5.12.2013   

HR

Službeni list Europske unije

C 356/3

—

naglašava važnost lokalnih i regionalnih proračuna u javnoj potrošnji Europske unije. S tim u vezi, ističe da se financiranje kohezijske politike treba smatrati ulaganjem, a ne samo javnom potrošnjom;

—

smatra da nije dovoljno samo povećati učinkovitost i djelotvornost raspoređivanja resursa kako bi se osigurala bolja upotreba financijskih sredstava; u obzir je potrebno uzeti i teritorijalne razlike i prepreke koje mogu ometati rast u određenim regijama, analizirati njihov učinak na potrošnju i tražiti načine smanjenja učinka na kohezijsku politiku;

—

naglašava da su višerazinsko upravljanje i suradnja među različitim razinama vlasti ključni za bolju primjenu sredstava u postizanju ciljeva strategije Europa 2020.

—

ponavlja da bi prethodne uvjetovanosti valjalo ograničiti na područja izravno povezana s provedbom kohezijske politike te da je važno izbjegavati opterećivanje kohezijske politike odgovornostima koje nisu njezina briga i koje tek povećavaju birokraciju;

—

ponavlja da se, u skladu sa stavom Europskog parlamenta, čvrsto suprotstavlja makroekonomskoj uvjetovanosti.

—

izražava žaljenje što Vijeće insistira na pričuvi za postignute rezultate i umjesto toga ponavlja svoj prijedlog da se uspostavi pričuva za prilagodljivost koja bi se financirala automatskim oslobađanjem sredstava;

—

predlaže sljedeće mehanizme koji bi mogli pojednostavniti upravljanje: standardizaciju postupaka i dokumenata, upotrebu zajedničkih IT-alata i učinkovito uspostavljanje sustava za pružanje svih usluga na jednom mjestu, čime bi se unutar iste administracije izbjegle međuresorne formalnosti.

Izvjestitelj

Izvjestitelj: Alberto NUÑEZ FEIJÓO (ES/EPP), Predsjednik Autonomne zajednice Galicije

1.

naglašava važnu ulogu koju je kohezijska politika dosad imala u procesu zbližavanja regija Europske unije te ističe ulogu koju će imati i ubuduće kao osnova za otvaranje radnih mjesta, poticanje gospodarskog rasta i promicanje socijalne i teritorijalne kohezije, čime pomaže u postizanju ciljeva strategije Europa 2020. Strukturni fondovi čine više od 60 % svih javnih ulaganja u šest država članica te između 30 % i 60 % javnih ulaganja u sedam država članica;

2.

naglašava važnost lokalnih i regionalnih proračuna u javnoj potrošnji Europske unije, koji su 2011. iznosili 16,7 % BDP-a i predstavljali 34 % ukupne javne potrošnje u Europskoj uniji. Pritom je najveći dio tih proračuna činilo izravno ulaganje, što je ključni čimbenik brzog gospodarskog oporavka. S tim u vezi, EGSO ističe da se financiranje kohezijske politike treba smatrati ulaganjem, a ne samo javnom potrošnjom;

3.

smatra da nije dovoljno samo povećati učinkovitost i djelotvornost raspoređivanja resursa kako bi se osigurala bolja potrošnja; u obzir je potrebno uzeti i teritorijalne razlike i prepreke koje mogu ometati rast u određenim regijama, analizirati njihov učinak na potrošnju i tražiti načine smanjenja učinka na kohezijsku politiku;

4.

preporučuje da se sredstva dobivena europskim financiranjem usmjere na područja od najveće strateške važnosti u svakoj regiji, posebice ona koja se temelje na znanju, obrazovanju, istraživanju i inovacijama i koja imaju učinak poluge na ostatak gospodarstva u regijama;

5.

vjeruje da su javna ulaganja odgovornost svih razina vlade i pozdravlja nacrt preporuke o temeljnim načelima učinkovitog javnog ulaganja koju predlaže OECD (1); poziva da se ta načela usvoje na razini EU-a i predlaže redovito praćenje njihove provedbe u kontekstu OR-ove tablice postignuća višerazinskog upravljanja (Multilevel Governance Scoreboard).

6.

smatra pozitivnim objedinjeni pristup Zajedničkog strateškog okvira za novo programsko razdoblje koji ujedinjuje sve resurse dodijeljene u regionalne svrhe, ali istovremeno naglašava problem koordinacije aktivnosti s obzirom na to da se tematski ciljevi navedeni u prijedlogu Uredbe o zajedničkim odredbama razlikuju od šest prioriteta utvrđenih za Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

7.

ponavlja povezanost između kohezijske politike i strategije Europa 2020. te naglašava da globalni ciljevi jačanja konkurentnosti i zapošljavanja (održivi rast, zapošljavanje i socijalna skrb) ostaju potpuno valjani. Imajući to u vidu, poticaj koji kohezijska politika daje istraživanju, razvoju i inovacijama (I+R+i) te znanju, od ključne je važnosti jer je omogućilo razvijanje inovativnih projekata i istovremeno povećalo dodanu vrijednost Zajednice i naglasilo važnost usklađivanja programa kohezijske politike i instrumenata financiranja s politikama inovacija i istraživanja;

8.

naglašava važnost praćenja rezultata dobivenih primjenom kohezijske politike kako bi se izmjerio njezin učinak. Svaku aktivnost trebalo bi moći kvantificirati i analizirati prema rezultatima kako bi se procijenio njezin doprinos regionalnom i lokalnom razvoju. Nadalje, pristup temeljen na ciljevima umjesto na kriterijima prihvatljivosti za financiranje regijama omogućuje da bolje izaberu instrumente i mjere te ih prilagode vlastitim potrebama;

9.

naglašava da su višerazinsko upravljanje i suradnja među različitim razinama vlasti ključni za bolju primjenu sredstava za postizanje ciljeva strategije Europa 2020. U vezi s time, pozdravlja činjenicu da će Zajednički strateški okvir u svoja horizontalna načela uključiti načelo višerazinskog upravljanja i partnerstva te se obvezuje da će dati primjedbe na Komisijin nacrt prijedloga Europskog kodeksa ponašanja u skladu s člankom 5. stavkom 3. Uredbe o zajedničkim odredbama kako bi se potaklo aktivno sudjelovanje lokalnih i regionalnih vlasti, gospodarskih i socijalnih partnera te tijela koja predstavljaju civilno društvo u svim fazama programskog ciklusa;

10.

ističe da je veća decentralizacija planiranja i provedbe puno učinkovitija kako u pogledu troškova, tako i u pogledu kvalitete usluga, zato što je bliža građanima. Ona predstavlja značajnu prednost u utvrđivanju potreba i potražnje te kreiranju politika čija je svrha potaknuti održiv i konkurentan rast uz istovremeno jačanje autonomije i lokalne demokracije;

11.

smatra da decentralizacija putem regionalnih i lokalnih institucija ima ključnu ulogu u smanjenju postojećih gospodarskih i socijalnih nejednakosti među europskim regijama, čime pomaže ublažiti negativan učinak ruralnog egzodusa iz siromašnijih regija u velika urbana središta, kao i iseljavanje koje u nekim državama članicama oslabljuje tržište rada; ističe da su unaprijed izrađeni dugoročni i godišnji planovi i osmišljavanje ulaganja u regije temelj ciljanijih i učinkovitijih ulaganja. Pristup „od baze prema vrhu” ključan je za bolje planiranje državnih investicijskih programa i nacionalnih razvojnih planova;

12.

ističe da dodana vrijednost potrošnje u Europskoj uniji ovisi o specifičnim preprekama u svakoj regiji te da je zbog toga nemoguće osmisliti zajedničku strategiju za sve regije, što zauzvrat zahtijeva određeni stupanj prilagodljivosti zakonodavnog okvira za to programsko razdoblje;

13.

smatra da je za ostvarenje željenih ciljeva, neovisno o razlikama među regijama, sudjelovanje lokalnih i regionalnih vlasti nužno za provedbu fondova u razdoblju od 2014. do 2020. godine, od osmišljavanja okvirnih pravila do provedbe mjera;

14.

preporučuje decentralizaciju rukovodstva na regionalnoj i lokalnoj razini, što će povećati usklađenost i komplementarnost među fondovima i osigurati pristup „od dna prema vrhu” temeljen na potrebama i značajkama svakog teritorija. Tom će se decentralizacijom lokalnim i regionalnim vlastima kojima je povjerena provedba dodijeliti odgovornosti koje ima svako tijelo zaduženo za operativne programe;

15.

naglašava da je Ugovor iz Lisabona ojačao načelo supsidijarnosti i ponovno naglašava da valja zadržati pristup kohezijske politike temeljen na supsidijarnosti i dodatno ga razviti kako bi se ojačala uloga lokalnih i regionalnih vlasti u svim fazama životnog ciklusa strukturnih mjera;

16.

zagovara upotrebu načela supsidijarnosti u spoju s načelom proporcionalnosti, i to ne samo u interesu veće učinkovitosti: primjerice, treba zadržati trenutačni decentralizirani sustav za kreiranje operativnih programa ili ga čak ojačati kako bi se potaknula autonomija regionalnih i lokalnih vlasti u praktičnoj provedbi Kohezijske politike EU-a; to će rezultirati planiranjem koje je bolje prilagođeno potrebama i prioritetima svake regije;

17.

smatra da bi regionalne i lokalne vlasti trebale imati maksimalnu razinu ovlasti u programima i aktivnostima koje se provode u svakoj regiji kako bi se osigurao istinski objedinjen i lokaliziran pristup. Regije su najpogodniji partneri onima koji su odgovorni za fondove na razini EU-a te mogu međusobno povezati europske, nacionalne, regionalne i lokalne inicijative;

18.

ponavlja da bi prethodne uvjetovanosti valjalo ograničiti na područja izravno povezana s provedbom kohezijske politike te da je važno izbjegavati opterećivanje kohezijske politike odgovornostima koje nisu njezina briga i koje tek povećavaju birokraciju;

19.

prisjeća se OR-ovog stava o nacrtu Opće uredbe za programsko razdoblje kohezijske politike 2014. – 2020. u kojem je naglasio da regije i lokalne vlasti u većini slučajeva nisu odgovorne za postizanje ciljeva gospodarskog upravljanja, što znači da bi primjena makroekonomske uvjetovanosti na nacionalnoj razini kohezijsku politiku učinila manje poštenom i istovremeno prouzročila nesigurnost u pogledu financiranja novih projekata u budućnosti;

20.

Ponavlja da se, u skladu sa stavom Europskog parlamenta, čvrsto suprotstavlja makroekonomskoj uvjetovanosti.

21.

poziva na diferencirani pristup upotrebi kvalitativnih i kvantitativnih pokazatelja rezultata koji bi trebali biti relevantni i primjereno odabrani te usmjereni na rezultat projekata i dugoročnu korist, a ne na teoretske pretpostavke, u pokušaju da se na europskoj razini ujednače kriteriji za ocjenjivanje rezultata aktivnosti fondova;

22.

izričito podržava kulturu ocjenjivanja koja omogućuje kontinuirano poboljšanje kvalitete strategija i postupaka, preporučuje poticanje razmjene iskustava i najboljih praksi među nacionalnim i regionalnim vlastima diljem Europe. Da bi se postigao ovaj cilj, predlaže osnivanje integrirane baze podataka kako bi se prikupile najbolje prakse i tehnologije koje je financirao bilo koji od fondova u sklopu Zajedničkog strateškog okvira;

23.

izražava žaljenje što Vijeće insistira na pričuvi za postignute rezultate i, umjesto toga, ponavlja svoj prijedlog da se uspostavi pričuva za prilagodljivost koja bi se financirala automatskim opozivom sredstava kako bi oni koji su odgovorni za politiku mogli usmjeriti srednjoročnu strategiju i time potaći realizaciju troškova inicijalno dodijeljenih svakom pojedinačnom operativnom programu;

24.

smatra da bi mogućnost upotrebe integriranih teritorijalnih ulaganja za osmišljavanje i primjenu strategija, čime se omogućava provedba međusektorskih mjera koje se financiraju iz jedne ili više prioritetnih politika ili programa, pomogla povećati stvarni utjecaj odabranih projekata na području na kojem se izvode, što bi povećalo dodanu vrijednost financiranja i povećalo učinkovitost upotrebe financijskih sredstava;

25.

odobrava ideju povezivanja financijskih instrumenata i subvencija kao komplementarnih instrumenata koji doprinose ujednačenom regionalnom razvitku i pametnom rastu. Njihova povezana upotreba, provedena na primjeren način, trebala bi biti osnovna značajka investicijskih politika za razdoblje 2014. – 2020. S tim je u vezi Centar za europske političke studije (CEPS) u izvješću za Europski parlament zauzeo stav da inovativni financijski instrumenti ne bi trebali biti zamjena za pomoć te da su prikladni samo za financijski profitabilne projekte;

26.

smatra da promjene do kojih dolazi tijekom provedbe višegodišnjih financijskih okvira mogu utjecati na početne ciljeve i prioritete. S obzirom da nije poželjno često mijenjati plan, potrebna je veća fleksibilnost u preraspodjeli dijela sredstava unutar programa. Takva bi preraspodjela u svakom slučaju morala biti u skladu s početnim ciljevima i u opsegu koji ne bi značajno utjecao na postizanje tih ciljeva, a istovremeno bi trebala omogućiti prilagođavanje tih ciljeva novoj situaciji u regiji;

27.

smatra da, unatoč tome što su uvjeti provedbe i odredbe o financijskoj kontroli pooštreni, pojednostavljivanja najavljena u razdoblju 2007. – 2013. nisu ostvarena; upravo suprotno, došlo je do nesrazmjernih troškova. Odbor stoga ponavlja da je potrebno stvarno pojednostaviti administrativno opterećenje i više napora uložiti u upravljanje programom. To bi pojednostavljivanje trebalo sezati od Komisije do potencijalnih korisnika i biti u skladu s nužnim praćenjem i nadzorom aktivnosti i s jamstvima korisnicima;

28.

uvjeren je da sve mjere pojednostavljivanja usvojene na razini EU-a neće značajno utjecati na upravljanje programom ako ih na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini ne budu pratile istinske mjere pojednostavljivanja, u skladu s ovlastima svake razine vlasti;

29.

predlaže sljedeće mehanizme koji bi mogli pojednostavniti upravljanje: standardizaciju postupaka i dokumenata, upotrebu zajedničkih IT alata i učinkovito uspostavljanje sustava za pružanje svih usluga na jednom mjestu, čime bi se unutar iste administracije izbjegle međuresorne formalnosti;

30.

preporučuje širu upotrebu e-uprave koja može imati ključnu ulogu u upotrebi sredstava i odnosima između korisnika, stvarnih promotora stvaranja bogatstva te tijela vlasti i voditelja različitih aktivnosti;

31.

preporučuje alternativni pristup standardnih troškova kao modela odobravanja i opravdavanja upotrebe financijskih sredstava, što bi smanjilo administrativnu opterećenost, a ne bi negativno utjecalo na ciljeve aktivnosti;

32.

ponavlja mogućnost smanjenja ostalih birokratskih formalnosti pomoću pojednostavljenih izvješća i kontrola za provjeru napretka, provjera pouzdanosti postupaka praćenja i nadzora te revizije programa;

33.

naglašava korisnost programa koji se financiraju iz jednog fonda i koji su, u usporedbi s integriranim programima, omogućili pojednostavljenje postupaka odobrenja i revizije te ističe prednosti operativnih programa koji se financiraju iz više fondova. Oni omogućuju maksimiziranje pozitivnog učinka podrške EU-a u regijama time što na cjelovit način iskorištavaju mogućnosti koje su stvorili različiti razvojni instrumenti;

34.

naglašava da je provedba pravila Zajednice u nacionalnom zakonodavstvu potencijalno žarište sukoba oko upravljanja fondovima. Stoga poziva nadležna tijela da budu što preciznija prilikom sastavljanja pravila, posebice onih s horizontalnim učinkom na programe, kao što su pravila o ugovorima ili subvencijama;

35.

smatra da je, zbog bliske povezanosti kohezijske politike i Europskih pravila o državnim potporama i uslugama od općeg gospodarskog interesa, nužno, u kontekstu svake reforme, obratiti posebnu pažnju na kompatibilnost između mehanizama financiranja i izbjeći nametanje dodatnih administrativnih opterećenja vezanih uz upravljanje programima.

36.

ponavlja potrebu za jasnim okvirom za primjenu pravila o državnoj pomoći na financijske instrumente i javno-privatna partnerstva, čime će se izbjeći dupliciranje ili kašnjenje pri provedbi projekata;

37.

predlaže da se provede pojednostavljenje koje je uvela Komisija i koje ograničava broj kriterija prihvatljivosti za subvencije određenih aktivnosti. Stoga predlaže da se u proces odabira projekta uvedu pokazatelji koji će omogućiti analiziranje učinka ulaganja i dovršenosti projekata i time osigurati učinkovitije dodjeljivanje sredstava, pri čemu će prioritet imati projekti s većom dodanom vrijednosti i gospodarskim učinkom. Za dugoročni uspjeh investiranja nužno je ojačati administrativne kapacitete lokalnih vlasti, posebice u slučajevima kada su one krajnji korisnici projekata, na području javne nabave i tehničkog nadzora te na području upravljanja imovinom nakon ulaganja;

38.

preporučuje da nadležna tijela iskoriste mogućnost dobivanja privatnog sufinanciranja, budući da je to dodatna mogućnost kohezijske politike koja se nudi u kontekstu sve slabijih javnih resursa; time bi ova politika svakako dobila dodanu vrijednost; imajući navedeno u vidu, modeli javno-privatnog partnerstva mogli bi biti modeli koje bi valjalo razvijati u novom programskom razdoblju; štoviše, privatno sufinanciranje projekata gospodarskog razvoja pomoći će osigurati njihovu opravdanost, kao i obvezu poduzeća naspram poduzetih inicijativa i osjećaj odgovornosti za njih;

39.

skreće pozornost na to da EIB može igrati značajnu ulogu u ovom kontekstu, kao i na druge mogućnosti koje nude okvirni krediti i krediti strukturnih programa;

40.

tvrdi, kao u prethodnim mišljenjima, da treba razmotriti mogućnost izdavanja obveznica za financiranje velikih projekata za koje je izgledna srednjoročna ekonomska profitabilnost;

41.

priznaje operativne poteškoće koje su trenutno povezane s djelovanjem financijskih instrumenata i posebno je svjestan specifičnih problema i potreba gradova i urbanih područja vezanih uz razvoj instrumenta Jessica, koji su posljedica napetosti između rukovodećih tijela programa i općinskih vlasti. Stoga ponavlja da, prilikom provedbe kohezijske politike, na odgovarajućim područjima treba olakšati upotrebu instrumenata temeljenih na kreditima jer imaju umnožavajući učinak i potiču učinkovitost potpornih aktivnosti čime smanjuju opterećenost regionalnih i lokalnih proračuna, te predlaže da se u obzir uzme sudjelovanje, između ostalih, investicijskih banaka;

42.

odbija praksu utvrđivanja retroaktivnih odredbi i smatra da to ubuduće treba izbjegavati jer otežava upravljanje i stvara pravnu nesigurnost; poziva da se prouči mogućnost primjene načela proporcionalnosti koje bi potrebe nadzora prilagodilo razini projekata koji se sufinanciraju iz strukturnih fondova;

43.

smatra da bi sklapanje „ugovora o povjerenju” između Europske komisije i regija moglo spriječiti dupliciranje u postupcima revizije, u skladu s načelom proporcionalnosti;

44.

smatra da je, prilikom kreiranja smjernica na razini EU-a koje se tiču mehanizama upravljanja i praćenja primjenjivih na projekte ili programe koji se financiraju iz više fondova, potrebno zauzeti poseban pristup kako bi se spriječilo administrativno dupliciranje koje bi moglo odvratiti od njihova korištenja; to se posebice odnosi na imenovanje jedinstvenog nadležnog tijela, sveobuhvatno izvještavanje i reviziju. U tom smislu, OR bi želio dati svoje primjedbe na primjenu smjernica za nove projekte koji se financiraju iz više fondova;

45.

ističe da bi tijela odgovorna za upravljanje projektima trebala iznimnu pažnju posvetiti dodatnim sredstvima koja Europska unija pruža regijama: stoga preporučuje da svoje organizacije prilagode tako da osiguraju organizacijsku strukturu prikladnu za optimalno korištenje tih sredstava.