IZVJEŠĆE KOMISIJE O RADU ODBORA U 2013. /* COM/2014/0572 final */
IZVJEŠĆE
KOMISIJE O RADU
ODBORA U 2013. U skladu s
člankom 10. stavkom 2. Uredbe br. 182/2011 o utvrđivanju pravila i
općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad
izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije[1]
(„Uredba o komitologiji”), Komisija predstavlja godišnje izvješće o radu
odbora za 2013. U ovom
izvješću daje se pregled događanja u okviru sustava komitologije u
2013. te sažetak aktivnosti odbora. Izvješće je popraćeno radnim
dokumentom službi u kojem su navedeni iscrpni statistički podaci o radu
pojedinih odbora. 1. Pregled događanja u
okviru sustava komitologije u 2013. 1.1 Opće promjene Kao što je
opisano u izvješću iz 2012.[2], svi
odborski postupci predviđeni u okviru „stare” Odluke o komitologiji[3], osim
regulatornog postupka s kontrolom (RPS), automatski su prilagođeni novim
odborskim postupcima predviđenima u Uredbi o komitologiji. Prema tome,
odbori u okviru sustava komitologije u 2013. radili su u skladu s postupcima
predviđenima u Uredbi o komitologiji , odnosno, savjetodavnim postupkom
(članak 4.) i postupkom ispitivanja (članak 5.), te u skladu s
regulatornim postupkom s kontrolom predviđenim u članku 5a. Odluke o
komitologiji. U skladu s
izjavom[4]
objavljenom u trenutku donošenja Uredbe o komitologiji da će sve odredbe
regulatornog postupka s kontrolom u postojećim osnovnim aktima prilagoditi
kriterijima utvrđenima u Ugovoru, Komisija je, nakon preliminarne analize
provedene u 2012., u 2013. donijela tri prijedloga[5] o usklađivanju
ukupno 200 osnovnih akata s člancima 290. i 291. UFEU-a. Ti su prijedlozi
trenutačno u redovnom zakonodavnom postupku. 1.2 Revizija Poslovnika Žalbenog odbora Poslovnik žalbenog
odbora, koji je donesen 29. ožujka 2011[6], uključuje
odredbu o reviziji (članak 14.) u kojoj je predviđeno da bi Komisija
do travnja 2014. trebala ocijeniti primjenu pravila u praksi. Revizija se
odnosi samo na Poslovnik, a ne na odredbe same Uredbe 182/2011, koja će
biti revidirana do 1. ožujka 2014. Od stupanja
Uredbe 182/2011 na snagu 1. ožujka 2011. pa do kraja 2013., žalbeni odbor
sazivao se uglavnom u vezi s jednim područjem politike, točnije zdravljem
i zaštitom potrošača, te posebno u vezi s genetski modificiranom hranom i
hranom za životinje te proizvodima za zaštitu bilja. Komisija je žalbenom
odboru, koji se sastao 15 puta od osnivanja, uputila 23 nacrta provedbenih
akata. Od nacrta akata koji su upućeni žalbenom odboru, dva nisu bila u
području zdravlja i zaštite potrošača (odnosili su se na carine i
okoliš). U većini
slučajeva žalbeni je odbor sazvan jer predmetni odbor nije donio
mišljenje. Jedan od glavnih razloga za to nalazi se u članku 5. stavku 2.
drugom podstavku Uredbe 182/2011 u kojem je propisano da se u području
zdravlja i sigurnosti ljudi, životinja ili biljaka provedbeni akt ne može
donijeti bez mišljenja[7]. Ako se
smatra da je provedbeni akt potreban, postoji mogućnost podnošenja
izmijenjene verzije tog akta istom odboru ili podnošenja nacrta provedbenog
akta žalbenom odboru u roku od mjesec dana. U slučajevima kao što je
odobravanje genetski modificirane hrane ili hrane za životinje, opseg izmjena
je ograničen i podnošenje odboru vjerojatno neće završiti
drugačijim rezultatom. Službe Komisije stoga su provedbeni akt odlučile
podnijeti žalbenom odboru. U većini slučajeva žalbeni odbor
također nije donio mišljenje te je Komisija donijela mjere u skladu s
člankom 6. stavkom 3. Uredbe 182/2011. Dosad
utvrđeni problemi u praktičnom iskustvu rada sa žalbenim odborom
odnose se na određivanje datuma sastanka i razine zastupljenosti,
mogućnosti postizanja kompromisa i uporabu pisanog postupka. 1.2.1
Datum sastanka i razina zastupljenosti U članku 3.
stavku 7. Uredbe 182/2011 propisano je da „Predsjednik određuje dan
sastanka žalbenog odbora u bliskoj suradnji s članovima odbora kako bi se
državama članicama i Komisiji omogućila odgovarajuća razina
zastupljenosti”. To se odražava u članku 1. stavku 5. Poslovnika u
kojem je propisano da se Komisija mora „savjetovati s državama
članicama o različitim mogućnostima” za datum održavanja
sastanka i države članice u tome smislu mogu davati prijedloge. Cilj je
osigurati dovoljno visoku razinu zastupljenosti, u načelu ne ispod razine
članova odbora stalnih predstavnika, kako bi se izbjeglo ponavljanje
rasprava održanih unutar predmetnog odbora. Budući da
se u skladu s člankom 3. stavkom 7. Uredbe 182/2011 sastanak mora održati
najkasnije šest tjedana nakon upućivanja žalbenom odboru, iz
praktičnih razloga moglo bi biti teško pronaći odgovarajući
datum sastanka, no ipak je u svim slučajevima pronađeno prihvatljivo
rješenje. Kada je riječ o razini zastupljenosti, na temelju dosadašnjeg
iskustva može se zaključiti da zastupanje na razini ministara nije
pravilo. Zastupanje je obično na razini stalnih predstavnika. Države
članice odlučuju tko će ih predstavljati u žalbenom odboru, a u
tekstu članka 1. stavka 5. Pravilnika predviđena je dovoljna
fleksibilnost za prilagodbu razine zastupljenosti predmetnom slučaju. 1.2.2
Postizanje kompromisa U Uredbi
182/2011 jasno je propisano da se nacrt provedbenog akta mora podnijeti
žalbenom odboru. Stoga nije moguće podnijeti izmijenjenu verziju.
Međutim, u skladu s člankom 6. stavkom 2. Uredbe 182/2011, dok se ne
donese mišljenje, svaki član žalbenog odbora može predložiti izmjene
nacrta provedbenog akta i predsjednik može odlučiti hoće li ga mijenjati
ili ne. To je navedeno u članku 4. stavku 2. Poslovnika. Predsjednik stoga
trenutačno može posredovati u postizanju kompromisa tako da, primjerice,
prihvati ili predloži izmjene tijekom sastanka. 1.2.3
Pisani postupak U određenim
područjima politika, kao što je genetski modificirana hrana i hrana za
životinje te proizvodi za zaštitu bilja, žalbeni odbor zbog prirode teme nije
uspio postići kompromise. Sastanci žalbenog odbora često su kratki i
u njima se ponavlja ishod predmetnog odbora te se ne donosi nikakvo mišljenje.
Stoga se u takvim posebnim slučajevima u nekim situacijama od početka
predlaže uporaba pisanog postupka. Mogućnosti i uvjeti za uporabu pisanog
postupka utvrđeni su u članku 3. stavku 5. Uredbe 182/2011 i na njih
se upućuje u članku 7. Poslovnika, pri čemu predsjednik može
posebno upotrijebiti pisani postupak ako se o nacrtu već raspravljalo za
vrijeme sastanka žalbenog odbora. Tom formulacijom nije isključena uporaba
pisanog postupka od samog početka, ako je opravdan. U skladu s člankom
3. stavkom 5. Uredbe 182/2011 sastanak mora biti sazvan ako tako zatraži
član odbora i ako su se do tada uvijek podnosili takvi zahtjevi. 1.2.4
Zaključak Iskustva sa
žalbenim odborom do sada potvrđuju da se u Poslovniku dobro odražavaju
odredbe Uredbe 182/2011, da se njima osigurava učinkovita osnova za rad
žalbenog odbora i da stoga trenutačno nema potrebe za izmjenom Poslovnika.
Ako bude potrebno, to se pitanje može riješiti u okviru planirane revizije
Uredbe 182/2011 u 2016. 1.3 Razvoj sudske prakse Svojom presudom
u predmetu C-427/12, Komisija protiv Parlamenta i Vijeća („predmet o
biocidnim proizvodima”), Sud Europske unije prvi je put 18. ožujka 2014. donio
presudu u predmetu povezanom s razgraničenjem delegiranih i provedbenih
akata. Europska komisija u svom je zahtjevu u predmetu o biocidnim proizvodima
tražila poništenje odredbe kojom se predviđa da se mjere kojima se
utvrđuju naknade koje se moraju plaćati Europskoj agenciji za
kemikalije donose provedbenim aktima. Komisija je smatrala da njih treba
utvrditi delegiranim aktima. Sud je odbacio tužbu Komisije kao neutemeljenu.
Iako se činilo da Sud ne dovodi u pitanje činjenicu da članci
290. i 291. UFEU-a svaki imaju svoje područje primjene, potvrdio je da
zakonodavac ima određeni stupanj diskrecije kada odlučuje na Komisiju
prenijeti delegirane ovlasti u skladu s člankom 290. stavkom 1. UFEU-a ili
provedbene ovlasti u skladu s člankom 291. stavkom 2. UFEU-a. Zbog toga je
Sud utvrdio da je sudsko preispitivanje ograničeno na očite pogreške. U dvjema presudama
Suda iz 2013. objašnjeni su određeni vidovi regulatornog postupka na
temelju Odluke 1999/468/EZ[8].
Slučajevi su se odnosili na situacije u kojima je regulatorni odbor glasao
prije stupanja na snagu Uredbe 128/2011 i stoga se moralo smatrati da je
postupak u tijeku u smislu članka 14. te Uredbe i morao je biti
zaključen u skladu s pravilima iz Odluke 1999/468/EZ. 2. Pregled aktivnosti 2.1 Broj odbora i sastanka Odbore u okviru
sustava komitologije važno je razlikovati od drugih tijela, posebno
„stručnih skupina” koje je osnovala sama Komisija. Potonji Komisiji daju
stručne savjete[9] pri
pripremi i provedbi politika i delegiranih akata, a odbori u sustavu
komitologije pomažu Komisiji u izvršavanju provedbenih ovlasti koje su na nju
prenesene temeljnim pravnim aktima. Ovo izvješće bavi se isključivo
odborima u sustavu komitologije. Broj odbora u sustavu komitologije na
dan 31. prosinca 2013. izračunan je prema sektoru djelovanja (vidi Tablicu
I.). Navedeni su i podaci za prethodnu godinu (na dan 31. prosinca 2012.) u
svrhe usporedbe. Odjeljci i sastavi ne računaju se zasebno jer pripadaju
matičnom odboru. TABLICA
I. — UKUPAN BROJ ODBORA(2013.) Sektor politike || 2012. || 2013. Poljoprivreda i ruralni razvoj (AGRI) || 15 || 20 Ured za borbu protiv prijevara (OLAF) || 1. || 1 Proračun (BUDG) || 2 || 2 Klimatska politika (CLIMA) || 4 || 4 Komunikacije (COMM) || 1 || 1 Komunikacijske mreže, sadržaji i tehnologija (CNECT) || 6 || 6 Razvoj i suradnja – EuropeAid (DEVCO) || 6 || 6 Gospodarski i financijski poslovi (ECFIN) || 1 || 2 Obrazovanje i kultura (EAC) || 7 || 8 Zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje (EMPL) || 3 || 4 Energija (ENER) || 16 || 18 Proširenje (ELARG) || 4 || 4 Poduzetništvo i industrija (ENTR) || 30 || 33 Okoliš (ENV) || 31 || 33 Zdravlje i potrošači (SANCO) || 24 || 26 Unutarnji poslovi (HOME) || 11 || 13 Humanitarna pomoć i civilna zaštita (ECHO) || 2 || 3 Informatika (DIGIT) || 1 || 1 Unutarnje tržište (MARKT) || 15 || 15 Pravosuđe (JUST) || 14 || 17 Pomorska pitanja i ribarstvo (MARE) || 4 || 4 Mobilnost i promet (MOVE) || 31 || 32 Regionalna politika (REGIO) || 1 || 2 Istraživanje (RTD) || 6 || 8 Glavno tajništvo (SG) || 2* || 2* Služba za instrumente vanjske politike (FPI) || 4 || 4 Statistika (ESTAT) || 7 || 7 Oporezivanje i carinska unija (TAXUD) || 11 || 13 Trgovina (TRADE) || 11 || 13 UKUPNO: || 271 || 302 * Uključujući
žalbeni odbor (za potrebe registra komitologije, žalbeni odbor registriran je
kao odbor u nadležnosti Glavnog tajništva; u praksi njime upravljaju sve
uključene službe). U 2013. odbori u
okviru sustava komitologije mogli su se općenito podijeliti prema vrsti
postupka u skladu s kojim su radili (savjetodavni postupak, postupak
ispitivanja, regulatorni postupak s kontrolom – vidi Tablicu II.). Određeni
odbori koji su primjenjivali više postupaka odvojeni su od odbora koji su
primjenjivali samo jedan postupak. TABLICA II.— BROJ ODBORA PREMA POSTUPKU (2013.) || Vrsta postupka || Savjetodavni || Ispitivanje || Regulatorni s kontrolom || Primjenjuje nekoliko postupaka || UKUPNO: AGRI || 0 || 15 || 0 || 5 || 20 BUDG || 1 || 1 || 0 || 0 || 2 CLIMA || 0 || 0 || 0 || 4 || 4 CNECT || 0 || 2 || 0 || 4 || 6 COMM || 0 || 1 || 0 || 0 || 1 DEVCO || 0 || 5 || 0 || 1 || 6 DIGIT || 0 || 1 || 0 || 0 || 1 EAC || 1 || 2 || 0 || 5 || 8 ECFIN || 1 || 0 || 0 || 1 || 2 ECHO || 0 || 2 || 0 || 1 || 3 ELARG || 1 || 3 || 0 || 0 || 4 EMPL || 0 || 0 || 2 || 2 || 4 ENER || 3 || 8 || 1 || 6 || 18 ENTR || 6 || 6 || 4 || 17 || 33 ENV || 0 || 6 || 5 || 22 || 33 ESTAT || 0 || 3 || 0 || 4 || 7 FPI || 0 || 4 || 0 || 0 || 4 HOME || 1 || 6 || 0 || 6 || 13 JUST || 3 || 4 || 4 || 6 || 17 MARE || 0 || 4 || 0 || 0 || 4 MARKT || 0 || 2 || 4 || 9 || 15 MOVE || 3 || 7 || 4 || 18 || 32 OLAF || 0 || 0 || 0 || 1 || 1 REGIO || 0 || 0 || 0 || 2 || 2 RTD || 0 || 6 || 0 || 2 || 8 SANCO || 1 || 9 || 1 || 15 || 26 SG || 0 || 2 || 0 || 0 || 2 TAXUD || 1 || 11 || 0 || 1 || 13 TRADE || 3 || 6 || 0 || 4 || 13 UKUPNO: || 25 || 116 || 25 || 136 || 302 * Uključujući
žalbeni odbor. Broj odborâ nije
jedini pokazatelj aktivnosti na razini komitologije. Intenzitet rada na razini sektora
i u pojedinačnim odborima vidi se iz broja održanih sastanaka te
broja pisanih postupaka[10] upotrijebljenih
u 2013. (Tablica III.) TABLICA
III. — Broj sastanaka i pisanih postupaka (2013.) || Broj odbora || Sastanci || Pisani postupci 2012. || 2013. || 2012. || 2013. AGRI || 20 || 134 || 132 || 3 || 3 BUDG || 2 || 5 || 6 || 0 || 1 CLIMA || 4 || 16 || 13 || 0 || 3 CNECT || 6 || 26 || 16 || 7 || 12 COMM || 1 || 1 || 2 || 2 || 4 DEVCO || 6 || 24 || 20 || 28 || 48 DIGIT || 1 || 2 || 2 || 0 || 0 EAC || 9 || 14 || 9 || 53 || 59 ECFIN || 2 || 1 || 0 || 0 || 0 ECHO || 3 || 4 || 5 || 6 || 5 ELARG || 4 || 5 || 4 || 22 || 10 EMPL || 4 || 2 || 2 || 6 || 15 ENER || 18 || 27 || 33 || 9 || 2 ENTR || 33 || 51 || 56 || 25 || 29 ENV || 33 || 46 || 42 || 14 || 18 ESTAT || 7 || 12 || 12 || 6 || 4 FPI || 4 || 7 || 4 || 7 || 7 HOME || 13 || 31 || 21 || 40 || 15 JUST || 17 || 7 || 4 || 18 || 11 MARE || 4 || 11 || 8 || 8 || 15 MARKT || 15 || 11 || 9 || 7 || 6 MOVE || 32 || 50 || 52 || 22 || 16 OLAF || 1 || 4 || 2 || 0 || 0 REGIO || 2 || 7 || 7 || 6 || 3 RTD || 8 || 56 || 23 || 227 || 240 SANCO || 26 || 144 || 127 || 354 || 403 SG || 2 || 3* || 7* || 0 || 0 TAXUD || 13 || 81 || 81 || 14 || 32 TRADE || 13 || 15 || 19 || 5 || 9 UKUPNO: || 302 || 797 || 718 || 889 || 970 *
Uključujući 7 sastanka žalbenog odbora. 2.2 Broj mišljenja i provedbenih akata/mjera Kao i u
prethodnim izvješćima, u ovom izvješću navode se ukupni podaci o
službenim mišljenjima koja su dali odbori te o povezanim provedbenim
aktima/mjerama koje je donijela Komisija[11]. Brojke
pokazuju opipljive „rezultate“ odborâ (vidi Tablicu IV.). TABLICA
IV. — BROJ MIŠLJENJA I DONESENIH PROVEDBENIH AKATA/MJERA (2013.) || Mišljenja || Doneseni akti || Mjere donesene u skladu s RPS-om AGRI || 189 || 202 || 1 BUDG || 9 || 9 || 0 CLIMA || 11 || 5 || 8 CNECT || 45 || 45 || 1 COMM || 4 || 4 || 0 DEVCO || 127 || 127 || 0 DIGIT || 1 || 1 || 0 EAC || 75 || 55 || 0 ECFIN || 0 || 1 || 0 ECHO || 6 || 7 || 0 ELARG || 35 || 39 || 0 EMPL || 14 || 14 || 0 ENER || 17 || 3 || 7 ENTR || 49 || 29 || 21 ENV || 60 || 36 || 25 ESTAT || 13 || 4 || 13 FPI || 6 || 6 || 0 HOME || 21 || 19 || 0 JUST || 11 || 12 || 0 MARE || 29 || 29 || 0 MARKT || 7 || 4 || 8 MOVE || 56 || 39 || 7 OLAF || 0 || 0 || 0 REGIO || 4 || 5 || 0 RTD || 250 || 250 || 0 SANCO || 709 || 605 || 80 SG || 9* || 8 || 0 TAXUD || 105 || 106 || 0 TRADE || 54 || 52 || 0 UKUPNO: || 1 916 || 1 716 || 171 *
Uključujući 9 mišljenja koja je dao žalbeni odbor. 2.3 Sastanci žalbenog odbora Žalbeni odbor
sastao se 7 puta u 2013. te je raspravljao o ukupno 9 nacrta provedbenih akata
(u području politike zdravlja i potrošača, carina i okoliša) koje mu
je uputila Komisija. Žalbeni odbor nije dao mišljenje ni u jednom od 9
slučajeva i Komisija je odlučila donijeti 8 od tih provedbenih akata. 2.4 Korištenje regulatornog postupka s kontrolom (RPS) Kao što je
već navedeno u odjeljku 1., reforma komitologije iz 2011. nije utjecala na
regulatorni postupak s kontrolom. Taj se postupak više ne može primjenjivati u
novom zakonodavstvu, ali se još pojavljuje u mnogim postojećim osnovnim
aktima i nastavit će se primjenjivati u skladu s tim aktima do njihova
usklađivanja. U 2013. donesena je171 mjera u skladu s RPS-om (vidi Tablicu
IV.). Pravo veta upotrijebljeno je u jednom slučaju (DG ENV). Za usporedbu,
u 2012. pravo veta nije upotrijebljeno. TABLICA
V. — BROJ MJERA KOJE SU DONESENE U SKLADU S REGULATORNIM POSTUPKOM S KONTROLOM
(RPS) (2013.) || Mjere donesene u skladu s RPS-om || EP se usprotivio donošenju nacrta mjera u skladu s RPS-om || Vijeće se usprotivilo donošenju nacrta mjera u skladu s RPS-om AGRI || 1 || 0 || 1 BUDG || 0 || 0 || 0 CLIMA || 8 || 0 || 0 CNECT || 1 || 0 || 0 COMM || 0 || 0 || 0 DEVCO || 0 || 0 || 0 DIGIT || 0 || 0 || 0 EAC || 0 || 0 || 0 ECFIN || 0 || 0 || 0 ECHO || 0 || 0 || 0 ELARG || 0 || 0 || 0 EMPL || 0 || 0 || 0 ENER || 7 || 0 || 0 ENTR || 21 || 0 || 0 ENV || 25 || 1 || 0 ESTAT || 13 || 0 || 0 FPI || 0 || 0 || 0 HOME || 0 || 0 || 0 JUST || 0 || 0 || 0 MARE || 0 || 0 || 0 MARKT || 8 || 0 || 0 MOVE || 7 || 0 || 0 OLAF || 0 || 0 || 0 REGIO || 0 || 0 || 0 RTD || 0 || 0 || 0 SANCO || 80 || 0 || 0 SG || 0 || 0 || 0 TAXUD || 0 || 0 || 0 TRADE || 0 || 0 || 0 UKUPNO: || 171 || 1 || 1 3. Iscrpni podaci o aktivnostima odbora U radnom
dokumentu koji prati ovo izvješće navedeni su iscrpni podaci o radu
pojedinih odborâ u 2013., raščlanjenima prema različitim predmetnim
odjelima Komisije. [1] SL L 55, 28.2.2011., str. 13. [2] Izvješće Komisije o radu odbora tijekom 2012.
,COM(2013)701 završna verzija. [3] Odluka Vijeća 1999/468/EZ od 28.lipnja 1999. (SL L
184, 17.7.1999., str. 23.), kako je izmijenjena Odlukom Vijeća 2006/512/EZ
(SL C 255, 21.10.2006., str. 4.). [4] Izjava je objavljena u Službenom listu zajedno s Uredbom
(EU) br. 182/2011 (SL LL 55 od 28.2. 2011., str. 19.). [5] COM(2013) 0451, 0452 i 0751. [6] SL C 183, 24.6.2011., str. 13. [7] Time se ne dovodi u pitanje donošenje provedbenih akata
u iznimnim slučajevima kako je predviđeno u članku 7. [8] Presuda od 26. rujna 2013. u predmetu T-164/10, Pioneer Hi-Bred
International, Inc. protiv Europske komisije i presuda od 13. prosinca 2013. u
predmetu T-240/10, Mađarska protiv Europske komisije. [9] Za više informacija: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm
[10] Glasanje u odboru može se održavati u okviru redovnog
sastanka odbora ili, u opravdanim slučajevima, pisanim postupkom u skladu
s člankom 3. stavkom 5. Uredbe o komitologiji. [11] Treba napomenuti da se broj mišljenja i broj provedbenih
akta/mjera ne podudaraju u svim godinama. Razlozi za to objašnjeni su u uvodu
popratnog radnog dokumenta službi.