EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 13.5.2015.
COM(2015) 198 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
Izvješće iz članka 25. Europskom parlamentu i Vijeću o učinku postupaka, uspostavljenih člankom 10. Uredbe (EU) br. 1025/2012 o europskoj normizaciji, na vremenski okvir za izdavanje zahtjeva za normizaciju
1.Uvod
Prema članku 25. Uredbe (EU) br. 1025/2012 o europskoj normizaciji (dalje u tekstu: „Uredba o normizaciji”) 1 :
Do 2. siječnja 2015. Komisija ocjenjuje učinak postupka, određenog člankom 10. ove Uredbe, na vremenski okvir za izdavanje zahtjeva za normizaciju. Komisija podnosi svoje zaključke u izvješću Europskom parlamentu i Vijeću. Prema potrebi, izvješće je popraćeno zakonodavnim prijedlogom za izmjene ove Uredbe.
Ovim se nacrtom izvješća ispunjava obveza iz članka 25.
2.Europske norme i europski normizacijski dokumenti kao potpora zakonodavstvu i politikama Unije
2.1.Europske organizacije za normizaciju
Od 1980-ih Europske organizacije za normizaciju (ESO-i) imaju važnu i općeprihvaćenu ulogu pri usklađivanju nacionalnih normi u državama članicama EU-a/EFTA-e i pri podršci stvaranju jedinstvenog tržišta. Ta je prihvaćenost prvo potvrđena u Direktivi 83/189/EEZ 2 , a zatim u Općim smjernicama za suradnju Komisije i ESO-a, koje su potpisane 1984. i revidirane 2003. 3
Europski odbor za normizaciju (CEN), Europski odbor za elektrotehničku normizaciju (CENELEC) i Europski institut za telekomunikacijske norme (ETSI) europske su organizacije za normizaciju (ESO-i) priznate Uredbom o normizaciji. One dobrovoljno donose europske norme i europske normizacijske dokumente kako bi definirale dobrovoljne tehničke ili kvalitativne specifikacije koje moraju ispunjavati sadašnji ili budući proizvodi, proizvodni procesi ili usluge.
Glavna značajka europskog sustava za normizaciju jest da Komisija od ESO-a može zahtijevati izradu europske norme ili europskog normizacijskog dokumenta za proizvode ili za usluge radi potpore zakonodavstvu i politikama Unije. Pravna su osnova prije bili Direktiva 98/34/EZ i sporazum o suradnji s ESO-ima, a sada je to Uredba o normizaciji. Otprilike 20 % svih europskih normi i europskih normizacijskih dokumenata proizlaze iz zahtjeva Komisije, dok preostalih 80 % potječe izravno iz prijedloga industrije ili ostalih interesnih skupina u području normizacije.
2.2.Zahtjev za normizaciju prije Uredbe o normizaciji
Člankom 6. Direktive 83/189/EEZ (koja je kasnije zamijenjena Direktivom 98/34/EZ 4 ) Komisiji je omogućeno da podnosi „prijedloge s ciljem uklanjanja postojećih odnosno predvidljivih prepreka trgovini” i u tom smislu „zatraži od europskih institucija za norme da u zadanom roku izrade europsku normu”. Prije izdavanja zahtjeva za normizaciju Komisija se trebala savjetovati sa Stalnim odborom iz članka 5. (Odbor 98/34) koji se sastoji od predstavnika država članica. To je bio jedini uređeni uvjet.
Sustav zahtjeva za normizaciju uspostavljen Direktivom 83/189/EEZ i kasnije Direktivom 98/34/EZ odnosio se isključivo na normizaciju proizvoda. U njemu nisu bili posebno određeni ni sadržaj takvog zahtjeva ni njegov pravni oblik, a nije bilo objašnjeno ni kako bi se tijekom njegove pripreme trebalo savjetovati s ESO-ima ili ostalim interesnim skupinama.
Nacrt zahtjeva za normizaciju podnosio se na tri jezika (DE/EN/FR) Stalnom odboru koji je davao mišljenje, obično nakon što se o njemu raspravljalo unutar mjerodavnog sektorskog odbora ili radne skupine uspostavljene na temelju mjerodavnog sektorskog zakonodavstva i nakon savjetovanja s ESO-ima i ostalim interesnim skupinama.
Stalni odbor imao je isključivo savjetodavni status i njegovo mišljenje nije bilo obvezujuće za Komisiju. Savjetovanje se provodilo u okviru sastanka ili putem pisanog postupka koji je trajao od četiri do šest tjedana kako bi se članovima Odbora omogućila dostava komentara. Komisija je nakon toga na temelju dobivenih komentara neovisno izrađivala završni zahtjev i slala ga ESO-ima dva do pet mjeseci nakon savjetovanja. ESO-i obično nisu imali rok da odgovore na zahtjev za normizaciju.
Zahtjevima za normizaciju nije se koristilo samo da bi se tražila izrada normi, nego i da bi se pokrenule studije izvedivosti ili druge prednormativne aktivnosti koje ne rezultiraju izravno donošenjem europskih normi.
2.3.Zahtjev za normizaciju kao provedbeni akt
Uredbom o normizaciji uspostavljaju se revidirana pravila u pogledu zahtjeva za europske norme i europske normizacijske dokumente za proizvode i usluge radi potpore zakonodavstvu i politikama Unije. Glavna je promjena da se, prema članku 10. stavku 2. te Uredbe, s Odborom iz članka 22. (Odbor za norme) savjetuje putem postupka ispitivanja koji je opisan u članku 5. Uredbe (EU) br. 182/2011 5 . Mišljenje Odbora stoga je obvezujuće i Komisija potom donosi zahtjev za normizaciju u obliku provedbenog akta (provedbena odluka Komisije).
U svojem prijedlogu Uredbe o europskoj normizaciji COM(2011)315 6 Komisija je predložila zadržavanje neslužbenog statusa zahtjeva za normizaciju i savjetovanja opisanog u Direktivi 98/34/EZ. Međutim, suzakonodavac je odlučio drugačije: pri izdavanju zahtjeva za normizaciju države članice trebale bi zadržati nadzor nad provedbenim ovlastima Komisije putem postupka ispitivanja iz Uredbe (EU) br. 182/2011.
Kako bi se mogle razriješiti bilo kakve dvojbe o učinku novog postupka ispitivanja na vrijeme potrebno za izdavanje zahtjeva za normizaciju, Komisija je člankom 25. obvezana ocijeniti učinak do 2. siječnja 2015.
3.Analiza
3.1.Učinak Uredbe o normizaciji
Iako postoje velike razlike između općeg postupka planiranja, pripreme, savjetovanja i donošenja u skladu s člankom 8., člankom 10. stavkom 1. i 2. te člankom 12. i postupka utvrđenog Direktivom 98/34/EZ, dosad nije bilo poteškoća zbog promjena.
Čak i prije primjene Uredbe o normizaciji Komisija je već bila odlučila o vlastitim obvezama povezanima s planiranjem budućih zahtjeva (u okviru akcijskih planova ili kontinuiranih planova) i objavljivanjem tih informacija za javnost, a istodobno je definirala načela za savjetovanje s ESO-ima, sektorskim stručnjacima država članica i svim relevantnim interesnim skupinama prije savjetovanja s državama članicama u Odboru 98/34.
Uredbom o normizaciji uglavnom su zakonski uvedene prakse koji prije nisu bile uređene. Jedina je velika novost sustav obavješćivanja iz članka 12. kojim se javnosti omogućuje pristup svim nacrtima zahtjeva. Međutim, Uredbom o normizaciji postavljene su više norme za Komisiju kad se koristi europskom normizacijom kao instrumentom za potporu politikama Unije.
Ukratko, Uredbom o normizaciji nastaju sljedeće izravne i neizravne posljedice:
−prema članku 8. Komisija mora odrediti svoje planove povezane s novim zahtjevima za normizaciju u okviru godišnjeg programa rada Unije za europsku normizaciju. To znači da je normalno razdoblje za pripremu zahtjeva općenito dulje od 12 mjeseci, neovisno o načinu savjetovanja s Odborom za norme na kraju postupka,
−prema članku 10. stavku 2., tijekom pripremne faze zahtjeva za normizaciju mora se savjetovati sa sektorskim stručnjacima država članica, ESO-ima i europskim organizacijama interesnih skupina koje primaju financijska sredstva Unije u skladu s Uredbom o normizaciji. To se obično radilo već i prije, ali ne sustavno i nije bilo pravno obvezujuće,
−prema članku 12., tijekom pripremne faze Komisija svim interesnim skupinama mora omogućiti pristup nacrtima zahtjeva, čak i onima koje nisu spomenute u članku 10. stavku 2., putem internetskog sustava obavješćivanja,
−prema pravilima i postupcima Odbora za norme, predsjednik Odbora mora obavijestiti Odbor o mišljenjima sektorskih stručnjaka država članica tijekom pripremne faze prije nego što Odbor dâ svoje mišljenje,
−prema članku 10. stavku 3. ESO-i moraju priopćiti prihvaćaju li zahtjev u roku od jednog mjeseca nakon njegova primitka. Zbog tog uvjeta potrebna je učinkovita i stalna komunikacija između Komisije i ESO-a tijekom pripremne faze zahtjeva,
−naposljetku, budući da se zahtjev za normizaciju izdaje kao provedbeni akt nakon intenzivnih savjetovanja, planiranja i rasprava, ESO-i bi takav zahtjev trebali bezuvjetno prihvatiti (ili odbiti), tj. odabir i prihvaćanje samo nekih dijelova zahtjeva više nisu mogući. ESO-i su zahtjeve Komisije u prošlosti često prihvaćali uvjetno ili samo djelomično, na temelju raspoloživih financijskih sredstava ili drugih interesa jer se s članovima ESO-a često savjetovalo tek nakon službenog primitka završnog zahtjeva.
Komunikacijom pod naslovom „Strateška vizija za europske norme: kretanje naprijed kako bi se poboljšao i ubrzao održiv rast europskog gospodarstva do 2020.” 7 , koju je Komisija donijela zajedno s prijedlogom Uredbe o europskoj normizaciji, ubrzanje europske normizacije utvrđeno je kao jedan od strateških ciljeva. Za normizaciju koju zahtijeva Komisija u izračun brzine uključeno je i ukupno vrijeme koje potroši sama Komisija tijekom pripreme zahtjeva za normizaciju. Stoga se povećava potreba za učinkovitom suradnjom ESO-a, Komisije, stručnjaka država članica i interesnih skupina prema novim pravilima kako bi se osiguralo da se svi potrebni koraci tijekom cijelog radnog tijeka zaključe na vrijeme.
Prema dosadašnjim iskustvima i uzevši u obzir ukupnu količinu vremena utrošenu na postupak pripreme zahtjeva za normizaciju, zbog savjetovanja s državama članicama u okviru Odbora za norme ne nastaje usko grlo ili kašnjenje u postupku u usporedbi s prethodnom praksom 8 .
To vrijedi pod uvjetom da se faza planiranja i savjetovanje s ESO-ima, sektorskim stručnjacima država članica i svim relevantnim interesnim skupinama odvijaju propisno, čime se osigurava pozitivno mišljenje Odbora za norme. Pozitivno mišljenje znači da je nacrt zahtjeva Komisije koji je podnesen za postupak ispitivanja prihvaćen bez izmjena ili samo uz manje prilagodbe, čime se omogućuje brže obavješćivanje ESO-a.
U usporedbi sa starom praksom, samo bi negativno mišljenje Odbora za norme moglo uzrokovati dodatno kašnjenje od nekoliko mjeseci.
Međutim, u pogledu inicijativa za normizaciju na temelju Direktive 2001/95/EZ o općoj sigurnosti proizvoda 9 (podložnoj regulatornom postupku s kontrolom), Uredbom (EU) br. 1025/2012 zaista je uveden dodatni element u obliku službene odluke Komisije u skladu s pravilima komitologije, jer nakon prihvaćanja sigurnosnih zahtjeva koji moraju biti ispunjeni europskim normama u okviru Odluke Komisije u skladu s Direktivom 2001/95/EZ, odgovarajući zahtjev za normizaciju ponovo se mora prihvatiti daljnjom Odlukom Komisije u skladu s Uredbom o normizaciji (podložnoj postupku ispitivanja). Komisija je već uočila problem i prijedlogom uredbe o sigurnosti proizvoda široke potrošnje koji je u tijeku 10 želi se pojednostaviti postupak i uskladiti ga s Uredbom (EU) br. 1025/2012.
Osim toga, člankom 10. Uredbe o normizaciji jasno se isključuje preliminarni ili pomoćni posao u vezi s europskom normizacijom, primjerice studije izvedivosti, jer takve mjere nikad izravno ne dovode do prihvaćanja europskih normi ili europskih normizacijskih dokumenata u smislu članka 10. stavka 1. U starom sustavu te mjere pokretala je Komisija putem zahtjeva za normizaciju, no u okviru Uredbe o normizaciji to više nije moguće. Novom praksom skraćuje se vrijeme za pokretanje ili pripremanje takvih mjera.
3.2.Statistička analiza
Iz internih statistika Komisije za razdoblje 2006. – 2014. vidi se da je prosječni broj zahtjeva za normizaciju između 2006. i 2013. (izdanih prema starom sustavu) bio 20 zahtjeva godišnje. Za 2014. kao prvu godinu izdavanja zahtjeva prema novom sustavu procjenjuje se da je taj broj devet zahtjeva (vidjeti tablicu 1.).
Zahtjevi za normizaciju ne odnose se više samo na normizaciju proizvoda, već i na normizaciju usluga, a omogućeni su i zahtjevi kojima se podržava opće politike Unije. Međutim, 2014. očekuje se pad broja zahtjeva za normizaciju za 50 % u odnosu na prosječni broj tijekom posljednjih godina starog sustava. Osim silaznog trenda u broju zahtjeva od 2012. (zbog dobre razvijenosti sektora novog pristupa), moguća su još dva glavna razloga za pad:
I.veća formalnost postupka, uz obvezno godišnje planiranje i konkretnije uvjete za sadržaj zahtjeva za normizaciju i
II.činjenica da se zahtjevima za normizaciju više ne pokreću mjere poput studija povezanih s normizacijom ili drugi preliminarni ili pomoćni posao koji ne dovode izravno do prihvaćanja europskih normi ili europskih normizacijskih dokumenata.
Tablica 1. – Broj zahtjeva za normizaciju, uključujući izmjene, 2006. – 2014.
|
Primijenjeni sustav |
Godina |
Broj izdanih zahtjeva |
|
Uredba 98/34/EC (članak 6. stavak 4. točka (e)) |
2006. |
24 |
|
2007. |
20 |
|
|
2008. |
18 |
|
|
2009. |
21 |
|
|
2010. |
20 |
|
|
2011. |
19 |
|
|
2012. |
23 |
|
|
2013. |
16*) |
|
|
Uredba (EU) br. 1025/2012, članak 10. stavak 2. |
2014. |
9**) |
|
*) Svi ti zahtjevi izdani su 2013. i već su 2012. bili predmetom savjetovanja u okviru Odbora 98/34. **) Ovo je procjena na temelju podataka dostupnih u listopadu 2014: uzorak čine jedan prihvaćeni zahtjev i osam zahtjeva koji su podneseni ili će se uskoro podnijeti Odboru za norme kako bi on dao mišljenje. |
||
Valja pripomenuti da je Komisija počela sustavnije bilježiti „početni datum” postupka pripreme tek 2009. No taj početni datum odnosi se na prvi kontakt glavne uprave Komisije koja priprema zahtjev i predsjednika Odbora (Odbor 98/34, a kasnije Odbor za norme) u trenutku kad treba početi ili je već počela stvarna priprema zahtjeva. Zbog nesigurnosti u bilježenju taj datum trebalo bi smatrati procjenom.
Iz statističkih podataka Komisije koji obuhvaćaju godine između 2009. i 2013. proizlazi da prosječno vrijeme pripreme iznosi 363 kalendarska dana (oko 12 mjeseci) za zahtjeve izdane prema starom sustavu (uzorak uključuje samo 40 zahtjeva jer je između 2009. i 2013. početni datum zabilježen samo za 40 % zahtjeva). Prema procjenama za 2014. prosječno vrijeme pripreme je 420 kalendarskih dana (oko 13,5 mjeseci) za zahtjeve za koje se procjenjuje da su izdani prema novom sustavu (broj uzoraka je devet, vidjeti tablicu 2.).
Zbog ograničene dostupnosti i kvalitete podataka ne mogu se izvući konačni zaključci. Međutim, ako se potvrdi mogući porast, to bi mogla biti posljedica formalnijeg upravnog okvira za razvoj zahtjeva za normizaciju kojim se traži visokoučinkovita suradnja uključenih dionika.
Tablica 2. – Prosječno vrijeme pripreme za zahtjeve prema starom i novom sustavu
|
Primijenjeni sustav |
Godina izdavanja |
Broj razmotrenih zahtjeva |
Prosječno vrijeme od početnog datuma pripreme do obavješćivanja ESO-a |
|
Direktiva 98/34/EZ
|
2009. … 2013. |
40 |
363 kalendarska dana
|
|
Uredba (EU) br. 1025/2012
|
2014. |
9**) |
420 kalendarskih dana
|
|
*) U svojem izvješću COM(1998)291 završna verzija 11 Komisija je procijenila da je prosječno vrijeme pripreme bilo od 8 do 14 mjeseci tijekom tog razdoblja. **) Broj zahtjeva koje treba izdati do kraja 2014. je procjena. Pri procijenjenim podacima obavješćivanje ESO-a trebalo bi uslijediti tri tjedna nakon postupka ispitivanja u Odboru za norme. |
|||
4.Zaključci
S obzirom na to da:
−razdoblje iskustva povezanog sa zahtjevima za normizaciju izdanima na temelju članka 10. Uredbe o normizaciji relativno je kratko,
−transparentno i propisno planiranje zahtjeva za normizaciju i neslužbenog savjetodavnog postupka s ESO-ima, državama članicama i svim relevantnim interesnim skupinama od ključne je važnosti prije izdavanja zahtjeva za normizaciju,
−Komisija ažurira svoje interne smjernice o planiranju, izradi nacrta i savjetovanju u vezi sa zahtjevima za normizaciju,
−preliminarni ili pomoćni posao povezan s europskom normizacijom, primjerice studije izvedivosti, kod kojeg Komisija ne traži posebne europske norme ili europske normizacijske dokumente može se pokrenuti zajedno s ESO-ima bez zahtjeva,
Komisija zaključuje da, iako se novim pravilima u skladu s člankom 10. Uredbe o normizaciji povećava potreba za učinkovitom suradnjom uključenih dionika, zbog kratkog vremena za stjecanje iskustva s novim postupcima ne može se izvući konačni zaključak o tome hoće li ishod novih pravila biti trajno i neprihvatljivo dulje trajanje postupaka za zahtjeve za normizaciju. Stoga u ovom trenutku nema dovoljno podataka kojima bi se opravdala potreba za zakonodavnim prijedlogom o izmjeni članka 10. Uredbe o normizaciji. Komisija će preispitati situaciju krajem 2015. u okviru izvješća koje će predstaviti Vijeću i Europskom parlamentu o provedbi Uredbe o normizaciji, u skladu s njezinim člankom 24. stavkom 3.