21.11.2013   

HR

Službeni list Europske unije

C 341/92

1.1

EGSO s odobravanjem pozdravlja pravovremene izmjene Direktive o nuklearnoj sigurnosti, rezultat mandata Europskog vijeća upućenog Komisiji da razmotri i predloži potrebne izmjene zakona nakon katastrofe u Fukushimi. Zatim su se ispitivanjima rizika i sigurnosti europskih nuklearnih elektrana utvrdila područja koja treba poboljšati. Nuklearna sigurnost važno je prekogranično pitanje za EU. Javno mišljenje o tom problemu ima važan utjecaj na nacionalnu politiku. Građani s pravom očekuju provjerljive visoke standarde i dosljednost.

1.2

Odbor je ohrabren činjenicom da se u ovom prijedlogu Komisija osvrće na nekoliko problema istaknutih u našim prethodnim mišljenjima (1) o nuklearnoj sigurnosti. Među njima su odlučniji pristup usklađivanju među državama članicama, pojašnjenje regulatornih odgovornosti, nadležnosti i kapaciteta, neovisnost nacionalnih regulatora te djelovanje po pitanju pripravnosti i intervencija na mjestu djelovanja u kriznim situacijama. Osobito pohvaljujemo ojačani pristup cjelokupnoj transparentnosti te poticaje na uključivanje specifičnih obveza kao potrebnih i potencijalno učinkovitih doprinosa u rješavanju javnih briga.

1.3

Odbor osobito pozdravlja znatno poboljšan pristup nacionalnoj regulatornoj odgovornosti, nadležnosti, primjeni i neovisnosti, koje osnažuju svako od navedenih područja te također osiguravaju mehanizme potpore i provjere.

1.4

Članak s proširenim „definicijama” doprinijet će jasnijem tumačenju i pomoći u povećanju pravne provedivosti, iako bi se trebalo pobrinuti da tekst odgovara istovjetnim definicijama koje su osmislile WENRA (Udruženje zapadnoeuropskih regulatornih agencija za nuklearnu sigurnost) i IAEA (Međunarodna agencija za atomsku energiju) te ih po potrebi ažurirati kako bi ostale u skladu s međunarodnim sporazumima.

1.5

Primjećuje se jačanje odredbi za pripravnost i intervencije na mjestu djelovanja u kriznim situacijama. Bit će potreban brz odgovor na preporuke iz izvješća u pripremi o pripravnosti izvan mjesta djelovanja u kriznim situacijama u slučaju njezine dostupnosti. To je područje osobito bitno za europske građane te zahtijeva uspostavljanje brzih i učinkovitih dodatnih mjera.

1.6

Poboljšane su odredbe o javnim informacijama i transparentnosti, no trebalo bi zahtijevati od država članica da osiguraju aktivnu i praktičnu podršku javnim organizacijama i organizacijama civilnog društva u razvijanju, u suradnji s regulatornim tijelom, uključujućih postupaka za jačanje sudjelovanja javnosti u planiranju, reviziji i donošenju odluka.

1.7

Odbor cijeni brzo djelovanje Komisije u vidu donošenja ove direktive s izmjenama. Također primjećujemo da se nastavlja međunarodna analiza pouka koje se mogu izvući iz katastrofe u Fukushimi te da provedba trenutačne Direktive o nuklearnoj sigurnosti može donijeti nove sigurnosne uvide u dogledno vrijeme. Sve strane predane su neprekidnom poboljšavanju, a iskustvo pokazuje da se i dalje mora raditi na daljnjim poboljšanjima nuklearne sigurnosti.

2.1

U svojem mišljenju iz 2009. godine o predloženom okviru Zajednice za nuklearnu sigurnost  (2), EGSO je izrazio zabrinutost zbog vremena koje je bilo potrebno za razvoj prve direktive o nuklearnoj sigurnosti (2009/71/Euratom) i dobivanje suglasnosti za njezino donošenje. U Rezoluciji Vijeća od 22. srpnja 1975. o tehnološkim problemima nuklearne sigurnosti poziva se na odgovarajuće djelovanje i usklađeni pristup na razini Zajednice. Za razliku od toga bilo je potrebno svega četiri umjesto 34 godine da se predlože trenutačne izmjene Direktive iz 2009.

2.2

Postoji cijeli niz razloga za tu promjenu ritma. Kao prvo, predložene izmjene odgovor su na izvješće o opsežnom programu „ispitivanja rizika i sigurnosti”, koji je proveden u Europi uslijed utjecaja tsunamija na nuklearni kompleks Fukushima Daiichi u ožujku 2011. U Japanu je to razotkrilo cijeli niz tehničkih, operativnih i regulatornih slabosti i propusta. Međutim, u izmjenama se također odražava zabrinutost izražena prije 2009. godine, koja se zbog stavova regulatora, država članica i nuklearne industrije nije mogla uključiti u originalnu Direktivu. Fukushima nije samo omogućila ponovno razmatranje tih briga, već je imala velik i izravan utjecaj na nuklearnu politiku u nekoliko država članica.

2.3

U ovom Mišljenju izražava se odgovornost Europskog gospodarskog i socijalnog odbora da odražava mišljenja i brige civilnog društva, odgovornost koja je u ovom slučaju poboljšana postupkom iz članka. 31. Ugovora o Euratomu (o zdravlju i sigurnosti) prema kojem je Mišljenje Odbora glavni zahtjev. Odbor je već imao primjedbe da budući da direktive o nuklearnoj sigurnosti obuhvaćaju osnovna pitanja o zdravlju radnika, okolišu i javnoj sigurnosti (hitna intervencija), kojima se EU također bavi u UEU-u i UFEU-u, postoji mogućnost da ti ugovori umjesto onog o Euratomu obuhvate nuklearnu sigurnost. To bi dodatno povećalo demokratsku vjerodostojnost, jer bi u odluci trebao sudjelovati i Europski parlament.

2.4

Dio javnosti i dalje je zabrinut zbog 133 funkcionalna nuklearna reaktora u Europi. Iako se stavovi razlikuju ovisno o državi članici, nuklearne elektrane i dalje su izvor prikrivene tjeskobe, osjećaja koji mogu dodatno potaknuti vanjski događaji. Mnogi su građani u potrazi za razumljivim i vjerodostojnim jamstvom pa se okreću Europskoj uniji koja ima opsežno iskustvo i osobito dobar ugled u poboljšavanju i rješavanju problema javne sigurnosti. Vrlo je značajno što je Fukushima ukazala na to da promicanje načela potpune sigurnosti, kojem se naginjalo u Japanu, u tehnološkom i institucionalnom smislu nije održivo. Svaki zakonodavni pristup sada se nalazi pred izazovom podupiranja relativnog pristupa sigurnosti, koji može zadržati povjerenje javnosti. Takvo povjerenje temeljit će se na kombinaciji poimanja rizika i pouzdanosti sigurnosnih mjera ili mjera za ublažavanje. Još uvijek ne postoje potpuno usklađeni sigurnosni standardi za Europu, a u javnosti jedne države javlja se zabrinutost ako postoji uvjerenje da sigurnosni standardi ili njihova provedba nisu na istoj razini u susjednoj državi. Razumljivo je da se jedno rješenje za takvu raznolikost krije u uspostavljaju nadležnog tijela na razini EU-a.

2.5

Za nuklearnu je sigurnost u svim državama članicama odgovoran voditelj postrojenja, koji djeluje u skladu s okvirom koji nadzire nacionalno regulatorno tijelo. Fukushima je otvorila pitanja o nizu problema, uključujući ona o dizajnu postrojenja i obrambenim mjerama, mjerama za ublažavanje, hitnim intervencijama, razmjeni informacija, ljudskoj pogrešci, upravljanju, transparentnosti i regulatornom nadzoru. U ispitivanjima rizika i sigurnosti te popratnim izvješćima osvrnulo se na posljedice ograničenog broja tih problema s obzirom na to da se mogu primijeniti na europske nuklearne elektrane.

2.6

Nuklearna sigurnost prekogranično je pitanje pa je EU poduzeo određene mjere, jer međunarodni sigurnosni standardi i konvencije koji uređuju nuklearnu sigurnost, nisu pravno obvezujući ili ih se ne može izravno provesti po pravnoj osnovi. Trenutačni prijedlozi izmjena ishod su mandata Europskog vijeća upućenog Komisiji da pregleda postojeći pravni i regulatorni okvir te predloži sva potrebna poboljšanja.

3.1

Predlaže se pregled postojećih pravnih i regulatornih okvira za nuklearnu sigurnost koji nastoji zajamčiti pouzdane i visokokvalitetne standarde za nuklearnu sigurnosti i nadzor. S obzirom na ispitivanja rizika i sigurnosti te pouka naučenih iz istraga u Fukushimi, predlaže se usklađivanje okvira EU-a za nuklearnu sigurnost, u nekim dijelovima i gdje je to moguće, s najnovijim tehničkim standardima te se zahtijeva veća transparentnost.

3.2

Ojačale bi se ovlasti i neovisnost nacionalnih regulatornih tijela, a ona bi dobila veću ulogu uz potporu stručnog osoblja i resursa. Zajedno s voditeljima postrojenja ona bi bila obvezna razviti i objaviti strategiju u svrhu informiranja javnosti, osobito u slučaju nezgoda, no i za uobičajen rad. Građani bi mogli u većoj mjeri sudjelovati u licenciranju nuklearnih postrojenja.

3.3

Smještaj, projektiranje, izgradnja, puštanje u pogon, rad i stavljanje izvan pogona nuklearnih postrojenja bit će podložno novim sigurnosnim ciljevima, a uveo bi se i sustav stručnih revizija koje se provode svakih šest godina na razini EU-a, što bi dovelo do razvoja tehničkih smjernica za poboljšanje nuklearne sigurnosti.

3.4

Nove nuklearne elektrane trebale bi biti dizajnirane tako da oštećenja jezgre reaktora ne mogu imati posljedice izvan postrojenja, a svako postrojenje mora imati dobro zaštićen centar za hitne intervencije i precizne smjernice za upravljanje nezgodama.

4.1

EGSO je podrobno pratio raspravu o nuklearnoj sigurnosti, ispitivanjima rizika i sigurnosti te popratni razvoj događaja. U svojem mišljenju Konačno izvješće o ispitivanjima rizika i sigurnosti nuklearnih postrojenja  (3) EGSO se zalaže za ambicioznu reviziju direktive iz 2009. godine. Europska komisija također je jasno iskazala svoje ambicije vezane za direktivu u svom izvješću o ispitivanjima rizika i sigurnosti (4). Utvrdila je četiri glavna područja koje je potrebno revidirati u Direktivi o nuklearnoj sigurnosti, a ona su sljedeća:

Kratki pregled o postizanju ciljeva utvrđenih u ta četiri zaglavlja nalazi se u šestom odjeljku.

4.2

U trenutačnom prijedlogu navedeno je 90 izmjena postojeće direktive od kojih su neke iznimno duge i sadržajne. Opsežne uvodne izjave direktive služe kao smjernice za tumačenje načela i praktične provedbe iako se mora naglasiti da se ključan tekst, na koji se odnosi ovo mišljenje, nalazi u člancima Direktive.

4.3

EGSO primjećuje da unatoč detaljnom objašnjenju, termin „razumno moguće doseći”, koji se koristi u tekstu, može dovesti do davanja prekomjernog značaja gospodarskim ili političkim čimbenicima. Alternativa tome bila bi uporaba termina „najbolje dostupne tehnologije (NDT)” i „najbolje regulatorne prakse (NRP)”, ovisno o kontekstu, no to bi imalo značajne troškovne posljedice.

4.4

EGSO primjećuje da, iako Komisija tvrdi da bi direktive trebale osigurati takvo projektiranje novih nuklearnih elektrana da se potpuno onemogući širenje posljedica oštećenja jezgre reaktora izvan postrojenja, trenutačna tehnička i znanstvena mišljenja ukazuju na to da se ne mogu davati tako dalekosežne tvrdnje i da je praktički nemoguće u potpunosti ukloniti sve posljedice izvan postrojenja.

5.1

Originalna direktiva osnažit će se, proširiti i pojasniti ovom direktivom s izmjenama, a osvrnut će se na niz specifičnih problema značajnih za umirivanje javnosti po pitanju sigurnosti. Odbor posebice pozdravlja sljedeće:

5.2

EGSO pohvaljuje preimenovanje i proširenje članka 8. koji se sada odnosi na transparentnost i novi odjeljak 2. u kojem se definiraju opsežne specifične obveze. Prethodni članak 8. naslova „Informacije za javnost” bio je vrlo ograničenog opsega. Točke a - f članka 8. i proširene „definicije” iz članka 3. zajedno čine gotovo 50 % teksta izmijenjene Direktive. Ove odredbe trebale bi poboljšati pravnu provedbu, iako neka područja ostaju otvorena za različita tumačenja. Osobito je ohrabrujuće vidjeti nove predložene opsežne odredbe koje bi trebale značajno poboljšati rješavanje razumljivih građanskih briga. Među njima se mogu istaknuti:

5.3

EGSO primjećuje da se u ovoj direktivi ne osvrće na važnu temu, tj. pripravnost izvan mjesta djelovanja u kriznim situacijama i komunikaciju u krizi, no zato je ona predmet trenutačnog pregleda i izvješća s preporukama koji će se predstaviti do kraja 2013. godine. Sva djelovanja vezana uz te preporuke moraju imati visok stupanj hitnosti.

5.4

Pitanje zaštite nuklearnih postrojenja od terorističkih napada obrađeno je kao zasebna tema uz program ispitivanja rizika i sigurnosti te je 2012. g. podneseno relevantno izvješće Europskom vijeću. Države članice smatraju sigurnosne mjere pitanjem suverene nadležnosti koja ne ulazi u opseg odredbi Direktive o nuklearnoj sigurnosti. Primjećuje se da je Regulatorno tijelo za nuklearnu sigurnost u Japanu u analizi nakon Fukushime odlučilo zatražiti od svih nuklearnih elektrana da poduzmu odgovarajuće mjere za zaštitu nuklearnih postrojenja od mogućih terorističkih napada.

5.5

Direktivom se do određene mjere proširuju zakonodavni zahtjevi. Važno je da su novi zahtjevi potrebni, proporcionalni i služe osiguravanju javne sigurnosti. EGSO smatra da je postignuta odgovarajuća ravnoteža u direktivi s izmjenama.

6.1

Zbog postojanih razlika među državama članicama ne postoji jedinstven pristup nuklearnoj sigurnosti. To je Komisija utvrdila kao ključno otkriće koje se može ispraviti zakonodavnim okvirima. Ističe se nepostojanje sustavnih mehanizama EU-a za dogovor o tehničkim standardima i načinima provedbe sigurnosnih pregleda. Izmjenama točke f čl. 8. uspostavlja se takav mehanizam, iako EGSO vjeruje da rečenica „Države članice, uz potporu nadležnih regulatornih tijela, zajednički će razviti i uspostaviti smjernice“ nije dovoljno precizna i da ukazuje na preslabu odlučnost o ovom pitanju. Učinkovitost tog pristupa stoga bi se trebala nadzirati, a u slučaju da se pojave ozbiljne nedoumice trebala bi se razmotriti mogućnost uspostave Regulatorne agencije EU-a za nuklearnu sigurnost. Takav bi pristup mogao ponuditi značajne prednosti manjim državama članicama po pitanju pristupa stručnjacima i resursima.

6.2

Područja na koja se je potrebno osvrnuti obuhvaćaju pitanja o neovisnosti nacionalnih regulatora, podijeljenim odgovornostima, manjku usklađenosti, odgovarajućim resursima i utvrđenim nadležnostima. Izmjenama čl. 5. postavljaju se puno precizniji zakonodavni zahtjevi za države članice. Oni bi trebali značajno poboljšati rješavanje tih pitanja. Međutim, potrebno je provjeriti neovisnost i nadležnost nacionalnih regulatora – jedno od područja koja su ciljano istaknuta u izvješću Komisije. Takva provjera trebala bi se smatrati sredstvom poboljšanja, a ne zadiranja u neovisnost nacionalnih regulatora i ne bi se trebala odnositi na samoprocjenu svakih deset godina s međunarodnom stručnom revizijom kao dopunom. EGSO predlaže da se procjena i stručna revizija provedu u državama članicama najkasnije do kraja 2018., a zatim svakih šest godina.

6.3

Trenutačno su mehanizmi za nadzor i provjeru na razini EU-a ograničeni na stručnu reviziju nacionalnog okvira za nuklearnu sigurnost i nadležnih regulatornih tijela. U poglavlju 2. točki a direktive s izmjenama značajno se povećava opseg međunarodnih stručnih revizija, što je dobrodošla promjena. Međutim, plan pregleda „jedne ili više određenih tema” svakih šest godina mogao bi ostaviti mjesta za izostanak dubinskog ispitivanja nekih područja desetljećima. Odbor stoga predlaže da se tematski pregledi provedu istovremeno s pregledom na Konvenciji o nuklearnoj sigurnosti koja se održava svake tri godine. Kao dio obveze o transparentnosti, javnost bi također trebala sudjelovati u raspravi o određenim temama koje bi bile podložne pregledu.

6.4

Javne informacije i transparentnost dobile su na važnosti u direktivi s izmjenama, pri čemu su u nekoliko slučajeva specifični zahtjevi zamijenili one koji su trenutačno opći. Međutim, u praksi je često otežano uključiti pojedince i organizacije civilnog društva u mehanizme za javno savjetovanje i informiranje. Učinkovitost sudjelovanja javnosti bila je vidljiva na dva sastanka vezana uz ispitivanja rizika i sigurnosti koja je organizirao ENSREG. EGSO predlaže da bi trebalo zahtijevati od država članica da osiguraju da se javne organizacije i organizacije civilnog društva aktivno podupiru u razvijanju, u suradnji s regulatornim tijelom, inkluzivnih postupaka za jačanje uključenosti i savjetovanja javnosti u planiranju, pregledu i donošenju odluka. To bi se trebalo primjenjivati na formalna ili de facto produljenja životnog vijeka postrojenja. Uspostavljeni procesi kao što je model RISCOM za transparentnost (http://www.karita.se/our_approach/riscom_model.php) mogu, kada se nezavisno provode, ponuditi učinkovite načine za uključivanje javnosti.

6.5

Razumijevanje o tome što sačinjava sveobuhvatni pristup nuklearnoj sigurnosti u neprestanom je razvoju. Etički, socio-ekonomski i psihološki čimbenici prihvaćeni su u većoj mjeri tijekom razdoblja žustre rasprave nakon katastrofe u Fukushimi. Odbor vjeruje da druga područja proizvodnje i uporabe energije, osobito u prijelaznom razdoblju i pod svjetskim pritiskom, mogu imati koristi od takve analize.