(1)

Komisija je 20. ožujka 2020. donijela Komunikaciju o aktivaciji opće klauzule o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu. Općom klauzulom o odstupanju olakšava se koordinacija proračunskih politika u vrijeme ozbiljnog gospodarskog pada, kako je utvrđeno u članku 5. stavku 1., članku 6. stavku 3., članku 9. stavku 1. i članku 10. stavku 3. Uredbe (EZ) br. 1466/97 te članku 3. stavku 5. i članku 5. stavku 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1467/97 (2). U toj je komunikaciji iznijela stajalište da su zbog očekivanog ozbiljnog gospodarskog pada uzrokovanog pandemijom bolesti COVID-19 ispunjeni uvjeti za aktivaciju opće klauzule o odstupanju. Ministri financija država članica složili su se 23. ožujka 2020. s tom Komisijinom procjenom. Općom klauzulom o odstupanju državama članicama omogućena je proračunska fleksibilnost za suočavanje s krizom uzrokovanom bolešću COVID-19. Njome je olakšana koordinacija proračunskih politika u vrijeme ozbiljnog gospodarskog pada. Njezinom aktivacijom svakoj državi članici dopušta se privremeno odstupanje od kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju, pod uvjetom da se time srednjoročno ne ugrozi fiskalna održivost. Komisija je 17. rujna 2020. u svojoj Komunikaciji o godišnjoj strategiji održivog rasta za 2021. najavila da će se opća klauzula o odstupanju primjenjivati i u 2021.

(2)

Vijeće je 20. srpnja 2020. donijelo preporuku (3) („Preporuka Vijeća od 20. srpnja 2020.”). Njome je Hrvatskoj preporučilo da u skladu s općom klauzulom o odstupanju poduzme sve potrebne mjere za učinkovit odgovor na pandemiju bolesti COVID-19, održavanje gospodarstva i potporu oporavku koji će uslijediti. Preporučilo je i da Hrvatska, kada to gospodarski uvjeti dopuste, provodi fiskalne politike s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja održivosti duga, uz istodobno poticanje ulaganja.

(3)

Instrumentom Next Generation EU, uključujući Mehanizam za oporavak i otpornost, osigurat će se održiv, uključiv i pravedan oporavak. Uredba (EU) 2021/241 Europskog parlamenta i Vijeća (4), kojom je uspostavljen Mehanizam za oporavak i otpornost, stupila je na snagu 19. veljače 2021. Mehanizmom za oporavak i otpornost pružit će se financijska potpora provedbi reformi i ulaganjima i generirati fiskalni impuls koji će se financirati sredstvima Unije. Njime će se doprinijeti gospodarskom oporavku i provedbi održivih reformi i ulaganja kojima se potiče rast, posebno u cilju promicanja zelene i digitalne tranzicije, te će se ojačati otpornost i potencijalni rast gospodarstava država članica. Omogućit će i poboljšanje javnih financija u kratkoročnom razdoblju i doprinijeti jačanju održivosti javnih financija, rastu i otvaranju radnih mjesta u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju.

(4)

Komisija je 3. ožujka 2021. donijela Komunikaciju s daljnjim smjernicama politike kako bi se olakšala koordinacija fiskalnih politika i izrada programa stabilnosti i konvergencije država članica. Opći smjer fiskalne politike, uzimajući u obzir nacionalne proračune i Mehanizam za oporavak i otpornost, trebao bi u 2021. i 2022. ostati poticajan. Istodobno bi, u kontekstu postupne normalizacije gospodarske aktivnosti u drugoj polovini 2021., fiskalne politike država članica u 2022. trebale biti diferenciranije. Države članice trebale bi u svojim fiskalnim politikama uzeti u obzir stupanj oporavka, fiskalnu održivost te potrebu za smanjenjem gospodarskih, socijalnih i teritorijalnih razlika. S obzirom na potrebu za potporom održivom oporavku u Uniji, države članice s niskim rizicima za održivost trebale bi usmjeriti svoje proračune na održavanje poticajne fiskalne politike u 2022., uzimajući u obzir učinak Mehanizma za oporavak i otpornost. Države članice s visokim razinama duga trebale bi provoditi razborite fiskalne politike, uz zadržavanje ulaganja koja financira država te iskorištavanje bespovratnih sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih visokokvalitetnih projekata ulaganja i strukturne reforme. U razdoblju nakon 2022. pri izradi fiskalnih politika trebalo bi nastaviti uzimati u obzir snagu oporavka, stupanj ekonomske neizvjesnosti i fiskalnu održivost. Preusmjeravanje fiskalnih politika prema postizanju razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija, među ostalim postupnim i pravodobnim ukidanjem mjera potpore, doprinijet će osiguravanju srednjoročne fiskalne održivosti.

(5)

Komisija je u svojoj Komunikaciji od 3. ožujka 2021. također iznijela stajalište da bi odluku o deaktivaciji ili nastavku primjene opće klauzule o odstupanju trebalo donijeti u okviru ukupne ocjene stanja gospodarstva, pri čemu bi ključni kvantitativni kriterij bio razina gospodarske aktivnosti u Uniji ili europodručju u usporedbi s razinama prije krize (krajem 2019.). Na temelju proljetne prognoze 2021. Komisija je 2. lipnja 2021. zaključila da su ispunjeni uvjeti za nastavak primjene opće klauzule o odstupanju u 2022. i njezinu deaktivaciju od 2023. Nakon deaktivacije opće klauzule o odstupanju i dalje će se u obzir uzimati konkretna situacija u pojedinim zemljama.

(6)

Hrvatska je 29. travnja 2021. dostavila svoj Program konvergencije za 2021., u skladu s člankom 8. Uredbe (EZ) br. 1466/97.

(7)

Na temelju podataka koje je Eurostat potvrdio, deficit opće države u Hrvatskoj je u 2020. iznosio 7,4 % bruto domaćeg proizvoda (BDP), a dug opće države povećao se na 88,7 % BDP-a. Godišnja promjena primarnog proračunskog salda iznosila je -8,1 % BDP-a, uključujući diskrecijske proračunske mjere od 3,8 % BDP-a za potporu gospodarstvu i djelovanje automatskih stabilizatora. Hrvatska je pružila i potporu za likvidnost poduzećima i kućanstvima (kao što su jamstva i odgode plaćanja poreza koji nemaju izravan i neposredan učinak na proračun), koja se procjenjuje na 4,6 % BDP-a; Komisija procjenjuje da je stvarna iskorištenost javnih jamstava u 2020. niža od ½ % BDP-a.

(8)

Komisija je 2. lipnja 2021. objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. Ugovora. U tom se izvješću razmatra proračunsko stanje Hrvatske jer je njezin deficit opće države 2020. premašio referentnu vrijednost od 3 % BDP-a utvrđenu Ugovorom, dok je njezin dug opće države premašio referentnu vrijednost od 60 % BDP-a utvrđenu Ugovorom i nije se smanjio zadovoljavajućim tempom. U izvješću je zaključeno da nije ispunjen kriterij deficita i da nije poštovan kriterij duga.

(9)

Makroekonomski scenarij na kojem se temelje proračunske projekcije realan je za 2021. i povoljan za 2022. Posebno se predviđa nešto veći rast nego u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2021. u 2021. (5,2 % u odnosu na 5 %), a osobito u 2022. (6,6 % u odnosu na 6,1 %). Tome su ponajprije razlog pozitivnije projekcije potrošnje kućanstava i ulaganja, dok je Komisijina proljetna prognoza 2021. nešto optimističnija u pogledu učinka izvoza.

(10)

Vlada u Programu konvergencije za 2021. predviđa smanjenje deficita opće države sa 7,4 % BDP-a u 2020. na 3,8 % BDP-a u 2021. te smanjenje udjela duga na 86,6 % BDP-a u 2021. Prema Programu konvergencije za 2021. promjena primarnog proračunskog salda u 2021. u odnosu na razinu prije krize (2019.) iznosi -4,6 % BDP-a, što odražava diskrecijske proračunske mjere za potporu gospodarstvu i djelovanje automatskih stabilizatora. Usporedbe radi, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2021. ne predviđa se toliko smanjenje deficita u 2021. (4,6 % BDP-a). Razlike su najuočljivije na strani prihoda, za koje se u Programu konvergencije za 2021. predviđa povećanje znatno više od nominalne stope rasta BDP-a. Očekuje se da će u međuvremenu obnova nakon potresa iz 2020. u Zagrebu i Petrinji utjecati, iako iznimno, na rashode.

(11)

Kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19 i posljedični gospodarski pad Hrvatska je donijela proračunske mjere za povećanje kapaciteta svojeg zdravstvenog sustava, ograničenje pandemije bolesti COVID-19 i pružanje pomoći osobito pogođenim građanima i sektorima. Tim snažnim odgovorom politike ublaženo je smanjenje BDP-a, što je pak ograničilo povećanje državnog deficita i javnog duga. Fiskalne mjere trebale bi pružiti najveću moguću potporu oporavku bez prejudiciranja budućih fiskalnih kretanja. Stoga se njima ne bi smjelo trajno opteretiti javne financije. Ako države članice uvedu trajne mjere, trebale bi ih na odgovarajući način financirati kako bi se u srednjoročnom razdoblju postigla proračunska neutralnost. Mjere koje je Hrvatska poduzela u 2020. i 2021. u skladu su s Preporukom Vijeća od 20. srpnja 2020. Diskrecijske proračunske mjere koje je vlada donijela 2020. i 2021. uglavnom su privremene ili popraćene kompenzacijskim mjerama. Nakon razdoblja obuhvaćenog Komisijinom proljetnom prognozom 2021., tj. 2023., preostali učinak tih trajnih mjera preliminarno se procjenjuje na oko 0,3 % BDP-a, a riječ je uglavnom o smanjenju poreza na dohodak.

(12)

Program konvergencije za 2021. sadržava pretpostavku da ulaganja i reforme financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost iznose 0,4 % BDP-a u 2021., 1,9 % u 2022., 2,4 % u 2023., 2,3 % u 2024., 1,7 % u 2025. i 1 % u 2026. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2021. ta su bespovratna sredstva uključena u proračunske projekcije za 2021. i 2022. uglavnom slične dinamike.

(13)

U trenutačnim okolnostima potrebno je razmotriti utvrđene pokazatelje fiskalne prilagodbe iz Uredbe (EZ) br. 1466/97. Prvo, postoji znatna neizvjesnost u pogledu procjena proizvodnog jaza. Drugo, fiskalna politika treba biti spremna za brzu prilagodbu razvoju pandemije bolesti COVID-19, kako bi se nakon smanjenja zdravstvenih rizika preusmjerila s hitnih na ciljane mjere. Treće, trenutačne okolnosti obilježene su znatnim odgovorom politika za potporu gospodarskoj aktivnosti. Zbog znatnih prijenosa sredstava iz proračuna Unije (kao što su oni iz Mehanizma za oporavak i otpornost) utvrđeni pokazatelji ne odražavaju u cijelosti poticaj fiskalnih politika gospodarstvu. U tom se kontekstu strukturni saldo ne čini primjerenim u trenutačnim okolnostima. Referentno mjerilo za rashode također je potrebno prilagoditi (5) i dopuniti dodatnim informacijama kako bi se u potpunosti ocijenio smjer fiskalne politike.

(14)

Kao u pristupu iz procjene nacrta proračunskih planova za 2021., privremene hitne mjere isključene su iz ukupnog iznosa rashoda. Tim hitnim privremenim mjerama uvedenima zbog krize podupiru se zdravstveni sustavi te radnicima i poduzećima nadoknađuje gubitak prihoda zbog ograničenja kretanja i poremećaja u lancima opskrbe; tijela javne vlasti mogu ih ukinuti ovisno o normalizaciji javnog zdravlja i gospodarstva. Kako bi se u ovom trenutku ocijenio opći smjer fiskalne politike, znatne prijenose sredstava iz proračuna Unije (kao što su oni iz Mehanizma za oporavak i otpornost) trebalo bi uključiti u relevantne ukupne rashode. Opći smjer fiskalne politike stoga se mjeri promjenom primarnih rashoda (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda i bez hitnih privremenih mjera uvedenih zbog krize), uključujući rashode koji se financiraju bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova Unije. Osim općeg smjera fiskalne politike, cilj je analize procijeniti je li nacionalna fiskalna politika razborita i potiče li se njezinim sastavom održiv oporavak u skladu sa zelenom i digitalnom tranzicijom. Zato se posebna pozornost posvećuje kretanjima primarnih tekućih rashoda i ulaganja koje financira država.

(15)

U Programu konvergencije Hrvatske za 2021. predviđa se da će se njezin deficit opće države smanjiti na 2,6 % BDP-a u 2022., uglavnom zbog snažnog rasta prihoda i prestanka primjene privremenih mjera potpore donesenih 2020. i 2021. Predviđa se smanjenje udjela duga opće države na 82,5 % BDP-a u 2022. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2021. predviđaju se veći deficit, od 3,2 % BDP-a, i udio duga, od 82,9 % BDP-a, u 2022., pri čemu razlike uglavnom proizlaze iz baznog učinka u 2021. Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2021. te na temelju posebne metodologije kojom se odražavaju gore navedeni izazovi, opći smjer fiskalne politike – uključujući i učinak ulaganja koja se financiraju iz nacionalnog proračuna i proračuna Unije, osobito iz Mehanizma za oporavak i otpornost, na ukupnu potražnju u 2022. – procjenjuje se na -2,4 % BDP-a (6). Predviđa se da će se pozitivan učinak rashoda financiranih bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova Unije povećati za 1,5 postotnih bodova BDP-a. Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država biti ekspanzivan i iznositi 0,1 postotnih bodova BDP-a (7). Predviđa se da će učinak primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez diskrecijskih mjera na prihodovnoj strani) biti ekspanzivan i iznositi 0,8 postotnih bodova BDP-a.

(16)

Po svemu sudeći, kvaliteta proračunskih mjera država članica posebno je važna. Fiskalne strukturne reforme usmjerene na poboljšanje sastava nacionalnih proračuna mogu poduprijeti potencijalni rast, stvoriti prijeko potreban fiskalni prostor i doprinijeti osiguravanju dugoročne fiskalne održivosti, među ostalim zbog klimatskih promjena i zdravstvenih izazova. Na prihodovnoj je strani zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19 došla do izražaja važnost reformi za učinkovitije i pravednije sustave javnih prihoda. Na rashodovnoj je strani još više naglašena nužnost povećanja obujma i kvalitete održivih ulaganja koja potiču rast, u skladu s ciljevima jačanja potencijala rasta, gospodarske i socijalne otpornosti te zelene i digitalne tranzicije. Nacionalni planovi za oporavak i otpornost omogućit će poboljšanje sastava nacionalnih proračuna.

(17)

Prema srednjoročnom proračunskom planu iz Programa konvergencije za 2021. predviđa se smanjenje deficita opće države s 1,9 % u 2023. na 1,5 % BDP-a u 2024. Na temelju Programa konvergencije za 2021. opći smjer fiskalne politike – uključujući učinak ulaganja koja se financiraju iz nacionalnog proračuna i proračuna Unije, posebno iz Mehanizma za oporavak i otpornost, na ukupnu potražnju – procjenjuje se na prosječno 0,1 % BDP-a u 2023. i 2024. Predviđa se da će se učinak rashoda financiranih bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova Unije biti kontrakcijski i iznositi 0,6 postotnih bodova BDP-a. Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država biti kontrakcijski i iznositi 0,1 postotna boda BDP-a (8). Predviđa se da će učinak primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez diskrecijskih mjera na prihodovnoj strani) biti ekspanzivan i iznositi 0,6 postotnih bodova BDP-a. Trenutačno se prosječni desetogodišnji nominalni potencijalni rast procjenjuje na 3¼ % (9). Međutim, ta procjena ne uključuje učinak reformi u okviru plana za oporavak i otpornost koje bi mogle potaknuti potencijalni gospodarski rast Hrvatske.

(18)

Predviđa se smanjenje udjela duga opće države sa 79,5 % BDP-a u 2023. na 76,8 % BDP-a u 2024. Smatra se da se Hrvatska srednjoročno suočava sa srednjim rizicima za fiskalnu održivost, kao što je vidljivo iz najnovije analize održivosti duga.

(19)

S obzirom na trenutačno iznimno visok stupanj neizvjesnosti, smjernice za fiskalnu politiku trebale bi ostati uglavnom kvalitativne. Preciznije kvantificirane smjernice za naredne godine izradit će se 2022., nakon što se stupanj neizvjesnosti u dovoljnoj mjeri smanji.

(20)

Vijeće je ocijenilo Program konvergencije za 2021. i daljnje postupanje Hrvatske po Preporuci Vijeća od 20. srpnja 2020.,