KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU

Vizija unutarnjeg tržišta industrijskih proizvoda

(Tekst značajan za EGP)

1.           Uvod

Unija je 2012. proslavila dvadesetu godišnjicu jedinstvenog tržišta kojim se osigurava slobodno kretanje roba, usluga, ljudi i kapitala unutar Europske Unije. Cilj je ovom Komunikacijom formulirati niz preporuka za zakonodavstvo o unutarnjem tržištu industrijskih proizvoda i izložiti širu viziju za sljedeće desetljeće. Komunikacija će biti poslana Europskom vijeću, kako je zatraženo na njegovu sastanku održanom 14. i 15. ožujka 2013.

Jačanje učinkovitosti unutarnjeg tržišta industrijskih proizvoda utvrđeno je prioritetom u prikazu stanja integrirane industrijske politike iz listopada 2012[1]. U tom se dokumentu predlaže ponovna industrijalizacija EU-a temeljena na strategiji četiri stupa. Jedan je od tih stupova poboljšanje pristupa tržištu.

Europska komisija zato je provela vrednovanje prava EU-a u području industrijskih proizvoda kako bi procijenila sveukupnu usklađenost i „prikladnost svrsi” regulatornog okvira te razvila bazu dokaza o kumulativnim regulatornim učincima sastajališta industrije. Usporedo s tim Komisija je organizirala javno savjetovanje dionika. Ova se Komunikacija oslanja na rezultate vrednovanja i javnog savjetovanja i njome se analizira regulatorno okružje unutarnjeg tržišta industrijskih proizvoda. Podrobni rezultati vrednovanja, javnog savjetovanja i niz studija slučaja izloženi su u pratećem radnom dokumentu službi Komisije.

Unutarnje tržište za proizvode imalo je vodeću ulogu u gospodarskoj integraciji EU-a. Regulatorne zapreke unutar Unije onemogućene su Direktivom 98/34/EZ[2] ili uklonjene načelom uzajamnog priznavanja ili Unijinim zakonodavstvom o usklađivanju. Cilj je ovog zakonodavstva dvojak; kao prvo, osigurati da proizvodi stavljeni na europsko tržište jamče visoku razinu zaštite zdravlja i sigurnosti te okoliša i kao drugo, osigurati slobodno kretanje proizvoda zamjenjujući nacionalne propise usklađenim skupom uvjeta za stavljanje proizvoda na unutarnje tržište kako bi se omogućio slobodni promet tim proizvodima.

Težište je ove Komunikacije na industrijskim proizvodima, tj. neprehrambenim proizvodima proizvedenima industrijskim postupkom[3]. Obuhvaća širok raspon proizvoda poput raznih vrsta strojeva, radijske opreme, električnih i elektroničkih uređaja, igračaka i brojnih drugih proizvoda. Pravna stečevina EU-a za industrijske proizvode postupno je proširivanapa danas postoji više od trideset direktiva i uredaba[4], onihkoje obuhvaćaju određene industrijske proizvode (npr. tlačna oprema, plinski aparati) i onih koje se primjenjuju horizontalno na mnogo različitih skupina proizvoda, poput Direktive REACH (kemikalije) i Direktive o ekološkom dizajnu.

Ova se Komunikacija ne odnosi na Unijino zakonodavstvo koje je nedavno bilo podvrgnuto opsežnoj reviziji, osobito zakonodavstvo o medicinskim uređajima, kozmetičkim i građevnim proizvodima te zakonodavstvo o sigurnosti potrošačkih proizvoda i nadzoru tržišta. Kemijski proizvodi i motorna vozila isto su tako izvan područja analize jer je Unijino zakonodavstvo u tim sektorima nedavno bilo podvrgnuto vrednovanju ili provjeri prikladnosti propisa. Naposljetku, zbog svoje su specifične prirode izuzeti i farmaceutski proizvodi.

2.           Koje su koristi od unutarnjeg tržišta industrijskih proizvoda?

Otkako je jedinstveno tržište postalo stvarnost 1993., trgovina robom unutar EU-a narasla je kao udio u BDP-u za otprilike 5 postotnih bodova. Trgovina unutar EU-a predstavljala je 1999. oko 17 % BDP-a EU-a, a 2011. gotovo 22 %. Povrh toga, trgovina unutar EU-a predstavlja vrlo velik postotak BDP-a u većini država članica.

Slika 1. – Razvoj trgovine robom unutar EU-a kao udjela u BDP-u EU-a od 1999. do 2011. (prosjek izvoza i uvoza) – Izvor: Eurostat

Razvoj trgovine unutar EU-a u tri široke kategorije industrijskih proizvoda prema SITC-u (strojevi i prijevozna sredstva, gotovi proizvodi razvrstani prema materijalu i ostali gotovi proizvodi) nadmašio je stopu rasta ukupne dodane vrijednosti proizvodnje EU-a između 2000. i 2012. (vidi tablicu u nastavku).

Slika 2. – Razvoj trgovine unutar EU-a (izvoz, 2000 = 100) u izabranima proizvodnim sektorima u odnosu na bruto dodanu vrijednost proizvodnje – Izvor: Eurostat

Premda ima znatnih razlika između sektora obuhvaćenih Unijinim zakonodavstvom o usklađivanju u području industrijskih proizvoda, u većini je došlo do porasta razine trgovine unutar EU-a, osobito između 2003. i 2008. Premda su tri sektora imala pad razine trgovine unutar EU-a od 1999. (tj. uredski strojevi i automatska obrada podataka, metaloprerađivački strojevi i fotografska oprema), to se umnogome može pripisati početku gospodarsko-financijske krize 2008., ali i drugim povezanim promjenama, na primjer pojavi pametnih telefona i tabletnih računala.

Slika 3. – Razvoj trgovine unutar EU-a u izabranima proizvodnim sektorima (vrijednost uvoza; 1999 = 100) Izvor: Eurostat

Izvor: Eurostat

Bolji pristup unutarnjem tržištu i globalnim tržištima uzrokovao je veće ekonomije razmjera i opsega te tako povećao konkurentnost na razini poduzeća i isplativost regulatornom i proizvodnom usklađenošću na europskoj i, donekle, globalnoj razini. Prije uspostave jedinstvenog tržišta svaka je država članica EU-a nametala obveze poduzećima u korist sigurnosti, zdravlja i zaštite potrošača. To je značilo da su postojale znatne regulatorne zapreke trgovanju proizvodima zbog različitih propisa i zahtjeva, što znači da su poduzeća svaku državu članicu EU-a morala smatrati zasebnim tržištem i nuditi različite proizvode.

U takvu je radnom okružju prekogranično poslovanje poduzećima nametalo znatne troškove regulatornog usklađivanja. Prema tome, donošenjem uspješnog vertikalnog i horizontalnog Unijina zakonodavstva o usklađivanju izravno se odgovorilo na potrebe europske industrije.

Bilo je primjera da nije bilo nacionalnih propisa prije donošenja zakonodavstva EU-a kojim su popunjene regulatorne praznine, što je poduzećima omogućilo da razvijaju veće tržište za svoje proizvode, a da istodobno jamče visoke razine zaštite i sigurnosti proizvoda. Na primjer, do donošenja Direktive o strojevima[5] 1989., mnogim nacionalnim zakonskim okvirima nije bila prikladno uređena sigurnost i upotreba električnih i mehaničkih strojeva, usprkos visokoj razini opasnosti za operatere takvih strojeva. U tim je sektorima zakonodavstvo EU-a uvelike prethodilo razvitku nacionalnog zakonodavstva, što je spriječilo pojavu različitih nacionalnih propisa koji bi inače izazvali rascjepkanost tržišta, zapreke slobodnom kretanju proizvoda i većim administrativnim opterećenjima zbog regulatornog usklađivanja.

Približavanje zakonodavstva o proizvodima zakonodavstvom o unutarnjem tržištu bilo je važno za poticanje industrijske konkurentnosti jer je regulatorna usklađenost na razini EU-a poduprta dobrovoljnim tehničkim normama potaknula pristup novim tržištima unutar unutarnjeg tržišta i rezultirala poštenijim natjecanjem i jednakim pravilima tržišne utakmice gospodarskih subjekata. Unijino zakonodavstvo o usklađivanju konkurentnost jača i na druge načine, npr. učincima na globalnu usklađenost zakona i proizvoda, uvođenjem više novina i rezultata istraživanja i razvoja tehnologije (tehnološki neutralnim pristupom), poticanjem granske konsolidacije što uzrokuje još veću ekonomiju razmjera s proizvođačima sposobnima djelovati na cijelom unutarnjem tržištu i izvan njega.

3.           Razvoj prava Unije o industrijskim proizvodima

3.1.        EU uređuje samo bitne elemente...

Od 1985. Unija primjenjuje jedinstven mehanizam za usklađeno zakonodavstvo o proizvodima: njezin zakonodavac propisuje „bitne zahtjeve” u pogledu sigurnosti, zdravlja i drugih javnih interesa koje poduzeća moraju ispuniti kada stavljaju proizvode na tržište Unije. Temeljno je načelo bilo da poduzeća moraju dokazati da su ispunila bitne zahtjeve utvrđene Unijinim zakonodavstvom o usklađivanju, po mogućnosti uz pomoć usklađenih normi koje su razvile europske organizacije za normizaciju. Proizvode su zatim mogli prodavati na cijelom unutarnjem tržištu.

„Novim pristupom” propisima o proizvodima znatno je smanjena razlika između nacionalnih tehničkih propisa o proizvodima i rezultiralo je jedinstvenim, neomeđenim tržištem za usklađene industrijske proizvode. Grani su smanjene zapreke za pristup tržištu, a poduzećima je olakšano poslovanje na sveeuropskim tržištima. Unutarnje tržište industrijskih proizvoda svojim je doprinosom povećanoj trgovini u EU-u pogodovalo gospodarstvu i zapošljavanju. Kao takvo, općenito se smatra jednim od najvećih uspjeha EU-a.

3.2.        ...s ljudima, poduzećima i državama članicama i za njih...

Europski propisi o industrijskim proizvodima oslanjaju se na informacije nekoliko važnih skupina dionika:

· od proizvođača i ostalih poduzeća u opskrbnom lancu očekuje se da poduzimaju nužne korake za usklađenje svojih proizvoda s pravnim zahtjevima. Proizvođači se moraju pridržavati raznih postupaka za ocjenjivanje sukladnosti i istodobno – uglavnom preko industrijskih udruženja – sudjelovati u razvoju tehničkih normi i nadzirati primjenu zakonodavstva. Ostali važni dionici – npr. potrošači, skupine za zaštitu okoliša i sindikati – isto tako vrlo aktivno sudjeluju u tom procesu;

· niz mehanizama i ustroja koji podupiru primjenu Unijina zakonodavstva o usklađivanju odgovornost su država članica. Države članice odgovorne su za razvoj nacionalnih propisa za primjenu i imenovanje stručnih tijela za ocjenjivanje sukladnosti, tzv. prijavljenih tijela, uključujući utvrđivanje potrebe za akreditacijskim mehanizmima i nadziranje rada prijavljenih tijela. Usto, podupiru i usmjeravaju poduzeća radi osiguranja učinkovitosti primjene, nadzora tržišta i provedbe.

· Na razini EU-a Komisija ima važnu, opću ulogu u nadzoru i vrednovanju primjene Unijina zakonodavstva o usklađivanju u području industrijskih proizvoda, procjeni područja za moguće regulatorne promjene i gonjenju mogućih povreda prava EU-a. Komisija je dužna i zahtijevati od EU-ovih normizacijskih tijela da razvijaju tehničke norme kao potporu zakonodavstvu, u skladu s prioritetima utvrđenima Godišnjim programom rada Unije za normizaciju[6]. Uspješni europski Istraživački okvirni programi doprinijeli su razvoju normi za tehnologije i proizvode koji će biti nastavljen programom Obzor 2020.

3.3.        ... no ne izbjegava duboke promjene ako su potrebne

Unijinim zakonodavstvom o industrijskim proizvodima postavljaju se glavni zahtjevi za poduzeća. Primjeri su CE oznake za sukladnost proizvoda sa zakonodavstvom EU-a i obvezni koraci koji se moraju poduzeti da bi proizvod mogao nositi CE oznaku poput predočenja izjave o sukladnosti.

Premda su administrativni zahtjevi za poduzeća u načelu jasni (CE oznake, izjava o sukladnosti, samocertifikacija ili ocjenjivanje sukladnosti koje provodi treća strana ovisno o vrsti direktive ili uredbe te razina sigurnosti ili ostale uključene opasnosti), u praksi su se pojavile odstupanja i razlike između pravnih tekstova EU-a. To je dijelom posljedica povećanja ukupnog obujma zakonodavstva i neovisnog razvoja pojedinačnih dijelova zakonodavstva. Na primjer, zahtjevi za izjave o sukladnosti razlikuju se između direktiva s obzirom na podatke koje je trebalo dati i na to je li izjave o sukladnosti trebalo priložiti proizvodu ili su mogle biti zasebno u popratnom priručniku.

Dakle, bilo je prijeko potrebno ujednačenjem osigurati veću dosljednost u smislu zahtjeva za poduzeća i nacionalna tijela. Od 2009. Unijino je zakonodavstvo o industrijskim proizvodima prošlo temeljite promjene kako bi se izbacile nepotrebne nedosljednosti između različitih dijelova Unijina zakonodavstva o usklađivanju i doprinijelo smanjenju opterećenja poduzeća:

· od 2009. do 2013. bit će predloženo ili doneseno više od petnaest različitih prijedloga za reviziju direktiva o širokom rasponu industrijskih proizvoda, od igračaka do žičara[7]. Većinu će se tih novih direktiva i uredaba morati prenijeti ili primijeniti najkasnije do 2015.

· Uredba o građevnim proizvodima[8] donesena je 2011. i počela se primjenjivati 2013.

· Uredba o normizaciji[9] donesena je 2012. i počela se primjenjivati 2013.

· Usto, podnesena su dva horizontalna zakonodavna prijedloga za uredbe o nadzoru tržišta i sigurnosti potrošačkih proizvoda i očekuje se da će ih Europski parlament i Vijeće donijeti 2014.

· Prema pripremnoj analizi, dionici su zadovoljni sadašnjim propisima EU-a o strojevima i igračkama. Ipak, Komisija će 2015. pokrenuti vrednovanje Direktive o strojevima i, temeljem informacija od država članica i svih zainteresiranih stranaka iz 2014., ispitati treba li povećati učinkovitost propisa o sigurnosti igračaka.

· Načelo uzajamnog priznavanja jedan je od stupova unutarnjeg tržišta i u području industrijskih proizvoda uređeno Uredbom o uzajamnom priznavanju[10]. U skladu sa zaključcima Vijeća iz prosinca 2013.[11], Komisija će pokrenuti vrednovanje funkcioniranja načela uzajamnog priznavanja i o tome 2015. izvijestiti Vijeće.

4.           Pregled zakonodavstva Unije o industrijskim proizvodima

U temeljitoj i neovisnoj procjeni svakodnevnog funkcioniranja zakonodavstva Unije o industrijskim proizvodima razmotren je njegov učinak na poduzeća, nacionalne administracije i druge dionike. Opći je zaključak da je zakonodavstvo o unutarnjem tržištu mjerodavno za postizanje ciljeva EU-a u pogledu tehničkih mjera usklađenja s visokim stupnjem zaštite zdrava i sigurnosti te okoliša. Osim toga, u zakonodavnom okviru za unutarnje tržište ugrađen je mehanizam za usklađenje s promjenama. Međutim, procjenom i u okviru nje održanim javnim savjetovanjem utvrđen je niz problema ili mogućnosti poboljšanja i rezultirala je brojnim preporukama. Preporuke, u kojima su združena stajališta dionika i neovisna ocjena zakonodavstva, su sljedeće:

4.1.        Poboljšana struktura Unijina zakonodavstva o usklađivanju

(1) Uredbama, a ne direktivama treba davati prednost kao instrumentu provedbe Unijina zakonodavstva o usklađivanju. Time bi nestale razlike u vremenu stupanja na snagu nacionalnog zakonodavstva u Uniji i smanjila bi se opasnost od različitih prijenosa, tumačenja i primjena. Izvedivost tog pristupa treba, međutim, potvrditi procjenom od primjera do primjera uzimajući u obzir ciljeve boljeg uređenja kao i načelo supsidijarnosti. Nakon pozitivne analize Komisija je, na primjer, predložila uredbu u području radijske opreme[12].

(2) Treba provoditi periodične revizije Unijina zakonodavstva o usklađivanju za industrijske proizvode radi osiguranja dosljednosti regulatornog okvira i nepostojanja velikih praznina, neslaganja, regulatornog opterećenja koje bi se moglo smanjiti ili udvostručenja u samom zakonodavstvu ili između različitih dijelova Unijina zakonodavstva o usklađivanju za industrijske proizvode. Takve revizije treba provoditi redovito kako bi se osiguralo da zakonodavstvo bude ažurirano, da se njime dostatno ostvaruju ciljevi i da odražava napredak industrije i proizvodne inovacije.

(3) Treba razmotriti horizontalnu uredbu temeljenu na Odluci 768/2008/EZ kojom bi se odredile zajedničke definicije i drugi zajednički elementi koji vrijede u cijelom Unijinom zakonodavstvu o usklađivanju. Takva bi uredba dodatno uskladila Unijino zakonodavstvo o usklađivanju.

(4) Treba redovito ažurirati neobvezujuće smjernice o pridržavanju Unijinom zakonodavstvu o usklađivanju poput „Plavog vodiča za primjenu propisa EU-a o proizvodima”[13]. Kad je to moguće, smjernicama treba dati uvid u razloge pojedinih zahtjeva ili normi.

(5) U nizu područja unutar profesionalnih proizvoda zakonodavstvo primjenjivo na fazu upotrebe (npr. instaliranje, održavanje) utvrđeno na nacionalnoj razini postavlja dodatne zapreke koje smanjuju koristi usklađenog zakonodavstva. Premda su takve pojave izvan područja primjene samog Unijina zakonodavstva o usklađivanju za industrijske proizvode, razvojem i odredbama tog zakonodavstva takve pojave treba uzeti u obzir kako bi se zapreke što je moguće više smanjile.

4.2.        Povećanje učinkovitosti regulatornog okvira

(6) Komisija bi trebala dodatno razmotriti načine jačanja sudjelovanja malih i srednjih poduzeća i dionika civilnog društva (npr. udruge potrošača i udruženja profesionalnih korisnika) u pripremi inicijativa za zakonodavne mjere EU-a i u normizacijskim postupcima. Jedna bi mogućnost bila osigurati bolju zastupljenost udruženja grana usmjerenih na mala i srednja poduzeća u radnim skupinama za pojedino Unijino zakonodavstvo o usklađivanju za industrijske proizvode, uz potporu za troškove njihova sudjelovanja kad je to moguće.

(7) Nacionalne normizacijske organizacije treba poticati da na svojim web-mjestima besplatno ponude sažetke usklađenih normi. Proizvođači, posebno mala i srednja poduzeća, ne moraju unaprijed znati koje su im norme potrebne. Ponudom besplatnih sažetaka smanjili bi se pretrpljeni troškovi i izgubljeno vrijeme zbog kupnje neprikladnih normi.

(8) Potreban je brži prijelaz na „e-nadzor tržišta”, u kojem će gospodarski subjekti podatke o sukladnosti učiniti dostupnima na internetu što je dulje moguće. Osjetljivu tehničku dokumentaciju i podatke što ih zatraže tijela za nadzor tržišta moglo bi se slati elektroničkim zaštićenim prijenosom. To bi potaknulo učinkovitije načine osiguranja transparentnosti i dvosmjerno pružanje informacija i podataka o sukladnosti između tijela za nadzor tržišta i poduzeća.

(9) Kako bi se olakšao prijelaz u bespapirnu budućnost nadzora tržišta, tijela za nadzor tržišta (i prema potrebi, carinska tijela) trebala bi imati opremu za skeniranje ili čitače za pametne telefone koji bi se povezivali s dijelom o sukladnosti na web-mjestu gospodarskog subjekta ili na posebno samostalno web-mjesto. To ovisi o utvrđivanju resursa i zahtijeva zajedničko ulaganje industrije i tijela za nadzor tržišta.

(10) Poduzećima treba dati veću fleksibilnost za ispunjavanje zahtjeva za sljedivošću radi poticanja veće upotrebe e-označivanja. To bi pomoglo da se poduzećima ublaže glavne brige koje imaju s obzirom na sadašnje zahtjeve za sljedivošću da se na proizvodima i ambalaži moraju navesti svi podaci o primatelju. Smatra se kako su ti podaci nepotrebni, kao i da narušavaju izgled proizvoda i industrijski dizajn. E-označivanje održiv je alternativni način ispunjavanja istih zahtjeva.

(11) Kad trenutačno skupina neusklađenih proizvoda postane dio skupine usklađenih proizvoda, treba razmotriti je li moguće uklopiti nove skupine proizvoda u postojeće dijelove Unijina zakonodavstva o usklađivanju za industrijske proizvode umjesto predlaganja novog zakonodavstva. Dobar su primjer u tom pogledu bili poljoprivredni strojevi za primjenu pesticida koji su pripojeni Direktivi o strojevima.

4.3.        Jačanje režima primjene Unijina zakonodavstva o usklađivanju

(12) Treba nastaviti podupirati mehanizme za olakšavanje suradnje i razmjenu informacija između tijela za nadzor tržišta i Komisije poput RAPEX-a[14] i ICSMS-a[15]. EU-ove su mjere usklađivanja i potpore koje se odnose na nadzor tržišta u okviru „Paketa za sigurnost proizvoda i nadzor tržišta”[16] presudne pa bi ih trebalo nastaviti u koordinaciji s tijelima za nadzor tržišta s ciljem najučinkovitije upotrebe resursa.

(13) Upotrebu akreditacija treba dodatno ojačati dosljednim pristupom u uređenom području u skladu s Uredbom (EZ) br. 765/2008[17].

(14) Sinergije između različitih struktura treba posve iskorištavati u režimu primjene Unijina zakonodavstva o usklađivanju za industrijske proizvode. Veće su sinergije potrebne između SOLVIT-a, kojim se rješavaju općeniti problemi u pogledu nefunkcioniranja unutarnjeg tržišta, Europske poduzetničke mreže, koja pomaže malim i srednjim poduzećima da iskoriste prilike na unutarnjem tržištu, i kontaktnih točaka za proizvode, koje imaju više specijaliziranog znanja o neusklađenom zakonodavstvu za proizvode. Na primjer, mogla bi postojati upućivanja na predmete između SOLVIT-a, Europske poduzetničke mreže i kontaktnih točaka za proizvode. Treba istražiti i mogućnost upotrebe informacijskog sustava unutarnjeg tržišta[18] za povezivanje nacionalnih kontaktnih točaka za proizvode. Zaposlenicima različitih struktura mogla bi se podići svijest o koordinacijskim mehanizmima i granskim kontaktnim točkama specijaliziranima za pitanja u vezi s unutarnjim tržištem industrijskih proizvoda.

(15) Ulogu kontaktnih točaka za proizvode uspostavljenih Uredbom o uzajamnom priznavanju[19] treba proširiti na usklađene proizvode kako bi poduzećima bila prva točka kontakta. Brojna poduzeća ne znaju kome se obratiti, a neke manje tvrtke i mikro poduzeća imaju nisku razinu znanja o zakonodavstvu za unutarnje tržište, čak i o tome primjenjuje li se na njihov proizvod usklađeno ili neusklađeno zakonodavstvo. Time bi se povećala uočljivost kontaktnih točaka za proizvode, a malim i srednjim poduzećima osigurao bi se izvor jasnih informacija.

4.4.        Smanjenje administrativnog opterećenja poduzeća

(16) Kako svi proizvodi moraju ispuniti pravne zahtjeve u pogledu sigurnosti, zdravlja i drugih javnih interesa, postoji samo ograničeno područje za izuzeća malih i srednjih poduzeća od pravnih odredaba u Unijinu zakonodavstvu o usklađivanju za industrijske proizvode. Ipak, uvijek treba primijeniti „test za mala i srednja poduzeća”[20] kako bi se osiguralo da se administrativnim zahtjevima ne nameće nesrazmjerno opterećenje malim i srednjim poduzećima a da se istodobno ostvare ciljevi zakonodavstva.

(17) Poduzećima treba biti dostupan jedan referentni izvor o promjenama u Unijinu zakonodavstvu o usklađivanju za industrijske proizvode i ažuriranjima normi te njihovu stupanju na snagu. Takve bi informacije industriji, osobito malim i srednjim poduzećima, uštedjele vrijeme i resurse. Poduzeća koja se prijave za uslugu zatim bi se moglo elektroničkom poštom u glavnim crtama obavješćivati o budućim promjenama i kada će one se zbiti. Prelaženje s pristupa obavješćivanja gospodarskih subjekata o primjenjivom Unijinom zakonodavstvu o usklađivanju za industrijske proizvode koji je temeljen na zakonodavstvu na pristup temeljen na proizvodu bila bi, međutim, tehnički i resursno zahtjevna zadaća. Zahtijevala bi i čvrstu suradnju i podršku granskih udruženja i europskih normizacijskih organizacija, od kojih neke već obavljaju važan posao u tom području.

(18) Poduzećima treba omogućiti da nastave birati između predočenja jedne izjave o sukladnosti i različite izjave o sukladnosti za svaki dio primjenjivog na Unijino zakonodavstvo o usklađivanju za proizvode.

(19) Presudno je ne preopteretiti industriju prečestima zakonodavnim promjenama jer već je bilo mnogo promjena u proteklom desetljeću a ostale stupaju na snagu u bliskoj budućnosti. Regulatorni koraci/mjere trebali bi i dalje ovisiti o javnom savjetovanju i biti poduprti procjenama učinka.

4.5.        Širenje utjecaja Unijina zakonodavstva o usklađivanju na proizvode

(20) Komisija bi trebala poticati međunarodnu usklađenost zakonodavstva i tehničkih normi za industrijske proizvode jer bi to moglo pomoći da se industriji smanje troškovi usklađivanja i time ojača industrijska konkurentnost. Trgovinsko i investicijsko partnerstvo (TTIP) o kojem pregovaraju EU i SAD važan je korak u pravom smjeru pa treba razmotriti dodatnu suradnju s regulatorima i normizacijskim tijelima u ostalim trećim zemljama koje su ključna europska izvozna tržišta, osobito u zemljama koje svoje norme često temelje na europskim ili međunarodnim normama ISO i IEC.

5.           Vizija za budućnost

Važnost uklanjanja regulatornih zapreka samo će se povećavati s tempom tehnoloških promjena i kako svijet, i globalni opskrbni lanci, budu sve integriraniji. U tom kontekstu i imajući u vidu najvažniju potrebu, onu za smanjenjem administrativnih opterećenja, posebno za mala i srednja poduzeća, čini se kako pozornost valja usmjeriti na sljedeća područja.

5.1.        Unutarnjem tržištu proizvoda koje dobro funkcionira potrebni su snažni provedbeni mehanizmi

Jačanje nadzora tržišta i osiguranje da države članice u njega ulažu potrebne ljudske i financijske resurse ključ je jačanja provedbenih mehanizama. Izazov je dvojak. S jedne strane, tijela moraju osigurati provedbu zakonodavstva kao sredstvo zaštite važnih javnih interesa poput zdravlja i sigurnosti, zaštite okoliša i zaštite potrošača. S druge strane, provedbeni mehanizmi pomažu da se ukloni nepoštena konkurencija i gospodarskim subjektima stvore ravnopravni tržišni uvjeti. Usklađenost i suradnja provedbenih tijela na unutarnjem tržištu isto su tako bitni.

Gotovo su sve poslovne organizacije pozdravile novi Komisijin „paket za nadzor tržišta”, no izrazile su žaljenje što sankcije za nesukladnost s usklađenim propisima nisu bile dosljedno primjenjivane. Te sankcije nisu, kao takve, dio nadzora tržišta, nego zapravo njegova posljedica. Određeni dionici obrazlažu kako višedijelni, raspršeni sustav ekonomskih sankcija rezultira time da se nesukladnost s pravom EU-a uvijek pomiče u područje gdje su sankcije u danom trenutku najblaže. Ta bi se situacija mogla spriječiti kad bi ekonomske kazne različitih država članica bile preustrojene ili usklađene barem tako da se izbjegnu velike razlike i da se sa svim povredama zakonodavstva o proizvodima u cijelom EU-u postupa slično.

Zato će Komisija razmotriti izradu zakonodavnog prijedloga o tome kako učinkovitije ustrojiti i uskladiti ekonomske sankcije administrativne ili civilne prirode za nesukladnost s Unijinim zakonodavstvom o usklađivanju ne bi li se osiguralo jednako postupanje prema svim poduzećima na cijelom unutarnjem tržištu industrijskih proizvoda. Dodanu će vrijednost imati platforma provedbenih tijela koja im olakšava rad i uzajamnu suradnju.

5.2.        „Horizontalno” zakonodavstvo o proizvodima

Brojni su se dionici zauzimali za manje sektorskih propisa i više horizontalnih propisa u sektorima industrijskih proizvoda radi izbjegavanja podudarnih ili proturječnih zahtjeva. Brojni su dionici podržali pravno obvezujuće horizontalno krovno zakonodavstvo kojim se određuju zajednički elementi za sve sektore. No bilo je i drukčijih stajališta o tom pitanju. Neki dionici prednost daju uključenju cijelog odgovarajućeg teksta u svaku Direktivu. Nekoliko je stručnih tijela, tijela za nadzor tržišta i granskih udruženja bilo za pretvaranje Odluke 768/2008/EZ u uredbu jer bi takva horizontalna uredba smanjila obujam sadašnjeg zakonodavstva, koje je često udvostručeno i neprilagođeno malim i srednjim poduzećima. Za razliku od Odluke 768/2008/EZ koja samo sadržava okvirne odredbe, horizontalna bi krovna uredba bila i pravno obvezujuća i izravno primjenjiva.

Primjer na nacionalnoj razini horizontalna je nacionalna uredba donesena u Njemačkoj temeljem Odluke 768/2008/EZ. Ona osigurava regulatorni krovni i sveobuhvatni okvir prema kojem je ustrojeno sektorsko zakonodavstvo na nacionalnoj razini koje proizlazi iz europskog zakonodavstva o proizvodima.

Zakonodavnim prijedlogom o tome kako učinkovitije ustrojiti i uskladiti ekonomske sankcije administrativne ili civilne prirode za nesukladnost s Unijinim zakonodavstvom o usklađivanju treba napraviti i novi korak u učinkovitijem ustrojavanju i pojednostavljenju postojećega pravnog okvira za stavljanje industrijskih proizvoda na tržište, uključujući njihovo održavanje i usluge nakon kupnje.

5.3.        Uvođenje novina i digitalna budućnost

Digitalno se društvo razvija sve brže. Na primjer, buduće robotske tehnike i nove tehnologije proizvodnje poput aditivne proizvodnje, poznate i kao 3D ispisivanje, mogle bi znatnu količinu današnje proizvodnje vratiti na lokalnu i možda održiviju razinu. Trodimenzionalno ispisivanje moglo bi izjednačiti uvjete tržišne utakmice između malih i srednjih poduzeća i krupne industrije u pogledu smanjenja razvojnih troškova i dopuštanja tvrtkama da prototipove i početne projekte razvijaju same umjesto da to moraju povjeravati vanjskim izvršiteljima, što može biti ekstremno visok trošak. Istodobno se nastavlja revolucija u području mobilnih uređaja koja se preusmjerava na zasebnu kategoriju novih nosivih pametnih uređaja kao što su pametni satovi ili naočale, pametna odjeća itd.

Svijet se sve brže kreće prema „internetu stvari”, gdje će svi predmeti biti opremljeni sitnim identifikacijskim uređajima. Kad bi svi predmeti u svakidašnjem životu bili opremljeni radijskim oznakama, računala bi ih mogla prepoznati i popisati. Budući da će svime što je potrebno da se omogući praćenje i brojenje proizvoda upravljati softver, otpad, gubitak i trošak bit će znatno smanjeni. Obavještavat će korisnike kada stvari bude trebalo zamijeniti, popraviti ili povući te jesu li nove ili više nisu na vrhuncu izvedbe.

Međutim, elektroničkih sredstava gotovo da nije bilo kad je donesena većina Unijina zakonodavstva o usklađivanju. Poduzećima i tijelima za nadzor tržišta usklađivanje s propisima još obuhvaća rad s papirnatom dokumentacijom.

Kako bi ostalo konkurentno, europskom je tržištu industrijskih proizvoda potreban regulatorni okvir koji olakšava uvođenje novina i ne stvara nepotrebne zapreke pravodobnom usvajanju novih tehnologija i uvođenju novina na tržište. Zakonodavstvom i normama EU-a mora se omogućiti brzo stavljanje na tržište novih proizvoda i tehnologija kako bi Europa mogla iskoristiti početnu prednost na globalnom tržištu. Istodobno ćemo se sve više suočavati s novim izazovima koje pred nas stavljaju nove tehnologije, primjerice 3-D pisači koji kriju opasnost od proizvodnje nezakonitih opasnih proizvoda ili sve prisutniji pametni uređaji koji mogu biti opremljeni skrivenom opremom za audiovizualno snimanje.

Komisija će pri razradi svih novih prijedloga u području unutarnjeg tržišta proizvoda u obzir uzeti novine i tehnološka poboljšanja. Pokrenut će i inicijativu za e-sukladnost, kojom će se sukladnost s Unijinim zakonodavstvom o usklađivanju moći dokazati elektronički i na nekoliko jezika, na primjer e-označivanjem, digitalnim nadzorom tržišta i elektroničkim izjavama o sukladnosti na svim službenim jezicima Unije.

5.4.        Nejasna razlika između proizvoda i s njima povezanih usluga (instaliranje, održavanje itd.)

Proizvodne tvrtke, uz svoje uobičajene proizvode, sve više nude usluge. Međudjelovanje proizvodnje i usluga postalo je složenije. Usluge i gotovi proizvodi upotrebljavaju se kao posredni inputi za proizvodnju većeg broja krajnjih proizvoda i usluga. Udio usluga u proizvodnji u porastu je u EU-u i drugdje u svijetu. U2011. više se od trećine dodane vrijednosti ostvarene u završnom obujmu proizvodnje odnosilo na usluge.

Premda se proizvođački proizvodi rabe i za davanje usluga, udio proizvodnje u uslugama otprilike je tri puta manji od udjela usluga u proizvodnji i mnogo se manje povećao s vremenom. Prosječni udio usluga u proizvodnji u EU-u iznosi oko 10 %.

Postoji velik stupanj komplementarnosti između proizvodnje proizvoda i usluga[21]. Usluge poput održavanja i osposobljavanja vrlo su važni elementi pri dostavi složenih gotovih proizvoda. Ostale usluge poput prijevoza bitne su za dovršenje gotovih proizvoda, no i dalje su podložne određenim tržišnim ograničenjima. Istodobno, specijalizirane usluge poput financijskog posredovanja, komunikacija, osiguranja i poslovnih usluga temeljenih na znanju (KIBS) postaju važni ulazni elementi u proizvodnji složenih proizvoda. Taj je proces jedno od nekoliko objašnjenja sve većeg doprinosa usluga ukupnom obujmu proizvodnje gospodarstva[22].

Pitanje komplementarnosti proizvoda i usluga sve je važnije za gospodarstvo. Komisija će proučiti kako poboljšati veze između proizvodnje proizvoda i usluga u okviru unutarnjeg tržišta.

5.5.        Više uredaba, manje direktiva...

Direktive su bile poželjniji instrumenti za usklađivanje zakonodavstva o proizvodima i zahvaljujući njima zaživjelo je unutarnje tržište industrijskih proizvoda. Danas su, međutim, uzevši u obzir visoku razinu integriranosti tržišta, izazovi novi a ciljevi politike još ambiciozniji.

U sve složenijem svijetu vrlo je važno imati pristup informacijama o propisima. Troškovi povezani s traženjem prave informacije mogu biti znatni. To osobito vrijedi za prekograničnu trgovinu. Pristup informacijama još može biti problem na jedinstvenom tržištu proizvoda za koje Direktive obvezuju u pogledu rezultata koje treba postići, no državama članicama prepušten je izbor oblika i načina. Zbog te fleksibilnosti prijenos EU-ovih odredaba i njihova primjena mogu se razlikovati od zemlje do zemlje i ugroziti usklađenost ukupnoga regulatornog okvira za proizvode. Opasnost je posebno velika kad su pojmovi nejasni ili odredbe netočne, što je česta posljedica pomirivanja interesa 28 ili više zemalja. Zapravo, nedostatak informacija ili regulatorne razlike mogu tvoriti vrlo važnu trgovinsku barijeru unutar EU-a i to je, dakako, uglavnom slučaj za mala i srednja poduzeća. Nimalo ne olakšava ako poduzeća moraju komunicirati s velikim brojem vladinih tijela na nekoliko različitih jezika.

Prelaskom s direktiva na uredbe poduzećima bi imala više sigurnosti i manje birokratizma. Ovisno o procjeni od slučaja do slučaja, Komisija će odsad prvenstvo davati uredbi kao glavnom izvoru prava Unije za poduzeća i tijela kako ne bi bilo prekomjernog reguliranja i kako bi se broj prekršaja maksimalno smanjio.

5.6.        ... i pristup propisima o proizvodima prilagođen poduzećima

Treba učiniti više kako bi se poduzećima pomoglo da se pridržavaju prava EU-a o industrijskim proizvodima. Bitno je održati pravu ravnotežu između troškova reguliranja i ciljeva koji se njime žele postići. Trenutačno su poduzeća suočena sa mnogostrukim zakonodavnim aktima koji se primjenjuju na iste proizvode/proizvođače, a granice među mnogima od njih katkad su nejasne. Pravo o unutarnjem tržištu rašireno je na stotine direktiva koje mogu imati različita područja primjene, postupke, pristupe itd. i zahtijevaju dodatne prijenosne mjere.

Zato su pojednostavljenje i objašnjenje propisa o proizvodima u srži Komisijinih prioriteta. Potrebna je dublja regulatorna integracija unutarnjeg tržišta proizvoda. U najboljem slučaju, regulatorni pristup prema kojem su proizvodi podložni većem broju direktiva kojima se ostvaruju slični ili različiti javni interesi i koji su različito prenijeti u državama članicama mogao bi se prilagoditi stvaranjem zakonodavnih „punktova koji nude sve” za proizvođače dane kategorije proizvoda. Takav bi pristup značio da se nekoliko zahtjeva primjenjivih na jednu skupinu proizvoda može obuhvatiti jednim, dosljednim zakonodavnim pristupom. Glavna bi regulatorna pojednostavljenja trebala biti srednjoročni ili dugoročni ciljevi. Treba ih podvrgnuti temeljitim procjenama učinka i uskladiti s periodičnim revizijama zakonodavstva. Komisija, prema tome, priznaje kumulativne učinke učestalosti promjena europskog zakonodavstva, kao i izričit zahtjev grane za razdobljima regulatorne stabilnosti s neznatnim promjenama umjesto čestih krupnih preinaka zakonodavstva o usklađivanju o proizvodima.

Uz propise prilagođene poduzećima, važno je i da se tržište ne usitnjava normama. S obzirom na ograničenu mogućnost Komisije da se miješa u normizacijski postupak, tijela država članica potiče se na aktivno sudjelovanje u razvoju normi kako bi se izbjegli primjeri osporavanja normi tek na kraju postupka.

Nakon provedbe periodične revizije sektorskog zakonodavstva Komisija će razmotriti izvedivost njegova ponovnog grupiranja s ostalim zakonodavstvom primjenjivim na istu kategoriju proizvoda.

5.7.        Globalno tržište

Važnost uklanjanja regulatornih zapreka samo će se povećavati sa sve izraženijom podijeljenošću svijeta i pojavom novih središta gospodarskog razvoja i trgovine s vlastitim regulatornim okružjem,u zemljama u razvoju u naglom usponu.

Dosad je EU mogao biti uvjeren u privlačnost svojeg regulatornog modela jer je pridržavanje propisa EU-a značilo da trgovinski partneri dobivaju pristup najvećemu svjetskom uvozniku robe. Zbog veličine unutarnjeg tržišta EU je „postavljao standarde” u međunarodnoj areni. No kako bi ostao konkurentan i osigurao najbolje prilike svojim poduzećima, EU mora priznati da se ta situacija mijenja i prilagoditi se novoj stvarnosti. Međunarodna konkurentnost poduzeća iz EU-a mora imati veću ulogu pri vrednovanju postojećih EU-ovih propisa i razmatranju mogućnosti za nove inicijative.

EU ima neujednačen pristup prema svojim trgovinskim partnerima. S jedne strane, u odnosu na zemlje koje se pripremaju za pristupanje EU-u i ostale susjedne partnere, cilj je postići punu usklađenost s regulatornim modelom EU-a. S druge strane, premda pristup prema udaljenijim partnerima ne može biti tako ambiciozan, i dalje je usmjeren na regulatornu usklađenost. Sa stajališta gospodarskih subjekata, regulatorna usklađenost ima velike prednosti u odnosu na sporazume o uzajamnom priznavanju, osobito u pogledu pravne sigurnosti.

U globalnom okružju sa sve manjim carinama, regulatorne ili izvangranične zapreke odgovorne su za razmjerno veće administrativne troškove i znatno veće troškove usklađivanja. EU bi, kao način izgradnje uzajamnog povjerenja i povećanja predvidljivosti regulatornih promjena, trebao podići strateške dijaloge s ključnim trećim zemljama na veću razinu. Industriji je to jedno od ključnih sredstava za planiranje unaprijed.

EU već pregovara o sporazumima o slobodnoj trgovini s važnim industrijaliziranim zemljama. Ti pregovori otvaraju prilike za smanjenje regulatornih zapreka između ključnih trgovinskih partnera, istodobno jamčeći visoku razinu zaštite javnih interesa. Doprinose širem razmišljanju o zajedničkim, globalnim propisima o proizvodima. EU-u to znači bolji pristup ključnim tržištima u usponu s velikim gospodarskim rastom i velikom potražnjom.

Transatlantski trgovinski sporazum kojim se uklanjaju uobičajene trgovinske zapreke proizvodima i uslugama bio bi bitan korak prema takvim globalnim propisima. Njime bi se mogli smanjiti troškovi regulatornog usklađivanja poduzećima u cijelom gospodarstvu. Donošenjem zajedničkih transatlantskih propisa za nove tehnologije mogli bi se uštedjeti milijuni i lakše definirati otvorene globalne norme i propisi za industrije budućnosti.

EU bi trebao nastaviti promicati međunarodnu usklađenost zakonodavstva i tehničkih normi za industrijske proizvode, osiguravajući pritom visoku razinu zaštite javnih interesa. Komisija bi se trebala pobrinuti za veću usredotočenost na utjecaj propisa EU-a na međunarodnu konkurentnost poduzeća iz EU-a.

6.           Zaključak

Unatoč svojem stupnju razvoja i odmakloj integraciji, unutarnje tržište proizvoda mora se nastaviti razvijati kako bi išlo ukorak s tempom tehnoloških i društvenih promjena u 21. stoljeću. No to mora biti u ravnoteži sa zahtjevom dionika za razdobljima regulatorne stabilnosti bez krupnih preinaka propisa. Zato će, kratkoročno, Komisija napore usmjeriti na konsolidaciju zakonodavstva i jačanje provedbenih mehanizama bez dodatnog opterećivanja industrije. Komisija će raditi na prijedlogu koji se sastoji od usklađenog pristupa ekonomskim sankcijama i zajedničkog okvira za stavljanje industrijskih proizvoda na tržište temeljem Odluke 768/2008/EEZ.

[1]               „Snažnija europska industrija za rast i gospodarski oporavak: ažurirana komunikacija o industrijskoj politici”, COM(2012) 582 završna verzija.

[2]               Direktivom 98/34/EZ uspostavljen je postupak koji države članice obvezuje da obavješćuju Komisiju i jedna drugu o svim nacrtima tehničkih propisa koji se odnose na proizvode i, uskoro, usluge informacijskog društva prije njihova donošenja u nacionalnom pravu.

[3]               Pojam „industrijski proizvodi” ne treba shvatiti u opreci s pojmom „potrošački proizvodi”. Dok se definicija prvoga temelji na proizvodnom postupku, za potonji je temeljena na krajnjoj uporabi. Brojni su industrijski proizvodi stoga ujedno i potrošački proizvodi, no ne svi (neki su samo za profesionalnu upotrebu).

[4]               Okvirni popis Unijinih akata o usklađivanju dostupan je na: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/documents/internal-market-for-products/new-legislative-framework/index_en.htm#h2-2

[5]               SL L 157, 9.6.2006., str. 24.

[6]               COM(2013) 561, završna verzija

[7]               Direktiva 2013/29/EU o pirotehničkim proizvodima već je donesena, a zakonodavac je postigao i sporazum o Direktivi o rekreacijskim plovilima. Prijedlozi o radijskoj opremi, elektromagnetskoj kompatibilnosti, niskonaponskim proizvodima, dizalima, opremi za upotrebu u eksplozivnim atmosferama (ATEX), civilnim eksplozivima, mjernim instrumentima, jednostavnim tlačnim posudama, tlačnoj opremi, osobnoj zaštitnoj opremi, žičarama i plinskim aparatima još su u postupku.

[8]               SL L 88, 4.4.2011., str. 5.

[9]               SL L 316, 14.11.2012., str. 12.

[10]             Uredba (EU) br. 764/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. srpnja 2008. o utvrđivanju postupaka koji se odnose na primjenu određenih nacionalnih tehničkih propisa na proizvode koji se zakonito stavljaju na tržište u drugoj državi članici i o stavljanju izvan snage Odluke br. 3052/95/EZ.

[11]             Zaključci Vijeća o politici jedinstvenog tržišta (16443/13).

[12]             COM(2012) 584, završna verzija

[13]             http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/documents/internal-market-for-products/new-legislative-framework/index_en.htm#h2-3

[14]             Sustav za brzo upozoravanje na opasne neprehrambene proizvode. Više je informacija o RAPEX-u dostupno na: http://ec.europa.eu/consumers/safety/rapex/index_en.htm

[15]             Informacijski i komunikacijski sustav za nadzor tržišta. Više je informacija o ICSMS-u dostupno na: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/internal-market-for-products/icsms/index_en.htm

[16]             http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/internal-market-for-products/market-surveillance/index_en.htm#h2-1

[17]             SL L 218, 13.8.2008., str. 30.

[18]             Više o informacijskom sustava unutarnjeg tržišta saznajte na: http://ec.europa.eu/imi-net

[19]             SL L 218, 13.8.2011., str. 21.

[20]             Analiza učinaka zakonodavnog prijedloga na mala i srednja poduzeća. Više je informacija dostupno na: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/small-business-act/sme-test/

[21]             Skupina na visokoj razini za poslovne usluge predložena Komunikacijom Komisije „Ususret Aktu o jedinstvenom tržištu” (COM (2010) (608)) raspravlja o komplementarnosti proizvoda i usluga. Njihovo se završno izvješće očekuje u proljeće 2014.

[22]             Europsko izvješće o konkurentnosti 2013.