RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA

Prateći dokument uz

Prijedlog UREDBE EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA

o izmjeni Uredbe (EU) br. 1308/2013 i Uredbe (EU) br. 1306/2013 u pogledu programa potpore za dostavu voća i povrća, banana te mlijeka u obrazovnim ustanovama

1.           UVOD

Cilj je Programa distribucije mlijeka u školama (School Milk Scheme – SMS) i Programa distribucije voća u školama (School Fruit Scheme – SFS) održivo povećanje udjela voća i povrća te mliječnih proizvoda u prehrani djece u trenutku kada se formiraju njihove prehrambene navike. Programima se doprinosi ciljevima ZPP-a i u skladu su s ciljevima koji se odnose na zdravlje ljudi povezanih s navikama zdrave prehrane.

Razlog zbog kojeg su uspostavljena ta dva programa u školama još je uvijek važan u trenutačnom kontekstu padajuće potrošnje[1] voća i povrća te mliječnih proizvoda koju, između ostalog, pogoršavaju moderni trendovi potrošnje usmjereni prema prerađevinama koje često sadržavaju velike količine dodanog šećera, soli i masti.

2.           DEFINICIJA PROBLEMA

Zaključci iz različitih izvješća[2] i iskustvo nakon godina provedbe ukazuju na određene slabe strane i nedjelotvornosti funkcioniranja sljedećih trenutačnih programa:

(1) Cilj je oba programa održiva promjena prehrambenih navika djece s pomoću njihove obrazovne dimenzije. Međutim, plan programa i ovaj cilj ne podudaraju se u potpunosti. Obrazovna je dimenzija uključena u Program distribucije voća u školama od samog početka, dok se Programom distribucije mlijeka u školama od država članica ne zahtijeva korištenje posebnih obrazovnih alata, a povezanost distribuiranih proizvoda i programa je slaba. Osim toga, treba poboljšati sustave evaluacije programa kako bi se njima mogla mjeriti njihova učinkovitost.

(2) Postoji nedostatak koordinacije i dosljednosti među njima koji bi mogao imati negativan učinak na djelotvornost sustava kao cjeline. Navedeni problem proizlazi iz različitih pravnih i financijskih okvira, tržišnih razlika među uključenim proizvodima i odlukama na razini država članica o načinu provedbe dvaju programa.

(3) Funkcioniranje programa okarakterizirano je ostalim nedostacima koji ograničavaju njihov neposredan utjecaj, koji su ili zajednički (poput velikog administrativnog i organizacijskog opterećenja) ili specifični za Program distribucije voća u školama (uglavnom nedostatno izvršenje od otprilike 30 % njegova potencijala i velika nepodudaranja troškova proizvoda uključenih u distribuciju) ili za Program distribucije mlijeka u školama (potencijalan učinak mrtvog tereta, niski omjer troškova i koristi).

3.           SUPSIDIJARNOST

Pravo Europske unije da djeluje u ovom području utvrđeno je člancima od 38. do 44. Ugovora koji čine odredbe ZPP-a. Niz elemenata potvrđuje da je djelovanje na razini Europske unije primjereno i da pruža dodanu vrijednost:

Okvirom Europske unije ponajprije se osigurava ukupno financiranje potrebno za provedbu važnih inicijativa diljem Europske unije, jer većina država članica ne bi bila u mogućnosti provesti takve inicijative isključivo s vlastitim resursima. Nadalje, na temelju procjena zaključeno je da je okvir Europske unije doveo do veće vjerodostojnosti programa u državama članicama, vidljivosti programa te poboljšane predodžbe i informiranosti o Europskoj uniji. Nedostatak djelovanja Europske unije i nastavak aktivnosti isključivo na razini država članica mogao bi prouzročiti rizik od diskriminacije među proizvođačima u zemljama koje nemaju pristup programima koje se provodi u školama kao tržišni plasman. Režimom Europske unije, osim već postojećih nacionalnih programa, proizvodi se dodatna dodana vrijednost jer dovodi do stalnog prijenosa znanja, transparentnosti i iskustva među državama članicama sudionicama.

4.           CILJEVI

Da bi se ispunili opći ciljevi povećanja potrošnje voća i povrća te mliječnih proizvoda i doprinošenja oblikovanju zdravije prehrane, posebni i operativni ciljevi odnose se na prilagodbu trenutačnog okvira programa kako bi se:

(1) promijenila usmjerenost trenutačnog plana prema dugoročnim ciljevima, u smislu opskrbljivanja obaju programa obrazovnim alatima, i doprinijelo ponovnom povezivanju mladih građana s hranom i njezinim izvorima, time unapređujući percepcije poljoprivrede i njezinih proizvoda. Ti se posebni ciljevi odnose na sljedeće operativne ciljeve usmjerene prema:

– isticanju i integraciji obrazovne dimenzije trenutačnih sustava obveznim obrazovnim alatima,

– povećanju povezanosti proizvoda i programa (dodana vrijednost Europske unije),

– razvoju zajedničke metodologije procjene za evaluacije Europske unije i država članica te godišnje praćenje.

(2) ujedinili i integrirali trenutačni odvojeni pravni i financijski okviri i povećala vidljivost intervencije Europske unije. Operativni su ciljevi usmjereni prema:

– povećanju sinergija između dvaju trenutačnih programa i njihovoj djelotvornosti upravljanja,

– povećanju vidljivosti programa Europske unije.

(3) povećala djelotvornost trošenja sredstava dodijeljenih promicanju potrošnje poljoprivrednih proizvoda u školama, uz operativne ciljeve usmjerene prema:

–  poboljšanju uvjeta koji utječu na korištenje proračunskog potencijala,

– pojednostavljivanju pravnog okvira i smanjenju administrativnog/organizacijskog opterećenja.

5.           OPCIJE POLITIKE

Tijekom odabira različitih opcija četiri su opcije odbačene[3], a sljedeće su dodatno analizirane:

5.1.        Opcija 1.: ZPP 2020. (status quo)

Opcija status quo već sadržava promjene koje su proizašle iz reforme ZPP-a 2020., kojom se zadržavaju trenutačni odvojeni pravni i financijski okviri, zajedno s promjenama koje su usuglašene za oba programa. Program distribucije voća u školama: povećani proračun na 150 milijuna EUR na godinu, veće stope sufinanciranja Europske unije (75 % ili 90 % za manje razvijene regije) i prihvatljivost pratećih mjera za sufinanciranje Europske unije. Program distribucije mlijeka u školama: obveza država članica da sastave nacionalne ili regionalne strategije i dobrovoljne prateće mjere. Aranžmani financiranja povezani s Programom distribucije mlijeka u školama ostali su nepromijenjeni (potpora Europske unije po proizvodu 18,15 EUR/100 kg, bez ukupne gornje granice u odnosu na izdatke Europske unije).

5.2.        Opcija 2.: prilagodba

Ova je opcija uspostavljena s ciljem istraživanja bi li ciljevi mogli biti ostvareni zadržavanjem odvojenih okvira, financiranja ZPP-a 2020. i izbora proizvoda, no uvođenjem sljedećih prilagodbi:

– uvođenjem obveznih pratećih mjera i za Program distribucije mlijeka u školama,

– usklađivanjem trenutačnih okvira regulatornim prilagodbama (zahtjevi zajedničkih strategija, zajedničke i administrativne odredbe povezane s kontrolom itd.), i

– daljnjih sinergija nakon ZPP-a 2020.

5.3.        Opcija 3.: novi okvir

Ovom je opcijom predviđen zajednički pravni i financijski okvir za školske programe ZPP-a, temeljen na tri „stupa”:

i. zajedničkim pratećim mjerama, uz obrazovni fokus na ponovnom povezivanju djece s pitanjima u vezi s poljoprivredom, prehranom/zdravljem i okolišem, koje bi povremeno mogle uključivati veći izbor poljoprivrednih proizvoda u okviru tematskih mjera (koje trebaju odobriti nacionalna tijela iz područja zdravlja);

ii. ograničenju distribucije isključivo svježeg voća i povrća (uključujući banane) i konzumnog mlijeka. Time bi se distribucija usmjerila unutar ograničenog proračuna, odrazila najčešća trenutačna praksa, smanjilo organizacijsko opterećenje za škole, a u skladu je s potrebom da se pomogne preokrenuti trend padajuće potrošnje tih dviju skupina proizvoda;

iii. zajedničkom financijskom okviru s:

- ograničenim ukupnim proračunom Europske unije (bez promjena ZPP-a 2020., uz uvođenje gornje granice i za mlijeko), dodijeljenom državama članicama u odvojenim „omotnicama” za voće i povrće te mlijeko, uz mogući prijenos između njih (određivanje prioriteta intervencije strategijama);

- ograničenjem doprinosa Europske unije potporom po obroku za voće i povrće te mlijeko (ne razinama sufinanciranja Europske unije što je trenutačno slučaj u okviru Programa distribucije voća u školama);

povećanjem subvencije Europske unije za mlijeko s ciljem smanjenja učinka mrtvog tereta i povećanja troškova i koristi distribucije.

6.           OCJENA UTJECAJA

6.1.        Gospodarski utjecaji

· Izravan, neizravan i dugoročni utjecaj na potražnju

U okviru opcije 1. izravan i neizravan utjecaj na potražnju proizvoda od voća i povrća vjerojatno će se povećati u odnosu na Program distribucije voća u školama zbog većeg proračuna i pojačanih pratećih mjera. Povećana potražnja mogla bi rezultirati većom koristi za lokalne proizvođače (škole kao dodatna „niša” za njihove proizvode) ako proizvodi dolaze iz lokalnih izvora i poticati različite oblike suradnje da bi se ispunili zahtjevi institucionalnih tržišta.

Utjecaj na potražnju mliječnih proizvoda u okviru Programa distribucije mlijeka u školama vjerojatno će ostati stabilan, dok dugoročni utjecaj ovisi o državama članicama (o tome hoće li one provesti obrazovne mjere). Nacionalne bi se strategije mogle smatrati administrativnim opterećenjem, što bi moglo smanjiti privlačnost Programa distribucije mlijeka u školama. Ako se predviđene cijene mlijeka / mliječnih proizvoda povećaju, potpora Europske unije povezana s troškovima proizvoda dodatno će se smanjiti uz nepromijenjene razine subvencije Europske unije.

U okviru opcije 2. očekuje se da će izravan potencijal u smislu distribuiranih količina biti sličan onome iz opcije 1., dok bi se neizravan i dugoročni utjecaj trebao povećati uz obvezne prateće mjere za Program distribucije mlijeka u školama. No znatna smanjenja administrativnog opterećenja mogla bi biti poticaj za sudjelovanje i bolje korištenje potencijala.

Izravan utjecaj na potražnju voća i povrća u okviru opcije 3. sličan je opciji 1., no više je usmjeren prema svježem voću i povrću. Ograničeni ukupni proračun Europske unije za mlijeko neće utjecati na količine distribuiranih proizvoda, no one bi trebale biti veće za konzumno mlijeko (zbog ostalih mliječnih proizvoda). Više razine subvencije Europske unije vjerojatno će dovesti do smanjenja distribuiranih količina, ako nacionalni dodatci ili privatni doprinosi ostanu nepromijenjeni. U okviru ove opcije s poboljšanim pratećim mjerama očekuju se veći dugoročni utjecaji.

· Potrošnja

U okviru opcije 1. očekuje se da će izravna i neizravna potrošnja voća i povrća, kratkoročno i dugoročno, biti veća u okviru Programa distribucije voća u školama. Potrošnja mliječnih proizvoda u okviru Programa distribucije mlijeka u školama treba biti nepromijenjena.

Opcija 2. vjerojatno će imati veći utjecaj na potrošnju obveznim pratećim mjerama za oba programa i zajedničko strateško planiranje.

Očekuje se da će opcija 3. više izravno utjecati na potrošnju konzumnog mlijeka i svježeg voća i povrća (čija potrošnja opada) i da će, pratećim mjerama, neizravno utjecati na čitav niz proizvoda.

· Prihod i cijene poljoprivrednika

Školski programi nemaju znatan utjecaj na dohodak i cijene poljoprivrednika, uz izuzetak mogućnosti da proizvođači razviju alternativne tržišne mogućnosti izvan škole (pristupajući roditeljima i slično). Usmjerenost prema lokalnim proizvodima povećava transparentnost u vezi s određivanjem konačne cijene (ako je riječ o izravnom izvoru). Opcijom 2. pružaju se veće mogućnosti diverzifikacije aktivnosti i uključenosti u prateće mjere i u okviru Programa distribucije mlijeka u školama. Osim toga, očekuje se da će se opcijom 3. uspostaviti ravnopravnije natjecanje u vezi s cijenom distribuiranih proizvoda od voća i povrća što bi, u slučaju izravnog izvora proizvoda, mogli osjetiti proizvođači.

· Inovacije

Školski programi imaju ograničeni potencijal poticanja inovacija i istraživanja za stvaranje proizvoda namijenjenih djeci, paketa i slično.

· Trgovina s trećim zemljama

Sve su opcije u skladu s međunarodnim trgovinskim obvezama Europske unije, iako utjecaj na programe trgovine nije znatan zbog ograničenih količina i uglavnom lokalnih/regionalnih izvora proizvoda.

6.2.        Socijalni utjecaji

· Javno zdravlje

Potrošnja proizvoda od voća i povrća te mliječnih proizvoda korisna je sa stajališta javnog zdravlja. Utjecaj određenih mliječnih proizvoda na kontrolu težine ovisi o izboru proizvoda, veličinama porcija i učestalosti. Obvezne strategije u okviru Programa distribucije mlijeka u školama unutar opcije 1. rezultirat će boljim određivanjem ciljeva programa. Opcija 2. vjerojatno će rezultirati znatnijim utjecajima zbog obveznih pratećih mjera koje sadržavaju i obrazovanje o prehrani. Opcija 3. imat će veći utjecaj na javno zdravlje ograničenjem redovite distribucije samo na svježe voće i povrće te konzumno mlijeko, uključenost nacionalnih tijela iz područja zdravlja pri odobravanju proizvoda i bolje određivanje ciljeva zajedničkim strategijama.

· Socijalna i teritorijalna ravnoteža

Opcijom 1. osigurava se nastavak utjecaja školske distribucije na socijalnu i teritorijalnu ravnotežu (države članice mogu usmjeriti i odrediti prioritete svojim strategijama). Više razine sufinanciranja ZPP-a 2020. pružaju veću potporu za manje razvijene regije u okviru Programa distribucije voća u školama (90 %). Niska razina subvencija u okviru Programa distribucije mlijeka u školama često zahtijeva javne ili privatne financijske doprinose. Opcija 2. ima utjecaje slične utjecajima opcije 1. Opcija 3. korisna je za regije / države članice koje imaju gospodarskih poteškoća s ukidanjem obveznog sufinanciranja za voće i povrće, dok bi paušalni iznos po porciji bio povoljniji u većini manje razvijenih regija u kojima su proizvodi jeftiniji.

· Zaposlenost i stvaranje radnih mjesta

Školski programi nemaju mogućnost znatnog utjecaja na zaposlenost i stvaranje radnih mjesta, osim diversifikacijom aktivnosti i suradnjom.

6.3.        Utjecaji na okoliš

Opcijom 1. potiču se lokalna kupovina i razmatranje pitanja okoliša za Program distribucije voća u školama. U brojnim državama članicama paketi korišteni za distribuciju voća i povrća mogu se ponovno iskoristiti ili ih se barem može reciklirati. Pratećim mjerama mogla bi se integrirati pitanja u vezi s obrazovanjem o okolišu. Opcijom 2. jačaju se potonji elementi i u okviru Programa distribucije mlijeka u školama. Opcijom 3. osigurana je mogućnost daljnjih pozitivnih utjecaja ograničenjem proizvoda koji su dio distribucije.

6.4.        Utjecaji na proračun

U okviru opcije 1. utjecaj na proračun Europske unije ostat će kako je procijenjeno za reformu ZPP-a 2020. Načelo sufinanciranja u okviru Programa distribucije voća u školama zahtijeva nacionalne doprinose, dok utjecaj Programa distribucije mlijeka u školama na državne proračune ovisi o uključenosti država članica (dobrovoljni dodatci) i privatnim doprinosima (uglavnom roditelji). Opcija 2. je neutralna što se tiče proračuna u usporedbi sa statusom quo, uz ograničenu dvojbu u vezi s proračunom Europske unije, s obzirom na to da ne postoji ukupna omotnica koja ograničava izdatke Europske unije. Opcija 3. isto je tako neutralna što se tiče proračuna, no njome je ograničen doprinos Europske unije i za mlijeko. Nacionalni doprinosi bit će potrebni ako države članice žele povećati područje primjene i/ili pojačati programe.

6.5.        Administrativno opterećenje i pojednostavljivanje

U okviru statusa quo (opcija 1.), broj količinski odredivih obveza procijenjen je na 54 obveze obavješćivanja. Ukupni administrativni troškovi za Program distribucije voća u školama procijenjeni su na 1,08 milijuna EUR, dok za Program distribucije mlijeka u školama iznose oko 5,27 milijuna EUR. Opcijom 2. predviđena su znatna smanjenja administrativnog opterećenja, uz moguće smanjenje količinski odredivih obveza s 54 na 39 (30 %). Dodatno organizacijsko opterećenje moglo bi proizaći iz obveznih pratećih mjera i za Program distribucije mlijeka u školama. Opcijom 3. predviđaju se slični, no sigurni utjecaji na administrativno opterećenje kao u okviru opcije 2., no, osim toga, njome se priprema daljnje smanjenje organizacijskoj tereta uz manji popis proizvoda za distribuciju.

7.           USPOREDBA OPCIJA

7.1.        Djelotvornost

U okviru opcije 1. i dalje se obrazovna dimenzija i posljedično dugoročni utjecaji između dvaju programa neće podudarati. Njome se rješavaju određeni nedostaci Programa distribucije voća u školama, no ona ne utječe na ostale pokretače podoptimalne učinkovitosti oba programa.

Opcijom 2. osigurava se bolji doprinos dugoročnim ciljevima programa ojačanom obrazovnom dimenzijom Programa distribucije mlijeka u školama. Pozitivna je i u smislu povećanih sinergija, no one su ograničene zbog različitih financijskih dogovora. Međutim, ona ima ograničeni utjecaj na ostale nedostatke koji ograničavaju neposredan utjecaj trošenja sredstava i korištenja mogućnosti.

Opcijom 3. pruža se najveća mogućnost postizanja utvrđenih ciljeva u okviru nepromijenjenog proračuna, jer prebacuje fokus trenutačnih školskih sustava na dugoročne ciljeve. Školski sustav mogao bi bolje rješavati pitanja smanjenja potrošnje voća i povrća te mlijeka i rastuće pretilosti. Omogućuje djelotvornost upravljanja, fleksibilnost i određivanje prioriteta. Ima mogućnost povećati djelotvornost distribucije jer rješava pitanja većine pokretača problema (onih koja bi se mogla riješiti ovom revizijom).

7.2.        Djelotvornost

Ograničenim promjenama financijskih dogovora i razinom administrativnog opterećenja u okviru opcije 1. nastavit će se niski omjer troškova i koristi povezan s provedbom. Znatne varijacije djelotvornosti distribucije u okviru Programa distribucije voća u školama vjerojatno će se nastaviti, dok će pitanja koja ograničavaju djelotvornost Programa distribucije mlijeka u školama i dalje ostati otvorena (mogući mrtvi teret).

Opcija 2. je neutralna u smislu proračuna, no sadržava manje dvojbe u vezi s financiranjem Programa distribucije mlijeka u školama (nema ukupnog ograničenja fondova Europske unije). Smanjenje administrativnog opterećenja povećava omjer troškova i koristi. Međutim, distribucija Programa distribucije voća u školama nastavit će se u znaku znatnih varijacija djelotvornosti (značajna nepodudaranja troškova proizvoda), a Program distribucije mlijeka u školama u znaku nastavka mogućeg učinka mrtvog tereta.

Opcijom 3. objedinjuju se veća isplativost i usmjerena distribucija, manje administrativno opterećenje i promjene financijskih uvjeta. Očekuje se da će usmjerena distribucija u okviru ograničenog proračuna iskoristiti utjecaj u najvećoj mogućoj mjeri. Promjene subvencije mlijeka mogle bi smanjiti područje primjene, no povećati utjecaj u usporedbi s većim pokrićem s ograničenim utjecajem.

7.3.        Dosljednost

Opcija 1. ima ograničeniju mogućnost rješavanja društvenih promjena u nastajanju (uzorci potrošnje) i daje ograničeni doprinos horizontalnim ciljevima bolje regulacije i pojednostavljivanja. Međutim, može dati pozitivan doprinos javnom zdravlju (posebno nejednakostima u vezi sa zdravljem) određivanjem ciljeva i prioriteta nacionalnim strategijama.

Opcija 2. ima važan učinak pojednostavljivanja i time daje veći doprinos boljoj regulaciji i pojednostavljivanju. Pozitivna je i u smislu ciljeva javnog zdravlja obrazovnim alatima za oba programa, dajući doprinos oblikovanju navika zdrave prehrane.

Opcija 3. ima značajniji gospodarski utjecaj na proizvode kojima je potrebna promidžba (svježe voće i povrće te konzumno mlijeko), no manji utjecaj na ostale mliječne proizvode i prerađevine voća i povrća. Više je u skladu s ciljevima javnog zdravlja (kontrole težine, nejednakosti u vezi sa zdravljem). Ima i najznačajniji utjecaj pojednostavljivanja.

8.           PRAĆENJE I EVALUACIJA

Trenutačno Program distribucije voća u školama ima uspostavljen sustav praćenja i evaluacije koji bi se moglo unaprijediti i koristiti kao model za budući sustav.

Praćenje bi se izvršavalo na temelju godišnjih izvješća o praćenju s ciljem mjerenja neposredne proizvodnje i praćenja pratećih mjera.

Evaluacija bi se sastojala od:

– izvješća o procjeni država članica nakon pet godina provedbe programa,

– vanjske evaluacije diljem Europske unije s ciljem ocjenjivanja ukupne djelotvornosti, učinkovitosti, dosljednosti i važnosti,

– skupine stručnjaka Europske unije koji bi državama članicama i Komisiji davali savjete o provedbi, praćenju i procjeni,

– studije o pokazateljima dugoročnog utjecaja.

[1] Prema podacima Freshfela, potrošnja svježeg voća i povrća smanjuje se i bilježi trend pada za ukupno 9,4 % što se tiče voća i 10,3 % što se tiče povrća u razdoblju od 2005. do 2010. U 2011. godini smanjila se za 3 % u usporedbi s prosjekom prethodnog razdoblja. Prema podacima Eurostata i Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj, u razdoblju od 2003. do 2011. procijenjena potrošnja konzumnog mlijeka u Europskoj uniji smanjila se za 5 %. Ukupna potrošnja mliječnih proizvoda po glavi stanovnika, izražena u ekvivalentu mlijeka, isto se tako smanjila za 5 % u 10 godina, sa 302 kg na 286 kg u 2011., iako je kod određenih mliječnih proizvoda poput sira, potrošnja stabilna ili se čak povećala.

[2] Posebno izvješće Revizorskog suda br. 10 iz 2011. „Jesu li Program distribucije mlijeka u školama i Program distribucije voća u školama djelotvorni?”, vanjskih evaluacija Programa distribucije voća u školama (2012.) i Programa distribucije mlijeka u školama (2013.) koje su provela društva AFC Consulting Group AG i CO Concept.

[3] „bez politike”, odbačena na temelju analize o potrebi za nastavkom školske intervencije; „prekid isključivo Programa distribucije mlijeka u školama”, što isto tako nije u skladu s analizom važnosti nastavka distribucije mlijeka; „novi okvir s fokusom isključivo na skupine u socijalno i ekonomski nepovoljnom položaju”, odbačena jer su države članice u boljem položaju određivanja ciljeva i prioriteta njihove intervencije; i „novi okvir s redovitom distribucijom većeg izbora poljoprivrednih proizvoda”, odbačena na temelju ishoda javnog savjetovanja, proporcionalnosti i potencijalno velikog opterećenja provedbe.