14.7.2015   

HR

Službeni list Europske unije

C 230/17

Izvjestitelj:

Jacek KRAWCZYK

1.1.

Kako bi se riješio nedostatak kapaciteta, postojeći se resursi zračnih luka u EU-u moraju učinkovitije koristiti. Veća intermodalnost, bolja povezivost, učinkovitija uporaba sekundarnih čvorišta i malih zračnih luka, veći zrakoplovi i optimizacija postupaka mogli bi predstavljati odgovarajuća rješenja. Mogla bi to također biti i provedba Paketa mjera za zračne luke, Jedinstvenog europskog neba (SES) i SESAR-a. Kapacitet zračnih luka mora biti punopravni stup SES-a.

1.2.

Dugoročno, kapacitet zračnih luka morat će se izgraditi u obliku infrastrukture poput terminala i uzletno-sletnih staza. Glavni cilj proširenja zračnih luka mora biti poboljšanje povezivosti na održivoj gospodarskoj osnovi. Čvorištima u EU-u treba osigurati stvarne mogućnosti za zadovoljavanje sve veće potražnje, što uključuje skraćivanje postupaka planiranja kako bi se mogao pružiti brz odgovor na svaku moguću potražnju.

1.3.

Proširenje zračnih luka – gdje je opravdano – treba biti dio uravnoteženog pristupa. Prvo, zračne luke imaju pozitivan gospodarski učinak na susjedna područja; EGSO-u je jasno da taj pozitivan učinak treba očuvati. Drugo, ekološka pitanja moraju se ocijeniti na transparentan način. Treće, proširenje zračnih luka ima javnu dimenziju. Za to je potreban javni dijalog čiji sugovornici uključuju, na primjer, kontrolu zračnog prometa, uprave zračnih luka, zračne prijevoznike, regionalne dionike, mjesno stanovništvo, vladu itd.

1.4.

EGSO je uvjeren kako je od presudne važnosti da države članice odmah poduzmu mjere u pogledu planiranja korištenja zemljišta i upravljanja njegovim korištenjem. Inače će brojne nepredviđene i nepotrebne prepreke kočiti razvoj zračnih luka, a u nekim će slučajevima biti ugrožen i postojeći kapacitet zračnih luka.

1.5.

Postojeće regionalne zračne luke treba razvijati samo ondje gdje postoji jasna potražnja za većim prometom. Vlade država članica trebaju utvrditi izazove u pogledu kapaciteta i odrediti strategije za suočavanje s njima. Osim u slučaju javnih obveza, EU treba prestati financirati razvoj posve novih regionalnih kapaciteta, ne dovodeći pritom u pitanje pravila iz članka 107. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

1.6.

EGSO nove smjernice EU-a o državnim potporama zračnim lukama i zračnim prijevoznicima smatra vrlo vrijednima jer pružaju pravnu sigurnost. Konačno će se na temelju zajedničkih kriterija ispitati daljnje postojanje neodrživih regionalnih zračnih luka.

1.7.

Žele li se zračne luke sa sigurnošću uhvatiti u koštac s problemom manjka kapaciteta, dosljednost i jasnoća regulative ključne su za osiguravanje nužnih poticaja koji bi jamčili dugoročna ulaganja u infrastrukturu.

1.8.

Pitanje kapaciteta zračnih luka ima i političku dimenziju. EGSO je uvjeren da EU, zajedno s državama članicama i dionicima, uključujući socijalne partnere, mora donijeti opću stratešku odluku o tome koje će zračne luke biti važne za sustav te ih treba unaprijediti u narednim godinama. Radi održavanja konkurentnosti zračne industrije EU-a na globaliziranim tržištima, prijeko je potrebna europska zajednička zrakoplovna politika koja uzima u obzir gospodarske, ekološke i socijalne aspekte, kao i zapošljavanje.

1.9.

Treba ocijeniti projekte na području infrastrukture zračnih luka koje je posljednjih godina sufinancirao EU. EGSO pozdravlja obvezu koju je Europski revizorski sud preuzeo u pogledu obavljanja tog važnog posla. Zaključke i preporuke proizašle iz tog rada treba podvrgnuti javnoj raspravi.

1.10.

EGSO smatra da Europska komisija (EK) treba pojednostaviti i racionalizirati strukture koje upravljaju zrakoplovstvom EU-a, a osobito zračnim lukama u EU-u. Komisiji trebaju potpuni i vjerodostojni podaci o radu zračnih luka u EU-u. Ti podaci u ovom trenutku nisu dostupni. EGSO poziva uprave zračnih luka i tijela javne vlasti da ih dostave.

2.1.

Zračne luke u EU-u vrijedna su imovina, no nekoliko će glavnih zračnih luka u narednim godinama patiti od sve veće preopterećenosti, dok će mnoge druge ostati nedovoljno iskorištene. Može se tvrditi da diljem EU-a postoje dovoljni kapaciteti, no pitanje je nalaze li se na pravim mjestima.

2.2.

Posljednjih se godina javna rasprava o kapacitetu zračnih luka uglavnom vodila u dvama kontekstima: gubitka kapaciteta središnjih čvorišnih zračnih luka u korist konkurenata izvan EU-a i Europe, poput Turske i zemalja Zaljeva; te „sindroma Ryanaira”, odnosno niskotarifnih zračnih prijevoznika koji na brzinu povećavaju promet u manjim regionalnim zračnim lukama, ali dugoročno nisu postojani korisnici. Međutim, problem je mnogo složeniji.

2.3.

EK je 2007. g. objavio komunikaciju o „Akcijskom planu za kapacitete, učinkovitost i sigurnost zračnih luka u Europi”, u kojoj je prepoznao rastući jaz između kapaciteta i potražnje u nizu čvorišta u EU-u (1) te je predložio nekoliko mjera s ciljem bolje uporabe postojećih kapaciteta. Godine 2007. Europski parlament (EP) usvojio je samoinicijativno izvješće kao odgovor na akcijski plan Komisije, u kojem je pozdravio komunikaciju EK-a i pozabavio se važnošću manjka kapaciteta zračnih luka (capacity crunch).

2.4.

Godine 2011. EK je objavio još jednu komunikaciju (2) o kapacitetima u sklopu takozvanog Paketa mjera za bolje zračne luke, u kojoj je prepoznao kapacitete i kvalitetu kao ključne izazove za europske zračne luke.

2.5.

Eurocontrol je 2004. g. pokrenuo pa 2008. g. i 2013. g. ponovio svoju studiju „Izazovi rasta”, predviđajući manjak kapaciteta u sljedećih 20 godina.

2.6.

Takva razina aktivnosti potvrđuje hitnost pitanja kapaciteta. Zrakoplovna industrija već je postigla znatne rezultate. Do optimizacije kapaciteta i učinkovitosti došlo je u svim područjima djelovanja. Poboljšanja uključuju:

2.6.1.

Od 2004. g. inicijativom za jedinstveno europsko nebo (SES) djeluje se na poboljšanju uporabe europskog zračnog prostora, uz ublažavanje negativnih posljedica fragmentacije europskog zračnog prostora. Zračne luke uključene u SES pridonose ciljevima SES-a i u okviru Istraživanja o upravljanju zračnim prometom jedinstvenog europskog neba (program SESAR). Bez kapaciteta na zemlji, uspjeh SESAR-a je ugrožen.

2.7.

Komisija trenutačno s dionicima u Europskom opservatoriju za kapacitete zračnih luka temeljito razrađuje zamisli za buduću strategiju za zračne luke. Opservatorij ima trostruku zadaću:

3.1.

U Europi postoji više od 450 zračnih luka, pa ipak se europske zračne luke suočavaju s prijetnjom manjka kapaciteta.

3.2.

Europski ogranak Međunarodnog vijeća zračnih luka (ACI) zračne luke dijeli u sljedeće skupine:

3.2.1.

U sustavu od točke do točke putnici putuju izravno od polazišta do odredišta bez promjene zrakoplova.

3.2.2.

Oba se sustava nadopunjuju, tek su im ciljevi različiti; sustavu čvorišta i spojeva cilj je postići najveću moguću povezivost, dok je sustav od točke do točke zamišljen za postizanje najvišeg mogućeg stupnja mobilnosti i fleksibilnosti.

3.3.

EU je financirao izniman broj projekata na području infrastrukture zračnih luka. EGSO smatra da manjka javno dostupnih podataka o tim ulaganjima i o njihovoj učinkovitosti u osiguravanju dodatne povezivosti i učinkovitosti za javnost.

3.4.

EGSO nove smjernice EU-a (3) o državnim potporama zračnim lukama i zračnim prijevoznicima smatra vrlo vrijednima jer pružaju pravnu sigurnost. Nadalje, te smjernice razlikuju zračne luke nužne, primjerice, za javne usluge od suvišnih zračnih luka, tj. zračnih luka koje niti mogu pokriti svoje operativne troškove, niti su nužne za osiguranje javnih usluga.

4.1.

Zrakoplovna tržišta budućnosti bit će azijsko-pacifička regija, Latinska Amerika, Afrika i Bliski istok. Prosječni će godišnji rast protoka putnika u tim regijama do 2032. g. iznositi između 6 % i 7 %. Prosječna stopa rasta u Europi i Sjevernoj Americi bit će oko 3 %.

4.2.

Eurocontrol je u svom posljednjem izvješću „Izazovi rasta” iz 2013. godine utvrdio smanjivanje kapaciteta u sljedećih 20 godina. Prema najvjerojatnijem scenariju, zbog ograničenih kapaciteta tijekom 2035. godine neće se moći ostvariti 1,9 milijuna letova. To je 12 % potražnje. U Europi će 20 zračnih luka biti preopterećeno više od šest sati dnevno, dok je to danas slučaj u samo njih tri.

4.2.1.

Rast kapaciteta do kojeg će doći neće se ravnomjerno rasporediti diljem europskih zračnih luka. Najveći će rast biti u istočnoj Europi, dok će se unutareuropski promet i udio sjeverozapadne Europe u prometu smanjiti. EGSO ističe takav razvoj događaja i smatra da zračne luke u Europi moraju odgovoriti na te izazove.

5.1.

EGSO smatra da je bitno pospješiti konkurentnost i privlačnost Europe kao odredišta za ulaganje u zrakoplovni sektor. Zemaljski je kapacitet pri tomu od ključne važnosti.

5.2.

EGSO je uvjeren da je do provedbe SES-a trebalo odavno doći te da je ona nužna za suočavanje s izazovom smanjenja kapaciteta. Samo svođenje kašnjenja na najmanju mjeru imalo bi neposredan učinak na kapacitet sustava i zračnih luka unutar njega. EGSO se slaže sa stavom ACI-ja da zemaljski kapacitet treba biti punopravni stup SES-a te da bi ciljevi u pogledu zemaljskog kapaciteta trebali biti u skladu s ciljevima SES-a.

5.3.

U studiji Eurocontrola „Izazovi rasta” predlaže se šest mjera čiji bi zajednički učinak mogao biti smanjenje nezadovoljene potražnje u 2035. godini za 42 %. To odgovara broju od 8 00  000 dodatnih letova odnosno 50 milijuna potencijalnih putnika. Ta rješenja uključuju:

5.3.1.

EGSO shvaća da je te mjere potrebno provesti kako bi se smanjila nezadovoljena potražnja, no smatra da one možda neće biti dostatne za zadovoljavanje cjelokupne potražnje u budućnosti. Nadalje, nisu sve predložene mjere primjenjive na sve zračne luke u EU-u.

5.4.

EGSO također smatra da bi se usvajanjem Paketa mjera za zračne luke, sukladno prijedlogu Komisije, pripomoglo boljem iskorištavanju postojećih resursa zračnih luka. EGSO poziva na ambiciozne rezultate tekućih aktivnosti u Parlamentu i Vijeću u skladu sa svojim prijedlozima o Paketu mjera za zračne luke (4).

5.5.

Naposljetku, čini se da rješenje problema nedostatnih kapaciteta zračnih luka uključuje izgradnju novih kapaciteta uz optimizaciju postojećih. To je teško postići budući da mnoge zračne luke nisu više u položaju da ulažu u daljnje kapacitete. Eurocontrol u izdanju svojeg izvješća Challenges of Growth (Izazovi rasta) iz 2013. godine navodi da su neke zračne luke zbog „manjka prihoda, poteškoća u pribavljanju sredstava te rastućeg otpora prema projektima prometne infrastrukture” morale promijeniti svoje planove o proširenju.

5.6.

EGSO snažno preporučuje provedbu vrednovanja opravdanosti dosadašnjih ulaganja EU-a u infrastrukturu povezanu sa zračnim lukama. EGSO pozdravlja objavu Europskog revizorskog suda da radi na tom pitanju te preporučuje uporabu širokog kontrolnog uzorka.

6.1.

Zračne se luke pri planiranju proširenja infrastrukture suočavaju s brojnim izazovima. Te se izazove ili prepreke može svrstati u sljedeće skupine:

6.1.1.

Zračne su luke u pravilu vrlo oprezne u pogledu ulaganja s obzirom na nedavnu gospodarsku krizu. S jedne strane, prihodi su u pravilu pali. S druge strane, zračne se luke suočavaju s rastućim troškovima u pogledu osiguranja i sigurnosti (operativni troškovi). Nedavno donesene i poboljšane odluke o državnim potporama te nove smjernice o njima stavljaju pred manje zračne luke veći izazov u pogledu opstojnosti. Osiguravanje financiranja za infrastrukturne projekte zračnim lukama predstavlja ozbiljan izazov.

6.1.2.

Na regulatornom polju zračne luke moraju ispuniti mnoštvo uvjeta. Administrativni su postupci vrlo složeni, osobito u pogledu sigurnosnih i ekoloških pitanja. EGSO ni u kojem slučaju ne osporava važnost ekoloških uvjeta. Međutim, mora postojati uravnotežen pristup tim pitanjima. Europska komisija već je u sklopu uravnoteženog pristupa ostvarila znatan napredak, primjerice Uredbom (EU) br. 598/2014 o utvrđivanju pravila i postupaka u vezi s uvođenjem operativnih ograničenja povezanih s bukom u zračnim lukama Unije. Europski zrakoplovni sektor pogodna je industrijska grana za „zeleni rast”. EGSO posebice upozorava Europsku komisiju da ne uvodi neintegrirana rješenja za rješavanje ekoloških pitanja. Odbor naglašava potrebu za integriranim i globalnim rješenjima. Imajući to u vidu, koristan prvi korak Europske komisije mogao bi biti naručivanje opsežnog projekta za mapiranje i dokumentiranje postojećih ekoloških ograničenja koja utječu na kapacitete europskih zračnih luka.

6.1.3.

Relativno nov problem predstavljaju sve veći javni izazovi u vidu rastućeg otpora javnosti prema infrastrukturnim projektima. Projekti proširenja glavnih čvorišnih zračnih luka u EU-u stavljeni su na čekanje, neki i dulje od desetljeća – primjeri uključuju moguću treću zračnu luku u Parizu, dodatne uzletno-sletne staze u zračnim lukama u Frankfurtu i Münchenu te raspravu u Ujedinjenoj Kraljevini/Londonu o tome na koji način najbolje povećati kapacitete u multimodalnom velegradskom okruženju.

6.1.4.

U porastu je otpor javnosti zbog onečišćenja bukom, između ostalog. S druge strane, zračne luke i zračni prijevoznici troše izdašne svote novca na mjere za ublažavanje buke. Primjerice, bečka je zračna luka pokrenula program zaštite od buke koji obuhvaća 12  000 kućanstava. Procijenjeni sveukupni trošak iznosit će otprilike 51 milijun eura, a 37 milijuna eura osigurat će Flughafen Wien AG. Proračun zračnih luka u Liègeu i Charleroiu za otkup ili zvučnu izolaciju 20  816 kućanstava iznosi 444 milijuna eura. London Heathrow potrošio je 37 milijuna eura na mjere za ublažavanje buke u razdoblju 2007.–2011.

6.1.5.

Vlade država članica trebaju utvrditi izazove u pogledu kapaciteta i odrediti strategije za suočavanje s njima. U tom smislu, postoji jasna potreba za snažnim vodstvom na europskoj razini u cilju usklađivanja navedenih nacionalnih strategija na području kapaciteta te pružanja financijskog savjetovanja i potpore po potrebi. Na razini EU-a trebaju postojati veoma strogi kriteriji za financiranje posve novih resursa zračnih luka. EU bi financiranje takvih projekata trebao ograničiti na one koji su financijski održivi ili zadovoljavaju kriterije javnih obveza.

6.1.6.

EGSO bi htio istaknuti da rasprava o kapacitetima ima i političku dimenziju. EGSO je uvjeren da EU, zajedno s državama članicama i dionicima, uključujući socijalne partnere, mora donijeti opću stratešku odluku o tome koje će zračne luke biti važne za sustav te ih treba unaprijediti u narednim godinama. Treba ocijeniti i po potrebi revidirati ravnotežu prioriteta EU-a u vezi s čvorišnim sustavom i sustavom „od točke do točke”. Više nego ikad potrebna je integrirana europska politika koja uzima u obzir gospodarske, ekološke i socijalne aspekte, kao i otvaranje radnih mjesta.

6.1.7.

Uz Komisiju nekoliko njezinih glavnih uprava radi na povezanim pitanjima: MOVE (mobilnost i promet), EMPL (zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje), COMP (tržišno natjecanje), JUST (pravosuđe) itd. Njihova nadležnost ovisi o konkretnom području politike, a postoje mnoge poveznice s različitim područjima poput međunarodnih odnosa, državnih potpora, SES-a i multimodalnosti. To nije dalo učinkovite rezultate pri pokušaju integriranog pristupa zrakoplovnom sektoru EU-a utemeljenog na cijelom lancu vrijednosti; takav je pristup sad neophodan. Prijeko je potrebno da djelovanje Komisije na području zrakoplovstva, a posebice u vezi sa zračnim lukama, bude kudikamo integriranije.

6.2.

Kao i svaki drugi proizvodni proces, fizički kapacitet zračne luke podložan je ograničenjima, odnosno čimbenicima koji smanjuju stvarni kapacitet. U slučaju kapaciteta uzletno-sletnih staza ti čimbenici uključuju:

6.2.1.

Nadalje, na sve čimbenike u vezi s kapacitetom zračnih luka obično utječu operativni postupci i propisi, primjerice posebni postupci za slijetanje i polijetanje ili zahtjevi u pogledu projektiranja zračnog prostora radi smanjenja buke. Stvarni kapacitet zračnih luka često je mnogo manji od fizičkoga. „Uravnoteženi pristup” Međunarodne organizacije za civilno zrakoplovstvo (ICAO) predstavlja najučinkovitiju metodu rješavanja problema buke u zračnim lukama i oko njih na ekološki osjetljiv i financijski odgovoran način.

6.2.2.

EK pri bavljenju kapacitetom zračnih luka u pravilu u obzir uzima samo kapacitet uzletno-sletne piste. Sukladno gore navedenome, takav je pristup nepotpun. EGSO također potiče Europsku komisiju da pri bavljenju kapacitetom zračnih luka u obzir uzme i druge odlučujuće čimbenike u vezi s kapacitetom zračnih luka, poput kapaciteta zračnog prostora u okolnim zračnim lukama. Međudjelovanje zračnih luka i zračnog prostora (ili pružatelja usluga zračne plovidbe) od presudne je važnosti za rješavanje problema manjka kapaciteta zračnih luka. Međutim, upravljanje tim međudjelovanjem znatno se razlikuje diljem Europske unije, pa čak i unutar nekih država članica.

6.2.3.

Od presudne je važnosti da države članice poduzmu mjere u pogledu planiranja korištenja zemljišta i upravljanja njegovim korištenjem. To je obično u rukama lokalnih ili regionalnih vlasti koje bi trebale uvažavati ulogu zračnih luka u nacionalnim i europskim mrežama, osobito u područjima središnjih čvorišta gdje postoji velik pritisak u pogledu korištenja zemljišta u druge svrhe. EU se mora usuglasiti o zajedničkim načelima u tom pogledu te osigurati dosljedan pravni okvir i okvir za planiranje radi optimizacije odluka o novim kapacitetima.

6.3.

U civilnom zrakoplovstvu EU-a mora se uspostaviti konsolidirano zajedničko tržište. Međutim, EGSO upozorava da čvorišta ne treba promicati nauštrb regionalnih zračnih luka. Oba su oblika zračnih luka komplementarna te trebaju i dalje biti sastavni dijelovi središnje i sveobuhvatne mreže iz politike TEN-T. To katkad dovodi do toga da rast prati preopterećenost.

6.4.

EGSO potiče Komisiju da pitanje kapaciteta europskog zračnog prostora sagleda iz kuta međunarodne konkurentnosti – koja je, naravno, ključna – te u vidu neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta EU-a. Bolja i racionalnija uporaba regionalnih kapaciteta pripomogla bi smanjivanju pritiska na prometna čvorišta. Tekuće ispitivanje tornjeva za daljinski nadzor zračnog prometa (npr. u Švedskoj) u ovom je okviru zanimljivo kao sredstvo za sniženje operativnih troškova u takvim regionalnim zračnim lukama, uz istodobno očuvanje najviših razina sigurnosti.

6.5.

Komisija u tome ima ključnu ulogu. Međutim, ta uloga nije još u potpunosti razrađena: kako ne bi samo nadzirala i silila sve aktere da budu učinkovitiji, Komisija prvo treba raspolagati potpunim i vjerodostojnim podacima o radu zračnih luka u EU-u. Ti podaci trenutačno nisu dostupni, kao ni kriteriji za „učinkovitu zračnu luku” ili službeni podaci o javnom financiranju zračnih luka na razini EU-a.