IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

Četvrto polugodišnje izvješće o funkcioniranju schengenskog područja za razdoblje od 1. svibnja do 31. listopada 2013.

1. Uvod

Kao što je najavila 16. rujna 2011. u svojoj Komunikaciji o jačanju upravljanja schengenskim područjem[1], a čemu je Vijeće dalo potporu 8. ožujka 2012.,  Komisija Europskom parlamentu i Vijeću podnosi polugodišnja izvješća o funkcioniranju schengenskog područja. Ovim četvrtim izvješćem obuhvaćeno je razdoblje od 1. svibnja do 31. listopada 2013.

2. Prikaz stanja 2.1. Stanje na vanjskim granicama schengenskog područja[2]

U razdoblju od travnja do lipnja 2013. otkriveno je 24 805 nezakonitih prelazaka granica, što predstavlja porast od 7,4 % u odnosu na isto razdoblje u 2012. te porast od 155 % u odnosu na prvo tromjesečje 2013. To je najveći porast zabilježen između dvaju uzastopnih tromjesečja od 2008., a najvjerojatnije je povezan, s jedne strane, s boljim vremenskim uvjetima na Sredozemnom moru te, s druge strane, izmjenama u politici azila u Mađarskoj.

Od siječnja 2013. podnositelji zahtjeva za azil u Mađarskoj slali su se u objekte otvorenog tipa umjesto u zatvorene, iz kojih bi ubrzo pobjegli u druge države članice. Broj otkrivenih nezakonitih prelazaka granica porastao je sa 911 u zadnjem tromjesečju 2012. i 2 405 u prvom tromjesečju 2013. na 8 775 osoba u drugom tromjesečju 2013. U razdoblju od travnja do lipnja 2013. Mađarska je od sviju država članica otkrila najviše nezakonitih prelazaka granica, 35 % od ukupnog broja na razini EU-a, nakon čega slijede Italija i Grčka s po 26 % od ukupnog broja u EU-u. Međutim, Mađarska je u srpnju 2013. ponovno izmijenila svoje propise i više se koristi objektima zatvorenog tipa. Od tada se broj otkrivenih nezakonitih prelazaka granica smanjio. Prema tvrdnjama mađarskih tijela to bi smanjenje moglo biti i posljedica pojačane suradnje s Kosovom[3].

Kada je riječ o državljanstvu, najveći broj otkrivenih nezakonitih prelazaka granica odnosi se na migrante iz Kosova, kojih je u razdoblju od travnja do lipnja 2013. bilo 4 456. Osim toga otkriveno je i 3 098 migranata iz Albanije, uglavnom u Grčkoj.

Broj građana Sirije koji su uhvaćeni u nezakonitom prelasku granica porastao je sa 2 024 u drugom tromjesečju 2012. na 2 784 osobe u drugom tromjesečju 2013., a uglavnom su otkriveni na Egejskom moru (1 322 osobe). Nakon pokretanja grčke operacije Aspida povećan je broj otkrivenih prelazaka na tursko – bugarskoj granici, sa 159 otkrivenih slučajeva u drugom tromjesečju 2012. na 1 059 u istom tromjesečju 2013. Tijekom ljeta 2013. broj otkrivenih građana Sirije nastavio je rasti (1 840 u srpnju 2013. i 3 413 u kolovozu 2013.) osobito na talijanskoj morskoj granici i tursko – bugarskoj kopnenoj granici. Međutim, građani Sirije koji na schengensko područje ulaze, između ostalog, u  Grčkoj, često nastave put i traže azil u Švedskoj ili Njemačkoj. U tom kontekstu treba spomenuti da je švedski Odbor za migracijsku politiku 2. rujna 2013. proglasio novo pravno stajalište, prema kojem osobe iz Sirije koje su prethodno dobile trogodišnju boravišnu dozvolu sada dobivaju dozvolu stalnog boravka. Osobe koje posjeduju stalnu boravišnu dozvolu nakon toga se mogu prijaviti za dodjelu prava na spajanje obitelji.[4]

Nakon znatno povećanog broja dolazaka migranata na područje središnjeg Sredozemlja od ljeta 2013. i tragične pomorske nesreće kod talijanskog otoka Lampeduse, Vijeće za pravosuđe i unutarnje poslove je 7. i 8. listopada odlučilo osnovati radnu skupinu kako bi se u budućnosti spriječile takve tragedije. Komisija je preuzela rukovođenje tom radnom skupinom, koja bi trebala utvrditi mehanizme na raspolaganju EU-u kojima bi se moglo učinkovitije koristiti. To između ostalog uključuje zajedničke operacije Frontexa na Sredozemlju.

2.2. Stanje unutar schengenskog područja

U razdoblju od travnja do lipnja 2013. otkriveno je preko 80 000 slučajeva nezakonitog boravka u EU-u, većinom u unutranjem području, a manjim dijelom na vanjskim granicama. Najviše je slučajeva otkriveno u Njemačkoj (11 683), zatim u Francuskoj (8 563) i Španjolskoj (8 156)[5].

Od 30. rujna do 13. listopada 2013. u državama članicama[6], kao i u Norveškoj i Švicarskoj, u okviru operacije Perkunas prikupljene su informacije o migracijskim tokovima unutar područja EU-a/schengenskog područja – operacija Perkunas. Jedan je od ciljeva operacije istražiti povezanost nezakonitih prelazaka vanjskih granica i sekundarnih kretanja unutar EU-a i schengenskog područja. Prema podacima litavskog predsjedništva uhvaćeno je 10 459 osoba u nezakonitom prelasku granica, od čega 4 800 u Italiji i 1 606 u Njemačkoj.

U razdoblju od ožujka do svibnja 2013. AIRPOL (mreža policijskih službi, graničara i drugih nadležnih službi za provođenje zakona koje djeluju u zračnim lukama) je koordinirao akciju koja za cilj ima borbu protiv trgovine ljudima i krijumčarenja ljudi, uporabe lažnih isprava, krađe identiteta, organiziranog kriminala i terorizma. Sedamnaest zračnih luka koje su u četrnaest zemalja sudjelovale u operaciji provodile su tijekom 24 sata ciljne mjere za rizične letove unutar EU-a i svoje rezultate dostavile AIRPOL-u na daljnju analizu. Tijekom operacije kontrolirana su 122 leta, kojom prilikom je uhvaćeno 26 osoba, uglavnom na letovima iz Budimpešte za Berlin.

Iako su navedene informacije korisne, još uvijek postoji potreba za boljim prikupljanjem podataka i poboljšanom analizom nezakonitih migracijskih kretanja unutar EU-a. Kako bi se odgovorilo na tu potrebu, Frontex će, na inicijativu Komisije i na osnovi dostupnih podataka koje su dostavile države članice, izraditi posebno prilagođenu analizu rizika o migracijskim kretanjima unutar EU-a do sredine studenoga 2013. Pored toga, Frontexova mreža za analizu rizika sredinom će prosinca 2013. dogovoriti pokazatelje tih kretanja koji će se od siječnja 2013. redovito prikupljati.

3. Primjena schengenske pravne stečevine 3.1. Slučajevi privremenog ponovnog uvođenja nadzora na unutarnjim granicama

U članku 23. Zakonika o schengenskim granicama [7] predviđa se da u slučaju pojave ozbiljne prijetnje za javni poredak ili unutarnju sigurnost država članica može iznimno ponovo uvesti nadzor državne granice na svojim unutarnjim granicama. U razdoblju od 1. svibnja do 31. listopada 2013. nijedna država članica nije ponovno uvela nadzor na svojim unutarnjim granicama.

3.2. Zadržavanje stanja u kojemu ne postoji nadzor unutarnjih granica

Dva područja schengenske pravne stečevine na koja se često odnose navodi o njezinu kršenju jesu pitanje imaju li policijske kontrole blizu unutarnje granice učinak istovjetan graničnoj kontroli (članak 21. Zakonika o schengenskim granicama) te obveza uklanjanja prepreka protoku prometa, primjerice ograničenja brzine, s cestovnih graničnih prijelaza na unutarnjim granicama (članak 22. Zakonika o schengenskim granicama). U razdoblju od 1. svibnja do 31. listopada 2013. Komisija je zatražila informacije o mogućem kršenju članka 21. i/ili članka 22. Zakonika o schengenskim granicama u jednom novom predmetu (odnosi se na Španjolsku), dok je dva predmeta zatvorila (u vezi s Latvijom i Litvom) a u vezi sa šest postojećih predmeta nastavlja istragu (u vezi s Austrijom, Češkom Republikom; Njemačkom, Slovačkom i Švedskom).

3.3. Navodi o kršenju drugih dijelova schengenske pravne stečevine

Prenošenje Direktive o vraćanju (2008/115/EZ) u nacionalna zakonodavstva

Rok za prenošenje Direktive o vraćanju (2008/115/EZ) istekao je 24. prosinca 2010. Sve države članice za koje je ta Direktiva obvezujuća i sve pridružene zemlje osim Islanda izvijestile su o potpunom prenošenju Direktive u nacionalna zakonodavstva. Komisija detaljno ispituje pravno prenošenje i praktičnu primjenu u državama članicama te će prvo izvješće o primjeni podnijeti do kraja 2013., kao dio Komunikacije o EU-ovoj politici vraćanja.

Provedba Uredbe o malograničnom prometu (EZ br. 1931/2006)

Od stupanja na snagu režima malograničnog prometa u 2006. Komisija prati njegovu provedbu. U odnosu na prethodno izvješće Komisija je od dviju država članica (Mađarska i Slovačka) zatražila informacije te nastavila ispitivanje u vezi s tri države članice (Latvija, Poljska i Slovenija) o dvostranim sporazumima koje su te države sklopile sa susjednim trećim zemljama.

Mjere koje Komisija poduzima u vezi s tim predmetima djelomično se temelje na presudama Europskog suda od 21. ožujka 2013. u predmetu C-254/11 (Shomodi). Sud tvrdi da se vlasnik dozvole za malogranični promet može slobodno kretati u pograničnom području tijekom razdoblja u trajanju do tri mjeseca ako je njegov boravak neprekinut te da ima novo pravo boravka na puno razdoblje svaki puta kada njegov boravak bude prekinut. Pored toga, boravak nositelja dozvole za malogranični promet mora se smatrati prekinutim čim se dotična osoba vrati u državu u kojoj ima boravište, neovisno o broju i učestalosti prelazaka granica.

3.4. Otkrivene slabosti u okviru mehanizma schengenskog ocjenjivanja

U okviru sadašnjeg schengenskog mehanizma ocjenjivanja[8] primjenu schengenske pravne stečevine od strane država članica redovito ocjenjuju stručnjaci iz država članica, Glavnog tajništva Vijeća te iz Komisije.

U razdoblju od 1. svibnja do 31. listopada 2013. izvršeno je schengensko ocjenjivanje u vezi s kopnenim granicama u Mađarskoj, Poljskoj, Slovačkoj i Sloveniji, kao i u vezi sa sustavom SIS/Sirene u Češkoj Republici, na Malti, u Slovačkoj i Sloveniji. Izvješća se finaliziraju i očekuje se da će uključivati i pozitivne i negativne komentare te preporuke o pitanjima poput osposobljavanja, primjene analize rizika, razmjene informacija, međunarodne suradnje te infrastrukture na graničnim prijelazima. Kao što je to bio slučaj i tijekom prethodnih šest mjeseci, ima prostora za poboljšanja, ali nisu pronađeni nedostaci zbog kojih bi bilo potrebno neposredno djelovanje Komisije.

Nakon ponovnog posjeta Grčkoj u listopadu 2013. Komisija navodi da je postignut napredak u upravljanju vanjskim granicama te zemlje i poziva Grčku da nastavi provoditi schengenski akcijski plan, naglašavajući svoju podršku grčkim naporima, između ostalog s pomoću Fonda za vanjske granice, budućeg Fonda za unutarnju sigurnost te uz pomoć Frontexa.

Za okvirni vremenski raspored schengenskih ocjenjivanja za razdoblje od studenoga 2013. do travnja 2014. vidi Prilog I.

Kada je riječ o samom mehanizmu schengenskog ocjenjivanja, Vijeće je 7. listopada 2013. odlučilo donijeti novi mehanizam, kojime se mogu utvrditi nedostaci u ranim fazama i osigurati primjereni korektivni mehanizmi, naknadni postupci i transparentnost. Komisija će biti zadužena za koordiniranje novog mehanizma, budući da će ona zajedno sa stručnjacima država članica provoditi ocjenjivanje te preuzeti odgovornost za donošenje izvješća i predlaganje mogućih poboljšanja. Pored toga Komisija će organizirati nenajavljenje posjete na terenu, primjerice schengenskim unutarnjim granicama.

Ipak, moguće su veoma iznimne situacije kada prijedlozi korektivnih mjera nisu dovoljni kako bi se osiguralo da mogući dugotrajni nedostaci uočeni kod država članica pri vršenju nadzora nad njihovim vanjskim granicama budu primjereno ili dovoljno brzo uklonjeni. Novim se mehanizmom stoga predviđa donošenje odluke na inicijativu Komisije o privremenom ponovnom uvođenju nadzora nad unutarnjim granicama ako država članica ne uspijeva primjereno upravljati svojim vanjskim granicama. To je krajnja izvanredna mjera kojoj se pribjegava u zaista kritičnim situacijama kako bi se osiguralo da se problemi mogu riješiti, a da se pri tome minimalno utječe na slobodu kretanja.

Uredba o novom mehanizmu schengenskog ocjenjivanja stupa na snagu 20 dana nakon što je 6. studenoga 2013. objavljena u Službenom listu. Međutim, kada je riječ o sadašnjim schengenskim državama, ona se u praksi primjenjuje godinu dana kasnije. Za ostale države članice EU-a koje žele pristupiti schengenskom području, uredba se počinje primjenjivati najkasnije 1. siječnja 2016. Treba napomenuti da se, budući da je ocjenjivanje Rumunjske i Bugarske završeno, te dvije države neće ponovno ocjenjivati u okviru novog mehanizma. Nakon pristupanja Hrvatske EU-u 1. srpnja 2013. i nakon što ta država izvijesti da je spremna, izradit će se planovi za schengensko ocjenjivanje u skladu s novim postupkom.

3.5. Ukidanje nadzora na unutarnjim granicama s Bugarskom i Rumunjskom

Nakon što je Vijeća u lipnju 2011. zaključilo da Bugarska i Rumunjska ispunjuju kriterije za potpunu primjenu schengenske pravne stečevine, provedene su dodatne mjere kojima će se pridonijeti njihovu pristupanju. Međutim, Vijeće još nije u mogućnosti donijeti odluku o ukidanju nadzora unutarnjih granica s tim državama, ali se tim pitanjem ponovno namjerava baviti na svojem zasjedanju 7. i 8. prosinca 2013. Komisija i dalje u potpunosti podupire pristupanje Bugarske i Rumunjske schengenskom području.

3.6. Tehničke izmjene Zakonika o schengenskim granicama itd.

Nakon sporazuma o paketu za upravljanje schengenskim područjem u svibnju 2013. Europski parlament odobrio je izmjene Zakonika o schengenskim granicama, koje je Vijeće donijelo u lipnju 2013.[9] te su stupile na snagu 19. srpnja 2013. Svrha je tih izmjena ukloniti različita tumačenja Zakonika o schengenskim granicama i odgovoriti na praktične probleme koji su se pojavili nakon stupanja Zakonika na snagu. Glavne izmjene jesu uvođenje jasne definicije metode izračuna „boravka koji ne prelazi 90 dana ni u jednom razdoblju od 180 dana” (kratki boravak) za državljane trećih zemalja unutar schengenskog područja te pojašnjenje u vezi s obveznim trajanjem važenja putnih isprava državljane trećih zemalja.

4. Prateće mjere 4.1. Uporaba schengenskog informacijskog sustava

Druga generacija schengenskog informacijskog sustava (SIS II) počela je djelovati 9. travnja 2013. Nakon isteka jednomjesečnog razdoblja intenzivnog nadzora, koji je uslijedio nakon toga i koji je prošao bez incidenata, operativno upravljanje sustavom SIS II povjereno je Europskoj Agenciji za operativno upravljanje opsežnim informatičkim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde (eu-LISA). Nakon što je počeo s radom, SIS II neometano funkcionira. Zahvaljujući njegovoj poboljšanoj funkcionalnosti i općenitoj učinkovitosti tim se sustavom znatno pridonosi zaštiti sigurnosti i slobodnom kretanju osoba u schengenskom području. Broj upozorenja pohranjenih u sustavu SIS II stalno raste.

Prve neformalne procjene provedbe sustava SIS II kako ih je provela Komisija u srpnju 2013. pokazale su da države članice općenito primjenjuju nove kategorije upozorenja i funkcije, što rezultira znatno većim brojem rezultata pretraživanja koje provode države članice. To se posebno odnosi na države članice koje vrše izravne upite na središnjem sustavu. Za razliku od toga neke su države članice zabilježile manji broj rezultata tijekom prva dva mjeseca djelovanja sustava SIS II u odnosu na isto razdoblje u 2012. Iz raspoloživih podataka vidljivo je da su razlog tomu prilagodbe okruženju sustava SIS II koje se još uvijek provode u unutarnjoj organizaciji država članica, nedovoljna obučenost krajnjih korisnika odnosno nepotpuna primjena sustava SIS II. Nove kategorije podataka i funkcija sustava SIS II zapravo još nisu  u potpunosti primijenile sve države članice.  Uzimajući u obzir presudnu važnost sustava SIS II za funkcioniranje schengenskog područja, njegova puna provedba te sigurno i neometano djelovanje i dalje su od izuzetnog značaja. Kako bi se još bolje procijenilo trenutačno stanje i ostvareni napredak u primjeni sustava SIS II, a uz schengenska ocjenjivanja koja su u tijeku, Komisija u posljednjem tromjesečju 2013. namjerava provesti dodatnu anketu u kojoj se procjenjuju statistički podaci o broju rezultata pretraživanja država članica.

4.2. Uporaba viznog informacijskog sustava

Vizni informacijski sustav (VIS)[10] jest sustav za razmjenu informacija o vizama za kratkotrajni boravak. Nakon završetka zadnjeg izvještajnog razdoblja (30. travnja 2013.) VIS je počeo djelovati u šestoj (istočna Afrika) i sedmoj regiji (južna Afrika). Dana 5. rujna počeo se primjenjivati u osmoj regiji (Južna Amerika)[11]. Nadalje, 14. studenoga 2014. planira se početak primjene VIS-a u devetoj (središnja Azija), desetoj (jugoistočna Azija) i jedanaestoj regiji (Palestina). Završene su rasprave o utvrđivanju treće i posljednje skupine regija za primjenu sustava i s tim u vezi je 30. rujna 2013. donesena Provedbena odluka.

VIS dobro funkcionira i do 31. listopada 2013. u sustavu je obrađeno 5,0 milijuna zahtjeva za izdavanje schengenske vize, dok ih je izdano 4,2 milijuna. Unatoč stalnom nastojanju država članica, pitanje koje izaziva najviše zabrinutosti srednjoročni je i dugoročni učinak neprimjerene kvalitete podataka (biometrijskih i alfanumeričkih), koje konzularna predstavništva dostavljaju u VIS.

4.3. Vizna politika i sporazumi o ponovnom prihvatu

Mehanizam za praćenje nakon liberalizacije viznog režima za zemlje zapadnog Balkana

Prema podacima kojima raspolaže Frontex ukupan broj zahtjeva za azil iz zemalja zapadnog Balkana koje su izuzete od obveze posjedovanja vize, a koji su podneseni onim državama članicama EU-a i schengenskog područja na koje se takvi zahtjevi najčešće odnose, u razdoblju između siječnja 2013. i rujna 2013. smanjio se za 5,6 % u odnosu na isto razdoblje prošle godine. Ove je godine isto tako vidljiv skoro identičan trend kretanja tijekom različitih godišnjih razdoblja, uz postupan rast broja zahtjeva od svibnja 2013. Taj je trend rezultat zahtjeva koje podnose državljani Srbije i bivše jugoslavenske republike Makedonije. Najčešće je odredište i dalje Njemačka, zatim Švedska, Belgija, Švicarska i Luksemburg.

Sporazumi o ponovnom prihvatu

Kako bi se olakšao ponovni prihvat u matičnu zemlju onih osoba koje neovlašteno borave u nekoj od država članica, 18. travnja 2013. potpisan je sporazum s Kabom Verde.  Europski parlament dao je suglasnost 11. rujna a Odluka Vijeća potrebna za sklapanje sporazuma donesena je 9. listopada 2013. Sada se s Kabom Verde trebaju razmijeniti obavijesti o ratificiranju te bi sporazum (zajedno sa sporazumom o ublažavanju viznog režima) uskoro trebao stupiti na snagu. Postupak sklapanja sporazuma o ponovnom prihvatu s Turskom pokrenut je u lipnju 2012. te se očekuje njegovo potpisivanje i pokretanje dijaloga o liberalizaciji viznog režima. U listopadu 2012. parafiran je sporazum o ponovnom prihvatu s Armenijom, nakon čega je 19. travnja 2013. potpisan te se očekuje njegovo skoro stupanje na snagu. Pored toga završeni su pregovori s Azerbajdžanom o sporazumima o ublažavanju viznog režima i ponovnom prihvatu te su oba sporazuma parafirana 29. srpnja 2013.; u Vijeću i Europskom Parlamentu uskoro će se raspravljati o prijedlozima odluka Vijeća o njihovu potpisivanju i sklapanju.

[1]               COM (2011) 561 završna verzija

[2]               Frontexova tromjesečna analiza rizika za razdoblje od travnja do lipnja 2013.

[3]              Ovim nazivom ne dovode se u pitanje stajališta o statusu te se on koristi u skladu s rezolucijom UNSCR 1244/1999 i mišljenjem Međunarodnog suda pravde o proglašavanju neovisnosti Kosova

[4]               Web-mjesto švedskog Odbora za migracijsku politiku 5. rujna 2013.

[5]               Frontexova tromjesečna analiza rizika za razdoblje travanj – lipanj 2013.

[6]               Nisu sudjelovale Hrvatska, Grčka, Irska, Luksemburg i Švedska.

[7]               Uredba (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama), kako je izmijenjena Uredbom br. 610/2013

[8]               SCH/Com-ex (98) 26 def.

[9] Uredba (EU) br. 610/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama), Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma, uredaba Vijeća (EZ) br. 1683/95 i (EZ) br. 539/2001 i uredaba (EZ) br. 767/2008 i (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća

[10] Odluka Vijeća od 8. lipnja 2004. o uspostavi viznog informacijskog sustava (VIS) (2004/512/EZ)

[11] Provedbena odluka Komisije od 21. rujna 2011. o određivanju datuma za početak djelovanja viznog informacijskog sustava (VIS) u prvoj regiji (2011/636/EU), Provedbena odluka Komisije od 21. rujna 2012. o određivanju datuma za početak djelovanja viznog informacijskog sustava (VIS) u trećoj regiji (2012/512/EU), Provedbena odluka Komisije od 7. ožujka 2013. o određivanju datuma početka rada viznog informacijskog sustava (VIS) u četvrtoj i petoj regiji (2013/122/EU), Provedbena odluka Komisije od 5. lipnja 2013. o određivanju datuma za početak djelovanja viznog informacijskog sustava (VIS) u šestoj i sedmoj regiji (2013/266/EU),  Provedbena odluka Komisije оd 20. kolovoza 2013. o utvrđivanju datuma za početak djelovanja viznog informacijskog sustava (VIS) u osmoj regiji (2013/441/EU)