KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU Vizija unutarnjeg tržišta industrijskih proizvoda /* COM/2014/025 final */
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM
PARLAMENTU, VIJEĆU I EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU Vizija unutarnjeg tržišta industrijskih
proizvoda (Tekst značajan za EGP) 1. Uvod Unija je 2012.
proslavila dvadesetu godišnjicu jedinstvenog tržišta kojim se osigurava
slobodno kretanje roba, usluga, ljudi i kapitala unutar Europske Unije. Cilj je
ovom Komunikacijom formulirati niz preporuka za zakonodavstvo o unutarnjem
tržištu industrijskih proizvoda i izložiti širu viziju za sljedeće
desetljeće. Komunikacija će biti poslana Europskom vijeću, kako
je zatraženo na njegovu sastanku održanom 14. i 15. ožujka 2013. Jačanje
učinkovitosti unutarnjeg tržišta industrijskih proizvoda utvrđeno je
prioritetom u prikazu stanja integrirane industrijske politike iz listopada
2012[1]. U tom se dokumentu
predlaže ponovna industrijalizacija EU-a temeljena na strategiji četiri
stupa. Jedan je od tih stupova poboljšanje pristupa tržištu. Europska komisija
zato je provela vrednovanje prava EU-a u području industrijskih proizvoda
kako bi procijenila sveukupnu usklađenost i „prikladnost svrsi”
regulatornog okvira te razvila bazu dokaza o kumulativnim regulatornim
učincima sastajališta industrije. Usporedo s tim Komisija je organizirala
javno savjetovanje dionika. Ova se Komunikacija oslanja na rezultate
vrednovanja i javnog savjetovanja i njome se analizira regulatorno okružje
unutarnjeg tržišta industrijskih proizvoda. Podrobni rezultati vrednovanja,
javnog savjetovanja i niz studija slučaja izloženi su u pratećem
radnom dokumentu službi Komisije. Unutarnje tržište
za proizvode imalo je vodeću ulogu u gospodarskoj integraciji EU-a.
Regulatorne zapreke unutar Unije onemogućene su Direktivom 98/34/EZ[2] ili uklonjene
načelom uzajamnog priznavanja ili Unijinim zakonodavstvom o
usklađivanju. Cilj je ovog zakonodavstva dvojak; kao prvo, osigurati da
proizvodi stavljeni na europsko tržište jamče visoku razinu zaštite
zdravlja i sigurnosti te okoliša i kao drugo, osigurati slobodno kretanje
proizvoda zamjenjujući nacionalne propise usklađenim skupom uvjeta za
stavljanje proizvoda na unutarnje tržište kako bi se omogućio slobodni
promet tim proizvodima. Težište je ove
Komunikacije na industrijskim proizvodima, tj. neprehrambenim proizvodima
proizvedenima industrijskim postupkom[3].
Obuhvaća širok raspon proizvoda poput raznih vrsta strojeva, radijske
opreme, električnih i elektroničkih uređaja, igračaka i
brojnih drugih proizvoda. Pravna stečevina EU-a za industrijske proizvode
postupno je proširivanapa danas postoji više od trideset direktiva i uredaba[4], onihkoje
obuhvaćaju određene industrijske proizvode (npr. tlačna oprema,
plinski aparati) i onih koje se primjenjuju horizontalno na mnogo
različitih skupina proizvoda, poput Direktive REACH (kemikalije) i
Direktive o ekološkom dizajnu. Ova se Komunikacija
ne odnosi na Unijino zakonodavstvo koje je nedavno bilo podvrgnuto opsežnoj
reviziji, osobito zakonodavstvo o medicinskim uređajima, kozmetičkim
i građevnim proizvodima te zakonodavstvo o sigurnosti potrošačkih
proizvoda i nadzoru tržišta. Kemijski proizvodi i motorna vozila isto su tako
izvan područja analize jer je Unijino zakonodavstvo u tim sektorima
nedavno bilo podvrgnuto vrednovanju ili provjeri prikladnosti propisa.
Naposljetku, zbog svoje su specifične prirode izuzeti i farmaceutski
proizvodi. 2. Koje su koristi od
unutarnjeg tržišta industrijskih proizvoda? Otkako je
jedinstveno tržište postalo stvarnost 1993., trgovina robom unutar EU-a narasla
je kao udio u BDP-u za otprilike 5 postotnih bodova. Trgovina unutar EU-a
predstavljala je 1999. oko 17 % BDP-a EU-a, a 2011. gotovo 22 %.
Povrh toga, trgovina unutar EU-a predstavlja vrlo velik postotak BDP-a u
većini država članica. Slika 1. – Razvoj trgovine robom unutar EU-a kao udjela u BDP-u EU-a od
1999. do 2011. (prosjek izvoza i uvoza) – Izvor: Eurostat Razvoj trgovine
unutar EU-a u tri široke kategorije industrijskih proizvoda prema SITC-u
(strojevi i prijevozna sredstva, gotovi proizvodi razvrstani prema materijalu i
ostali gotovi proizvodi) nadmašio je stopu rasta ukupne dodane vrijednosti proizvodnje
EU-a između 2000. i 2012. (vidi tablicu u nastavku). Slika 2. – Razvoj trgovine unutar EU-a (izvoz, 2000 = 100) u
izabranima proizvodnim sektorima u odnosu na bruto dodanu vrijednost
proizvodnje – Izvor: Eurostat Premda ima znatnih
razlika između sektora obuhvaćenih Unijinim zakonodavstvom o
usklađivanju u području industrijskih proizvoda, u većini je
došlo do porasta razine trgovine unutar EU-a, osobito između 2003. i 2008.
Premda su tri sektora imala pad razine trgovine unutar EU-a od 1999. (tj.
uredski strojevi i automatska obrada podataka, metaloprerađivački
strojevi i fotografska oprema), to se umnogome može pripisati početku
gospodarsko-financijske krize 2008., ali i drugim povezanim promjenama, na
primjer pojavi pametnih telefona i tabletnih računala. Slika 3. – Razvoj trgovine unutar EU-a u izabranima proizvodnim
sektorima (vrijednost uvoza; 1999 = 100) Izvor: Eurostat Izvor:
Eurostat Bolji pristup
unutarnjem tržištu i globalnim tržištima uzrokovao je veće ekonomije
razmjera i opsega te tako povećao konkurentnost na razini poduzeća i
isplativost regulatornom i proizvodnom usklađenošću na europskoj i,
donekle, globalnoj razini. Prije uspostave jedinstvenog tržišta svaka je država
članica EU-a nametala obveze poduzećima u korist sigurnosti, zdravlja
i zaštite potrošača. To je značilo da su postojale znatne regulatorne
zapreke trgovanju proizvodima zbog različitih propisa i zahtjeva, što
znači da su poduzeća svaku državu članicu EU-a morala smatrati
zasebnim tržištem i nuditi različite proizvode. U takvu je radnom
okružju prekogranično poslovanje poduzećima nametalo znatne troškove
regulatornog usklađivanja. Prema tome, donošenjem uspješnog vertikalnog i
horizontalnog Unijina zakonodavstva o usklađivanju izravno se odgovorilo na
potrebe europske industrije. Bilo je primjera da
nije bilo nacionalnih propisa prije donošenja zakonodavstva EU-a kojim su
popunjene regulatorne praznine, što je poduzećima omogućilo da
razvijaju veće tržište za svoje proizvode, a da istodobno jamče
visoke razine zaštite i sigurnosti proizvoda. Na primjer, do donošenja
Direktive o strojevima[5]
1989., mnogim nacionalnim zakonskim okvirima nije bila prikladno uređena
sigurnost i upotreba električnih i mehaničkih strojeva, usprkos
visokoj razini opasnosti za operatere takvih strojeva. U tim je sektorima
zakonodavstvo EU-a uvelike prethodilo razvitku nacionalnog zakonodavstva, što
je spriječilo pojavu različitih nacionalnih propisa koji bi
inače izazvali rascjepkanost tržišta, zapreke slobodnom kretanju proizvoda
i većim administrativnim opterećenjima zbog regulatornog
usklađivanja. Približavanje
zakonodavstva o proizvodima zakonodavstvom o unutarnjem tržištu bilo je važno
za poticanje industrijske konkurentnosti jer je regulatorna usklađenost na
razini EU-a poduprta dobrovoljnim tehničkim normama potaknula pristup
novim tržištima unutar unutarnjeg tržišta i rezultirala poštenijim natjecanjem
i jednakim pravilima tržišne utakmice gospodarskih subjekata. Unijino
zakonodavstvo o usklađivanju konkurentnost jača i na druge
načine, npr. učincima na globalnu usklađenost zakona i
proizvoda, uvođenjem više novina i rezultata istraživanja i razvoja
tehnologije (tehnološki neutralnim pristupom), poticanjem granske konsolidacije
što uzrokuje još veću ekonomiju razmjera s proizvođačima sposobnima
djelovati na cijelom unutarnjem tržištu i izvan njega. 3. Razvoj prava Unije o
industrijskim proizvodima 3.1. EU uređuje samo bitne
elemente... Od 1985. Unija
primjenjuje jedinstven mehanizam za usklađeno zakonodavstvo o proizvodima:
njezin zakonodavac propisuje „bitne zahtjeve” u pogledu sigurnosti, zdravlja i
drugih javnih interesa koje poduzeća moraju ispuniti kada stavljaju
proizvode na tržište Unije. Temeljno je načelo bilo da poduzeća
moraju dokazati da su ispunila bitne zahtjeve utvrđene Unijinim
zakonodavstvom o usklađivanju, po mogućnosti uz pomoć
usklađenih normi koje su razvile europske organizacije za normizaciju.
Proizvode su zatim mogli prodavati na cijelom unutarnjem tržištu. „Novim pristupom”
propisima o proizvodima znatno je smanjena razlika između nacionalnih
tehničkih propisa o proizvodima i rezultiralo je jedinstvenim,
neomeđenim tržištem za usklađene industrijske proizvode. Grani su
smanjene zapreke za pristup tržištu, a poduzećima je olakšano poslovanje
na sveeuropskim tržištima. Unutarnje tržište industrijskih proizvoda svojim je
doprinosom povećanoj trgovini u EU-u pogodovalo gospodarstvu i
zapošljavanju. Kao takvo, općenito se smatra jednim od najvećih
uspjeha EU-a. 3.2. ...s ljudima, poduzećima
i državama članicama i za njih... Europski propisi o
industrijskim proizvodima oslanjaju se na informacije nekoliko važnih skupina
dionika: ·
od proizvođača i ostalih poduzeća
u opskrbnom lancu očekuje se da poduzimaju nužne korake za usklađenje
svojih proizvoda s pravnim zahtjevima. Proizvođači se moraju
pridržavati raznih postupaka za ocjenjivanje sukladnosti i istodobno – uglavnom
preko industrijskih udruženja – sudjelovati u razvoju tehničkih normi i
nadzirati primjenu zakonodavstva. Ostali važni dionici – npr.
potrošači, skupine za zaštitu okoliša i sindikati – isto tako vrlo aktivno
sudjeluju u tom procesu; ·
niz mehanizama i ustroja koji podupiru primjenu
Unijina zakonodavstva o usklađivanju odgovornost su država članica.
Države članice odgovorne su za razvoj nacionalnih propisa za primjenu i
imenovanje stručnih tijela za ocjenjivanje sukladnosti, tzv. prijavljenih
tijela, uključujući utvrđivanje potrebe za akreditacijskim
mehanizmima i nadziranje rada prijavljenih tijela. Usto, podupiru i usmjeravaju
poduzeća radi osiguranja učinkovitosti primjene, nadzora tržišta i
provedbe. ·
Na razini EU-a Komisija ima važnu, opću
ulogu u nadzoru i vrednovanju primjene Unijina zakonodavstva o
usklađivanju u području industrijskih proizvoda, procjeni
područja za moguće regulatorne promjene i gonjenju mogućih
povreda prava EU-a. Komisija je dužna i zahtijevati od EU-ovih normizacijskih
tijela da razvijaju tehničke norme kao potporu zakonodavstvu, u skladu s
prioritetima utvrđenima Godišnjim programom rada Unije za normizaciju[6]. Uspješni europski
Istraživački okvirni programi doprinijeli su razvoju normi za tehnologije
i proizvode koji će biti nastavljen programom Obzor 2020. 3.3. ... no ne izbjegava duboke
promjene ako su potrebne Unijinim
zakonodavstvom o industrijskim proizvodima postavljaju se glavni zahtjevi za
poduzeća. Primjeri su CE oznake za sukladnost proizvoda sa zakonodavstvom
EU-a i obvezni koraci koji se moraju poduzeti da bi proizvod mogao nositi CE
oznaku poput predočenja izjave o sukladnosti. Premda su
administrativni zahtjevi za poduzeća u načelu jasni (CE oznake,
izjava o sukladnosti, samocertifikacija ili ocjenjivanje sukladnosti koje
provodi treća strana ovisno o vrsti direktive ili uredbe te razina
sigurnosti ili ostale uključene opasnosti), u praksi su se pojavile odstupanja
i razlike između pravnih tekstova EU-a. To je dijelom posljedica
povećanja ukupnog obujma zakonodavstva i neovisnog razvoja
pojedinačnih dijelova zakonodavstva. Na primjer, zahtjevi za izjave o
sukladnosti razlikuju se između direktiva s obzirom na podatke koje je
trebalo dati i na to je li izjave o sukladnosti trebalo priložiti proizvodu ili
su mogle biti zasebno u popratnom priručniku. Dakle, bilo je
prijeko potrebno ujednačenjem osigurati veću dosljednost u smislu
zahtjeva za poduzeća i nacionalna tijela. Od 2009. Unijino je
zakonodavstvo o industrijskim proizvodima prošlo temeljite promjene kako bi se
izbacile nepotrebne nedosljednosti između različitih dijelova Unijina
zakonodavstva o usklađivanju i doprinijelo smanjenju opterećenja
poduzeća: ·
od 2009. do 2013. bit će predloženo ili
doneseno više od petnaest različitih prijedloga za reviziju direktiva
o širokom rasponu industrijskih proizvoda, od igračaka do žičara[7]. Većinu će se
tih novih direktiva i uredaba morati prenijeti ili primijeniti najkasnije do
2015. ·
Uredba o građevnim proizvodima[8] donesena je 2011. i počela se primjenjivati 2013. ·
Uredba o normizaciji[9] donesena je 2012. i počela se primjenjivati 2013. ·
Usto, podnesena su dva horizontalna zakonodavna
prijedloga za uredbe o nadzoru tržišta i sigurnosti potrošačkih
proizvoda i očekuje se da će ih Europski parlament i Vijeće
donijeti 2014. ·
Prema pripremnoj analizi, dionici su zadovoljni
sadašnjim propisima EU-a o strojevima i igračkama. Ipak,
Komisija će 2015. pokrenuti vrednovanje Direktive o strojevima i, temeljem
informacija od država članica i svih zainteresiranih stranaka iz 2014.,
ispitati treba li povećati učinkovitost propisa o sigurnosti
igračaka. ·
Načelo uzajamnog priznavanja jedan je
od stupova unutarnjeg tržišta i u području industrijskih proizvoda
uređeno Uredbom o uzajamnom priznavanju[10].
U skladu sa zaključcima Vijeća iz prosinca 2013.[11], Komisija će
pokrenuti vrednovanje funkcioniranja načela uzajamnog priznavanja i o tome
2015. izvijestiti Vijeće. 4. Pregled zakonodavstva Unije
o industrijskim proizvodima U temeljitoj i
neovisnoj procjeni svakodnevnog funkcioniranja zakonodavstva Unije o
industrijskim proizvodima razmotren je njegov učinak na poduzeća,
nacionalne administracije i druge dionike. Opći je
zaključak da je zakonodavstvo o unutarnjem tržištu mjerodavno za
postizanje ciljeva EU-a u pogledu tehničkih mjera usklađenja s
visokim stupnjem zaštite zdrava i sigurnosti te okoliša. Osim toga, u
zakonodavnom okviru za unutarnje tržište ugrađen je mehanizam za
usklađenje s promjenama. Međutim, procjenom i u
okviru nje održanim javnim savjetovanjem utvrđen je niz problema ili
mogućnosti poboljšanja i rezultirala je brojnim preporukama. Preporuke, u
kojima su združena stajališta dionika i neovisna ocjena zakonodavstva, su
sljedeće: 4.1. Poboljšana struktura Unijina
zakonodavstva o usklađivanju (1)
Uredbama, a ne direktivama treba davati prednost kao instrumentu provedbe Unijina zakonodavstva o
usklađivanju. Time bi nestale razlike u vremenu stupanja na snagu
nacionalnog zakonodavstva u Uniji i smanjila bi se opasnost od različitih
prijenosa, tumačenja i primjena. Izvedivost tog pristupa treba,
međutim, potvrditi procjenom od primjera do primjera uzimajući u
obzir ciljeve boljeg uređenja kao i načelo supsidijarnosti. Nakon pozitivne
analize Komisija je, na primjer, predložila uredbu u području radijske
opreme[12]. (2)
Treba provoditi periodične revizije
Unijina zakonodavstva o usklađivanju za industrijske proizvode radi
osiguranja dosljednosti regulatornog okvira i nepostojanja velikih praznina,
neslaganja, regulatornog opterećenja koje bi se moglo smanjiti ili
udvostručenja u samom zakonodavstvu ili između različitih
dijelova Unijina zakonodavstva o usklađivanju za industrijske proizvode.
Takve revizije treba provoditi redovito kako bi se osiguralo da zakonodavstvo
bude ažurirano, da se njime dostatno ostvaruju ciljevi i da odražava napredak
industrije i proizvodne inovacije. (3)
Treba razmotriti horizontalnu uredbu temeljenu
na Odluci 768/2008/EZ kojom bi se odredile zajedničke definicije i
drugi zajednički elementi koji vrijede u cijelom Unijinom zakonodavstvu o
usklađivanju. Takva bi uredba dodatno uskladila Unijino zakonodavstvo o
usklađivanju. (4)
Treba redovito ažurirati neobvezujuće
smjernice o pridržavanju Unijinom zakonodavstvu o usklađivanju poput
„Plavog vodiča za primjenu propisa EU-a o proizvodima”[13]. Kad je to
moguće, smjernicama treba dati uvid u razloge pojedinih zahtjeva ili
normi. (5)
U nizu područja unutar profesionalnih
proizvoda zakonodavstvo primjenjivo na fazu upotrebe (npr. instaliranje,
održavanje) utvrđeno na nacionalnoj razini postavlja dodatne zapreke
koje smanjuju koristi usklađenog zakonodavstva. Premda su takve pojave
izvan područja primjene samog Unijina zakonodavstva o usklađivanju za
industrijske proizvode, razvojem i odredbama tog zakonodavstva takve pojave
treba uzeti u obzir kako bi se zapreke što je moguće više smanjile. 4.2. Povećanje
učinkovitosti regulatornog okvira (6)
Komisija bi trebala dodatno razmotriti načine jačanja
sudjelovanja malih i srednjih poduzeća i dionika civilnog društva (npr.
udruge potrošača i udruženja profesionalnih korisnika) u pripremi
inicijativa za zakonodavne mjere EU-a i u normizacijskim postupcima. Jedna
bi mogućnost bila osigurati bolju zastupljenost udruženja grana usmjerenih
na mala i srednja poduzeća u radnim skupinama za pojedino Unijino
zakonodavstvo o usklađivanju za industrijske proizvode, uz potporu za
troškove njihova sudjelovanja kad je to moguće. (7)
Nacionalne normizacijske organizacije treba
poticati da na svojim web-mjestima besplatno ponude sažetke
usklađenih normi. Proizvođači, posebno mala i srednja
poduzeća, ne moraju unaprijed znati koje su im norme potrebne. Ponudom
besplatnih sažetaka smanjili bi se pretrpljeni troškovi i izgubljeno vrijeme
zbog kupnje neprikladnih normi. (8)
Potreban je brži prijelaz na „e-nadzor tržišta”,
u kojem će gospodarski subjekti podatke o sukladnosti učiniti
dostupnima na internetu što je dulje moguće. Osjetljivu tehničku
dokumentaciju i podatke što ih zatraže tijela za nadzor tržišta moglo bi se
slati elektroničkim zaštićenim prijenosom. To bi potaknulo
učinkovitije načine osiguranja transparentnosti i dvosmjerno pružanje
informacija i podataka o sukladnosti između tijela za nadzor tržišta i
poduzeća. (9)
Kako bi se olakšao prijelaz u bespapirnu
budućnost nadzora tržišta, tijela za nadzor tržišta (i prema potrebi,
carinska tijela) trebala bi imati opremu za skeniranje ili čitače za
pametne telefone koji bi se povezivali s dijelom o sukladnosti na web-mjestu
gospodarskog subjekta ili na posebno samostalno web-mjesto. To ovisi o
utvrđivanju resursa i zahtijeva zajedničko ulaganje industrije i
tijela za nadzor tržišta. (10)
Poduzećima treba dati veću fleksibilnost
za ispunjavanje zahtjeva za sljedivošću radi poticanja veće upotrebe e-označivanja.
To bi pomoglo da se poduzećima ublaže glavne brige koje imaju s obzirom na
sadašnje zahtjeve za sljedivošću da se na proizvodima i ambalaži moraju
navesti svi podaci o primatelju. Smatra se kako su ti podaci nepotrebni, kao i
da narušavaju izgled proizvoda i industrijski dizajn. E-označivanje održiv
je alternativni način ispunjavanja istih zahtjeva. (11)
Kad trenutačno skupina neusklađenih
proizvoda postane dio skupine usklađenih proizvoda, treba razmotriti je li
moguće uklopiti nove skupine proizvoda u postojeće dijelove
Unijina zakonodavstva o usklađivanju za industrijske proizvode umjesto
predlaganja novog zakonodavstva. Dobar su primjer u tom pogledu bili
poljoprivredni strojevi za primjenu pesticida koji su pripojeni Direktivi o
strojevima. 4.3. Jačanje režima primjene
Unijina zakonodavstva o usklađivanju (12)
Treba nastaviti podupirati mehanizme za
olakšavanje suradnje i razmjenu informacija između tijela za nadzor
tržišta i Komisije poput RAPEX-a[14]
i ICSMS-a[15].
EU-ove su mjere usklađivanja i potpore koje se odnose na nadzor tržišta u
okviru „Paketa za sigurnost proizvoda i nadzor tržišta”[16] presudne pa bi ih
trebalo nastaviti u koordinaciji s tijelima za nadzor tržišta s ciljem
najučinkovitije upotrebe resursa. (13)
Upotrebu akreditacija treba dodatno ojačati dosljednim pristupom u uređenom području u skladu s Uredbom
(EZ) br. 765/2008[17].
(14)
Sinergije između različitih struktura
treba posve iskorištavati u režimu primjene Unijina
zakonodavstva o usklađivanju za industrijske proizvode. Veće su
sinergije potrebne između SOLVIT-a, kojim se rješavaju općeniti
problemi u pogledu nefunkcioniranja unutarnjeg tržišta, Europske
poduzetničke mreže, koja pomaže malim i srednjim poduzećima da
iskoriste prilike na unutarnjem tržištu, i kontaktnih točaka za proizvode,
koje imaju više specijaliziranog znanja o neusklađenom zakonodavstvu za
proizvode. Na primjer, mogla bi postojati upućivanja na predmete
između SOLVIT-a, Europske poduzetničke mreže i kontaktnih točaka
za proizvode. Treba istražiti i mogućnost upotrebe informacijskog sustava
unutarnjeg tržišta[18]
za povezivanje nacionalnih kontaktnih točaka za proizvode. Zaposlenicima
različitih struktura mogla bi se podići svijest o koordinacijskim
mehanizmima i granskim kontaktnim točkama specijaliziranima za pitanja u
vezi s unutarnjim tržištem industrijskih proizvoda. (15)
Ulogu kontaktnih točaka za proizvode
uspostavljenih Uredbom o uzajamnom priznavanju[19]
treba proširiti na usklađene proizvode kako bi poduzećima bila prva
točka kontakta. Brojna poduzeća ne znaju kome se obratiti, a neke
manje tvrtke i mikro poduzeća imaju nisku razinu znanja o zakonodavstvu za
unutarnje tržište, čak i o tome primjenjuje li se na njihov proizvod
usklađeno ili neusklađeno zakonodavstvo. Time bi se povećala
uočljivost kontaktnih točaka za proizvode, a malim i srednjim poduzećima
osigurao bi se izvor jasnih informacija. 4.4. Smanjenje administrativnog
opterećenja poduzeća (16)
Kako svi proizvodi moraju ispuniti pravne zahtjeve
u pogledu sigurnosti, zdravlja i drugih javnih interesa, postoji samo
ograničeno područje za izuzeća malih i srednjih poduzeća
od pravnih odredaba u Unijinu zakonodavstvu o usklađivanju za industrijske
proizvode. Ipak, uvijek treba primijeniti „test za mala i srednja
poduzeća”[20]
kako bi se osiguralo da se administrativnim zahtjevima ne nameće
nesrazmjerno opterećenje malim i srednjim poduzećima a da se
istodobno ostvare ciljevi zakonodavstva. (17)
Poduzećima treba biti dostupan jedan
referentni izvor o promjenama u Unijinu zakonodavstvu o usklađivanju
za industrijske proizvode i ažuriranjima normi te njihovu stupanju na snagu.
Takve bi informacije industriji, osobito malim i srednjim poduzećima,
uštedjele vrijeme i resurse. Poduzeća koja se prijave za uslugu zatim bi
se moglo elektroničkom poštom u glavnim crtama obavješćivati o
budućim promjenama i kada će one se zbiti. Prelaženje s pristupa
obavješćivanja gospodarskih subjekata o primjenjivom Unijinom
zakonodavstvu o usklađivanju za industrijske proizvode koji je temeljen na
zakonodavstvu na pristup temeljen na proizvodu bila bi, međutim,
tehnički i resursno zahtjevna zadaća. Zahtijevala bi i čvrstu
suradnju i podršku granskih udruženja i europskih normizacijskih organizacija,
od kojih neke već obavljaju važan posao u tom području. (18)
Poduzećima treba omogućiti da nastave birati
između predočenja jedne izjave o sukladnosti i različite izjave
o sukladnosti za svaki dio primjenjivog na Unijino zakonodavstvo o
usklađivanju za proizvode. (19)
Presudno je ne preopteretiti industriju
prečestima zakonodavnim promjenama jer već
je bilo mnogo promjena u proteklom desetljeću a ostale stupaju na snagu u
bliskoj budućnosti. Regulatorni koraci/mjere trebali bi i dalje ovisiti o
javnom savjetovanju i biti poduprti procjenama učinka. 4.5. Širenje utjecaja Unijina
zakonodavstva o usklađivanju na proizvode (20)
Komisija bi trebala poticati međunarodnu
usklađenost zakonodavstva i tehničkih normi
za industrijske proizvode jer bi to moglo pomoći da se industriji smanje
troškovi usklađivanja i time ojača industrijska konkurentnost. Trgovinsko
i investicijsko partnerstvo (TTIP) o kojem pregovaraju EU i SAD važan je korak
u pravom smjeru pa treba razmotriti dodatnu suradnju s regulatorima i
normizacijskim tijelima u ostalim trećim zemljama koje su ključna
europska izvozna tržišta, osobito u zemljama koje svoje norme često
temelje na europskim ili međunarodnim normama ISO i IEC. 5. Vizija za budućnost Važnost uklanjanja
regulatornih zapreka samo će se povećavati s tempom tehnoloških
promjena i kako svijet, i globalni opskrbni lanci, budu sve integriraniji. U
tom kontekstu i imajući u vidu najvažniju potrebu, onu za smanjenjem
administrativnih opterećenja, posebno za mala i srednja poduzeća,
čini se kako pozornost valja usmjeriti na sljedeća područja. 5.1. Unutarnjem tržištu proizvoda
koje dobro funkcionira potrebni su snažni provedbeni mehanizmi Jačanje
nadzora tržišta i osiguranje da države članice u njega ulažu potrebne
ljudske i financijske resurse ključ je jačanja provedbenih
mehanizama. Izazov je dvojak. S jedne strane, tijela moraju osigurati provedbu
zakonodavstva kao sredstvo zaštite važnih javnih interesa poput zdravlja i
sigurnosti, zaštite okoliša i zaštite potrošača. S druge strane,
provedbeni mehanizmi pomažu da se ukloni nepoštena konkurencija i gospodarskim
subjektima stvore ravnopravni tržišni uvjeti. Usklađenost i suradnja
provedbenih tijela na unutarnjem tržištu isto su tako bitni. Gotovo su sve
poslovne organizacije pozdravile novi Komisijin „paket za nadzor tržišta”, no
izrazile su žaljenje što sankcije za nesukladnost s usklađenim propisima
nisu bile dosljedno primjenjivane. Te sankcije nisu, kao takve, dio nadzora
tržišta, nego zapravo njegova posljedica. Određeni dionici obrazlažu kako
višedijelni, raspršeni sustav ekonomskih sankcija rezultira time da se nesukladnost
s pravom EU-a uvijek pomiče u područje gdje su sankcije u danom
trenutku najblaže. Ta bi se situacija mogla spriječiti kad bi ekonomske
kazne različitih država članica bile preustrojene ili usklađene
barem tako da se izbjegnu velike razlike i da se sa svim povredama
zakonodavstva o proizvodima u cijelom EU-u postupa slično. Zato će
Komisija razmotriti izradu zakonodavnog prijedloga o tome kako
učinkovitije ustrojiti i uskladiti ekonomske sankcije administrativne ili
civilne prirode za nesukladnost s Unijinim zakonodavstvom o usklađivanju
ne bi li se osiguralo jednako postupanje prema svim poduzećima na cijelom
unutarnjem tržištu industrijskih proizvoda. Dodanu će vrijednost imati
platforma provedbenih tijela koja im olakšava rad i uzajamnu suradnju. 5.2. „Horizontalno” zakonodavstvo
o proizvodima Brojni su se
dionici zauzimali za manje sektorskih propisa i više horizontalnih propisa u
sektorima industrijskih proizvoda radi izbjegavanja podudarnih ili
proturječnih zahtjeva. Brojni su dionici podržali pravno obvezujuće
horizontalno krovno zakonodavstvo kojim se određuju zajednički
elementi za sve sektore. No bilo je i drukčijih stajališta o tom pitanju.
Neki dionici prednost daju uključenju cijelog odgovarajućeg teksta u
svaku Direktivu. Nekoliko je stručnih tijela, tijela za nadzor tržišta i
granskih udruženja bilo za pretvaranje Odluke 768/2008/EZ u uredbu jer bi takva
horizontalna uredba smanjila obujam sadašnjeg zakonodavstva, koje je često
udvostručeno i neprilagođeno malim i srednjim poduzećima. Za
razliku od Odluke 768/2008/EZ koja samo sadržava okvirne odredbe, horizontalna
bi krovna uredba bila i pravno obvezujuća i izravno primjenjiva. Primjer na
nacionalnoj razini horizontalna je nacionalna uredba donesena u Njemačkoj
temeljem Odluke 768/2008/EZ. Ona osigurava regulatorni krovni i sveobuhvatni
okvir prema kojem je ustrojeno sektorsko zakonodavstvo na nacionalnoj razini
koje proizlazi iz europskog zakonodavstva o proizvodima. Zakonodavnim
prijedlogom o tome kako učinkovitije ustrojiti i uskladiti ekonomske sankcije
administrativne ili civilne prirode za nesukladnost s Unijinim zakonodavstvom o
usklađivanju treba napraviti i novi korak u učinkovitijem
ustrojavanju i pojednostavljenju postojećega pravnog okvira za stavljanje
industrijskih proizvoda na tržište, uključujući njihovo održavanje i
usluge nakon kupnje. 5.3. Uvođenje novina i
digitalna budućnost Digitalno se
društvo razvija sve brže. Na primjer, buduće robotske tehnike i nove
tehnologije proizvodnje poput aditivne proizvodnje, poznate i kao 3D ispisivanje,
mogle bi znatnu količinu današnje proizvodnje vratiti na lokalnu i možda
održiviju razinu. Trodimenzionalno ispisivanje moglo bi izjednačiti uvjete
tržišne utakmice između malih i srednjih poduzeća i krupne industrije
u pogledu smanjenja razvojnih troškova i dopuštanja tvrtkama da prototipove i
početne projekte razvijaju same umjesto da to moraju povjeravati vanjskim
izvršiteljima, što može biti ekstremno visok trošak. Istodobno se nastavlja
revolucija u području mobilnih uređaja koja se preusmjerava na
zasebnu kategoriju novih nosivih pametnih uređaja kao što su pametni
satovi ili naočale, pametna odjeća itd. Svijet se sve brže
kreće prema „internetu stvari”, gdje će svi predmeti biti opremljeni
sitnim identifikacijskim uređajima. Kad bi svi predmeti u svakidašnjem
životu bili opremljeni radijskim oznakama, računala bi ih mogla prepoznati
i popisati. Budući da će svime što je potrebno da se omogući
praćenje i brojenje proizvoda upravljati softver, otpad, gubitak i trošak
bit će znatno smanjeni. Obavještavat će korisnike kada stvari bude
trebalo zamijeniti, popraviti ili povući te jesu li nove ili više nisu na
vrhuncu izvedbe. Međutim,
elektroničkih sredstava gotovo da nije bilo kad je donesena većina
Unijina zakonodavstva o usklađivanju. Poduzećima i tijelima za nadzor
tržišta usklađivanje s propisima još obuhvaća rad s papirnatom
dokumentacijom. Kako bi ostalo
konkurentno, europskom je tržištu industrijskih proizvoda potreban regulatorni
okvir koji olakšava uvođenje novina i ne stvara nepotrebne zapreke
pravodobnom usvajanju novih tehnologija i uvođenju novina na tržište.
Zakonodavstvom i normama EU-a mora se omogućiti brzo stavljanje na tržište
novih proizvoda i tehnologija kako bi Europa mogla iskoristiti početnu
prednost na globalnom tržištu. Istodobno ćemo se sve više suočavati s
novim izazovima koje pred nas stavljaju nove tehnologije, primjerice 3-D
pisači koji kriju opasnost od proizvodnje nezakonitih opasnih proizvoda
ili sve prisutniji pametni uređaji koji mogu biti opremljeni skrivenom
opremom za audiovizualno snimanje. Komisija
će pri razradi svih novih prijedloga u području unutarnjeg tržišta
proizvoda u obzir uzeti novine i tehnološka poboljšanja. Pokrenut će i
inicijativu za e-sukladnost, kojom će se sukladnost s Unijinim
zakonodavstvom o usklađivanju moći dokazati elektronički i na
nekoliko jezika, na primjer e-označivanjem, digitalnim nadzorom tržišta i
elektroničkim izjavama o sukladnosti na svim službenim jezicima Unije. 5.4. Nejasna razlika između
proizvoda i s njima povezanih usluga (instaliranje, održavanje itd.) Proizvodne tvrtke,
uz svoje uobičajene proizvode, sve više nude usluge. Međudjelovanje
proizvodnje i usluga postalo je složenije. Usluge i gotovi proizvodi
upotrebljavaju se kao posredni inputi za proizvodnju većeg broja
krajnjih proizvoda i usluga. Udio usluga u proizvodnji u porastu je u EU-u i
drugdje u svijetu. U2011. više se od trećine dodane vrijednosti ostvarene
u završnom obujmu proizvodnje odnosilo na usluge. Premda se
proizvođački proizvodi rabe i za davanje usluga, udio proizvodnje u
uslugama otprilike je tri puta manji od udjela usluga u proizvodnji i mnogo se
manje povećao s vremenom. Prosječni udio usluga u proizvodnji u EU-u
iznosi oko 10 %. Postoji velik
stupanj komplementarnosti između proizvodnje proizvoda i usluga[21]. Usluge poput
održavanja i osposobljavanja vrlo su važni elementi pri dostavi složenih
gotovih proizvoda. Ostale usluge poput prijevoza bitne su za dovršenje gotovih
proizvoda, no i dalje su podložne određenim tržišnim ograničenjima.
Istodobno, specijalizirane usluge poput financijskog posredovanja,
komunikacija, osiguranja i poslovnih usluga temeljenih na znanju (KIBS) postaju
važni ulazni elementi u proizvodnji složenih proizvoda. Taj je proces jedno od
nekoliko objašnjenja sve većeg doprinosa usluga ukupnom obujmu proizvodnje
gospodarstva[22]. Pitanje
komplementarnosti proizvoda i usluga sve je važnije za gospodarstvo. Komisija
će proučiti kako poboljšati veze između proizvodnje proizvoda i
usluga u okviru unutarnjeg tržišta. 5.5. Više uredaba, manje
direktiva... Direktive su bile
poželjniji instrumenti za usklađivanje zakonodavstva o proizvodima i
zahvaljujući njima zaživjelo je unutarnje tržište industrijskih proizvoda.
Danas su, međutim, uzevši u obzir visoku razinu integriranosti tržišta,
izazovi novi a ciljevi politike još ambiciozniji. U sve složenijem
svijetu vrlo je važno imati pristup informacijama o propisima. Troškovi
povezani s traženjem prave informacije mogu biti znatni. To osobito vrijedi za
prekograničnu trgovinu. Pristup informacijama još može biti problem na
jedinstvenom tržištu proizvoda za koje Direktive obvezuju u pogledu rezultata
koje treba postići, no državama članicama prepušten je izbor oblika i
načina. Zbog te fleksibilnosti prijenos EU-ovih odredaba i njihova
primjena mogu se razlikovati od zemlje do zemlje i ugroziti usklađenost
ukupnoga regulatornog okvira za proizvode. Opasnost je posebno velika kad su
pojmovi nejasni ili odredbe netočne, što je česta posljedica
pomirivanja interesa 28 ili više zemalja. Zapravo, nedostatak informacija ili
regulatorne razlike mogu tvoriti vrlo važnu trgovinsku barijeru unutar EU-a i
to je, dakako, uglavnom slučaj za mala i srednja poduzeća. Nimalo ne
olakšava ako poduzeća moraju komunicirati s velikim brojem vladinih tijela
na nekoliko različitih jezika. Prelaskom s
direktiva na uredbe poduzećima bi imala više sigurnosti i manje
birokratizma. Ovisno o procjeni od slučaja do slučaja, Komisija
će odsad prvenstvo davati uredbi kao glavnom izvoru prava Unije za
poduzeća i tijela kako ne bi bilo prekomjernog reguliranja i kako bi se
broj prekršaja maksimalno smanjio. 5.6. ... i pristup propisima o
proizvodima prilagođen poduzećima Treba učiniti
više kako bi se poduzećima pomoglo da se pridržavaju prava EU-a o
industrijskim proizvodima. Bitno je održati pravu ravnotežu između
troškova reguliranja i ciljeva koji se njime žele postići. Trenutačno
su poduzeća suočena sa mnogostrukim zakonodavnim aktima koji se
primjenjuju na iste proizvode/proizvođače, a granice među
mnogima od njih katkad su nejasne. Pravo o unutarnjem tržištu rašireno je na
stotine direktiva koje mogu imati različita područja primjene,
postupke, pristupe itd. i zahtijevaju dodatne prijenosne mjere. Zato su
pojednostavljenje i objašnjenje propisa o proizvodima u srži Komisijinih prioriteta.
Potrebna je dublja regulatorna integracija unutarnjeg tržišta proizvoda. U
najboljem slučaju, regulatorni pristup prema kojem su proizvodi podložni
većem broju direktiva kojima se ostvaruju slični ili različiti
javni interesi i koji su različito prenijeti u državama članicama
mogao bi se prilagoditi stvaranjem zakonodavnih „punktova koji nude sve” za
proizvođače dane kategorije proizvoda. Takav bi pristup značio
da se nekoliko zahtjeva primjenjivih na jednu skupinu proizvoda može obuhvatiti
jednim, dosljednim zakonodavnim pristupom. Glavna bi regulatorna
pojednostavljenja trebala biti srednjoročni ili dugoročni ciljevi.
Treba ih podvrgnuti temeljitim procjenama učinka i uskladiti s
periodičnim revizijama zakonodavstva. Komisija, prema tome, priznaje kumulativne
učinke učestalosti promjena europskog zakonodavstva, kao i
izričit zahtjev grane za razdobljima regulatorne stabilnosti s neznatnim
promjenama umjesto čestih krupnih preinaka zakonodavstva o
usklađivanju o proizvodima. Uz propise
prilagođene poduzećima, važno je i da se tržište ne usitnjava
normama. S obzirom na ograničenu mogućnost Komisije da se miješa u
normizacijski postupak, tijela država članica potiče se na aktivno
sudjelovanje u razvoju normi kako bi se izbjegli primjeri osporavanja normi tek
na kraju postupka. Nakon provedbe
periodične revizije sektorskog zakonodavstva Komisija će razmotriti
izvedivost njegova ponovnog grupiranja s ostalim zakonodavstvom primjenjivim na
istu kategoriju proizvoda. 5.7. Globalno tržište Važnost uklanjanja
regulatornih zapreka samo će se povećavati sa sve izraženijom
podijeljenošću svijeta i pojavom novih središta gospodarskog razvoja i
trgovine s vlastitim regulatornim okružjem,u zemljama u razvoju u naglom
usponu. Dosad je EU mogao
biti uvjeren u privlačnost svojeg regulatornog modela jer je pridržavanje
propisa EU-a značilo da trgovinski partneri dobivaju pristup
najvećemu svjetskom uvozniku robe. Zbog veličine unutarnjeg tržišta
EU je „postavljao standarde” u međunarodnoj areni. No kako bi ostao
konkurentan i osigurao najbolje prilike svojim poduzećima, EU mora
priznati da se ta situacija mijenja i prilagoditi se novoj stvarnosti.
Međunarodna konkurentnost poduzeća iz EU-a mora imati veću ulogu
pri vrednovanju postojećih EU-ovih propisa i razmatranju mogućnosti
za nove inicijative. EU ima
neujednačen pristup prema svojim trgovinskim partnerima. S jedne strane, u
odnosu na zemlje koje se pripremaju za pristupanje EU-u i ostale susjedne
partnere, cilj je postići punu usklađenost s regulatornim modelom
EU-a. S druge strane, premda pristup prema udaljenijim partnerima ne može biti
tako ambiciozan, i dalje je usmjeren na regulatornu usklađenost. Sa
stajališta gospodarskih subjekata, regulatorna usklađenost ima velike
prednosti u odnosu na sporazume o uzajamnom priznavanju, osobito u pogledu
pravne sigurnosti. U globalnom okružju
sa sve manjim carinama, regulatorne ili izvangranične zapreke odgovorne su
za razmjerno veće administrativne troškove i znatno veće troškove
usklađivanja. EU bi, kao način izgradnje uzajamnog povjerenja i
povećanja predvidljivosti regulatornih promjena, trebao podići
strateške dijaloge s ključnim trećim zemljama na veću razinu.
Industriji je to jedno od ključnih sredstava za planiranje unaprijed. EU već
pregovara o sporazumima o slobodnoj trgovini s važnim industrijaliziranim
zemljama. Ti pregovori otvaraju prilike za smanjenje regulatornih zapreka
između ključnih trgovinskih partnera, istodobno jamčeći
visoku razinu zaštite javnih interesa. Doprinose širem razmišljanju o
zajedničkim, globalnim propisima o proizvodima. EU-u to znači bolji
pristup ključnim tržištima u usponu s velikim gospodarskim rastom i
velikom potražnjom. Transatlantski
trgovinski sporazum kojim se uklanjaju uobičajene trgovinske zapreke
proizvodima i uslugama bio bi bitan korak prema takvim globalnim propisima.
Njime bi se mogli smanjiti troškovi regulatornog usklađivanja
poduzećima u cijelom gospodarstvu. Donošenjem zajedničkih
transatlantskih propisa za nove tehnologije mogli bi se uštedjeti milijuni i lakše
definirati otvorene globalne norme i propisi za industrije budućnosti. EU bi trebao
nastaviti promicati međunarodnu usklađenost zakonodavstva i
tehničkih normi za industrijske proizvode, osiguravajući pritom
visoku razinu zaštite javnih interesa. Komisija bi se trebala pobrinuti za
veću usredotočenost na utjecaj propisa EU-a na međunarodnu
konkurentnost poduzeća iz EU-a. 6. Zaključak Unatoč svojem
stupnju razvoja i odmakloj integraciji, unutarnje tržište proizvoda mora se
nastaviti razvijati kako bi išlo ukorak s tempom tehnoloških i društvenih
promjena u 21. stoljeću. No to mora biti u ravnoteži sa zahtjevom dionika
za razdobljima regulatorne stabilnosti bez krupnih preinaka propisa. Zato
će, kratkoročno, Komisija napore usmjeriti na konsolidaciju zakonodavstva
i jačanje provedbenih mehanizama bez dodatnog opterećivanja
industrije. Komisija će raditi na prijedlogu koji se sastoji od
usklađenog pristupa ekonomskim sankcijama i zajedničkog okvira za
stavljanje industrijskih proizvoda na tržište temeljem Odluke 768/2008/EEZ. [1] „Snažnija europska industrija za rast i gospodarski
oporavak: ažurirana komunikacija o industrijskoj politici”, COM(2012) 582
završna verzija. [2] Direktivom 98/34/EZ uspostavljen je postupak koji države
članice obvezuje da obavješćuju Komisiju i jedna drugu o svim
nacrtima tehničkih propisa koji se odnose na proizvode i, uskoro, usluge
informacijskog društva prije njihova donošenja u nacionalnom pravu. [3] Pojam „industrijski proizvodi” ne treba shvatiti u
opreci s pojmom „potrošački proizvodi”. Dok se definicija
prvoga temelji na proizvodnom postupku, za potonji je temeljena na krajnjoj
uporabi. Brojni su industrijski proizvodi stoga ujedno i potrošački
proizvodi, no ne svi (neki su samo za profesionalnu upotrebu). [4] Okvirni popis Unijinih akata o usklađivanju
dostupan je na: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/documents/internal-market-for-products/new-legislative-framework/index_en.htm#h2-2 [5] SL L 157, 9.6.2006., str. 24. [6] COM(2013) 561, završna verzija [7] Direktiva 2013/29/EU o pirotehničkim proizvodima
već je donesena, a zakonodavac je postigao i sporazum o Direktivi o
rekreacijskim plovilima. Prijedlozi o radijskoj opremi, elektromagnetskoj
kompatibilnosti, niskonaponskim proizvodima, dizalima, opremi za upotrebu u
eksplozivnim atmosferama (ATEX), civilnim eksplozivima, mjernim instrumentima,
jednostavnim tlačnim posudama, tlačnoj opremi, osobnoj zaštitnoj
opremi, žičarama i plinskim aparatima još su u postupku. [8] SL L 88, 4.4.2011., str. 5. [9] SL L 316, 14.11.2012., str. 12. [10] Uredba (EU) br. 764/2008 Europskog parlamenta i
Vijeća od 9. srpnja 2008. o utvrđivanju postupaka koji se odnose
na primjenu određenih nacionalnih tehničkih propisa na proizvode koji
se zakonito stavljaju na tržište u drugoj državi članici i o stavljanju
izvan snage Odluke br. 3052/95/EZ. [11] Zaključci Vijeća o politici jedinstvenog tržišta
(16443/13). [12] COM(2012) 584, završna verzija [13] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/documents/internal-market-for-products/new-legislative-framework/index_en.htm#h2-3 [14] Sustav za brzo upozoravanje na opasne neprehrambene
proizvode. Više je informacija o RAPEX-u dostupno na: http://ec.europa.eu/consumers/safety/rapex/index_en.htm [15] Informacijski i komunikacijski sustav za nadzor tržišta.
Više je informacija o ICSMS-u dostupno na: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/internal-market-for-products/icsms/index_en.htm [16] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/internal-market-for-products/market-surveillance/index_en.htm#h2-1 [17] SL L 218, 13.8.2008., str. 30. [18] Više o informacijskom sustava unutarnjeg tržišta saznajte
na: http://ec.europa.eu/imi-net [19] SL L 218, 13.8.2011., str. 21. [20] Analiza učinaka zakonodavnog prijedloga na mala i
srednja poduzeća. Više je informacija dostupno na: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/small-business-act/sme-test/ [21] Skupina na visokoj razini za poslovne usluge predložena
Komunikacijom Komisije „Ususret Aktu o jedinstvenom tržištu” (COM (2010) (608))
raspravlja o komplementarnosti proizvoda i usluga. Njihovo se završno
izvješće očekuje u proljeće 2014. [22] Europsko izvješće o konkurentnosti 2013.