosti i sigurnosti u primjeni trošarina na duhanske proizvode”

(27)

25 članak 4. stavak 2. Direktive 2011/64/EU

(28)

Članak 7. stavak 4. i članak 8. stavak 6. Direktive 2011/64/EZ.

(29)

U okviru prvog koraka Komisija je tijekom 2015. godine provela savjetovanja o preporukama evaluacije na sjednicama Projektne skupine Fiscalis o duhanu (FPG 050) , što će se nastaviti i tijekom 2016. kako bi se uzelo u obzir mišljenja i iskustva stručnjaka iz država članica. Posebna pažnja usmjerena je na preporuke 1. i 2. (obuhvaćanje drugih proizvoda trošarinama, poput sirovog duhana i e-cigareta).

(30)

Provedbena odluka Komisije od 28. srpnja 2011. o popisu statističkih podataka o strukturi i stopama trošarina na prerađeni duhan koje države članice podnose sukladno direktivama Vijeća 92/79/EEZ i 92/80/EEZ (2011/480/EU).

(31)

Kretanje prosječnih cijena cigareta analizirao je i Europe Economics, na temelju dostupnih podataka Euromonitora za države članice u razdoblju od 2007. do 2012. Rezultati te analize objavljeni su u tablici 35. evaluacije oporezivanja duhana.

(32)

Potpuni popis stopa trošarina u svakoj državi članici dostupan je u tablicama trošarina na prerađeni duhan ;

(33)

Analiza koju je proveo Europe Economics o iznosu poreza po cigareti (uključujući PDV) dostupna je na slici 23. evaluacije oporezivanja duhana.

(34)

Vidjeti priloge I.III i I.V.

(35)

Trošarina je naplativa u državi članici samo ako su ispunjeni uvjeti iz članka 32. Direktive 2008/118/EZ.

(36)

Vidjeti Prilog I.VII.

(37)

Europe Economics analizirao je podatke o prihodima od trošarina na prerađene duhanske proizvode za razdoblje od 2008. do 2012. godine koje je objavila Glavna uprava za Oporezivanje i carinsku uniju (TAXUD). Rezultati te analize prikazani su na grafikonima od 3. do 11. evaluacije oporezivanja duhana.