RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE

INFORMATIVNI SAŽETAK PROCJENE UČINKA

Prateći dokument

uz zakonodavni prijedlog i dodatne nezakonodavne mjere jačanja inspekcija i provedbe Uredbe (EZ) br. 1013/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2006. o pošiljkama otpada

1.           Definicija problema

1.1.        Što je točno problem?

Problem koji treba razmotriti jest velika učestalost nezakonitih pošiljaka otpada iz EU-a prema određenim odredištima, čime se krši uredba EU-a o pošiljkama otpada[1], „UPO“. Inspekcijama u morskim lukama, na cestama i u poduzećima utvrđeno je da oko 25 % pošiljki koje sadrže otpad u EU-u nisu u skladu s UPO-om. U brojnim izvješćima nevladinih udruga, medija i studija objavljenima od 2007. do 2011. navodi se da se velike količine otpada podrijetlom iz EU-a nezakonito izvoze u države u razvoju u Africi i Aziji. Znatno niži troškovi obrade otpada i zbrinjavanja u zemljama u razvoju važan su gospodarski pokretač nezakonitih pošiljaka otpada. Ti niži troškovi uglavnom su rezultat blažih propisa u području zaštite okoliša i zdravlja nego u EU-u. Nezakoniti trgovci tako pokušavaju izbjeći visoke troškove unutar EU-a nezakonitim slanjem otpada u jeftinija postrojenja niske kakvoće u zemljama u razvoju.

Damping ili nestandardna obrada otpada nakon nezakonite pošiljke obično ima ozbiljne posljedice po okoliš i zdravlje. Neadekvatno odložen ili neobrađen otpad može uzrokovati ozbiljne probleme u pogledu okoliša i zdravlja za stanovništvo koje živi u okolici područja za odlaganje. Curenje iz odbačenog otpada također šteti tlu i vodenim tokovima te onečišćuje zrak putem emisija npr. teških metala i postojanih organskih onečišćujućih tvari. Uz dugoročne rizike za zdravlje građana i radnika, to također pridonosi globalnom zagrijavanju i oštećenju ozonskog omotača. Opseg tih učinaka usko je povezan s korištenjem pravilnih ili nepravilnih tehnika obrade otpada. Već toksična priroda opasnih tvari često može postati još opasnija zbog nedostatka opreme za osobnu zaštitu ili mjera za suzbijanje onečišćenja u obradi otpada u zemljama koje primaju nezakonite pošiljke otpada.

Nezakonite pošiljke otpada isto tako uzrokuju značajne troškove za države članice i subjekte. To uključuje troškove za postupke čišćenja nakon nezakonitog prijevoza i odlaganja otpada, kao i troškove vraćanja otpada u državu podrijetla. Osim toga, trenutačno „curenje“ otpada nezakonitim pošiljkama na nestandardnu obradu unutar ili izvan EU-a sprječava pristup vrijednim sirovinama. Veće količine otpada koje se preusmjeravaju zakonitim putevima za oporabu i obradu dovele bi do optimiziranih postupaka i boljih tehnika sortiranja te stoga bolje kakvoće otpada i, naposljetku, poboljšanog pristupa sirovinama visoke kakvoće. Nadalje, trenutačni nedostatak jednakih pravila igre za sve zbog velikih nejednakosti u praksama provedbe stavlja poslovne subjekte koji se pridržavaju zakona u nepovoljan gospodarski položaj. Visoke stope nezakonitih pošiljaka tako narušavaju zakonitu industriju obrade i odlaganja otpada.

1.2.        Tko je najviše pogođen?

Inspekcije i provedba UPO-a uglavnom se odnose na sljedeće sudionike:

· tijela država članica koja vrše inspekcije pošiljaka otpada na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini

· trgovce otpadom i prijevoznike otpada koji posluju u skladu sa zahtjevima UPO-a

· nezakonite trgovce otpadom i prijevoznike otpada koji koriste rupe u provedbi i inspekciji u državama članicama kako bi zaobišli UPO na štetu okoliša i zdravlja

· građane koji trpe posljedice za zdravlje zbog dampinga otpada ili nezakonitog upravljanja njime.

1.3.        Zašto je potrebna javna intervencija?

Općeniti zahtjevi za inspekcije i provedbu formulirani su u UPO-u (članak 50.). UPO ne sadržava nikakve posebne odredbe o tome načinu provođenja inspekcija. Zbog toga postoje velike razlike između država članica. Neke od njih razvile su temeljite sustave inspekcije koji dobro funkcioniraju i usmjereni su na pošiljke otpada ili u lukama ili na mjestima proizvođača i sakupljača otpada, dok druge imaju značajne probleme u pogledu provedbe te im nedostaju adekvatne strukture i resursi za kontrolu tokova otpada i vršenje inspekcija.

To stanje dovodi do 'skakanja iz luke u luku', odnosno izvoznici nezakonitog otpada šalju otpad kroz države članice s najmanje kontrole. Ako se provedba u jednoj državi članici pojača, nezakoniti izvoznici premještaju svoj izvoz u drugu državu članicu. Učinkovito sprečavanje nezakonitih pošiljaka otpada može se postići samo dostatnim kontrolama u svim državama članicama.

2.           Analiza supsidijarnosti

2.1.        Pravna osnova

EU ima pravo djelovati na temelju članka 191. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Trenutačno zakonodavstvo EU-a, uključujući članak 50. UPO-a, sadržava određene odredbe o provedbi s ciljem osiguranja uspostave učinkovitih sustava inspekcija u državama članicama. Međutim, provedba je UPO-a neujednačena i znatne razine različitih vrsta nezakonitog otpada i dalje se izvoze iz EU-a. Čini se kako je veliki problem taj što UPO-m trenutačno nisu predviđeni posebni kriteriji za planiranje inspekcija, teret dokazivanja, početnih inspekcija i osposobljavanja.

2.2.        ‘Test potrebe’

Pošiljke otpada su po svojoj prirodi međunarodne i zahtijevaju da sve države članice na isti način provode i izvršavaju propise kako bi se osigurala jednaka pravila igre za sve i ograničile nezakonite pošiljke otpada koje ometaju trgovinu u EU-u i međunarodnu trgovinu te stvaraju opasnost za ljudsko zdravlje i okoliš. Stoga se djelovanje EU-a čini potrebnim.

Zahtjevi za inspekcije nisu detaljno opisani u trenutačnom zakonodavstvu (članak 50. UPO-a), što dovodi do slabe i neujednačene provedbe i izvršenja u cijelom EU-u. Ciljevi politika UPO-a stoga se trenutačno ne mogu postići.

Države članice vrlo su zainteresirane za učinkovitu provedbu UPO-a u ostalim državama članicama. Doista, otpad poslan u treće zemlje često se prvo kreće unutar EU-a. Stoga slaba provedba u određenim državama članicama dovodi do daljnjeg posla inspekcijskih tijela u ostalim državama članicama. Nadalje, poduzeća koja pokušavaju izbjeći države članice u kojima se UPO dobro provodi mogu prevoziti otpad u države članice u kojima se UPO ne provodi tako dobro, što smanjuje vjerojatnost da budu uhvaćena. Kako bi se razmotrili ti problemi, ključno je djelovanje na razini EU-a s obzirom na to da EU kao cjelina treba smanjiti utjecaj svog otpada u trećim zemljama, ali djelovanje je ograničeno najslabijom karikom u lancu inspekcija. Stoga se čini da su u EU-u potrebni usklađeni postupci inspekcije.

3.           Ciljevi inicijative EU-a

Glavni su ciljevi provedbe predloženih zakonskih zahtjeva u pogledu inspekcija pošiljaka otpada postizanje sljedećih ciljeva.

Opći cilj: Zaštita okoliša i zdravlja smanjenjem broja nezakonitih pošiljaka otpada.

Posebni ciljevi: Poboljšanje provedbe i izvršenja propisa EU-a o pošiljkama otpada, čime se doprinosi ispunjenju zadatka Komisije iz članka 17. stavka 1. Ugovora o EU-u; rezanje troškova u državama članicama primjerice u vezi s čišćenjem i vraćanjem otpada; povećanje pristupa sirovinama i doprinos učinkovitosti resursa; i osiguranje istih pravila igre u EU-u za one koji se bave otpadom.

Operativni ciljevi: Jačanje i poboljšanje učinkovitosti inspekcija pošiljaka otpada; i usklađivanje kriterija koji se za inspekcije koriste u različitim državama članicama.

4.           Moguća rješenja

Analizirana moguća rješenja bila su predmet savjetovanja s dionicima i o njima se iscrpno raspravljalo tijekom ovog postupka. Ona se kreću od mogućih izmjena zakonodavstva EU-a do nezakonodavnih mjera. Ona se međusobno ne isključuju i mogu se kombinirati kako bi se ojačala provedba UPO-a. Utvrđena su četiri glavna moguća rješenja te su procijenjena s obzirom na svoje gospodarske, društvene i okolišne učinke:

Rješenje 1. – Bez djelovanja na razini EU-a

Rješenje 2. – Posebni zahtjevi i kriteriji za pošiljke otpada uvedeni zakonodavstvom EU-a izmjenom članka 50. UPO-a kako bi se riješili konkretni nedostaci u provođenju utvrđeni u procjeni učinka: nedostatak planiranja inspekcija i procjena rizika; nedovoljne odredbe o teretu dokazivanja; nedostatak početnih inspekcija za otkrivanje nezakonitog izvoza; i nedostatak osposobljavanja inspektora.

Rješenje 3. – Smjernice za inspekcije pošiljaka otpada na razini EU-a kako bi se razmotrila četiri posebna područja u kojima je procjenom učinka utvrđena potreba za smjernicama: olakšanje kontrole pošiljaka od strane carinskih tijela; osiguravanje neštetnog odlaganja otpada u pogonima za obradu i recikliranje u trećim zemljama; poticanje sljedivosti otpada tehničkim metodama; te suradnja, koordinacija i praćenje.

Rješenje 4. – Kombinacija zahtjeva zakonodavstva EU-a i smjernica

5.           Procjena učinaka

Rješenje 1. – Bez djelovanja na razini EU-a

Rješenje nedjelovanja podrazumijeva nepromijenjeno stanje i ostavlja državama članicama diskreciju uređivanja inspekcija pošiljaka otpada kako bi riješile svoje posebno nacionalno stanje. S druge strane, ovo rješenje ne rješava probleme opisane u izvješću. Nedostatak preciznih pravila na razini cijelog EU-a u pogledu inspekcija dovodi do različitih interpretacija i neujednačene provedbe među državama članicama. Trenutačna neučinkovitost i posebni nedostaci inspekcija pošiljaka otpada u mnogim državama članicama mogu dovesti do povećanih stopa nezakonitih pošiljaka otpada.

Trenutačni problemi teških negativnih posljedica za okoliš i zdravlje ljudi, visokih troškova za državne članice (čišćenje nezakonito poslanog otpada) i industrije (nedostatak jednakih pravila igre za sve) i dalje bi bili prisutni. Pristup sirovinama ne bi se poboljšao i trenutačno neučinkovito korištenje resursa i dalje bi bilo prisutno. Ovo bi rješenje također moglo dovesti do premještanja radnih mjesta izvan EU-a.

Rješenje 2. – Posebni zahtjevi i kriteriji za pošiljke otpada u zakonodavstvu EU-a

Države članice čiji su sustavi inspekcija za pošiljke otpada već učinkoviti neće snositi visoke troškove. U stvari, njihovi bi troškovi bili niži da se adekvatna inspekcija provodi na izvoru u ostalim državama članicama s obzirom na to da nezakonite pošiljke otpada često potječu iz jedne države članice i izvoze se kroz drugu. To bi smanjilo pritisak na tradicionalne točke izlaza nezakonitih pošiljaka otpada iz EU-a.

Države članice koje nemaju adekvatne mogućnosti i infrastrukturu za inspekcije trebale bi zaposliti nove inspektore i uspostaviti potreban kapacitet kako bi bile u skladu s novim zakonskim zahtjevima. U procjeni učinka ukupan godišnji trošak povećanih kapaciteta i infrastrukture za inspekcije u cijelom EU-u procjenjuje se na 4 000 000 EUR. Ni jedan dio tog troška ne bi prešao na poslovne subjekte ili potrošače, nego bi ga snosili nezakoniti izvoznici, u skladu s načelom „onečišćivač plaća“. Nema dodatnih troškova za gospodarske subjekte, osim za one za koje se sumnja da su nezakoniti izvoznici, u čijim bi posebnim slučajevima načelo tereta dokazivanja bilo obrnuto. Troškove bi pokrivali potencijalni prihodi od kazni uvedenih nezakonitim subjektima te bi ih kompenzirale uštede od izbjegnutih troškova vraćanja i čišćenja.

Rješenje 3. – Smjernice za inspekcije pošiljaka otpada na razini EU-a

Nije vjerojatno da će sama smjernica doprinijeti poboljšanju inspekcija pošiljaka otpada u svim državnim članicama. Mnoštvo smjernica o pošiljkama otpada i inspekcijama već postoji na razini EU-a, ali njihova neobvezujuća priroda predstavlja veliki izazov postizanju cilja bolje provedbe UPO-a. Ako neke države članice ne slijede te smjernice, „skakanje iz luke u luku“ se nastavlja.

Rješenje 4. – Kombinacija zakonodavnih zahtjeva EU-a i smjernica

Ovo rješenje imat će iste troškove i prednosti kao i rješenja 2. i 3. zajedno. To znači da bi dodatni troškovi, uštede i gospodarske prednosti obvezujućeg zakonodavstva bili isti kao i u rješenju 2., s vrlo niskim dodatnim troškovima za smjernice kao u rješenju 3. S obzirom na neto troškove i prednosti rješenja 2. i 3., moglo bi se smatrati da se ta rješenja međusobno osnažuju.

6.           Usporedba rješenja

Prvi je kriterij utvrditi rješavaju li se uz pomoć rješenja problemi utvrđeni u procjeni učinka. Drugi je kriterij procijeniti neto troškove, tj. procijenjenu razliku između gospodarskih troškova i koristi. Primjenjujući te kriterije, rješenje 4. (kombinacija zakonodavnih zahtjeva EU-a i smjernica) bilo bi jedino rješenje koje rješava sve probleme utvrđene u procjeni učinka i koje također ima najniže neto troškove. Ovo rješenje također ima najpovoljnije gospodarske, socijalne i okolišne učinke.

7.           Praćenje i ocjena

Učinkovitost mjera predloženih za rješavanje problema nezakonitih pošiljaka otpada trebala bi se pratiti i ocjenjivati na sljedeći način:

(1) Uspostava odgovarajuće infrastrukture, kapaciteta i sustava provedbe. Predloženo planiranje inspekcija smatralo bi se uspješnim u praksi kada bi dovelo do uspostave odgovarajuće infrastrukture i kapaciteta, sustava provedbe koji dobro funkcionira i poboljšanih inspekcija pošiljaka u državama članicama.

(2) Smanjenje broja nezakonitih pošiljaka otpada. Učinkovitost predloženih mjera mogla bi se mjeriti statistikom koja pokazuje smanjene stope nezakonitih pošiljaka otpada.

(3) Praćenje od strane Komisije. Prilikom praćenja informacija koje šalju države članice o provedbi UPO-a, Komisija bi mogla procijeniti i ocijeniti učinke zakonodavnih mjera na inspekcije i nezakonite pošiljke te ih uzeti u obzir prilikom sastavljanja svog trogodišnjeg izvješća o provedbi UPO-a.

(4) Projekti na licu mjesta. Sljedeći alat za mjerenje bio bi ocjena posebnih slučajeva nepridržavanja mjera koje otkriju inspekcije u smislu ostvarenih ušteda, odnosno izbjegavanja vraćanja, čišćenja itd., kao i poboljšanja okoliša na licu mjesta, odnosno na odredištima koja trenutačno primaju nezakonite pošiljke otpada. To bi se u praksi moglo provesti putem projekata sa zemljama u razvoju.

(5) Procjene temeljene na povećanim stopama recikliranja. Stope recikliranja otpada prate se unutar EU-a kao rezultat zakonodavstva EU-a i nacionalnih zakonodavstava. Povećanje stopa recikliranja moglo bi se koristiti za navođenje uspjeha predloženih zahtjeva zato što se otpad reciklira umjesto da ga se nezakonito izvozi i odlaže.

[1]               Uredba (EZ) br. 1013/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o pošiljkama otpada, SL L 190. 12.7.2006., str. 1.