Obrazloženje stajališta Vijeća: Stajalište Vijeća (EU) br. 2/2015 u prvom čitanju s ciljem donošenja Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 98/70/EZ o kakvoći benzinskih i dizelskih goriva i izmjeni Direktive 2009/28/EZ o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora

(2015/C 50/02)

I.   UVOD

Komisija je podnijela gore navedeni prijedlog 18. listopada 2012. na temelju članka 192. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i njegova članka 114. u vezi s određenim brojem predloženih odredaba.

Tim prijedlogom (1) želi se izmijeniti Direktivu o kakvoći goriva (98/70/EZ kako je izmijenjena Direktivom 2009/30/EZ, dalje u tekstu „Direktiva o kakvoći goriva”) i Direktivu o obnovljivim izvorima energije (2009/28/EZ, dalje u tekstu „Direktiva o energiji iz obnovljivih izvora”) na temelju zahtjeva uključenih u te dvije direktive da Komisija mora dostaviti izvješće u kojem se pregledava utjecaj neizravne promjene uporabe zemljišta (2) na emisije stakleničkih plinova i načine za smanjivanje utjecaja i prema potrebi uz izvješće priložiti prijedlog (3).

Odbor za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane Europskog parlamenta izglasao je izvješće 11. srpnja 2013. nakon čega je Europski parlament usvojio svoje stajalište u prvom čitanju 11. rujna 2013. (4)

Vijeće je 13. lipnja 2014. postiglo politički dogovor o nacrtu prijedloga. Nakon pravne i jezične revizije Vijeće je donijelo svoje Stajalište 9. prosinca 2014. u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom iz članka 294. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

U izvršavanju svojih zadaća Vijeće je uzelo u obzir mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora. Odbor regija odlučio je ne izdati mišljenje.

II.   CILJ

Cilj prijedloga Komisije jest pokretanje prelaska na biogoriva kojima se postižu značajne uštede stakleničkih plinova u slučajevima kada se izvještava o procijenjenim emisijama u vezi s neizravnom promjenom uporabe zemljišta. Komisija naglašava da se trebaju zaštititi postojeća ulaganja, a ciljevi prijedloga Komisije i njegovi glavni elementi su:

III.   ANALIZA STAJALIŠTA VIJEĆA

1.   Općenito

Iako se Vijeće slaže s Komisijom i Parlamentom u pitanju glavnih ciljeva prijedloga, pristup Vijeća sadrži izmjene prvotnog prijedloga. Vijeće teži uravnoteženom pristupu koji uzima u obzir potrebu za odgovorom na

Kao rezultat tog pristupa, stajalištem Vijeća do određene se mjere mijenja prvotni prijedlog Komisije njegovim ponovnim formuliranjem i brisanjem nekih odredaba u tekstu kako bi se osobito uzelo u obzir sadašnje stanje i nesigurnost oko procjena neizravne promjene uporabe zemljišta te okolnosti i perspektive za proizvodnju i potrošnju biogoriva. To podrazumijeva da Vijeće nije prihvatilo niti jedan amandman koji je predložen u stajalištu Europskog parlamentu u prvom čitanju a koji je povezan s tim izbrisanim odredbama. Osim toga, nije prihvaćen određeni broj predloženih amandmana jer se smatralo da oni ne doprinose ciljevima Direktive na odgovarajući način, a druge odredbe su ponovo formulirane kako bi se Direktiva pojasnila i ojačala.

U sljedećim odjeljcima opisane su sadržajne promjene.

2.   Ključna pitanja politika

i.   Prag za konvencionalna biogoriva i nova postrojenja

Komisija je predložila ograničenje doprinosa biogoriva i tekućih biogoriva proizvedenih od žitarica i drugih kultura bogatih škrobom, šećernih kultura i uljarica prema ostvarenju ciljeva Direktive o energiji iz obnovljivih izvora na 5 %, bez utvrđivanja ograničenja za njihovu ukupnu potrošnju.

Iako drži da prag može predstavljati instrument politike za ublažavanje neizravne promjene uporabe zemljišta, Vijeće smatra da se prijedlog Komisije treba izmijeniti u skladu s gore navedenim ciljevima. U stajalištu Vijeća utvrđuje se prag od 7 %. Napominje se da je Parlament svojim amandmanom 181 također povisio prag koji je predložila Komisija (na 6 %, uključujući energetske usjeve). Vijeće ne podupire amandman 184/REV Parlamenta kojim se prag primjenjuje i na ciljeve smanjenja intenziteta stakleničkih plinova iz Direktive o kakvoći goriva te primjećuje da Komisija nije uključila primjenu praga u svoj prijedlog. Vijeće smatra da njegova primjena nije primjerena budući da je cilj Direktive o kakvoći goriva smanjenje intenziteta stakleničkih plinova mješavine goriva EU-a.

Nadalje, iako Vijeće prihvaća ograničenje doprinosa ciljevima Direktive o energiji iz obnovljivih izvora, ono također smatra da prag ne bi trebao ograničiti fleksibilnost država članica tako da se odredi da su količine biogoriva koje premašuju prag neodržive i stoga nemaju pristup potpori u državama članicama. Vijeće stoga ne može prihvatiti amandman 89 Europskog parlamenta.

Što se tiče novih postrojenja, Vijeće se u načelu slaže s pristupom Komisije, koji podržava i Parlament, da se minimalni prag od 60 % za uštedu stakleničkih plinova za biogoriva / tekuća biogoriva proizvedena u novim postrojenjima utvrdi ranije (na dan stupanja na snagu Direktive umjesto predloženog fiksnog datuma 1. srpnja 2014.).

ii.   Procjene neizravne promjene uporabe zemljišta, izvješćivanje i pregled

Komisija je u svoj prvotni tekst uključila obvezu država članica / isporučiteljâ goriva da u svoje izvješćivanje dodaju procijenjene emisije u vezi s neizravnom promjenom uporabe zemljišta radi izračuna ušteda emisija stakleničkih plinova zbog upotrebe biogoriva / tekućih biogoriva tijekom njihova životnog ciklusa. Predlažu se novi prilozi (Prilog V. za Direktivu o kakvoći goriva i Prilog VIII. za Direktivu o energiji iz obnovljivih izvora) s procijenjenim emisijama u vezi s neizravnom promjenom uporabe zemljišta za određene skupine sirovina (5).

Vijeće smatra da bi te odredbe trebale bolje odražavati određenu razinu nesigurnosti oko modela, pretpostavki i obavljenih procjena neizravne promjene uporabe zemljišta te nastojati shvatiti pojavu neizravne promjene uporabe zemljišta i podupirati daljnji razvoj najboljih znanstvenih dokaza. Tekst Vijeća stoga sadrži raspone koji u gore navedenim prilozima ilustriraju takvu nesigurnost oko privremenih procijenjenih emisija u vezi s neizravnom promjenom uporabe zemljišta. Države članice / isporučitelji goriva prijavili bi količine biogoriva i tekućih biogoriva za svaku kategoriju sirovina navedenu u tim prilozima, na temelju čega bi Komisija provela svoje izvješćivanje, uključujući raspone vrijednosti, s ciljem smanjenja raspona nesigurnosti čime bi se stvorila čvršća znanstvena osnova. Nadalje, što se tiče izvješćivanja i pregleda, Komisija bi također istražila moguće utjecaje politika EU-a kao što su politike povezane s okolišem, klimom i poljoprivredom te mogućnost njihova uključivanja.

Također su uključeni pojačani elementi pregleda, zajedno s novom definicijom biogoriva / tekućih biogoriva s niskim rizikom od neizravnih promjena uporabe zemljišta, uz određivanje kriterija za identifikaciju i certificiranje biogoriva s niskim rizikom od neizravnih promjena uporabe zemljišta kao što su ona dobivena povećanjem prinosa kao i razmatranje programa certificiranja za proizvodnju biogoriva i tekućih biogoriva s niskim rizikom od neizravnih promjena uporabe zemljišta pomoću mjera ublažavanja na razini projekta. U klauzuli o pregledu zadržava se mogućnost uvođenja prilagođenih faktora procijenjene neizravne promjene uporabe zemljišta u kriterije održivosti. Nadalje, u članku o pregledu, stajalištem Vijeća poziva se Komisiju, kako je navedeno u amandmanima 189, 107 i 190 Parlamenta, da u svoj pregled uključi najnovije dostupne informacije u vezi s ključnim pretpostavkama o procjenama neizravne promjene uporabe zemljišta poput trendova u poljoprivrednim prinosima i produktivnosti, dodjeli suproizvoda te zapaženim stopama globalne promjene uporabe zemljišta i krčenja šuma.

Vijeće, zbog razmatranja o prirodi procjena neizravne promjene uporabe zemljišta kako su gore navedene, ne može prihvatiti amandman 60 Parlamenta koji za cilj ima uključivanje u Direktivu o kakvoći goriva faktora neizravne promjene uporabe zemljišta u izračun emisija stakleničkih plinova proizašlih izgaranjem biogoriva tijekom njihova životnog ciklusa od 2020. nadalje. Nadalje, kao opći pristup stajalištem Vijeća želi se postići najveću moguću usklađenost amandmana s direktivama o kakvoći goriva i o energiji iz obnovljivih izvora.

Vijeće smatra da bi se, zbog usklađenosti između dvije izmijenjene direktive, novi Prilog VIII. Direktivi o energiji iz obnovljivih izvora, kako je izmijenjen stajalištem Vijeća, trebao zadržati zajedno s novim Prilogom V. Direktivi o kakvoći goriva, a ne izbrisati kako je navedeno u amandmanu 164 Parlamenta.

iii.   Poticajne mjere za napredna biogoriva

Kako bi se unaprijedile poticajne mjere za napredna biogoriva, Komisija je, osim praga za konvencionalna biogoriva, predložila program za daljnje promicanje biogoriva iz sirovina koja ne bi stvarala dodatnu potražnju za zemljištem sugerirajući da bi se njihov energetski sadržaj trebao računati četiri puta prema postizanju ciljnog udjela od 10 % u prometu iz Direktive o energiji iz obnovljivih izvora. Predlaže se novi Prilog IX. toj Direktivi u koji su uključene sirovine kao što su otpaci i ostaci.

Parlament je u svoje stajalište uključio obvezne ciljeve za države članice da postupno dosegnu najmanje 0,5 % potrošnje energije koju je potrebno temeljiti na naprednim biogorivima 2016. i najmanje 2,5 % 2020. godine. Prilog IX. podijeljen je na tri različite kategorije u dijelovima A, B i C, pri čemu bi se neke sirovine računale jedanput, neke dvaput, a neke druge četiri puta prema postizanju ciljnog udjela od 10 % u prometu, a samo one iz dijelova A i C za ciljeve u vezi s naprednim biogorivima.

Vijeće dijeli cilj promicanja potrošnje naprednih biogoriva s niskim rizikom od uzrokovanja neizravne promjene uporabe zemljišta. Međutim, u Vijeću su prevladale snažne sumnje u koristi četverostrukog računanja određenih sirovina kako je predložila Komisija, na temelju zabrinutosti zbog mogućih tržišnih poremećaja i prijevare, te se smatralo da takav sustav nije najučinkovitije sredstvo za poticanje naprednih biogoriva. Stajalište Vijeća stoga sadrži niz elemenata za promicanje naprednih biogoriva, a istodobno ostavlja slobodu državama članicama da to prilagode svojim mogućnostima i nacionalnim okolnostima: Države članice moraju postaviti nacionalne ciljeve za napredna biogoriva koji se temelje na referentnoj vrijednosti od 0,5 postotnih bodova ciljnog udjela od 10 % energije iz obnovljivih izvora u prometu iz Direktive o energiji iz obnovljivih izvora. One mogu postaviti niži cilj na temelju tri kategorije razloga. Međutim, trebale bi opravdati svako postavljanje cilja nižeg od 0,5 postotnih bodova i prijaviti sve razloge za nedostatke u ostvarivanju svoga nacionalnog cilja za napredna biogoriva. Komisija treba objaviti objedinjeno izvješće o postignućima država članica u ostvarivanju nacionalnih ciljeva za napredna biogoriva.

Iako stoga smatra pravno neobvezujuće podciljeve na nacionalnoj razini za napredna biogoriva učinkovitim poticajem i jasnim ulagačkim signalom, Vijeće ne može podupirati i prirodu i tijek cilja za napredna biogoriva iz stajališta Parlamenta zbog zabrinutosti s obzirom na raspoloživost i troškove takvih biogoriva. Čini se da se Vijeće i Parlament, u svom amandmanu 111, slažu da pregled treba uključivati procjenu procjenu raspoloživosti takvih biogoriva, uzimajući u obzir okolišne, gospodarske i društvene aspekte u tom kontekstu, kao i mogućnost utvrđivanja dodatnih kriterija kako bi se osigurala njihova održivost.

Kako bi se pružilo dodatne poticaje za napredna biogoriva, stajalištem Vijeća proširuje se instrument statističkih prijenosa iz Direktive o energiji iz obnovljivih izvora kako bi se obuhvatilo takva napredna biogoriva, a dvostruko računanje doprinosa tih biogoriva prošireno je na opće ciljeve iz te Direktive.

Stajalište Vijeća sadrži izmijenjeni novi Prilog IX., koji je proširen tako da u dijelu A uključuje više stavaka poput otpada i ostataka iz šumarstva i biološkog otpada iz privatnih kućanstava, čiji bi se doprinos ciljevima smatrao dvostruko vrednijim od njihove energetske vrijednosti. Dio B sadržavao bi samo rabljena jestiva ulja i životinjske masti, čiji se doprinos ne bi računao u ostvarivanju postavljenoga nacionalnog cilja za napredna biogoriva.

Kao odredba o primjeni postojećih sustava, sirovine za biogoriva koje nisu navedene u Prilogu IX., a za koje je utvrđeno da su otpad, ostaci, neprehrambeni celulozni materijal ili lignocelulozni materijal i koje se upotrebljavaju u postojećim postrojenjima prije donošenja Direktive mogu se računati kao doprinos nacionalnom cilju za napredna biogoriva. Prema mišljenju Vijeća prednost bi trebalo dati djelotvornoj i jasnoj kategorizaciji u Prilogu IX. nad složenom strukturom iz Priloga IX. koja je uključena u stajalište Parlamenta.

Vijeće se uvelike slaže sa željom Parlamenta da ojača odredbe kako bi se umanjio mogući rizik od prijevare, kao što je deklariranje jedinstvenih pošiljaka u EU-u više nego jedanput ili namjerna izmjena materijala kako bi spadao u okvir Priloga IX., i uzelo je u obzir odgovarajuće elemente iz amandmana 101 i 185 kako bi države članice poticale razvoj i uporabu sustava kojima se pronalaze i prate sirovine i biogoriva koja su od njih proizvedena širom čitavog vrijednosnog lanca i kako bi osigurale da se poduzmu mjere ako se otkrije prijevara. Osim toga, stajalište Vijeća uključuje obvezu izvješćivanja za države članice, koja će omogućiti Komisiji da ocijeni učinkovitost mjera poduzetih radi sprečavanja prijevare i borbe protiv prijevare te smatraju li se dodatne mjere, među ostalim na razini Unije, potrebnima.

Što se tiče izvješćivanja država članica i Komisije o raspoloživosti i održivosti biogoriva proizvedenih od sirovina iz Priloga IX., stajalište Vijeća nadalje uključuje obvezu za države članice i Komisiju da uzmu u obzir načela hijerarhije otpada utvrđena u Okvirnoj direktivi o otpadu, načelo višestruke upotrebe biomase, održavanje potrebnih zaliha ugljika u tlu te kvalitetu tla i ekosustava, ali amandman Parlamenta 59, kojim se Komisiju ovlašćuje za donošenje delegiranih akata radi provjere usklađenosti s hijerarhijom otpada, ne smatra se prikladnim ni provedivim. Vijeće primjećuje da se amandmanima Parlamenta 12 i 109 također poziva Komisiju da podnese izvješće, među ostalim o raspoloživosti naprednih biogoriva i o utjecajima na okoliš i gospodarstvo biogoriva proizvedenih iz otpada, ostataka, suproizvoda ili sirovina za koje se ne upotrebljava zemljište.

iv.   Poticaji za električnu energiju iz obnovljivih izvora i mjere za energetsku učinkovitost

U prijedlogu Komisije razmotreni su načini ublažavanja rizika neizravne promjene uporabe zemljišta u izravnoj vezi s proizvodnjom i potrošnjom biogoriva. Međutim, Vijeće smatra da se dekarbonizacija prometa kao glavni cilj može promicati i većom uporabom električne energije iz obnovljivih izvora. U tekstu Vijeća stoga se povisuju faktori množenja za izračunavanje doprinosa električne energije iz obnovljivih izvora koja se upotrebljava u elektrificiranom željezničkom prometu i kojom se služe električna cestovna vozila kako bi se potaklo njihovu uporabu i probijanje na tržište.

U stajalištu Parlamenta nema sličnih odredaba. Međutim, Parlament poziva Komisiju da donese preporuke za dodatne mjere kako bi se poticala energetska učinkovitost i ušteda energije u prometu, što bi se moglo uzeti u obzir za izračun količine energije iz obnovljivih izvora potrošene u prometu s obzirom na ciljni udio od 10 % u prometu iz Direktive o energiji iz obnovljivih izvora (amandmani 153 i 154). Iako veću energetsku učinkovitost općenito smatra važnim doprinosom dekarbonizaciji prometa, Vijeće ne smatra da bi mjere i njihov učinak u tom pogledu trebali biti dijelom Direktive o izmjeni Direktive o energiji iz obnovljivih izvora.

v.   Usklađenost s kriterijima održivosti: Dobrovoljni programi i uzajamno priznavanje

U pogledu izvješćivanja i pregleda funkcioniranja dobrovoljnih programa uspostavljenih na temelju Direktive o kakvoći goriva i Direktive o energiji iz obnovljivih izvora, i Vijeće i Parlament uključili su detaljne i vrlo slične odredbe o izvješćivanju kako bi omogućili Komisiji da procijeni npr. neovisnost, transparentnost, sudjelovanje dionika i ukupna stabilnost programa (amandmani 54, 58 i 103), a u tekstu Vijeća poziva se Komisiju da podnese prijedlog za izmjenu odredaba Direktive o kakvoći goriva i Direktive o energiji iz obnovljivih izvora koje se odnose na dobrovoljne programe, prema potrebi, s ciljem promicanja najbolje prakse.

S obzirom na uzajamno priznavanje dobrovoljnih programa i nacionalne programe za usklađivanje s kriterijima održivosti za biogoriva i tekuća biogoriva, Vijeće smatra da bi uvjete pod kojima se primjenjuje načelo uzajamnog priznavanja svih programa trebalo pojasniti kako bi se olakšalo nesmetano funkcioniranje unutarnjeg tržišta. U tu svrhu stajalište Vijeća sadrži odredbe za Direktivu o kakvoći goriva i Direktivu o energiji iz obnovljivih izvora na temelju kojih država članica može prijaviti svoj nacionalni program Komisiji, koja ga žurno ocjenjuje. Odluka o usklađenosti tako prijavljenog nacionalnog programa donosila bi se postupkom ispitivanja, a uzajamno priznavanje pozitivno ocijenjenog programa od strane drugih programa, među ostalim dobrovoljnih programa, uspostavljenih u skladu s odgovarajućim člancima, ne može se odbiti. Stajalište Parlamenta uključuje automatsko uzajamno priznavanje programa za provjeru (amandman 102), što Vijeće ne smatra primjerenim.

vi.   Delegirani akti

Komisija je predložila velik broj prilagodbi Direktive o kakvoći goriva i Direktive o energiji iz obnovljivih izvora, posebno u vezi s dodjeljivanjem ovlasti Komisiji za donošenje akata koji se temelje na člancima 290. i 291. UFEU-a.

Vijeće je razmotrilo te odredbe, uzimajući u obzir izmjene uvedene UFEU-om od donošenja dviju direktiva, a posebno članak 290. o ovlasti za donošenje nezakonodavnih akata opće primjene radi dopune ili izmjene određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni. Vijeće je stoga odlučilo ograničiti delegiranje ovlasti Komisiji na razdoblje od pet godina, uz dodavanje procijenjenih tipičnih i zadanih vrijednosti za proizvodne procese dobivanja biogoriva, dozvoljenih analitičkih metoda koje se odnose na specifikacije za gorivo te dopuštenih odstupanja u tlaku pare za benzin koji sadrži bioetanol u izmjene Direktive o kakvoći goriva i u pogledu mogućeg dodavanja na popis sirovina i goriva u Prilogu IX. i procijenjene tipične i zadane vrijednosti za proizvodne procese dobivanja biogoriva i tekućeg biogoriva u Direktivu o energiji iz obnovljivih izvora. Vijeće stoga ne može prihvatiti amandmane iz stajališta Parlamenta kojima se preispituju ili proširuju odredbe o delegiranju ovlasti Komisiji koje Vijeće nije zadržalo.

U vezi s drugim odredbama o delegiranju ovlasti koje je predložila Komisija, Vijeće je zaključilo, nakon temeljite analize pojedinačnih slučajeva, da su provedbeni akti ili redovni zakonodavni postupak razboritiji način.

vii.   Uvodne izjave

Vijeće je izmijenilo uvodne izjave kako bi odgovarale izmijenjenim operativnim dijelovima Direktive, a stajalište Vijeća o izmijenjenim uvodnim izjavama Parlamenta stoga odgovara stajalištu Vijeća o amandmanima Parlamenta na operativne odredbe. Osim toga, vidi uvodne izjave pod točkom 4. u nastavku.

3.   Ostala pitanja politika

U kontekstu emisija povezanih s neizravnom promjenom uporabe zemljišta i naprednih biogoriva, Vijeće je smatralo da je radi veće jasnoće i usklađenosti potrebno dodati niz novih definicija u Direktivu o kakvoći goriva i Direktivu o energiji iz obnovljivih izvora. Dok stajalište Parlamenta sadrži veći broj novih definicija (amandmani od 34 do 37 i od 69 do 76) koje prema mišljenju Vijeća nisu potrebne, valja napomenuti da se neke od predloženih novih definicija podudaraju, barem djelomično, s nekima od definicija koje je uvelo Vijeće (posebno o „neprehrambenom celuloznom materijalu” i „lignoceluloznom materijalu”).

Što se tiče izračuna utjecaja biogoriva i tekućih biogoriva na stakleničke plinove, Vijeće je, za razliku od prijedloga Komisije, odlučilo da bi trebalo zadržati dodatak za biogoriva i tekuća biogoriva ako je biomasa dobivena sa saniranog degradiranog zemljišta.

4.   Drugi amandmani koje je usvojio Europski parlament

Daljnji amandmani koji se ne smatraju nužnima ili prikladnima za ispunjenje ciljeva Direktive i koji stoga nisu uključeni u stajalište Vijeća odnose se na sljedeće:

IV.   ZAKLJUČAK

U okviru utvrđivanja svog stajališta Vijeće je u potpunosti uzelo u obzir prijedlog Komisije i stajalište Europskog parlamenta u prvom čitanju. S obzirom na amandmane koje je predložio Europski parlament, Vijeće primjećuje da je određeni broj amandmana smisleno, djelomično ili u potpunosti već sadržan u njegovu stajalištu.

(1)  15189/12 ENV 789 ENER 417 ENT 257 TRANS 346 AGRI 686 POLGEN 170 CODEC 2432

(2)  „Neizravna promjena uporabe zemljišta”

(3)  Članak 7.d stavak 6. Direktive 2009/30/EZ i članak 19. stavak 6. Direktive 2009/28/EZ.

(4)  A7-0279/2013

(5)  Žitarice i druge kulture bogate škrobom, šećerne kulture i uljarice.