IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o napretku Rumunjske u okviru mehanizma suradnje i provjere /* COM/2015/035 final */
1. UVOD
Mehanizam suradnje i provjere (CVM) uspostavljen je
s pristupanjem Rumunjske Europskoj uniji 2007.[1] Dogovoreno je
da je potreban daljnji rad u ključnim područjima kako bi se uklonili
nedostaci u reformi pravosuđa i borbi protiv korupcije. Od tada se
izvješćima o CVM-u prati napredak Rumunjske i posebnim preporukama nastoji
pomoći rumunjskim vlastima u usmjeravanju napora koje poduzimaju. CVM je imao
važnu ulogu u učvršćivanju vladavine prava u Rumunjskoj kao
ključnog elementa europske integracije. Praćenje i suradnja s
rumunjskim vlastima u promicanju reformi imali su konkretan utjecaj na tempo i
opseg reformi. Zaključci Komisije i metodologija CVM-a od početka
uživaju snažnu potporu Vijeća,[2]
a pridonijela im je i suradnja s mnogim državama članicama i njihovi
doprinosi. U ovom se izvješću ukratko opisuju
koraci poduzeti tijekom protekle godine i daju preporuke za sljedeće
korake. Ono je rezultat pomne analize koju je provela Komisija na osnovi
informacija rumunjskih vlasti, civilnog društva i drugih dionika.
Zahvaljujući posebnoj potpori predstavnika sudstva iz drugih država
članica Komisija je dobila uvid u stajalište struke. Kvaliteta informacija
koje dostavljaju rumunjske vlasti s vremenom se znatno poboljšala – što je samo
po sebi zanimljiv pokazatelj napretka u upravljanju procesom reformi. U izvješću o CVM-u iz 2014. bilježi
se napredak u mnogim područjima, naglašavajući rezultate
ključnih institucija za borbu protiv korupcije kao važan korak u
dokazivanju održivosti. Istodobno se navodi da politički napadi na temelje
reforme pokazuju da nema konsenzusa u pogledu ostvarivanja ciljeva CVM-a. U
ovom se izvješću ponovno razmatraju oba trenda kako bi se utvrdilo u kojoj
su mjeri reforme doista zaživjele. Važnost CVM-a potvrđena je i
istraživanjem javnog mišljenja samih Rumunja. Istraživanje Eurobarametra
provedeno u jesen 2014. pokazuje da u rumunjskom društvu postoji snažan
konsenzus o tome da su pravosudna reforma i borba protiv korupcije važni
problemi za Rumunjsku. Rezultati osim toga pokazuju znatno povećanje broja
ispitanika koji su primijetili poboljšanje proteklih godina te određenu
vjeru u nastavak tog trenda. Ispitanici su izrazili snažnu potporu ulozi EU-a u
rješavanju tih problema te su se izjasnili za nastavak aktivnosti EU-a sve do trenutka
kada Rumunjska dosegne standard usporediv s drugim državama članicama.[3]
Dosljedni rezultati jedan su od
najboljih načina da se pokaže održivost napretka prema ciljevima CVM-a,
što je ujedno i jedan od uvjeta da se dokaže da mehanizmi poput CVM-a više nisu
potrebni. Komisija je tijekom ovogodišnjeg praćenja posvetila posebnu
pozornost tom aspektu. Izgradnja snažnih i trajnih institucija jedan je od
važnih kriterija za usmjeravanje sredstava EU-a za potporu ciljevima CVM-a, a
to podrazumijeva i jasno utvrđivanje prioriteta kohezijske politike u
okviru tematskog cilja jačanja institucionalnih kapaciteta i
učinkovitosti tijela javne uprave. Dosljednijom angažiranošću i
učinkovitim utvrđivanjem prioriteta Rumunjska može u suradnji s
partnerima iz EU-a[4]
održati visok tempo reformi tijekom predstojeće godine. 2. STANJE
PROCESA REFORMI U RUMUNJSKOJ 2.1.
Neovisnost pravosuđa Imenovanja Rizik
političkih intervencija pri imenovanjima na visokoj razini bio je jedan od
glavnih problema vezanih uz neovisnost pravosuđa. U izvješćima o
CVM-u naglašava se važnost transparentnih postupaka odabira koji se temelje na
objektivnim kriterijima.[5]
U 2014. nije bilo potrebe za imenovanjem sudaca i državnih odvjetnika na
najvišoj razini. Važna provjera bit će predstojeće imenovanje novog
vodećeg državnog odvjetnika u Upravi za istrage organiziranog kriminala i
terorizma (DIICOT) nakon ostavke bivše vodeće državne odvjetnice u
studenome.[6]
Postupak sadržava snažan politički element s obzirom na ulogu ministra
pravosuđa u tom postupku.[7]
Vrhovno sudsko vijeće (SCM) radi na izmjeni zakona kako bi se to
promijenilo i kako bi se postupak imenovanja državnih odvjetnika uskladio s
postupkom koji se primjenjuje na suce, u skladu sa smjernicama Europske
komisije za demokraciju kroz pravo Vijeća Europe (Venecijanska komisija):[8]
ako se postupak dovede do kraja, vlada bi u sljedećem koraku trebala taj
prijedlog dostaviti parlamentu. Godine 2015. Rumunjska će imati važnu
priliku da se opredijeli za transparentna imenovanja na temelju objektivnih
kriterija – u pravom trenutku za važna imenovanja na visokoj razini koja se u
pravosuđu očekuju u 2016.[9] Poštovanje
sudaca i sudskog postupka U prethodnim
izvješćima o CVM-u primjećuje se učestalost politički
motiviranih napada na suce i državne odvjetnike u medijima.[10] Iako
ti napadi nisu dosegli razmjere iz prethodnih godina (osobito 2012.), problem
je bio prisutan i u 2014., osobito kada je bila riječ o protukorupcijskim
predmetima koji su se odnosili na utjecajne javne osobe. SCM je izvijestio o
primjerima kada su mediji objavili očite neistine ili optužili suce (ili
njihove obitelji) za korupciju. Bilo je i slučajeva da je Ustavni sud
primio oštre kritike određenih javnih osoba.[11] Jedna je od
uloga SCM-a zajamčiti neovisnost sudstva. Od 2012. SCM, u suradnji s
Pravosudnom inspekcijom, primjenjuje postupak za obranu neovisnosti
pravosuđa te profesionalnog ugleda, neovisnosti i nepristranosti sudaca. U
2014. bilježi se veći broj zahtjeva SCM-u za primjenu tog postupka u
odnosu na 2013. – iako bi se to moglo pripisati i većoj vjerodostojnosti
sustava, a ne većem broju problema. Unatoč tom povećanju
Pravosudna inspekcija uspjela je skratiti vrijeme istraga, što je SCM-u
omogućilo da brže reagira na napade, čak i u roku od jednog ili dva
dana. Time je omogućeno učinkovitije pobijanje optužbi. Iako
potvrđuju koristi postupka koji je uspostavio SCM, nevladine organizacije
i predstavnici sudačkih organizacija primjećuju da izjave SCM-a ne
dobivaju jednak medijski prostor kakav je bio osiguran prethodnim optužbama.
Mogli su se čuti pozivi da Nacionalno vijeće za audiovizualne medije
preuzme aktivniju ulogu u sankcioniranju medija za povrede profesionalne etike.
Pravosudna su se tijela pokazala proaktivnima te su poduzela mjere u cilju
boljeg informiranja medija o događajima u pravosudnom sustavu.[12] Čini se da
i dalje nema jasno definiranih granica da bi se moglo odrediti kada
politička djelovanja zadiru u sudstvo i sudske odluke, a još je manje
sankcija za prekoračenje tih granica. U izvješću o CVM-u iz 2014.
preporučuje se da „kodeks ponašanja zastupnika sadržava jasne odredbe
kojima se osigurava poštovanje neovisnosti pravosuđa od strane zastupnika
te u parlamentarnom postupku”.[13]
Te odredbe nisu uvrštene u kodeks (vidi ponovljenu preporuku u nastavku). Ustavni sud i
poštovanje sudskih odluka Ustavni sud bio
je važna potpora u osiguravanju ravnoteže snaga i poštovanja temeljnih prava u
Rumunjskoj te u rješavanju problema koji se nisu mogli riješiti u sudskom
postupku. Nakon stupanja na snagu novog kaznenog zakona i zakona o kaznenom
postupku odluke Ustavnog suda omogućile su uklanjanje najvećih
prepreka. Treba spomenuti i primjer zakona o nespojivosti, gdje je riješen
problem koji je dovodio do nedosljednosti presuda.[14] Neke
odluke Ustavnog suda bile su izazov za pravosudni sustav i zahtijevale su
prilagodbe metoda rada. Druge su zahtijevale hitnu izmjenu zakona. Odgovori
pravosudnih tijela i Ministarstva pravosuđa bili su u skladu sa zadanim
rokovima. Međutim, bilo je primjera da parlament nije odmah proveo odluke
Ustavnog suda koje su se odnosile na zakonodavstvo ili prava i obveze
zastupnika.[15] Kada
je riječ o poštovanju sudskih odluka općenito, čini se da
pravosudni sustav pokazuje veću svijest o potrebi osiguravanja provedbe
sudskih odluka i spremnost da poduzme mjere kako bi se to osiguralo.
Međutim i dalje su prisutni važni problemi,[16] a
poduzeća i nevladine organizacije upozorili su na nepoštovanja odluka od
strane javnih tijela, koja bi trebala biti uzor ostalima. Ustav Rasprave o
reviziji Ustava nastavljene su početkom 2014., a nacrt izmjena dostavljen
je u veljači 2014. Mnoge od tih izmjena Ustavni sud proglasio je
neustavnima, a Venecijanska komisija upozorila je na nekoliko ozbiljnih
problema.[17]
Ako se taj posao nastavi, bit će to prilika da se iz nove perspektive
ispitaju mogućnosti ugradnje neovisnosti pravosuđa u Ustav. Postupak
revizije Ustava bitan je za CVM jer neke izmjene zadiru u područje
pravosuđa i funkcioniranja Vrhovnog sudskog vijeća. Dosadašnji
isprekidani tijek postupka kritiziran je zbog nedostatka transparentnosti u
pogledu vremenskog okvira i postupka savjetovanja. Međutim,
zahvaljujući uključivanju Venecijanske komisije postupak je dobio
jasniji smjer, a punim angažmanom ključnih institucija, poput SCM-a,
postigla bi se određena sigurnost da će se pri svakoj izmjeni u
potpunosti poštovati neovisnost pravosuđa. U prethodnim
izvješćima o CVM-u spominje se pitanje donošenja vladinih uredbi po hitnom
postupku u okviru zakonodavnog sustava za donošenje zakona o pravosudnoj
reformi i borbi protiv korupcije.[18]
Uočena su dva problema, među ostalim i u razgovorima s Ustavnim
sudom. Jedan je učestalo korištenje takvih uredbi, čime se
ograničavaju mogućnosti savjetovanja i narušava zakonodavna
jasnoća, što ima posljedice i za ujednačivanje sudske prakse.[19] Drugi
je mogućnost njihova osporavanja. Primjenu uredbi po hitnom postupku može
osporiti pučki pravobranitelj. U izvješćima o CVM-u primjećuje
se važnost njegove uloge za ravnotežu snaga i kvalitetu zakonodavnog postupka.
Sadašnji pravobranitelj, koji je izabran u travnju uz potporu samo jedne
stranke[20],
izrazio je mišljenje da se pučki pravobranitelj ne bi trebao miješati u
pitanja koja se odnose na ravnotežu snaga između državnih tijela i da bi
se uglavnom trebao baviti pravima pojedinaca. Iako je razumljivo da pučki
pravobranitelj ima pravo prosuditi u kojim slučajevima treba iskoristiti
svoje ovlasti za obraćanje Ustavnom sudu radi procjene ustavnosti uredbi
po hitnom postupku u ranoj fazi postupka, to samoograničavanje stvara
prazninu koju u postojećem institucionalnom ustroju Rumunjske ne mogu
popuniti drugi subjekti.[21]
2.2.
Reforma pravosuđa[22] Novi
zakoni U
prethodnom izvješću o CVM-u naglašena je važnost novih zakona za
modernizaciju rumunjskog pravosudnog sustava.[23]
Početak primjene novog kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku u
veljači 2014. bio je veliki pothvat, a ujedno i test sposobnosti
prilagodbe pravosudnog sustava. Promjene su uspješno provedene, a ključne
su institucije međusobno dobro surađivale: Ministarstvo pravosuđa,
Visoki i kasacijski sud (HCCJ), SCM, državno odvjetništvo i Nacionalni
pravosudni institut (NIM). Rumunjsko sudstvo pokazalo se sposobnim za
prilagodbu novim zakonima bez prekida u radu. Čini se da se neke
inovativne mjere, poput mogućnosti nagodbe, već uspješno primjenjuju.
Međutim,
pojavila su se i neka složena prijelazna pitanja. U nekim je slučajevima,
primjerice u slučaju primjene najpovoljnijeg prava, pronađeno
rješenje. U drugim slučajevima vlada je donijela izmjene s pomoću
uredbi po hitnom postupku. Za neka su pitanja izrađeni zakonodavni
prijedlozi, ali parlament o njima još nije donio odluku. Nakon odluka Ustavnog
suda bit će potrebne dodatne prilagodbe. Sud je na primjer u prosincu
odlučio da su neke odredbe tih zakona koje se odnose na sudski nadzor i
prethodna vijeća neustavne.[24]
Kada je riječ o sudskom nadzoru, Ministarstvo pravosuđa interveniralo
je kako bi se osigurao kontinuitet u prihvaćenom roku. U pogledu
preliminarnih vijeća, HCCH i SCM odmah su započeli s izradom
praktičnih rješenja kako bi se omogućila prisutnost branitelja. Još
jedan praktični izazov bit će stupanje na snagu odredaba
građanskih zakona čija je primjena odgođena do 2016.
Međutim, postoje određeni pokazatelji da su se građanskim
zakonima postigli neki od predviđenih ciljeva, osobito u pogledu smanjenja
trajanja sudskih postupaka (prosječno oko jedne godine i šest mjeseci).
Slična ocjena utjecaja kaznenih zakona očekuje se u veljači
2015. Strategija
razvoja pravosuđa 2015. – 2020. Strategiju
razvoja pravosuđa 2015. – 2020. vlada je odobrila 23. prosinca 2014.
na prijedlog Ministarstva pravosuđa. Taj se dokument u velikoj mjeri
temelji na preporukama CVM-a te na studijama izrađenima u suradnji sa
Svjetskom bankom, posebice dokumentu Functional Analysis of the Romanian
judiciary.[25]
[26]
Strategija je zasnovana na nizu temeljnih načela vladavine prava, a u njoj
se utvrđuju ciljevi daljnjih reformi u razdoblju 2015. – 2020. u
cilju povećanja učinkovitosti, odgovornosti i kvalitete
pravosuđa. Strategija i pripadajući akcijski plan trebali bi biti i
osnova za utvrđivanje prioriteta za usmjeravanje sredstava EU-a u
području pravosuđa. Postupak odobravanja dokumenta bio je spor iako
je prvi nacrt bio gotov već u rujnu 2013. Savjetovanje je provedeno
tijekom jeseni, a Strategija i akcijski plan trebali bi biti dovršeni do
travnja 2015. Prema
dosadašnjim iskustvima, za ovakve su strategije korisni široka odgovornost i
sudjelovanje ključnih dionika. Međutim, čini se da je SCM
uglavnom paralelno radio na raznim projektima. Proračun
i ljudski resursi Unatoč
pritiscima na javne financije ministar pravosuđa uspio je osigurati znatna
povećanja sredstava za financiranje reformi. U 2014. proračun se
povećao za 4 %, a planom proračuna za 2015. predviđeno je
još jedno povećanje. To je omogućilo financiranje novih radnih mjesta
na sudovima i u državnim odvjetništvima, uključujući 200 novih
pomoćnih radnih mjesta. Nacionalna
upravna škola, Nacionalni pravosudni institut i SCM organizirali su izobrazbu i
natječaje za nova radna mjesta, koja su se brzo popunila. Buduće
potrebe uključuju povećanje broja sudskih službenika, modernizaciju
informatičke opreme i obnovu sudskih zgrada te potporu ključnim
institucijama, poput Pravosudne inspekcije i Nacionalne upravne škole.
Očekuje se da će financijska sredstva EU-a imati važnu ulogu u
potpori konkretnim projektima povezanima s reformom. Učinkovitost
pravosuđa Radno
opterećenje stalni je problem u pravosuđu. To utječe na
kvalitetu sudskih odluka i pristupačnost pravosudnog sustava za korisnike.
Ministarstvo pravosuđa i SCM dostavili su niz zakonodavnih prijedloga za
rješavanje problema radnog opterećenja. Donesen je zakon (koji je
parlament brzo prihvatio u listopadu 2014.) kojim se rješava problem
dupliciranja u izvršavanju sudskih odluka te se procjenjuje da su time građanski
sudovi rasterećeni za oko 300 000 predmeta. Većim se problemom
pokazalo postizanje dogovora o zatvaranju malih sudova, a čini se da je
došlo i do zastoja u donošenju zakona kojim bi se omogućila slobodnija
raspodjela poslova između sudaca i sudskih službenika. Predložena su neka
maštovita rješenja, poput pokretnih sudova i ukidanja paralelnih struktura
sudova i državnih odvjetništva. U
svibnju je SCM osnovao radnu skupinu koja treba utvrditi metode za mjerenje,
analizu i poboljšanje uspješnosti svih sudova. To bi trebao biti vrijedan korak
u smislu osiguravanja alata za upravljanje uspješnošću pravosudnog
sustava, osobito u kontekstu ukupne strategije pravosuđa. Pritom bi bilo
korisno mjeriti i koliko pravosudni sustav vodi računa o izvršenju svojih
odluka. SCM
nastavlja sankcionirati profesionalne propuste i disciplinske prekršaje sudaca.
Pravosudna inspekcija učvrstila se u ulozi ključnog tijela za istrage
disciplinskih prekršaja. U 2014. broj disciplinskih postupaka povećao se u
odnosu na 2013., a donošenje odluka se ubrzalo. Nekoliko
ispitivanja javnog mišljenja u Rumunjskoj pokazalo je povećano povjerenje
javnosti u pravosuđe, a posebno u institucije koje se bave borbom protiv
korupcije na visokoj razini.[27]
To je važno priznanje napretka, ali s tim dolaze i povećana
očekivanja. Pravnici, poslovni ljudi i nevladine organizacije još uvijek
navode da imaju poteškoća u odnosu sa sudovima. Dosljednost
sudske prakse Dosljednost
sudske prakse još je jedan bitan element reforme pravosuđa. HCCJ je radi
ujednačivanja sudske prakse dodatno proširio primjenu instrumenata
odlučivanja o prethodnom pitanju i žalbe u cilju zaštite zakonitosti. Osim
toga, poduzeo je mjere za poboljšanje objave presuda. Slični su
praktični koraci poduzeti i u državnom odvjetništvu i, šire, u pravosudnom
vodstvu. Tematske kontrole koje je provela Pravosudna inspekcija također
pridonose dosljednosti prakse. Unatoč
tim naporima i dalje su prisutne određene prepreke dosljednosti. I dalje
je nejasna odgovornost sudaca u slučaju da odluče odstupiti od
ustaljene prakse ili utvrđene sudske prakse: SCM je morao objasniti da
neovisnost pravosuđa ne može biti izlika za neujednačenu praksu.
Važna je i odgovornost javne uprave za prihvaćanje presuda u pitanjima
koja se učestalo ponavljaju. Time bi se ograničio broj sudskih
predmeta i ojačala pravna sigurnost jer bi se izbjeglo donošenje
različitih odluka o istom pitanju. Ostvaren
je napredak u objavljivanju sudskih odluka. Ministarstvo pravosuđa
dovršilo je projekt (financiran sredstvima EU-a) uspostave portala za objavu
pročišćenih verzija postojećeg zakonodavstva.[28]
Web-mjesto HCCJ-a izgleda impresivno. SCM je potpisao i partnerski
ugovor za organizaciju objave sudske prakse, koja će započeti u
kolovozu 2015. 2.3.
Integritet Nacionalna
agencija za integritet i Nacionalno vijeće za integritet Nacionalna
agencija za integritet (ANI) i u 2014. je radila na velikom broju predmeta.[29] Visok
postotak (70 %) odluka ANI-ja o nespojivosti i sukobu interesa pobijan je
na sudu, ali su sudovi potvrdili odluku u oko 90 % slučajeva.
Tumačenje zakona ANI-ja potvrdili su i Ustavni sud i HCCJ. Stoga se može
smatrati da on djeluje na zdravoj pravnoj osnovi. HCCJ je 2014. uspio ubrzati
rješavanje predmeta o nespojivosti unatoč visokom radnom opterećenju.
To je pridonijelo sigurnosti i poboljšanju odvraćajućeg učinka
zakona o integritetu. Međutim,
iako je granica između neovisnosti pravosuđa i nedosljednosti
osjetljivo područje, ove je godine bilo nekoliko primjera
proturječnih odluka različitih sudova (čak i na razini drugostupanjskih
sudova) koje su nudile različite mogućnosti tumačenja,
uključujući tumačenja koja su se razlikovala i od tumačenja
samog HCCJ-a.[30]
Dojam
je da se izvršavanje odluka ANI-ja poboljšava. Međutim, i sada je bilo
slučajeva da je ANI zbog neprovedbe odluke bio prisiljen uputiti predmet
državnom odvjetništvu (neprimjenjivanje pravomoćne odluke je kazneno
djelo) ili izreći novčanu kaznu.[31]
To upućuje na nisku razinu javne svijesti o tome da su pravila o
nespojivosti sredstvo za sprečavanje sukoba interesa. O tome svjedoči
i velik broj izabranih dužnosnika za koje je donesena odluka o nespojivosti.[32]
Sudska praksa ojačat će svijest o nužnosti izvršavanja odluka o
nespojivosti, ali se istodobno mogu poduzeti i druge mjere u cilju boljeg
upoznavanja s pravilima. Sa
stajališta osoblja i proračuna, stanje u ANI-ju 2014. bilo je stabilno.
ANI je osigurao sredstva za važan novi projekt u 2015. Informatički sustav
„Prevent” za ex ante provjere sukoba interesa u javnoj nabavi bit
će u potpunosti dovršen sredinom 2015., a trebao
bi unaprijed spriječiti moguće sukobe interesa. Sustavom će se
obuhvatiti nabava sredstvima EU-a i nacionalnim sredstvima. Provedbeni zakon
koji je za to potreban trebao bi biti donesen u proljeće 2015. nakon
savjetovanja. Nacionalno
vijeće za integritet (NIC) nastavilo je obavljati svoju zadaću
nadzornog tijela, što se posebno odnosi na javne intervencije i intervencije
pred parlamentom, prema potrebi.[33]
Mandat NIC-a istekao je u studenome 2014. Početak postupka za imenovanje
novog sastava NIC-a izazvao je razne polemike, među ostalim i zbog
imenovanja kandidata (u prvoj fazi) koji su i sami bili predmet postupka
ANI-ja, što je izazvalo sumnju u istinsku predanost nadležnih tijela da
osiguraju potporu institucijama za integritet i stvorilo dojam da cilj
integriteta nije pravilno shvaćen. Okvir
integriteta: Parlament Stabilnost
pravnog okvira integriteta ostaje jedno od problematičnih pitanja. U
parlamentu je bilo pokušaja da se izmijene elementi pravnog okvira. Ni jedan od
tih pokušaja nije doduše pretvoren u zakon, ali nema naznaka da je u tim
slučajevima prethodno napravljena analiza posljedica u odnosu na pitanja
nespojivosti i rizike korupcije, a nije održano ni savjetovanje s ANI-jem.[34]
Posebno su pitanje pravila o nespojivosti lokalnih tijela, primjerice
gradonačelnika, s obzirom na njihovu ključnu ulogu u javnoj nabavi.
Iako je važno naglasiti da se u parlamentu nije ponovilo glasovanje iz prosinca
2013.,[35]
i dalje postoji dojam da u parlamentu nema konsenzusa o važnosti strogih zakona
o integritetu. Prethodni
plan kodifikacije svih pravila o integritetu – kojom bi se pridonijelo
dosljednosti i jasnoći – stavljen je na čekanje zbog straha da bi
zakonodavni postupak olabavio postojeća pravila. Time je propuštena
mogućnost da se potpuno uklone opasnosti nejasnoće pravila. Važno bi
bilo i da se odluke Ustavnog suda iz 2014. kojima se potvrđuje ustavnost
odredaba o nespojivosti ugrade u zakonodavstvo.[36] Unatoč
nadi da će se reformama postići veći automatizam u provedbi, u
parlamentu još uvijek nema dosljedne provedbe odluka ANI-ja (potvrđenih
na sudu). U jednom karakterističnom slučaju nije bilo moguće
pronaći rješenje dok senator nije dao ostavku. O drugom je pak
slučaju Zastupnički dom odlučivao mjesecima unatoč tome što
bi prema novim pravilima pravomoćna sudska odluka trebala biti automatski
primjenjiva.[37]
Trenutačno se očekuje odluka parlamenta o najnovijem slučaju
nespojivosti zastupnika. 2.4.
Borba protiv korupcije Suzbijanje
korupcije na visokoj razini U
najnovijim izvješćima o CVM-u[38]
primjećuju se sve bolji rezultati u borbi protiv korupcije na visokoj
razini, a taj je trend potvrđen i 2014. To se odnosi i na DNA na razini
progona[39]
i na HCCJ u fazi sudskog postupka.[40]
To je međutim i potvrda da to ostaje veliki problem.[41] [42] DNA-a
se u 2014. bavio najrazličitijim slučajevima korupcije na visokoj
razini, koji su uključivali sve vrste javnih dužnosti te javne osobe iz
raznih političkih stranaka. Optužnice i istražni postupci odnosili su se
na aktualne i bivše ministre, zastupnike, gradonačelnike, suce i više
državne odvjetnike. U
predmetima HCCJ-a donesene su, među ostalim, konačne presude protiv
bivšeg predsjednika vlade, bivših ministara, zastupnika u parlamentu,
gradonačelnika i sudaca. Bilo je i drugih istaknutih predmeta koji su se
odnosili na utjecajne poslovne osobe i u kojima su donesene drugostupanjske
odluke. Međutim, u protukorupcijskim predmetima još uvijek se većinom
izriču uvjetne kazne (iako je to manje izraženo na razini HCCJ-a). Tijekom
najvećeg dijela 2014. zahtjevi DNA-a za ukidanje imuniteta zastupnika
upućeni parlamentu radi pokretanja istrage i primjene preventivne mjere
pritvora uglavnom nisu bili uspješni. Čini se da se taj trend mijenja
krajem 2014., kada je parlament ukinuo imunitet za nekoliko zastupnika koji su
bili pod istragom DNA-a u velikom protukorupcijskom predmetu. Stvara se dojam
da su reakcije parlamenta na zahtjeve DNA-a proizvoljne i ne temelje se na
objektivnim kriterijima. Za razliku od toga, svi zahtjevi upućeni
rumunjskom predsjedniku za ukidanje imuniteta ministara bili su
prihvaćeni.[43]
Međutim, ne postoje jasna pravila za provedbu preporuke CVM-a da se što
prije osigura primjena ustavnih pravila o suspenziji ministara pod optužnicom i zastupnika
za koje je donesena negativna odluka u pitanjima integriteta ili koji su
osuđeni za korupciju.[44] Činjenica da ministri nastavljaju
obavljati dužnost nakon optužbe za kaznena djela te da zastupnici ostaju na
dužnosti nakon što su pravomoćno osuđeni za kazneno djelo korupcije
ukazuje na šire probleme u stavu prema korupciji u rumunjskim političkim
krugovima. Odbijanje
zakona o amnestiji u parlamentu u studenome 2014. pozitivan je znak jer se
parlament usprotivio zakonu koji bi imao za posljedicu oprost za osobe
osuđene za kaznena djela korupcije. Međutim, činjenica da je
samo tjedan dana nakon glasovanja u parlamentu najavljena mogućnost novog
prijedloga zakona o kolektivnoj amnestiji upućuje na to da rasprava još
uvijek nije završena. Povećana
aktivnost primjećuje se i u slučajevima korupcije unutar samog
sudstva, koja se smatra osobito opasnim oblikom korupcije.[45] Prema
mišljenju DNA-a ta visoka brojka nije odraz povećanja korupcije u sudstvu
(iako zabrinjava raširenost te pojave), već povećanja broja dojava
koje dolaze iz javnosti. [46]
Takvi su predmeti složeni te je u okviru DNA-a osnovan poseban odjel nadležan
za takve predmete. Suzbijanje
korupcije na svim razinama Proteklih
se godina u izvješćima o CVM-u navodi da je teško točno utvrditi
rezultate borbe protiv korupcije u društvu u cjelini. Međutim, u 2014.
vide se određeni znakovi napretka. Državno odvjetništvo poduzelo je niz
konkretnih koraka za poboljšanje rezultata u tom području.[47]
Nacionalna uprava za suzbijanje korupcije (DGA) i dalje ima važnu ulogu kao
potpora kaznenom progonu (DNA i državno odvjetništvo) i kao unutarnje tijelo za
borbu protiv korupcije u okviru Ministarstva unutarnjih poslova, ali se
čini da su planovi o proširenju njezine nadležnosti na druga ministarstva
spriječeni. Međutim, u 2014. smanjen je
broj sudskih odluka u protukorupcijskim predmetima, pri čemu treba
spomenuti i još uvijek vrlo visoki postotak uvjetnih kazni od 80 %. Nacionalna
strategija borbe protiv korupcije 2012. – 2015.[48]
prerasla je u važan okvir za javnu upravu. U 2014. proveden je drugi krug
ocjenjivanja na temelju stručnog pregleda na razini lokalne uprave.
Koncept se temelji na praksi GRECO-a i OECD-a. Institucije koje sudjeluju u
Strategiji obvezuju se na poštovanje 13 pravno obvezujućih preventivnih
mjera i podvrgavaju se stručnom pregledu. Te se aktivnosti podupiru i konkretnim
projektima prevencije koje vode nevladine organizacije uz potporu sredstava
EU-a (posebice u Ministarstvu zdravstva i Ministarstvu regionalnog razvoja).
Iako posao napreduje sitnim koracima i zahtijeva velike napore da bi se
ostvarili rezultati u upravama koje se bore s ograničenim resursima,
zabilježen je niz konkretnih uspješnih primjera. Procjena
rizika i unutarnje kontrole ključna su područja djelovanja. Nekoliko
nedavnih velikih slučajeva primanja mita – u kojima je postupak pokrenut
po dojavi građana – mogli su se otkriti puno ranije temeljitom provjerom
evidencija.[49]
U teškim vremenima za javnu potrošnju trebalo bi se usmjeriti na područja
poreznih prihoda i rashoda s najvećim financijskim potencijalom. Pouke se
mogu izvući i u pogledu prijave imovine (tko je obvezan prijaviti imovinu
i kako će se prijave kontrolirati). Kada
je riječ o povratu imovine, a posebno nadoknadi štete, rumunjske vlasti
priznaju da je sustav potrebno poboljšati. Iako valja napomenuti da je u ovom
području jedan od problema i nepotpunost podataka, procjenjuje se da stopa
povrata imovine koju je Nacionalna agencija za fiskalnu upravu (ANAF) uspjela
ostvariti po sudskim nalozima iznosi tek 5 – 15 % sve imovine koja je bila
predmet sudskog naloga. To sankcije čini nedovoljno
odvraćajućima, a žrtva (koja je u protukorupcijskim predmetima
najčešće država) ostaje na gubitku, što je još jedan primjer
neuspjeha u provedbi sudskih odluka. Odluka Ministarstva pravosuđa o
osnivanju nove agencije za upravljanje zaplijenjenom imovinom prilika je za
poboljšanje stanja. Korupcija
i sukob interesa i dalje su prisutni u postupcima javne nabave, osobito na
lokalnoj razini, a tu činjenicu mahom potvrđuju i rumunjska tijela
nadležna za pitanja integriteta i izvršenje zakona. To je imalo posljedice i za
apsorpciju sredstava EU-a. Međutim, činjenica je da na nju
utječu i razni drugi čimbenici – uključujući
administrativne kapacitete javnih naručitelja, nestabilnost i
rascjepkanost pravnog okvira te kvaliteta natjecanja u javnoj nabavi. Obnovljeni
strukturirani dijalog između Komisije i Rumunjske u kontekstu provedbe
novih direktiva o javnoj nabavi te ex ante uvjeti za europske strukturne
i investicijske fondove trebali bi pomoći da se utvrde nedostaci,
uključujući područja u kojima postoji rizik korupcije i sukoba
interesa. Čini se da je koncept ex ante
provjera javne nabave Nacionalne agencije za integritet korak u dobrom smjeru,
ali ga treba dopuniti drugim mjerama kako bi se smanjile mogućnosti sukoba
interesa, pogodovanja, prijevare i korupcije u javnoj nabavi. 3.
ZAKLJUČAK I PREPORUKE U
Komisijinu izvješću o CVM-u iz 2014. ističe se niz područja u
kojima je ostvaren napredak. U nekima od njih napredak je dovoljno postojan da
se može govoriti o znakovima održivosti. Taj se trend nastavio i tijekom
protekle godine. Djelovanje ključnih pravosudnih institucija i institucija
za integritet u suzbijanju korupcije na visokoj razini nastavilo se impresivnim
intenzitetom, što se odrazilo na povećanje povjerenja Rumunja u
pravosuđe općenito, a posebno u progon kaznenih djela korupcije. Taj
trend podržava i veći profesionalizam u pravosudnom sustavu u cjelini te
spremnost na dosljedniju obranu neovisnosti pravosuđa i proaktivniji
pristup dosljednosti sudske prakse. Sada se pruža mogućnost da se ostvareni
napredak provjeri i u posebno osjetljivom trenutku – pri imenovanjima na
visokoj razini. Međutim,
i dalje je ostaje snažan dojam da se taj napredak treba konsolidirati i dodatno
učvrstiti. Iako je provedba spomenutih zakona pokazala da vlada i
pravosuđe produktivno i pragmatično surađuju, ni nakon godine
dana još uvijek nisu riješena brojna zakonodavna pitanja. U nekim je sudskim
odlukama i dalje vidljiva iznenađujuća nedosljednost, što u svakom
slučaju izaziva zabrinutost. Odluke u parlamentu o tome treba li državnom
odvjetništvu omogućiti da zastupnike tretiraju jednako kao sve ostale
građane i dalje se donose bez objektivnih kriterija i jasnog vremenskog
rasporeda. Osim toga, u parlamentu je u pojedinim slučajevima bilo zadrški
u provedbi pravomoćnih sudskih odluka i odluka Ustavnog suda, ali to je i
širi problem. Iako vlada sve više postaje svjesna potrebe suzbijanja korupcije
na svim razinama, ovaj će se problem zbog njegovih razmjera morati
sustavnije rješavati. Komisija
izražava zadovoljstvo konstruktivnom suradnjom s rumunjskim vlastima protekle
godine. Konsenzus o reformama i povjerenje u postojaniji napredak u uzlaznoj su
putanji i taj trend treba održati. Komisija se raduje nastavku bliske suradnje
s Rumunjskom u cilju ostvarivanja ciljeva CVM-a. Komisija
poziva Rumunjsku da poduzme mjere u sljedećim područjima: 1. Neovisnost pravosuđa ·
da
osigura da se imenovanje novog vodećeg državnog odvjetnika u DIICOT-u
provede u transparentnom postupku na temelju objektivnih kriterija ·
da
provede opći pregled postupaka imenovanja na visokoj razini u sudstvu u
cilju uspostave jasnih i detaljnih postupaka do prosinca 2015. prema uzoru na
postupke za imenovanje predsjednika HCCJ-a ·
da
osigura da kodeks ponašanja zastupnika sadržava jasne odredbe kojima se osigurava
poštovanje neovisnosti pravosuđa od strane zastupnika te u parlamentarnom
postupku ·
da
u raspravi o Ustavu osigura istaknuto mjesto pitanjima neovisnosti
pravosuđa i njegovoj funkciji kontrole i osiguravanja ravnoteže. 2.
Reforma pravosuđa ·
da
što prije dovrši potrebne prilagodbe kaznenih zakona, u savjetovanju s SCM-om,
HCCJ-om i Državnim odvjetništvom, kako bi se osigurao stabilan okvir koji nije
potrebno učestalo mijenjati ·
da
izradi operativni akcijski plan za provedbu strategije reforme pravosuđa s
jasnim rokovima i zajedničkom odgovornošću Ministarstva
pravosuđa i SCM-a, omogućujući svim ključnim dionicima da
daju svoj doprinos, te da pravosudnoj upravi osigura bolje alate za
informiranje o funkcioniranju pravosudnog sustava (npr. statistički alati,
sustav vođenja predmeta, ankete za korisnike i osoblje) kako bi se
omogućilo donošenje informiranijih odluka i mogao provjeriti ostvareni
napredak ·
da
istraži praktična rješenja za osiguravanje pristupa sudovima bez
zadržavanja postojeće pravosudne karte malih sudova ·
da
osigura bolje praćenje presuda na svim razinama kako bi se osiguralo
ispravno provođenje odluka i novčanih kazni. 3.
Integritet ·
da
ponovno pokuša pronaći rješenje kojim bi se osigurala automatska primjena
sudskih odluka o suspenziji zastupnika u parlamentu ·
da
provede ANI-jev koncept ex ante provjere sukoba interesa u javnoj nabavi
i osigura bliži kontakt između državnog odvjetništva i ANI-ja kako bi se
istražila moguća kaznena djela povezana s predmetima ANI-ja ·
da
ispita mogućnosti poboljšanja javnog prihvaćanja i učinkovite
provedbe pravila o nespojivosti i sprečavanja nespojivosti. 4.
Borba protiv korupcije ·
da
poboljša prikupljanje statističkih podataka o povratu imovine i osigura da
nova agencija poboljša upravljanje zamrznutom imovinom te da s ANAF-om radi na
poboljšanju stopa povrata, uz jasnu definiciju odgovornosti ostalih tijela
javne uprave ako ne poduzmu potrebne radnje ·
da
intenzivnije provodi preventivne i represivne mjere protiv sukoba interesa,
pogodovanja, prijevare i korupcije u javnoj nabavi, posebno vodeći
računa računa o ključnim područjima, primjerice
pravosuđu ·
da
iskoristi Nacionalnu strategiju borbe protiv korupcije za točnije
utvrđivanje područja u kojima postoji rizik korupcije te da uz
potporu nevladinih organizacija utvrdi edukativne i preventivne mjere,
koristeći se mogućnostima fondova EU-a ·
da
prevencijom i odvraćajućim sankcijama nastavi jačati borbu
protiv korupcije na nižim razinama. [1] Zaključci
Vijeća ministara, 17. listopada 2006. (13339/06); Odluka Komisije o uspostavi
mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih
mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije, 13.
prosinca 2006. (C (2006) 6569 završna verzija) [2] http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm [3] Flash
Eurobarometer 406 [4] Neke
države članice pružaju tehničku pomoć Rumunjskoj u
područjima povezanima s CVM-om. [5] COM (2014)
37 završna verzija; COM (2013) 47 završna verzija; COM(2012) 410 završna
verzija [6] Bivša
vodeća državna odvjetnica u DIICOT-u optužena je za djela korupcije
počinjena prije njezina imenovanja 2013. U siječnju 2013. Komisija je
izrazila zabrinutost u pogledu tekućeg postupka i preporučila
Rumunjskoj da osigura da se novo vodstvo državnog odvjetništva odabere u otvorenom
i transparentnom postupku iz dovoljno širokog kruga kvalitetnih kandidata koji
ispunjavaju kriterije stručnosti i integriteta. COM(2013) 47 završna
verzija, str. 7. [7] To je
izazvalo polemike u pogledu imenovanja na visokoj razini u državnom
odvjetništvu u razdoblju 2012. – 2013. [8] Europski
standardi Venecijanske komisije u pogledu neovisnosti pravosudnog sustava
upućuju na važnost izbjegavanja prevelike uloge političkih osoba pri
imenovanjima u državnom odvjetništvu. [9] Glavni
državni odvjetnik i vodeći državni odvjetnik DNA-a: svibanj 2016.,
predsjednik Visokog i kasacijskog suda: rujan 2016., Vrhovno sudsko
vijeće: izbori u 2016. Predsjednik i potpredsjednik Nacionalne agencije za
integritet također će biti imenovani u travnju 2016. [10] COM(2013) 47
završna verzija, str. 4 COM(2014) 37 završna verzija, str. 3 [11] Primjerice
nakon odluke o zakonima o zadržavanju podataka. [12] Tehničko
izvješće, odjeljak 1.1.2. [13] Vidi
posebice COM(2014) 37 završna verzija, str. 13. [14] Tehničko
izvješće, odjeljak 1.1.1. [15] Primjerice,
kada je riječ o odlukama o nespojivosti, u nekim institucijama,
uključujući parlament, još uvijek postoje zadrške u pogledu provedbe
pravomoćnih odluka protiv vlastitih članova. Vidi nastavak teksta
(odjeljak o integritetu) i tehničko izvješće. [16] Vidi i dio o
oduzimanju imovine u nastavku teksta. [17] Dobar je
pokazatelj činjenica da su rumunjske vlasti u ustavnu reformu
uključile Venecijansku komisiju i Europsku komisiju. Venecijanska komisija
kritizirala je i promjene u pravosudnom sustavu, a posebno prebacivanje
nadležnosti za istrage i kazneni progon zastupnika u parlamentu s HCCJ-a.
Venecijanska komisija pozvala je da se temeljitije ispita status državnih
odvjetnika. [18] Na to je
upozorila i Venecijanska komisija. [19] Općenito,
„Strategija jačanja javne uprave” koju je vlada donijela u listopadu 2014.
trebala bi pridonijeti poboljšanju kvalitete zakonodavstva. [20] U
izvješću o CVM-u iz srpnja 2012. navodi se: „Rumunjske vlasti trebaju
osigurati neovisnost pučkog pravobranitelja te imenovati pravobranitelja
koji uživa široku podršku stranaka i koji može učinkovito i potpuno
neovisno izvršavati svoje zakonske zadaće.” (COM (2012)410), str.18. [21] Primjerice,
mnogi su smatrali da uredba po hitnom postupku o „migraciji političkih
stranaka” iz kolovoza 2014. povlači za sobom ustavna pitanja. Pučki
pravobranitelj nije se obratio Ustavnom sudu. Zakon je naknadno proglašen
neustavnim nakon što su ga na Ustavni sud uputili parlamentarni zastupnici u
kasnijoj fazi postupka, ali je u to vrijeme već bio stupio na snagu. [22] Važnost
reforme pravosuđa u Rumunjskoj potvrđena je i u okviru europskog
semestra u posebnim preporukama za Rumunjsku koje je donijelo Vijeće u
srpnju 2014., a kojima se Rumunjska poziva da poboljša kvalitetu i
učinkovitost pravosudnog sustava (2014/C 247/21). [23] COM(2014) 37
završna verzija. [24] Vidi
tehničko izvješće, odjeljak 1.1.1. [25] http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=h7Nit3q0%2FGk%3D&tabid=2880 [26] Nacrt na
javnom savjetovanju temelji se na sljedećem: funkcionalnom pregledu
pravosuđa, izvješću o CVM-u i preporukama Europske komisije, postupku
optimizacije rada sudova, prilozima stručnih službi Ministarstva
pravosuđa, Vrhovnog sudskog vijeća, Državnog odvjetništva, Visokog i
kasacijskog suda, Nacionalnog ureda za trgovinu, Nacionalne uprave kaznenih
ustanova. [27] Tehničko
izvješće, odjeljak 1.4.8. [28] Baza
podataka omogućuje slobodan pristup rumunjskom zakonodavstvu od 1989. u
obliku jednostavnom za korištenje. [29] Tehničko
izvješće, odjeljak 2.1.3. ANI-ju je podnesena prijava u 638
slučajeva, a 541 postupak pokrenut je po službenoj dužnosti. ANI je 2014.
sastavio 514 izvješća. U odnosu na 2013. bilježi se povećanje broja
predmeta o sukobu interesa i nezakonito stečenoj imovini te smanjenje
broja predmeta o nespojivosti. [30] Jedna od
odluka o nespojivosti odnosila sa na kandidata na izborima za Europski
parlament u svibnju 2014. ANI je tvrdio da on ne ispunjava uvjete za
kandidaturu, ali drugostupanjski sud odlučio je da se može kandidirati
(iako je bila riječ o pitanju „iste dužnosti”, o kojem je HCCJ već
donio odluku). Drugostupanjski sud se nije obratio HCCJ-u, tako da HCCJ nije
imao na raspolaganju mehanizam kojim bi mogao potvrditi svoje tumačenje
tog pitanja. [31] Primjerice,
ANI je morao izreći novčanu kaznu članovima gradskog vijeća
kako bi ih prisilio da provedu odluku ANI-ja o sukobu interesa jednog od
vijećnika i razriješe ga s dužnosti. ANI je bio prisiljen razmotriti
slične mjere i protiv jednog od parlamentarnih odbora. [32] Vidi
tehničko izvješće, odjeljak 2.1. ANI je 2014. utvrdio nespojivost u
294 predmeta, od čega se 70 % odnosilo na izabrane dužnosnike. [33] Na primjer
jamčenje neovisnosti ANI-ja pred Senatom:
http://www.integritate.eu/Comunicate.aspx?Action=1&Year=2014&Month=5&NewsId=1578¤tPage=3&M=NewsV2&PID=20 [34] Tako je na
primjer podnesen zakonodavni prijedlog za izmjenu zakona br. 51/2006 o uslugama
u zajednici ili u javnom interesu. [35] Konkretno,
izmjenama kaznenog zakona koje je parlament prihvatio u prosincu 2013., a koje
je Ustavni sud proglasio neustavnima u siječnju 2014., smanjila bi se
učinkovitost okvira integriteta. [36] Posebice u
odnosu na pitanje „iste javne dužnosti”, vidi tehničko izvješće,
odjeljak 1.1.1. [37] Odluka je
donesena oko šest mjeseci nakon odluke Ustavnog suda, ali oko dvije godine
nakon odluke HCCJ-a. [38] COM(2014) 37
završna verzija, str. 9. [39] Tehničko
izvješće, odjeljak 3.2.3. U 2014. DNA je registrirao 4987 novih predmeta,
što je znatno povećanje u odnosu na 2013. Od toga je u 246 predmeta
pokrenut sudski postupak, čime je bilo obuhvaćeno 1167 optuženika, od
kojih je 47 iskoristilo mogućnost nagodbe. [40] Tehničko
izvješće, odjeljak 3.1. Od 1. siječnja do 31. prosinca 2014. Kazneno
vijeće donijelo je prvostupanjsku presudu u 12 predmeta korupcije na
visokoj razini, a peteročlana sudska vijeća donijela su konačnu
presudu u 13 predmeta korupcije na visokoj razini. [41] To je
potkrijepljeno i istraživanjima javnog mišljenja (npr. Flash Eurobarometer
406), koja su pokazala da najmanje devet od deset ispitanika (91 %)
smatra da je korupcija značajan problem u Rumunjskoj (na istoj razini od
2012.). [42] To je
potvrđeno i u posebnim preporukama Vijeća za Rumunjsku iz 2014.
(2014/C 247/21) te u Izvješću o suzbijanju korupcije (COM(2014) 38 završna
verzija). [43] Ministri ili
bivši ministri koji nisu istovremeno i zastupnici u parlamentu. [44] COM(2013) 47
završna verzija, str. 7. [45] Tijekom
2014. optužnica zbog korupcije podignuta je protiv 23 suca
(uključujući suce HCCJ-a), šest vodećih državnih odvjetnika i
šest državnih odvjetnika. [46] To odražava
širi trend povećanja povjerenja javnosti u DNA i sudstvo općenito. [47] Tehničko
izvješće, odjeljak 4.1. [48] http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=T3mlRnW1IsY%3D&tabid=2102 [49] Primjerice,
slučaj primanja mita u vezi s invalidskim naknadama kada su isplate
naknada u dotičnom mjestu bile nerazmjerne broju stanovnika.