RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE

SAŽETAK PROCJENE UČINKA

uz dokument

Prijedlog Uredbe Vijeća

o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja

1.         Definicija problema

1.1.      Ograničenja postojećih mjera

Provedba je često slaba ili manjkava jer ne postoji europska provedbena struktura, nema kontinuiteta u aktivnostima provedbe i ne postoji zajednička europska politika o kaznenom progonu. Budući da su kaznena djela koja utječu na financijske interese Unije prava europska kaznena djela, postojeći institucionalni i pravni okvir trpi zbog fragmentiranog provedbenog režima koji se temelji gotovo isključivo na nacionalnim odgovorima.

Nadalje, dok Eurojust i Europol mogu pomagati državama članicama i pomažu im kada se radi o takvim slučajevima, niti jedna od tih organizacija nije nadležna za sve utvrđene probleme, posebno zbog toga što ne smiju usmjeravati nacionalne istrage i kazneni progon. Iako je OLAF ključni subjekt na razini EU-a u borbi protiv prijevare i nepravilnosti, njegove aktivnosti ograničene su na upravne istrage i na dostavljanje rezultata tih istraga nacionalnim tijelima koja zatim mogu odlučiti hoće li pokretati kazneni progon.

Postojeće i planirane mjere, uključujući Komisijinu strategiju borbe protiv prijevare (CAFS) i reforme Eurojusta, Europola i OLAF-a, nisu dovoljne za rješavanje tih problema, čak i ako se sve mogućnosti koje nudi Ugovor iskoriste u najvećoj mogućnoj mjeri.

1.2.      Niske razine istraga, kaznenog progona i odvraćanja

Vlasti velikog broja država članica smatraju da su kaznena djela protiv proračuna EU-a od sekundarne važnosti. Budući da ne postoji tijelo EU-a nadležno za istrage i progon prekograničnih kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a, nacionalna provedba zakona ostaje fragmentirana.

Trenutačna razina razmjene informacija i koordinacija na nacionalnoj razini i razini EU-a nije dovoljna za učinkovit kazneni progon kaznenih djela koja utječu na financijske interesa EU-a. Prepreke koje se odnose na koordinaciju, suradnju i razmjenu informacija javljaju se na različitim razinama i između različitih tijela i predstavljaju veliku prepreku učinkovitoj istrazi i kaznenom progonu kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a.

Od zločinaca se uspijeva vratiti samo mali dio ukupnih sredstava otuđenih prijevarom: manje od 10 %. Prema tome, postojeći provedbeni režim nema dovoljan odvraćajući učinak.

Ne postoji središnje tijelo koje bi moglo ukloniti takve prepreke i osigurati kontinuitet istrage i postupka kaznenog progona. 2.         Pravo djelovanja, supsidijarnost i temeljna prava

2.1.      Pravna osnova

Prema članku 86. UFEU-a, UEJT će morati suzbijati kaznena djela koja utječu na financijske interese EU-a, morat će se osnovati „iz Eurojusta“ i bit će odgovoran za istragu, kazneni progon i podizanje optužnica protiv počinitelja tih kaznenih dijela. U članku 86. UFEU-a propisuje se i poseban zakonodavni postupak za osnivanje UEJT-a: Vijeće odlučuje jednoglasno uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta.

2.2.      Supsidijarnost i potreba za djelovanjem EU-a

Istražna tijela i tijela za kazneni progon u državama članicama trenutno ne mogu ostvariti jednaku razinu zaštite i provedbe. Budući da je EU u najboljem položaju da zaštiti vlastite financijske interese, uzimajući u obzir posebna pravila EU-a koja se primjenjuju na to područje, on može najbolje osigurati progon kaznenih djela protiv tih interesa.

3.         Ciljevi

Ciljevi:

Opći || · Pridonijeti jačanju zaštite financijskih interesa Unije i daljnjem razvoju područja pravosuđa i jačati povjerenje poduzeća i građana EU-a u institucije Unije, uz poštovanje temeljnih prava sadržanih u Povelji.

Posebni / operativni || · Uspostaviti dosljedan europski sustav za istrage i kazneni progon kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a. · Osigurati djelotvornije i učinkovitije istrage i kazneni progon kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a. · Povećati učestalost kaznenih progona, što će dovesti do više osuda i povrata sredstava Unije stečenih prijevarom. · Osigurati blisku suradnju i učinkovitu razmjenu informacija između europskih i nacionalnih nadležnih tijela. · Jačati odvraćanje od počinjenja kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a.

4.         Mogućnosti politike i njihov učinak

Mogućnosti neosnivanja Ureda europskog javnog tužitelja

4.1.      Mogućnost politike 1.: početni scenarij – nema promjene politike

Na razini EU-a ne bi se poduzimale nove aktivnosti. Kaznena djela koja utječu na financijske interese EU-a i dalje će se kazneno progoniti na nacionalnoj razini.

4.2.      Mogućnost politike 2.: nema novih regulatornih aktivnosti na razini EU-a

Na razini EU-a ne bi se poduzimale nove aktivnosti i ne bi se uspostavljala nova tijela. Međutim, aktivnosti borbe protiv predmetnih kaznenih djela jačala bi se na razini Unije i na nacionalnoj razini nezakonodavnim mjerama.

4.3.      Mogućnost politike 3.: jačanje ovlasti Eurojusta

Ta bi mogućnost značila da će Eurojust dobiti nove ovlasti pokretanja istraga u cijeloj Uniji. Eurojust i njegovi nacionalni članovi imali bi pravo davati nacionalnim tijelima nadležnima za kazneni progon obvezujuće upute za pokretanje istraga te predlagati kazneni progon u državama članicama u skladu s člankom 85. UFEU-a.

Mogućnosti za osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja

4.4.      Mogućnost politike 4.a: osnivanje jedinice UEJT-a u okviru Eurojusta

Ta bi mogućnost podrazumijevala osnivanje središnje jedinice UEJT-a u okviru Eurojusta koja bi tako postala bazna struktura UEJT-a kao „matična agencija“. Jedinica UEJT-a imala bi isključivu nadležnost za predmete koji utječu na financijske interese EU-a i bila bi sastavljena od tužitelja i istražitelja specijaliziranih za financijska kaznena djela.

4.5.      Mogućnost politike 4.b: osnivanje UEJT-a kao kolegija

Slično postojećoj organizaciji Eurojusta, UEJT bio bi organiziran u obliku kolegija s članovima koje imenuju države članice, ali bi svi članovi imali jasnije i značajnije zadaće. Kolegij UEJT-a donosio bi većinu odluka vezano uz istrage i progon kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a diljem EU-a.

4.6.      Mogućnost politike 4.c: osnivanje decentraliziranog UEJT-a

Prema ovoj mogućnosti, UEJT bi se sastojao od središnjeg ureda javnog tužitelja EU-a kojem bi pomagali delegirani europski javni tužitelji iz država članica koji su integrirani u nacionalne sustave i imaju potpune ovlasti kaznenog progona prema nacionalnom pravu. Središnji ured imao bi hijerarhijske ovlasti davanja uputa delegiranim europskim javnim tužiteljima. UEJT bi u obavljaju svojih zadaća surađivao s nacionalnim policijskim tijelima i tijelima kaznenog progona i bio bi odgovoran za podizanje optužnica.

4.7.      Mogućnost politike 4.d: osnivanje centraliziranog UEJT-a

Ova bi mogućnost podrazumijevala stvaranje središnjeg UEJT-a koji ima potpune zakonodavne ovlasti i praktične ovlasti za provedbu istraga i za kazneni progon predmetnih kaznenih djela ne oslanjajući se na nacionalne službe nadležne za kazneni progon.

4.8.      Horizontalna pitanja za mogućnosti 4.a ­ 4.d

1.1.1    Suradnja između UEJT-a i Eurojusta

Četiri mogućnosti koje podrazumijevaju osnivanje UEJT-a moraju uzeti u obzir važno pitanje odnosa tog ureda s Eurojustom. Dijeljenje administrativnih i funkcionalnih službi mora biti dijelom svake mogućnosti.

1.1.2.   Korištenje OLAF-ovih resursa za osnivanje UEJT-a

Za osnivanje UEJT-a koristio bi se dio OLAF-ovih resursa, uzimajući u obzir njihovo iskustvo u provedbi istraga.

1.1.3.   Suradnja s trećim zemljama

Različite utvrđene mogućnosti za osnivanje UEJT-a morat će uzeti u obzir i činjenicu da će UEJT morati surađivati s tijelima trećih zemalja. Međutim, razlike između različitih mogućnosti u tom su pogledu marginalne i ne bi trebale utjecati na konačnu odluku o izboru mogućosti.

5.         Procjena mogućnosti politika

5.1.      Status quo (mogućnost politike 1.) – početni scenarij

Očekivani učinak

Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Niska. Nema razloga očekivati da će se slaba motiviranost i često ograničena nacionalna sposobnost za rješavanje predmeta prijevare u EU-u biti prevladani bez odlučnih korektivnih mjera.

Učinak na temeljna prava || Nema ga. Neće biti utjecaja na temeljna prava. Povelja o temeljnim pravima primjenjuje se samo kada se radi u pravu EU-a, na primjer u okviru režima Europskog uhidbenog naloga.

Izvedivost || Visoka.

Učinak na pravni sustav država članica || Nema ga. Početni je scenarij najmanje intruzivna mogućnost.

Učinak na postojeće institucije Unije || Nema ga.

Troškovi || Nema ih.

Koristi || Vrlo male.

5.2.      Nema novih regulatornih aktivnosti na razini EU-a (mogućnost politike 2.)

Očekivani učinak

Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Niska. Ova bi opcija u određenoj mjeri utjecala na stvaranje dosljednijeg europskog sustava za istrage i kazneni progon predmetnih kaznenih djela te time moguće jačala odvraćajući učinak provedbe zakona. Međutim, taj bi doprinos ostao ograničen.

Učinak na temeljna prava || Nizak. Ova će mogućnost a priori imati nizak utjecaj na temeljna prava.

Izvedivost || Srednja. Ovu će mogućnost biti teško provesti u praksi jer ona zahtjeva mnogobrojne napore u različitim područjima..

Učinak na pravni sustav država članica || Nizak. Poboljšano korištenje tijela Unije i alata uzajamne pravne pomoći i sličnih alata pravosudne suradnje moglo bi imati pozitivne učinke u državama članicama.

Učinak na postojeće institucije Unije || Nizak. Može se očekivati ograničen učinak na funkcioniranje Eurojusta i OLAF-a.

Troškovi[1] || Srednji. Troškovi u okviru ove mogućnosti iznosili bi oko 35 milijuna EUR.[2]

Koristi || Predviđene koristi od većeg povrata i odvraćanja u okviru ove mogućnosti iznose oko 265 milijuna EUR.

5.3.      Ojačani Eurojust (mogućnost politike 3.)

Očekivani učinak

Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Niska. Istraga i kazneni progon predmetnih kaznenih djela poboljšali bi se samo do određene mjere jer Eurojust i dalje neće imati ovlasti nad nacionalnim tijelima nadležnima za kazneni progon.

Učinak na temeljna prava || Nizak. Ova mogućost ima samo ograničen utjecaj na temeljna prava.

Izvedivost || Visoka. Mogućnost će se u velikoj mjeri nastavljati na postojeće institucije i odgovarajuće zakonodavstvo Unije.

Učinak na pravni sustav država članica || Nizak do srednji. Eurojust bi imao ovlasti pokrenuti istrage i predlagati podizanje optužnica, ali bi se sudski postupci i dalje vodili na nacionalnoj razini.

Učinak na postojeće institucije Unije || Nizak do srednji. Eurojust bi u okviru ove mogućnosti dobio neke dodate ovlasti, ali bi i dalje bio europsko tijelo sastavljeno od nacionalnih članova.

Troškovi || Srednji. Troškovi u okviru ove mogućnosti iznosili bi oko 50 milijuna EUR.

Koristi || Predviđene koristi od povećanog povrata i odvraćanja u okviru ove opcije iznose oko 400 milijuna EUR.

5.4.      Osnivanje jedinice UEJT-a u okviru Eurojusta (mogućnost politike 4.a)

Očekivani učinak

Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Srednja. Trenutačni nacionalni prioriteti i dalje bi mogli prevladavati nad prioritetima jedinice UEJT-a

Učinak na temeljna prava || Nizak. Kao kod mogućnosti 3., uz nužni sudski nadzor kao u mogućnostima 4.b ­ 4.d.

Izvedivost || Politička je izvedivosti ove mogućnosti ograničena jer bi sukobi interesa i razlike u načinu rada između jedinice UEJT-a i Eurojusta mogli utjecati na učinkovitost ove mogućnosti.

Učinak na pravni sustav država članica || Srednji. Države članice morale bi prilagoditi svoje sustave novom UEJT-u/Eurojustu koji bi imao određene izravne ovlasti.

Učinak na postojeće institucije Unije || Srednji do visoki. Eurojust bi morao stvoriti novo administrativno tijelo i osigurati da ono može iskoristiti njegove administrativne strukture.

Troškovi || Srednji. Troškovi u okviru ove opcije iznosili bi do oko 40 milijuna EUR.

Koristi || Predviđene koristi od povećanog povrata i odvraćanja u okviru ove opcije iznose oko 500 milijuna EUR.

5.5.      UEJT kao kolegij (mogućnost politike 4.b)

Očekivani učinak

Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Niska do srednja. Nedostaci vezani uz strukturu kolegija poništili bi većinu koristi.

Učinak na temeljna prava || Srednji. Bolja koordinacija i suradnja mogle bi imati blagi učinak na zaštitu osobnih podataka.

Izvedivost || Srednja. Osnivanje središnjeg ureda tipa kolegija koje bi usmjeravalo i koordiniralo istrage i odlučivalo o kaznenom progonu imalo bi negativan učinak na izvedivost ove mogućnosti.

Učinak na pravni sustav država članica || Srednji. Države članice morale bi prilagoditi svoje sustave novoj nadležnosti UEJT-a da usmjerava nacionalna tijela za provedbu zakona i kazneni progon i da intervenira u nacionalna suđenja.

Učinak na postojeće institucije Unije || Srednji do visok. Ova bi mogućnost imala ograničen učinak na Eurojust. Preostali dijelovi OLAF-a zadržali bi svoju nadležnost za izvršavanje određenih administrativnih funkcija.

Troškovi || Srednji. Troškovi u okviru ove mogućnosti iznosili bi oko 70 milijuna EUR.[3]

Koristi || Srednje. Predviđene koristi od povećanog povrata i odvraćanja u okviru ove opcije iznose oko 500 milijuna EUR.

5.6.      UEJT s decentraliziranom hijerarhijskom organizacijom (mogućnost politike 4.c)

Očekivani učinak

Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Visoka. Ova mogućnost podrazumijeva osnivanje specijaliziranog tijela koje na koordiniran i integriran način provodi istrage i kazneni progon.

Učinak na temeljna prava || Srednji. Bolja koordinacija i suradnja mogle bi imati blagi učinak na zaštitu osobnih podataka.

Izvedivost || Srednja do visoka. Savjetovanje s dionicima potvrdilo je da bi to bila izvediva mogućnost.

Učinak na pravni sustav država članica || Srednji. Države članice morale bi prilagoditi svoje sustave novim nadležnostima UEJT-a da usmjerava nacionalna tijela za provedbu zakona i kazneni progon i da intervenira u nacionalna suđenja.

Učinak na postojeće institucije Unije || Srednji do visok. Ova bi mogućnost imala ograničen učinak na Eurojust. Preostali dijelovi OLAF-a zadržali bi svoju nadležnost za izvršavanje određenih administrativnih funkcija.

Troškovi || Srednji. Troškovi u okviru ove mogućnosti iznosili bi oko 370 milijuna EUR.

Koristi || Predviđene koristi od povećanog povrata i odvraćanja u okviru ove opcije iznose oko 3 200 milijuna EUR.

5.7.      UEJT s centraliziranom hijerarhijskom strukturom (mogućnost politike 4.d)

Očekivani učinak

Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Velika. UEJT bi dobio ovlasti kontrolirati istrage i usmjeravati ih.

Učinak na temeljna prava || Srednji do visok. Analiza izvršena u odnosu na mogućnost 4.c primjenjuje se i ovdje.

Izvedivost || Srednja. Ova bi mogućnost podrazumijevala važne promjene u upravnim i pravosudnim sustavima država članica.

Učinak na pravni sustav država članica || Visok. Države članice trebale bi svoje sustave prilagoditi tome da novo vanjskog tijelo može izravno intervenirati u nacionalne sudove..

Učinak na postojeće institucije Unije || Visok. Isti kao za mogućnosti 4.b i 4.c.

Troškovi || Srednji do visoki. Troškovi u okviru ove mogućnosti iznosili bi do 820 milijuna EUR.

Koristi || Predviđene koristi od povećanog povrata i odvraćanja u okviru ove opcije iznose oko 2 900 milijuna EUR.

5.8.      Horizontalna pitanja

1.1.4.   Suradnja UEJT-a s Eurojustom

Dijeljenje administrativnih i tehničkih službi Eurojusta s UEJT-om na njihovu obostranu korist ne samo da je nužno nego je i izvedivo.

1.1.5.   Korištenje OLAF-ovih sredstava za osnivanje središnjeg ureda UEJT-a -implikacije

Dio OLAF-ovih trenutačnih sredstava iskoristio bi se za osnivanje središnjeg ureda UEJT-a. Međutim, OLAF mora nastaviti izvršavati određene istražne funkcije koje nisu kaznene prirode.

1.1.6.   Suradnja s trećim zemljama

Kako je gore navedeno, razlika između pojedinih mogućnosti u tome pogledu ne opravdava presudnost tog kriterija kod odlučivanja između različitih mogućnosti.

6.         Usporedna procjena

Ciljevi/ troškovi || Mogućnost politike 1. || Mogućnost politike 2. || Mogućnost politike 3. || Mogućnost politike 4.a || Mogućnost politike 4.b || Mogućnost politike 4.c || Mogućnost politike 4.d

Ispunjavanje ciljeva politika || Nisko || Nisko || Srednje || Srednje || Srednje || Visoko || Visoko

Godišnja neto korist[4] || Nema velikog učinka || 25 milijuna EUR || 35 milijuna EUR || 50 milijuna EUR || 50 milijuna EUR || 315 milijuna EUR || 250 milijuna EUR

Troškovna učinkovitost[5] || - || Niska || Srednja || Srednja || Srednja || Visoka || Srednja

Učinak na temeljna prava || - || Nizak || Nizak || Nizak || Srednji do visok || Srednji do visok || Srednji do visok

Izvedivost || Visoka || Visoka || Visoka || Srednja || Srednja || Srednja do visoka || Srednja

Učinak na postojeće institucije Unije || - || Vrlo nizak || Nizak do srednji || Srednji do visok || Srednji do visok || Srednji do visok || Visok

Učinak na pravne sustave država članica || - || - || Nizak || Srednji || Srednji || Srednji || Visok

7.         Pojačana suradnja

Kako je gore navedeno, u Ugovoru je predviđena mogućnost osnivanja UEJT-a temeljem pojačane suradnje ako jednoglasna odluka Vijeća izostane. U Procjeni učinka ne ispituje se podrobno kakav bi bio posebni učinak različitih mogućnosti u okviru drugačijeg zakonodavnog postupka.

8.         Praćenje i ocjenjivanje

Komisija predviđa provedbu posebne statističke studije dvije do četiri godine nakon dovršetka osnivanja UEJT-a. U studiji bi se posebno trebao analizirati broj predmeta te iznosi uključeni u aktivnosti UEJT-a.

[1]               Svi troškovi i koristi izraženi su u kumulativnim trenutnim vrijednostima (u cijenama iz 2012.) u razdoblju od 20. godina.

[2]               Za pojedinosti o izračunima troškova molimo pogledati Prilog 4. Procjeni učinka.

[3]               Za izračun troškova i koristi, vidi Priloga 4 Procjeni učinka.

[4]               Vidi Prilog 4 za više podataka.

[5]               Navodi rezultate analize troškova/koristi po mogućnosti.