1. UVOD

Mehanizam suradnje i provjere (CVM) uspostavljen je s pristupanjem Bugarske Europskoj uniji 2007.[1] Dogovoreno je da je potreban daljnji rad u ključnim područjima kako bi se uklonili nedostaci u reformi pravosuđa, borbi protiv korupcije i suzbijanju organiziranog kriminala. Od tada se izvješćima o CVM-u prati napredak Bugarske i posebnim preporukama nastoji pomoći bugarskim vlastima u usmjeravanju napora koje poduzimaju.

CVM je imao važnu ulogu u učvršćivanju vladavine prava u Bugarskoj kao ključnog elementa europske integracije. Praćenje i suradnja s bugarskim vlastima u promicanju reformi imali su konkretan utjecaj na tempo i opseg reformi. Zaključci Komisije i metodologija CVM-a od početka uživaju snažnu potporu Vijeća[2], a pridonijela im je i suradnja s mnogim državama članicama i njihovi doprinosi.

U ovom se izvješću ukratko opisuju koraci poduzeti tijekom protekle godine i daju preporuke za sljedeće korake. Ono je rezultat pomne analize koju je provela Komisija na osnovi informacija bugarskim vlasti, civilnog društva i drugih dionika. Zahvaljujući posebnoj potpori predstavnika pravosuđa iz drugih država članica Komisija je dobila uvid u stajalište struke.

Politička nesigurnost koja je tijekom prošle godine vladala u Bugarskoj nije predstavljala stabilnu platformu za djelovanje. Ovim će se izvješćem naglasiti brojna područja u kojima su utvrđeni problemi, a sada se počinju nazirati rješenja. Ta će rješenja morati zaživjeti kako bi se osigurala održivost promjene. Osim toga Bugarska može učiniti više u području prikupljanja (i objave) podataka o pravosuđu i izvršavanju zakona.

Na veličinu izazova upućuje ispitivanje javnog mišljenja bugarskih državljana. Istraživanje Eurobarometra provedeno u jesen 2014. pokazalo je veliku suglasnost bugarskog društva u pogledu činjenice da su reforma pravosuđa, borba protiv korupcije i suzbijanje organiziranog kriminala važni problemi za Bugarsku. Rezultati pokazuju zabrinutost bugarskih državljana da se situacija pogoršala, ali i nadu da će se taj trend preokrenuti te snažnu potporu ulozi EU-a u rješavanju tih problema i nastavku djelovanja EU-a sve dok Bugarska ne dosegne standarde usporedive s ostalim državama članicama.[3] Ti stavovi potvrđuju da je nastavak reformi ključan za kvalitetu života građana zbog učinka korupcije i organiziranog kriminala na bugarsko gospodarstvo te važnosti vladavine prava za funkcionalno i slobodno društvo.

CVM je namijenjen praćenju dugoročnih kretanja, a ne prikazu situacije u određenom trenutku. Ovim se izvješćem međutim pokušavaju u obzir uzeti perspektive koje je ponudila vlada koja je preuzela dužnost u studenome 2014. i utvrditi određeni ključni pokazatelji s pomoću kojih se može razjasniti napredak tih politika u budućnosti. Komisija se nada da će tako ovo izvješće pomoći u stvaranju nove suglasnosti u pogledu ubrzanja reformi u Bugarskoj. Preporuke iznesene u ovom izvješću, dobro usmjerena financijska sredstva EU-a i uključenost ostalih država članica[4] pokazuju da je EU spreman poduprijeti obnovljene napore.

2.            STANJE PROCESA REFORMI U BUGARSKOJ

2.1         Reforma pravosuđa

Neovisnost, odgovornost i integritet pravosuđa

Vrhovno sudsko vijeće (SJC) ima široke ovlasti u području upravljanja i organizacije bugarskog pravosudnog sustava. U izvješću o CVM-u 2014. utvrđuje se da se, unatoč nekim važnim koracima u području reforme upravljanja, SJC općenito ne smatra „samostalnim i neovisnim tijelom koje učinkovito brani neovisnost pravosuđa u odnosu na izvršnu i parlamentarnu vlast”[5]. Rad SJC-a bio je sporan i u 2014., s nekoliko incidenata povezanih s imenovanjima, otpuštanjima i kontrolom načina na koji su sudovi primjenjivali sustav nasumične dodjele predmeta. Uz to, između SJC-a i njegova Vijeća građana, koje je osnovano kako bi predstavljalo civilno društvo, s vremenom je došlo do napetosti, a dio predstavnika civilnog društva tvrdio je da se njihovi stavovi ne uzimaju u obzir na odgovarajući način. Zbog toga je nekoliko organizacija, uključujući najveće udruženje sudaca, napustilo Vijeće građana. Možda djelomično i kao odgovor na to SJC je razvio svoju strategiju komunikacije i poduzeo neke daljnje korake u pogledu transparentnosti[6].

Jedan od problema povezanih s neovisnošću koji su istaknuli dionici odnosi se na način upravljanja dvjema granama pravosuđa. Razne države članice imaju različite stupnjeve autonomije sudaca i državnih odvjetnika u okviru sudskih vijeća. To se u Bugarskoj pretvorilo u predmet rasprave i više puta predloženo je odvajanje vijeća u okviru SJC-a u pogledu donošenja odluka koje se tiču karijere i disciplinskih mjera za suce i državne odvjetnike, dok bi se o horizontalnijim pitanjima raspravljalo u punom sastavu. Temeljni razlog za takve prijedloge različita je organizacijska struktura i uloge sudaca i državnih odvjetnika, ali i činjenica da bi jedna skupina u okviru SJC-a mogla donošenje odluka o imenovanjima i disciplinskim pitanjima iskoristiti za vršenje pritiska na drugu.

Ideja promjene strukture SJC-a uključena je u novi prijedlog strategije reforme pravosuđa koji su donijeli bugarska vlada i parlament.[7] SJC se nije u potpunosti usprotivio promjeni, ali je izrazio zabrinutost u pogledu izvedivosti jer se to ne bi se moglo provesti izmjenom zakona o pravosudnom sustavu nego bi zahtijevalo promjenu ustava. Osim toga strategija reforme zadire i u šira pitanja kao što je izbor članova SJC-a. U prethodnim izvješćima o CVM-u već su iznesene preporuke koje bi se mogle primijeniti i na sljedeće izbore VJV-a, a odnose se na povećanje transparentnosti i osiguranje integriteta u postupku odabira, među ostalim i načelom „jedan sudac jedan glas” u pogledu pravosudne kvote članova Vijeća[8]. Novom se strategijom otvara i pitanje smanjenja ovlasti predsjednikâ suda koje se u prošlosti smatralo važnim za neovisnost pojedinih sudaca.

Važnost veće transparentnosti i objektivnosti u pogledu imenovanja sudaca tema je koja se ponavlja u izvješćima o CVM-u[9]. Iako su u 2014. izbjegnute neke osobito sporne situacije koje su obilježile razdoblje 2012. – 2013., pitanje imenovanja na visoke položaje u području pravosuđa i dalje je problematično. Osobito je zbog spornog sustava glasovanja više puta odgođen izbor predsjednika Vrhovnog kasacijskog suda (SCC), unatoč činjenici da su se prijavili kandidati s dobrim kvalifikacijama i iskustvom u samom SCC-u. Imenovanja vodećeg kadra uprave ostalih sudova izazvala su zabrinutost u pogledu otvorenosti postupaka odabira i njihove utemeljenosti na zaslugama. Osim toga čini se da SJC nije uvijek odgovorio na pitanja koja su mu NVO-ovi uputili u vezi s integritetom određenih kandidata iako provodi službenu provjeru integriteta svih kandidata, što je važan dio postupka jer može dovesti do negativnog mišljenja. Poduzeta su određena postupovna poboljšanja koja bi mogla dovesti do veće transparentnosti u postupcima, kao što je uvođenje mogućnosti da suci SCC-a organiziraju saslušanje kandidata za predsjednika suda. Tim se novim postupovnim mogućnostima jača vjerodostojnost imenovanja i povećava odgovornost običnih sudaca u postupku.

Ključni čimbenik u promicanju integriteta i učinkovitosti pravosuđa uvijek je bio Pravosudni inspektorat. U izvješću o CVM-u iz siječnja 2014.[10] odabir njegova glavnog inspektora nakon dugotrajne ispražnjenosti tog mjesta ocijenjen je kao važna provjera. Izbor još nije održan. Postupak proveden u proljeće 2014. privukao je kandidate koji su se činili kvalificiranima za to radno mjesto, ali zbog dugotrajnog postupka Parlament još nije stigao glasovati o tome. Stoga je Inspektorat i dalje bez snažnog neovisnog vodstva koje je predviđeno Ustavom. To će i u 2015. biti važna provjera sposobnosti bugarskih institucija za transparentna imenovanja utemeljena na zaslugama na dužnosti na visokoj razini u pravosuđu[11].

Još jedna preporuka iz izvješća o CVM-u iz 2014.[12] detaljna je i neovisna analiza sustava nasumične dodjele predmeta kako bi se zajamčilo da je siguran te da vodeći kadar uprave sudova mora opravdati svoju odluku ako ne primjenjuje sustav nasumične dodjele. SJC je poduzeo neke korake za analizu potencijalnih slabosti i izradio plan osuvremenjenja sustava u kontekstu dugoročnog projekta e-pravosuđe. Dodjele se sada mogu evidentirati na središnjoj razini što olakšava provjere. Međutim ne čini se da se tim privremenim rješenjem poboljšala sigurnost. U pogledu posebnih nedostataka utvrđenih tijekom revizije Vrhovnog upravnog suda i Gradskog suda u Sofiji u ožujku 2013. nisu poduzeti daljnji koraci. To je u jesen 2014. dovelo do izbijanja niza skandala povezanih s dodjelom predmeta na Gradskom sudu u Sofiji.[13] SJC nije prepoznao te probleme već su na njih morali upozoriti vanjski dionici.

Iako nažalost postoji kašnjenje u pripremama dugotrajnijih rješenja, važniji problem reakcija je na dokaze o prijestupima. Iz reakcije SJC-a u jesen 2014. može se zaključiti da je to nisko na listi prioriteta Vijeća unatoč mogućim kaznenim djelima i disciplinskim povredama. Vjerojatno je da će se ugled pravosuđa u Bugarskoj nastaviti pogoršavati dok se ne uspostavi potpuno siguran sustav. Obraćanje vanjskim stručnjacima u području informatičke sigurnosti kako bi testirali novi sustav pridonijelo bi osjećaju da je Bugarska na dobrom putu.[14]

Strategije reforme pravosudnog sustava

Ministarstvo pravosuđa poduzelo je prve korake s planom za provođenje preporuka iz izvješća o CVM-u 2014. (iako je potrebno razjasniti njegov trenutačni status i rokove), a u jesen je predstavilo i dugo očekivanu strategiju reforme pravosuđa.[15] Taj sveobuhvatni dokument trebao bi zamijeniti strategiju iz 2010. koja je samo djelomično provedena. Strategija je donesena Odlukom Vijeća ministara 17. prosinca 2014., a parlament ju je općenito podržao 21. siječnja 2015[16].

Poticanjem rasprave o tekstu željela se potaknuti suglasnost i odgovornost[17]. Glavni državni odvjetnik i SJC detaljno su se očitovali. Tekst obuhvaća mnoge elemente za koje su se zalagali civilno društvo i strukovne organizacije[18] te pitanja iznesena u prethodnim izvješćima o CVM-u. Cilj mu je osigurati dobro upravljanje pravosudnim tijelima i poboljšanje u području ljudskih resursa, ali postoji i širi cilj osuvremenjenja kaznene politike i poboljšanja zaštite temeljnih prava. Strategijom je u raspravu o reformi pravosudnog sustava unesen određen stupanj jasnoće i hitnosti, a to će biti potrebno prenijeti i u provedbu.

Što se tiče Državnog odvjetništva postignut je znatan napredak u provedbi akcijskog plana koji je glavni državni odvjetnik predstavio u 2013. Djelomično potaknut strategijom reforme pravosuđa, glavni državni odvjetnik u studenome 2014. iznio je nove prijedloge za decentralizaciju Državnog odvjetništva i pružanje dodatnih jamstava za nemiješanje u rad državnih odvjetnika.[19]

Ostvaren je napredak u radu na novom kaznenom zakonu, ali suglasnost se nije se uspjela postići. Pravni stručnjaci i predstavnici struke koji primjenjuju pravo izrazili su različite stavove o tome je li potrebno potpuno preraditi zakon ili su dovoljne samo izmjene te o smislu i cilju postupka. Čini se da je trenutačna namjera slijediti dvofazni pristup u kojem će se prva faza sastojati od brzih izmjena dijelova kaznenog zakona (a možda i zakona o pravosudnom sustavu) koje se odnose na određena hitna pitanja, uključujući odredbe povezane s borbom protiv korupcije i organiziranog kriminala. U drugoj fazi će na temelju detaljne ocjene učinka i javnog savjetovanja utvrditi je li potreban novi kazneni zakon. To bi moglo biti dio šireg razmatranja budućnosti kaznenih politika, a za postizanje suglasnosti u tom području potrebno je vrijeme[20].

Učinkovitost pravosudnog sustava

U okviru SJC-a nastavljen je rad na metodologiji za procjenu radnog opterećenja sudaca i pravosudnih tijela[21]. Jedan je od ciljeva utvrditi je pravila za mjerenje i dodjelu radnog opterećenja, pri čemu se u obzir uzima složenost i opseg predmeta. Smatra se da su razlike u radnom opterećenju znatan uzrok neučinkovitosti sustava. Provest će se revizija svih regionalnih sudova pri čemu će se u obzir uzeti socioekonomski i demografski čimbenici te nužnost osiguranja pristupa pravosuđu, a cilj je predstaviti prijedlog za novu pravosudnu kartu regionalnih sudova prije kraja 2015. Već su poduzeti konkretni koraci za racionalizaciju vojnih sudova. Na temelju pouzdane metodologije mogla bi se provesti procjena opravdanosti zatvaranja sudova s vrlo malim radnim opterećenjem (ili uvođenje sustava „pokretnih sudova”) i preusmjeravanja sredstava na ostale preopterećene sudove. Rad na široj reformi pravosudne karte vjerojatno će trajati duže, osobito jer bi se SJC trebao uskladiti s velikim brojem dionika, [22] iako on donosi konačnu odluku.

Sustav ocjenjivanja i napredovanja te kvaliteta osposobljavanja ključni su čimbenici u kontekstu šireg upravljanja ljudskim potencijalima. U vladinoj strategiji reforme pravosuđa navode se određeni elementi za buduća poboljšanja u tom području. Nacionalni institut za pravosuđe nastavlja razvijati svoj program osposobljavanja za suce.[23]

Disciplinske mjere još su jedno područje naglašeno u izvješćima u CVM-u. Problemi obuhvaćaju nedostatak dosljednosti (i jasnih standarda za njezino ostvarenje) s velikim brojem odluka poništenih nakon žalbe. SJC je nedavno poduzeo određene korake, među kojima su opće smjernice u tom području, iako izgleda da se ne temelje na jasnoj analizi nedostataka. Još je prerano da bi se moglo reći hoće li poduzete mjere biti dostatne za izbjegavanje daljnje polemike u pogledu disciplinskih postupaka.

U izvješćima o CVM-u poziva se i na rješavanje problema učinkovite provedbe sudskih presuda, a osobito problema osuđenih počinitelja kaznenih djela koji su uspjeli pobjeći i izbjeći kaznu. Uloženi su određeni napori, a provedene su i određene mjere na razini upravljanja u okviru međuagencijskog plana djelovanja za 2014. Međutim reakcije nadležnih tijela i dalje nisu uvjerljive. Nije provedena sveobuhvatna analiza problema tako da je teško procijeniti koliko će se jednokratnim mjerama (kao što je upotreba elektroničkog nadzora) uspjeti popuniti praznine[24].

2.2.        Korupcija

Korupcija je u Bugarskoj i dalje ozbiljan problem. U nedavnom istraživanju Eurobarometra gotovo su svi ispitanici (97 %) prepoznali korupciju kao važan problem[25].

Kroz izvješća o CVM-u već dugo se provlači preporuka Bugarskoj da revidira i ažurira nacionalnu strategiju borbe protiv korupcije.[26] Čini se da prvi neformalni rezultati nedavne ocjene učinka bugarske strategije borbe protiv korupcije tijekom proteklih godina, koju su provela bugarska nadležna tijela, predstavljaju važan doprinos u smislu iskrene procjene nedostataka strategije. Ti nedostaci obuhvaćaju nesustavni pristup, nedovoljnu upotrebu procjene rizika te nedostatak praćenja i ocjenjivanja. Iako su inspektorati u ministarstvima razvili kulturu strože kontrole, zbog nedostatka centralizirane strukture i zajedničkih referentnih mjerila djelovanje različitih inspektorata u ministarstvima neusklađeno je. Rješenja na lokalnoj razini imaju velike nedostatke. Što se tiče strukture kojoj je Bugarska dodijelila provođenje analize rizika (BORKOR), čini se da nije postigla rezultate razmjerne troškovima te se može smatrati da dostavlja samo analitičke podatke. Nije zamišljeno da to tijelo određuje politički smjer[27].

Ta procjena nedostataka trenutačnog sustava za borbu protiv korupcije mogla bi biti polazišna točka dugo očekivane reforme. Savjetovanje s dionicima omogućilo bi da se u obzir uzme njihovo iskustvo i potakne odgovornost u okviru postupka. Civilno društvo steklo je korisno iskustvo u području borbe protiv korupcije i trebalo bi ga što više koristiti.

Preventivne mjere u većini slučajeva čine se tek u povojima. U nekim područjima izvučene su određene pouke[28], koje međutim odražavaju nesustavni pristup. Nema dokaza o postojanju okvira za razmjenu najbolje prakse ili odavanje priznanja uspješnim primjerima. U javnoj upravi ne postoji sveobuhvatan sustav obveznog praćenja aktivnosti za borbu protiv korupcije i izvješćivanja središnjoj točki.

Kako je već utvrđeno u uzastopnim izvješćima o CVM-u, javna nabava područje je velikog rizika u pogledu korupcije. Sustavi za provjeru postupaka mogu se ojačati, u skladu s novom strategijom za bugarski sustav javne nabave koja je razvijena kao odgovor na preporuke službi Komisije.

Što se tiče sukoba interesa i nezakonitog bogaćenja, Komisija za sprečavanje i utvrđivanje sukoba interesa (CPACI) iščekuje izmjene zakonodavstva i imenovanja na upravljačkoj razini. Oboje je važno za učinkovito djelovanje Komisije,[29] a prisilno odstupanje s dužnosti bivšeg predsjednika nakon što je dokazano da je trgovao utjecajem[30] navodi na mišljenje da je hitno potrebno Komisiju vratiti na pravi put. Međutim te odluke tijekom 2014. nisu donesene. Za to je odgovoran parlament, a odgađanjem se može pojačati dojam da se odluke u kojima je integritet od ključnog značenja donose na političkim temeljima. Što se tiče sprečavanja korupcije, izjave o imovnom stanju koje dostavljaju javni dužnosnici mogle bi se bolje iskoristiti kako bi se utvrdila područja rizika i mogući slučajevi nezakonitog bogaćenja.

Učinkovito Državno odvjetništvo i konačne osuđujuće presude ključne su za vjerodostojnost svake strategije borbe protiv korupcije. Unatoč veličini problema vrlo je malo pravomoćnih osuđujućih presuda u velikim predmetima povezanima s korupcijom[31]. U Glavnom državnom odvjetništvu poduzeti su pozitivni koraci kako bi se korupcija prepoznala kao prioritet, a povećan je i broj pokrenutih predmeta i brzina njihova rješavanja. Nekoliko tih predmeta tiče se osoba na visokim položajima. Kao i u slučaju organiziranog kriminala praćenje napretka predmeta koji se odnose na korupciju na razini suda ključno je za prepoznavanje vidova sudske prakse koji su podložni manipulaciji u cilju otezanja sudskog postupka. Čini se da predmeti ponekad dosta dugo stoje na sudu da bi ih se onda poslalo natrag Državnom odvjetništvu s kratkim rokom za obavljanje dodatnih zadaća.

Državno odvjetništvo osnovalo je malu specijaliziranu skupinu u okviru koje djeluju državni odvjetnici i istražitelji Državne agencije za nacionalnu sigurnost (SANS), a cilj joj je učinkovitije istraživanje korupcije u javnoj upravi. Ona se dosad uglavnom bavila slučajevima lokalne korupcije koji nisu mogli biti riješeni na lokalnoj razini zbog lokalnih odnosa i pritisaka. Čini se da model specijaliziranih struktura za borbu protiv korupcije donosi neke početne rezultate, ali će se na ispitu naći u predmetima na visokoj razini i u razvoju operativnih kapaciteta. Važno će biti i da strukturne promjene SANS-a ne naruše učinkovitost njegova djelovanja.

Još su jedan problem nedostaci odredaba u kaznenom zakonu koje se odnose na borbu protiv korupcije, a osobito „korupcije na visokoj razini”, trgovinu utjecajem i razliku između aktivne i pasivne korupcije. Čini se da postoji velika potreba za osuvremenjenjem tog dijela zakona koji bi bilo korisno što prije izmijeniti, uz istodobno šire promišljanje o kaznenoj politici i novom zakonu.

2.3.        Organizirani kriminal

Organizirani kriminal i dalje je problem u Bugarskoj. To se odražava u stavovima javnosti[32], a nedavni istaknuti slučajevi pucnjava u javnosti i ubojstvo svjedoka jasan su podsjetnik na ozbiljnost situacije.  Iako se čini da je u 2014. broj postupaka koje je pokrenulo Državno odvjetništvo znatno porastao, broj dovršenih postupaka i dalje je nizak.[33] Nadležna tijela koja djeluju u tom području izvijestila su Komisiju o zabrinutosti koju osjećaju zbog pritisaka na lokalnoj razini koji ometaju učinkovito istraživanje kaznenih djela i korupcije. Zastrašivanje svjedoka i dalje je ozbiljan problem, a možda postoje načini da se svjedoke potakne da spremnije prihvate programe zaštite svjedoka.[34]

Specijalizirano državno odvjetništvo i sud osnovani prije dvije godine polako počinju postizati rezultate, s nekoliko pravomoćnih osuđujućih presuda i određenim dokazima ubrzanja postupaka. Njihovo djelovanje međutim i dalje ometa neusmjerena raspodjela posla i vrlo formalne odredbe zakona o kaznenom postupku. Glavni državni odvjetnik u studenome je predložio rješenja za neke od tih problema.

Unatoč znatnim naporima čini se da oduzimanje imovine i zapljena još nisu u dovoljnoj mjeri usmjereni protiv skupina koje se bave organiziranim kriminalom. Državno odvjetništvo naređuje privremene mjere zamrzavanja u hitnim slučajevima i prosljeđuje ih Komisiji za oduzimanje imovine. Komisija nastavlja postizati znatne rezultate usprkos opterećujućem pravnom okviru. U posljednjem izvješću o CVM-u postavljena su određena pitanja o novom pravnom okviru za oduzimanje imovine[35], a ta su pitanja i dalje neriješena.

Ministarstvo unutarnjih poslova posjeduje vlastite kapaciteta u području forenzike, DNK analize, balistike i grafologije, ali za ostala područja stručnosti potrebne su im usluge sudskih vještaka, što povlači pitanja raspoloživosti, stručnosti, troškova, a možda i neovisnosti. Bugarska ne posjeduje udruženje stručnjaka ili slično tijelo. Promatrači su to pitanje naveli kao jedan od mogućih razloga sporog rješavanja predmeta na sudu.[36]

Nova bugarska vlada najavila je namjeru da isključi istraživanje organiziranog kriminala iz mandata SANS-a i na taj način poništi sporno spajanje bivše policijske uprave za organizirani kriminal (GDBOP) i SANS-a provedeno u 2013[37]. Prethodna reforma u ovom području uzrokovala je zastoj poslovanja u predmetima organiziranog kriminala u trajanju od nekoliko mjeseci, uključujući suradnju sa sigurnosnim službama ostalih država članica. Izražena je zabrinutost da se novim preustrojem službi za istraživanje organiziranog kriminala riskira sličan zastoj, ali vlada je izjavila da je svjesna tog rizika i da će poduzeti mjere za olakšanje prijelaza.

3.            ZAKLJUČCI I PREPORUKE

Od posljednjeg izvješća Komisije u siječnju 2014. napredak u smislu reforme pravosuđa i konkretnih poboljšanja u području korupcije i organiziranog kriminala spor je. Činjenica da su razdoblje obuhvaćeno ovim izvješćem obilježile tri različite vlade i parlamentarna kriza jasno je pridonijela pomanjkanju odlučnosti u području reformi. Međutim temelj za daljnju provedbu reformi priznanje je problema i utvrđivanje mjera za njihovo rješavanje. Trenutačna vlada poduzela je važne korake donošenjem strategije reforme pravosuđa s impresivnom razinom preciznosti. Postoje i naznake da će predstojeća analiza postojećih mjera za borbu protiv korupcije omogućiti korisne informacije za razmatranja buduće strategije. U sljedećoj fazi treba pokazati da su reforme istinski politički prioritet brzim nastavkom rada na tim okvirima, postizanjem suglasnosti i utvrđivanjem preciznih mjera s određeni rokovima, a zatim i osiguranjem njihove provedbe. Za to bi bila potrebna promjena u političkoj kulturi i istinski osjećaj da su ta pitanja prioritet.

Neke od ključnih institucija nastavile su uvoditi promjene na upravljačkoj razini kako bi reforme dovele i do promjena u praksi. Osim ubrzavanja reformi u skladu sa strategijom, sustavnije i profesionalnije prikupljanje podataka i veća transparentnost u pogledu objavljivanja informacija pomogli bi u izgradnji povjerenja u profesionalnost i predanost tijela.

Vjerodostojnost napretka ovisit će i o reakciji na sporna pitanja i napretku u posebnim predmetima. U prošlim izvješćima o CVM-u spominje se da skepticizam javnosti u pogledu reforme potiču sporna pitanja u područjima kao što je transparentnost i objektivnost u pogledu imenovanja sudaca ili reakcija na prijestupe kao što je bijeg osuđenih zločinaca ili očiti propusti u nasumičnoj dodjeli predmeta. Reakcije bugarskih nadležnih tijela u tim slučajevima i dalje nisu uvjerljive, a to potiče sumnje u neovisnost pravosuđa. Broj pravomoćnih sudskih presuda u predmetima koji se odnose na korupciju na visokoj razini i organizirani kriminal i dalje je vrlo nizak. Ti nedostaci u području ključnih pokazatelja promjene korijen su i skepticizma Bugara u odnosu na dosadašnju reformu, na što upućuje ispitivanje javnog mišljenja[38].

Komisija poziva Bugarsku da poduzme mjere u sljedećim područjima:

1. Neovisnost, odgovornost i integritet pravosuđa

Strategija reforme pravosuđa obuhvaća mnoge prijedloge za uklanjanje slabosti u tom području. Te mjere potrebno je poduprijeti sviješću o tome da se vjerodostojnost sustava temelji na odlučnosti nadležnih tijela da osiguraju maksimalnu objektivnost i strogo kažnjavanje prijestupa.

· Nastaviti s reformom ustroja SJC-a i u to uključiti strukovne organizacije i ostale relevantne dionike, vodeći računa o postupcima za sljedeći izbor članova SJC-a, kako bi novi SJC mogao ulijevati povjerenje.

· Primijeniti objektivne standarde zasluga, integriteta i transparentnosti u pogledu imenovanja u pravosuđu, uključujući imenovanja na visokoj razini, i provesti ta imenovanja na vrijeme. Problemi integriteta osobito su važni i osobe nadležne za imenovanja moraju pokazati da su sva pitanja razriješena.

· Brzo razriješiti trenutačni zastoj u pogledu imenovanja na položaj glavnog inspektora.

· Brzo poboljšati sigurnost sustava nasumične dodjele predmeta i ubrzati tekući rad na njegovu osuvremenjenju. Provesti stroge i neovisne istrage u svim predmetima u kojima su se pojavile sumnje o mogućim manipulacijama sustavom.

2. Reforma pravosudnog sustava

Strategija reforme pravosuđa čvrst je temelj za buduće djelovanje, a rasprava koju je potakla pokazala je da tijela poput Državnog odvjetništva pružaju konstruktivan odgovor.

· Provesti novu strategiju u području pravosuđa koju je donijela vlada te detaljne ideje koje je predložilo Državno odvjetništvo.

· Riješiti kritična područja kaznenog zakona u kojima je potrebno hitno poboljšanje kako bi se poboljšala borba protiv korupcije i organiziranog kriminala.

· Dogovoriti detaljan vremenski okvir za promišljanje temeljnih ciljeva novog kaznenog zakona.

3. Učinkovitost pravosudnog sustava

Vrhovno sudsko vijeće poduzima određene važne korake na razini upravljanja koje je potrebno dalje provesti.

· Dopuniti metodologiju za procjenu radnog opterećenja sudova i sudaca i savjetovati se sa svim ključnim dionicima kako bi se stvorili objektivni temelji za reformu pravosudne karte (ako je potrebno odvajanjem sudova od ostalih javnih službi).

· Provesti jasne postupke i standarde za kazne kako bi se osigurala dosljednost disciplinarnih odluka.

· Otkloniti propuste koji koče učinkovitu provedbu sudskih odluka, poput bijega radi izbjegavanja zatvorske kazne ili neuspjele primjene financijskih sankcija koje je odredio sud.

· Ostvariti konkretan napredak u području e-pravosuđa u cilju poboljšanja sudskog postupka.

4. Korupcija

Predstojeća ocjena bugarske strategije borbe protiv korupcije trebala bi osigurati korisnu analizu izazova pred Bugarskom koja bi mogla pridonijeti utvrđivanju nove strategije i provedbi konkretnih koraka za početak rješavanja problema, u smislu prevencije i učinkovitog kaznenog progona.

· Dodijeliti jednoj instituciji autoritet i neovisnost potrebne za usklađivanje i kontrolu provođenja aktivnosti za borbu protiv korupcije.  Razviti ujednačen skup minimalnih standarda za javni sektor u pogledu tijela za kontrolu, procjene rizika i obveza izvješćivanja.

· Uspostaviti čvrstu nacionalnu strategiju borbe protiv korupcije, počevši s objavom analize nedostataka trenutačne strategije.

· Osigurati odlučno praćenje strategije javne nabave donesene u srpnju 2014.

· Okončati postupak imenovanja preostalih članova CPACI-ja i zakonodavne izmjene zakona o sukobu interesa.

· Procijeniti kako se sustav izjava o imovnom stanju može bolje iskoristiti (primjerice usmjeravanje provjera s pomoću procjene rizika).

· Ojačati kapacitete Državnog odvjetništva u gonjenju predmeta povezanih s korupcijom na visokoj razini.

· Pratiti napredak predmeta povezanih s korupcijom na visokoj razini te odrediti i poduzeti korake za izbjegavanje iskorištavanja postupovnih propusta u cilju otezanja sudskog postupka.

5. Organizirani kriminal

Velik broj neriješenih predmeta i malobrojni primjeri napretka bacaju sjenu na djelovanje u cilju borbe protiv organiziranog kriminala i poboljšanja profesionalnosti izvršavanja zakona u tom području.

· Stvoriti potrebne uvjeta da se Specijalizirani sud za organizirani kriminal i pridruženi ured Državnog odvjetništva mogu usredotočiti na najistaknutije, složene predmete.

· Pratiti napredak predmeta povezanih s organiziranim kriminalom na visokoj razini te odrediti i poduzeti korake za izbjegavanje iskorištavanja postupovnih propusta u cilju otezanja sudskog postupka.

· Osigurati primjenu potrebnih zaštitnih mjera kako bi se spriječio bijeg optuženikâ na visokim položajima od ruke pravde ili sakrivanje imovine koju su stekli na kažnjiv način prije konačne sudske odluke, s jasnom dodjelom odgovornosti u slučaju neuspjeha.

· Osigurati da se sve promjene struktura uključenih u istraživanje organiziranog kriminala provedu tako da se zajamči kontinuitet rada.

[1]               Zaključci Vijeća, 17. listopada 2006. (13339/06); Odluka Komisije od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma suradnje i provjere napretka Bugarske u ispunjavanju posebnih mjerila u području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala, (C (2006) 6570 završna verzija)

[2]               Zaključci Vijeća o prethodnim izvješćima: http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm

[3]               Flash Eurobarometer 406

[4]               Neke države članice pružaju tehničku pomoć Bugarskoj u područjima povezanima s CVM-om.

[5]               COM(2014) 36 završna verzija, str. 3.

[6]               Tehničko izvješće, odjeljak 2.1.

[7]               U izvješću se međutim navodi da je 21. siječnja 2015. parlament izrazio sumnju u pogledu tog pitanja.

[8]               COM(2012) 411 završna verzija, str. 11.

[9]               Vidi na primjer COM (2012) 411 završna verzija, str. 6., COM (2014) 36 završna verzija, str. 9.

[10]             COM(2014) 36 završna verzija., str. 4.

[11]             Nacionalna skupština ponovno je započela s postupkom, a rok za imenovanje kandidata je 30. siječnja 2015.

[12]             Vidi preporuku na str. 9., COM (2014) 36 završna verzija.

[13]             Osobito u pogledu dodjele stečajnih postupaka u dva reprezentativna predmeta. Vidi tehničko izvješće, odjeljak 4.1.

[14]             To bi moglo biti dobro područje za potporu iz fondova EU-a.

[15]             Dostupna je na web-mjestu Ministarstva pravosuđa (na bugarskom): http://mjs.bg/107/

[16]             Čini se da su neki elementi strategije u parlamentu dovedeni u pitanje.

[17]             Tekst je objavljen kao nacrt za vrijeme prijelazne vlade u listopadu 2014.

[18]             Vidi osobito već spomenuti prijedlog o podjeli SJC-a na vijeća u pogledu odluka koje se tiču imenovanja i disciplinarnih pitanja.

[19]             Konkretni prijedlozi koje je predstavio glavni državni odvjetnik i čiji je cilj decentraliziranije, transparentnije i odgovornije Državno odvjetništvo, mogli bi se razmotriti i u kontekstu širih izmjena zakona o kaznenom postupku i zakona o pravosudnom sustavu.

[20]             Pripreme koje u tom području traju od 2009. trebale bi osigurati dobre temelje u smislu analitičkih podataka.

[21]             Analizom koja se djelomično i kao odgovor na preporuke iz CVM-a (vidi primjerice COM(2014) 36 završna verzija, str. 10.) trenutačno provodi u okviru SJC-a mogla bi se dodatno poboljšati osnova za procjenu, primjerice boljim praćenjem radnog opterećenja i razvojem jasnije osnove za redovito ocjenjivanje sudaca.

[22]             To ima posljedice za teritorijalnu organizaciju ostalih javnih službi.

[23]             Tehničko izvješće, odjeljak 4.2.

[24]             Vidi tehničko izvješće, odjeljak 6.2.

[25]             Flash Eurobarometer 406

[26]             I u izvješću EU-a o borbi protiv korupcije 2014. ističe se niz izazova s kojima se suočava Bugarska (COM (2014) 38 završna verzija). Korupcija (kao i neovisnost pravosuđa) navedeni su kao problemi Bugarske i u preporuci upućenoj Bugarskoj 2014. u kontekstu Europskog semestra za usklađivanje gospodarskih politika. (SL 2014/C 247/02).

[27]             COM(2014) 36 završna verzija, str. 7., tehničko izvješće, odjeljak 5.4.

[28]             Primjerice izbjegavanje rukovanja gotovinom od strane carinskih službenika i granične policije ili rotacije osoblja.

[29]             Tehničko izvješće, odjeljak 5.4.

[30]             U vezi s time vodi se kazneni postupak.

[31]             U izvješću SANS-a o aktivnostima 2014. navedeno je mnogo više djelovanja u području organiziranog kriminala nego u području borbe protiv korupcije.

[32]             Ozbiljnim problemom to smatra 96 % bugarskih građana obuhvaćenih nedavnim istraživanjem Flash Eurobarometra 406.

[33]             Tehničko izvješće, odjeljak 6.1.   

[34]             U nedavnom slučaju ubojstva svjedoka u reprezentativnom predmetu svjedok je odbio sudjelovati u programu zaštite svjedoka.

[35]             COM(2014) 35 završna verzija, str. 8.

[36]             Tehničko izvješće, odjeljak 6.1.

[37]             COM(2014) 35 završna verzija, str. 8.

[38]             Flash Eurobarometer 406.