23.1.2018   

HR

Službeni list Europske unije

L 17/50

(1)

Europska komisija je 27. srpnja 2016. donijela Preporuku u pogledu vladavine prava u Poljskoj (1), u kojoj je izrazila svoju zabrinutost zbog situacije u pogledu Ustavnog suda i preporučila kako bi je trebalo riješiti. Komisija je 21. prosinca 2016. i 26. srpnja 2017. donijela dopunske preporuke u pogledu vladavine prava u Poljskoj (2).

(2)

Preporuke Komisije donesene su na temelju Okvira za vladavinu prava (3). Okvirom za vladavinu prava utvrđuje se kako će Komisija reagirati u slučaju pojavljivanja jasnih naznaka prijetnje vladavini prava u državi članici Unije i objašnjavaju se načela koja se nalažu vladavinom prava. U Okviru za vladavinu prava navode se smjernice za dijalog između Komisije i države članice kako bi se spriječilo nastajanje sustavne prijetnje vladavini prava koja bi se mogla razviti u „očitu opasnost da država članica teško prekrši” vrijednosti, što bi moglo dovesti do primjene „postupka iz članka 7. UEU-a”. Ako postoje jasne naznake sustavne prijetnje vladavini prava u državi članici, Komisija može pokrenuti dijalog s tom državom članicom na temelju Okvira za vladavinu prava.

(3)

Europska unija temelji se na zajedničkom skupu vrijednosti sadržanih u članku 2. Ugovora o Europskoj uniji („UEU”), koje uključuju poštovanje vladavine prava. Osim zadataka da osigura poštovanje prava EU-a, Komisija je odgovorna, zajedno s Europskim parlamentom, državama članicama i Vijećem, za jamčenje zajedničkih vrijednosti Unije.

(4)

Sudska praksa Suda Europske unije i Europskog suda za ljudska prava, kao i dokumenti koje sastavi Vijeće Europe, ponajprije na osnovi stručnosti Europske komisije za demokraciju putem prava („Venecijanska komisija”), pružaju otvoren popis tih načela i stoga definiraju osnovno značenje vladavine prava kao zajedničke vrijednosti Unije u skladu s člankom 2. UEU-a. Među tim su načelima zakonitost, što podrazumijeva transparentan, pouzdan, demokratski i pluralističan proces donošenja zakona; pravna sigurnost; zabrana proizvoljnosti izvršnih ovlasti; neovisni i nepristrani sudovi; učinkovit sudski nadzor uključujući poštovanje temeljnih prava i jednakost pred zakonom (4). Uz zagovaranje tih načela i vrijednosti državne institucije imaju i obvezu lojalne suradnje.

(5)

U svojoj preporuci od 27. srpnja 2016. Komisija je objasnila okolnosti u kojima je 13. siječnja 2016. odlučila ispitati situaciju na temelju Okvira za vladavinu prava te 1. lipnja 2016. donijela Mišljenje o vladavini prava u Poljskoj. U preporuci se objašnjava i da informacije razmijenjene između Komisije i poljske vlade nisu uspjele otkloniti zabrinutost Komisije.

(6)

U svojoj je preporuci Komisija utvrdila da postoji sustavna prijetnja vladavini prava u Poljskoj i preporučila da poljske vlasti hitno poduzmu odgovarajuće mjere radi uklanjanja te prijetnje.

(7)

U svojoj Preporuci od 21. prosinca 2016. Komisija je uzela u obzir najnovija događanja u Poljskoj nakon Preporuke Komisije od 27. srpnja 2016. Iako su neki od problema iz njezine prethodne preporuke riješeni, Komisija je utvrdila da su važna pitanja i dalje neriješena, a u međuvremenu su nastali i novi razlozi za zabrinutost. Komisija je isto tako utvrdila da je postupak koji je doveo do imenovanja nove predsjednice Ustavnog suda izazvao ozbiljnu zabrinutost u pogledu vladavine prava. Komisija je zaključila da i dalje postoji sustavna prijetnja vladavini prava u Poljskoj. Komisija je pozvala poljsku vladu da u roku od dva mjeseca žurno riješi utvrđene probleme te da obavijesti Komisiju o koracima poduzetima u tu svrhu. Komisija je navela da je spremna nastaviti konstruktivni dijalog s poljskom vladom na temelju Preporuke.

(8)

Komisija je 26. srpnja 2017. donijela treću Preporuku u pogledu vladavine prava u Poljskoj kojom se dopunjuju preporuke od 27. srpnja i 21. prosinca 2016. U toj je preporuci Komisija uzela u obzir najnovija događanja u Poljskoj nakon Preporuke Komisije od 21. prosinca 2016. Zabrinutost Komisije odnosi se na nepostojanje neovisne i zakonite ocjene ustavnosti te na novo zakonodavstvo o poljskom pravosudnom sustavu koje je donio poljski parlament i koje izaziva ozbiljnu zabrinutost u pogledu neovisnosti sudstva te se zbog njega znatno povećava sustavna prijetnja vladavini prava u Poljskoj. U toj preporuci Komisija smatra da se situacija sustavne prijetnje vladavini prava u Poljskoj kako je opisana u njezinim preporukama od 27. srpnja 2016. i 21. prosinca 2016. znatno pogoršala.

(9)

U preporuci se posebno naglašava da bi stupanje na snagu Zakona o Državnom sudbenom vijeću od 15. srpnja 2017. i Zakona o Vrhovnom sudu od 22. srpnja 2017. u strukturnom smislu narušilo neovisnost sudstva u Poljskoj, a njihova bi primjena imala trenutačan i konkretan učinak na neovisnost funkcioniranja sudstva u cjelini. Budući da je neovisnost sudstva ključna sastavnica vladavine prava, tim se novim zakonima znatno povećava sustavna prijetnja vladavini prava, kako je utvrđeno u prethodnim preporukama. U preporuci se naglašava da bi se razrješenjem sudaca Vrhovnog suda, mogućnošću njihova ponovnog imenovanja i ostalim mjerama sadržanima u Zakonu o Vrhovnom sudu znatno pogoršala sustavna prijetnja vladavini prava. U okviru preporučenog djelovanja, Komisija preporučuje da poljske vlasti osiguraju da dva zakona o Vrhovnom sudu i o Državnom sudbenom vijeću ne stupe na snagu te da pri svakoj reformi pravosuđa poštuju vladavinu prava i pravo EU-a te europske standarde o neovisnosti sudstva i da ta reforma bude pripremljena u bliskoj suradnji sa sudbenim vlastima i svim zainteresiranim stranama. Uz to, Komisija je zatražila da poljske vlasti ne poduzimaju nikakve mjere za razrješenje ili prisilno umirovljenje sudaca Vrhovnog suda jer će se tim mjerama znatno pogoršati sustavna prijetnja vladavini prava. U slučaju da poljske vlasti poduzmu takve mjere, Komisija je iskazala spremnost bez odgode aktivirati članak 7. stavak 1. UEU-a.

(10)

Komisija je pozvala poljsku vladu da probleme utvrđene u toj preporuci riješi u roku od mjesec dana od njezina primitka.

(11)

Sejm je 31. srpnja 2017. službeno obaviješten o odluci predsjednika Republike da uloži veto na Zakon o izmjeni Zakona o Državnom sudbenom vijeću i Zakona o Vrhovnom sudu.

(12)

Poljska vlada je 4. kolovoza i 16. kolovoza 2017. uputila Komisiji dopis sa zahtjevom za pojašnjenje njezine Preporuke od 26. srpnja 2017., na koji je Komisija odgovorila dopisima od 8. kolovoza i 21. kolovoza 2017.

(13)

Poljska vlada je 28. kolovoza 2017. dostavila odgovor na Preporuku od 26. srpnja 2017. U odgovoru je iskazano neslaganje sa svim spornim pitanjima iz Preporuke i nisu najavljene nikakve nove mjere za uklanjanje razloga za zabrinutost koje je utvrdila Komisija.

(14)

U mišljenju Ureda za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR) Organizacije za europsku sigurnost i suradnju (OESS) od 30. kolovoza 2017. zaključuje se da obustavljeni Zakon o Vrhovnom sudu nije u skladu s međunarodnim standardima o neovisnosti sudstva (5).

(15)

Poljska vlada je 11. rujna 2017. pokrenula kampanju pod nazivom „Pošteni sudovi” radi dobivanja društvene potpore pravosudnoj reformi koja je u tijeku. Državno sudbeno vijeće i redovni sudovi objavili su nekoliko izjava kojima se ispravljaju navodi usmjereni protiv sudova, sudaca i Vijeća tijekom kampanje.

(16)

Ustavni sud je 11. rujna 2017. u vijeću od pet sudaca proglasio neustavnost pojedinih odredaba Zakona o parničnom postupku te time omogućio redovnim sudovima i Vrhovnom sudu procjenu zakonitosti imenovanja predsjednika i potpredsjednika Ustavnog suda (6).

(17)

Ministar pravosuđa je 13. rujna 2017. počeo s izvršavanjem ovlasti za razrješenje predsjednika i potpredsjednika sudova u skladu s novim Zakonom o organizaciji redovnih sudova.

(18)

Državno sudbeno vijeće je 15. rujna i 18. listopada 2017. kritiziralo odluke ministra pravosuđa o razrješenju predsjednika sudova. Vijeće je navelo da takva proizvoljna ovlast ministra pravosuđa krši ustavno načelo neovisnosti sudova te može negativno utjecati na nepristranost sudaca.

(19)

Sejm je 15. rujna 2017. imenovao osobu na već preuzetu dužnost na Ustavnom sudu, a predsjednik Republike prihvatio je prisegu 18. rujna 2017.

(20)

Sejm je 15. rujna 2017. donio Zakon o Nacionalnom institutu za slobodu – centru za razvoj civilnog društva, koji centralizira raspodjelu sredstava, uključujući ona za organizacije civilnog društva.

(21)

Vijeće za ljudska prava Ujedinjenih naroda raspravljalo je 22. rujna 2017. o izvješćima o Poljskoj podnesenima u okviru trećega periodičnog pregleda koja sadržavaju preporuke o neovisnosti sudstva i vladavini prava.

(22)

Komisija je 25. rujna 2017. obavijestila Vijeće o situaciji u pogledu vladavine prava u Poljskoj. Svi su se sudionici složili da je vladavina prava u zajedničkom interesu i zajednička odgovornost te da postoji potreba da Poljska i Komisija uspostave dijalog radi pronalaženja rješenja.

(23)

Predsjednik Republike je 26. rujna 2017. dostavio Sejmu dva nova nacrta zakona o Vrhovnom sudu i Državnom sudbenom vijeću.

(24)

Sejm je 3. listopada 2017. uputio dva predsjednička nacrta zakona o Vrhovnom sudu i Državnom sudbenom vijeću u postupak savjetovanja s relevantnim dionicima, uključujući pravobranitelja, Vrhovni sud i Državno sudbeno vijeće.

(25)

Vrhovni sud je 6. i 25. listopada 2017. objavio svoja mišljenja o dva nova nacrta zakona o Vrhovnom sudu i Državnom sudbenom vijeću. U mišljenjima se smatra da bi nacrt zakona o Vrhovnom sudu znatno ograničio njegovu neovisnost te da se nacrt zakona o Sudbenom vijeću ne može uskladiti s konceptom demokratske države uređene vladavinom prava.

(26)

Parlamentarna skupština Vijeća Europe donijela je 11. listopada 2017. Rezoluciju o novim prijetnjama vladavini prava u državama članicama Vijeća Europe, izražavajući zabrinutost i zbog razvoja događaja u Poljskoj koji ugrožavaju poštovanje vladavine prava, a osobito neovisnost sudstva i načelo diobe vlasti (7).

(27)

Europska mreža sudbenih vijeća (ENCJ) izdala je 13. listopada 2017. mišljenje (8) o novom nacrtu zakona o Državnom sudbenom vijeću, naglašavajući njegovu nedosljednost s europskim standardima o sudbenim vijećima.

(28)

Nakon trećeg ciklusa univerzalnoga periodičnog pregleda za Poljsku, visoki povjerenik UN-a za ljudska prava zatražio je 23. listopada 2017. da poljske vlasti prihvate preporuke UN-a o održavanju neovisnosti sudstva.

(29)

Ustavni sud je 24. listopada 2017. u vijeću koje uključuje dva nezakonito imenovana suca proglasio neustavnost odredaba Zakona o Vrhovnom sudu, na temelju kojeg je, među ostalim, imenovan trenutačni prvi predsjednik Vrhovnog suda.

(30)

Ustavni sud je 24. listopada 2017. u vijeću koje uključuje dva nezakonito imenovana suca proglasio ustavnost odredaba triju zakona o Ustavnom sudu iz prosinca 2016., uključujući odredbe na temelju kojih su dva nezakonito imenovana suca koji su donosili odluku u predmetu mogli donijeti odluke o predmetima na Ustavnom sudu. Ustavni sud odbio je prijedlog poljskog pravobranitelja o izuzeću dvaju nezakonito imenovanih sudaca iz ovog predmeta.

(31)

Posebni izvjestitelj Ujedinjenih naroda za neovisnost sudaca i odvjetnika g. Diego García-Sayán 27. listopada 2017. iznio je preliminarne napomene (9), prema kojima dva nacrta zakona o Vrhovnom sudu i Državnom sudbenom vijeću izazivaju niz zabrinutosti u pogledu neovisnosti sudstva.

(32)

Državno sudbeno vijeće donijelo je 31. listopada 2017. mišljenje o novom nacrtu zakona o Državnom sudbenom vijeću koji je podnio predsjednik Republike. Vijeće primjećuje da nacrt zakona u osnovi nije usklađen s poljskim Ustavom zbog davanja ovlasti Sejmu za imenovanje sudaca članova Vijeća i zbog prijevremenog okončanja Ustavom zaštićenih mandata aktualnih sudaca članova Vijeća.

(33)

Savjetodavno vijeće europskih sudaca (CCJE) donijelo je 10. studenoga 2017. izjavu u kojoj se izražava zabrinutost u pogledu neovisnosti sudstva u Poljskoj (10).

(34)

Pravobranitelj je 11. studenoga 2017. uputio dopis predsjedniku Republike koji sadržava ocjenu dvaju novih nacrta zakona o Vrhovnom sudu i o Državnom sudbenom vijeću te preporučuje da se ne donesu jer ne bi jamčili da će sudstvo ostati neovisno o izvršnoj vlasti niti da će građani moći ostvariti svoje ustavno pravo pristupa neovisnom sudu.

(35)

OESS-ov Ured za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR) je 13. studenoga 2017. donio mišljenje o novom nacrtu zakona o Vrhovnom sudu, u kojem potvrđuje da revidirane odredbe nisu u s skladu s međunarodnim standardima o neovisnosti sudstva (11).

(36)

Europski parlament je 15. studenoga 2017. donio Rezoluciju o stanju vladavine prava i demokracije u Poljskoj u kojoj izražava potporu preporukama o vladavini prava koje je izdala Komisija i postupku zbog povrede te smatra da trenutačna situacija u Poljskoj nesumnjivo predstavlja očitu opasnost teškog kršenja vrijednosti iz članka 2. UEU-a (12).

(37)

Vijeće odvjetničkih komora Europe (CCBE) je 24. studenoga 2017. pozvalo poljske vlasti da ne donesu dva nacrta zakona o Vrhovnom sudu i Državnom sudbenom vijeću jer bi se njima mogla narušiti dioba vlasti zajamčena poljskim ustavom (13). Organizacija sudaca „Iustitia”, Helsinška zaklada za ljudska prava i Amnesty International izdali su 29. studenoga 2017. zajedničku izjavu u kojoj se kritizira zakonodavni postupak za dva predsjednička nacrta zakona.

(38)

Europska mreža sudbenih vijeća (ENCJ) je 5. prosinca 2017. donijela mišljenje u kojem se kritizira nacrt zakona o Državnom sudbenom vijeću zbog nepoštovanja standarda ENCJ-a (14).

(39)

Venecijanska komisija je 8. prosinca 2017., na zahtjev Parlamentarne skupštine Vijeća Europe, donijela mišljenje o nacrtu zakona o Državnom sudbenom vijeću, nacrtu zakona o Vrhovnom sudu i zakona o organizaciji redovnih sudova te mišljenje o zakonu o državnom odvjetništvu (15). Venecijanska komisija je zaključila da zakon i nacrti zakona, posebice promatrani kao cjelina i u kontekstu Zakona o državnom odvjetništvu iz 2016., omogućuju da se zakonodavne i izvršne vlasti grubo i opsežno miješaju u sudovanje te time ozbiljno prijete neovisnosti sudstva kao ključnog elementa vladavine prava. Poziva predsjednika Republike na povlačenje prijedloga i poticanje dijaloga prije nastavljanja zakonodavnog postupka. Također poziva poljski parlament da ponovno razmotri najnovije izmjene Zakona o organizaciji redovnih sudova.

(40)

Povjerenik za ljudska prava Vijeća Europe 8. prosinca 2017. iskazao je žaljenje zato što je Sejm donio zakone o Vrhovnom sudu i o Državnom sudbenom vijeću, koji će dodatno ugroziti neovisnost sudstva.

(41)

Sejm je 8. prosinca 2017. donio ta dva nacrta zakona. Senat je 15. prosinca 2017. odobrio ta dva zakona,

1.

Republika Poljska trebala bi uzeti u obzir analizu Komisije izloženu dalje u tekstu i poduzeti mjere navedene u odjeljku 4. ove Preporuke kako bi se navedeni razlozi za zabrinutost uklonili u utvrđenom roku.

2.

Ovom se Preporukom dopunjuju preporuke od 27. srpnja 2016., 21. prosinca 2016. i 26. srpnja 2017. Uz razloge za zabrinutost navedene u tim preporukama, u njoj se navode novi razlozi za zabrinutost Komisije u pogledu vladavine prava koji su se pojavili u međuvremenu. Ta se zabrinutost odnosi na sljedeća pitanja:

3.

Zabrinutosti i preporučene mjere iz Preporuke od 26. srpnja 2017. koje se odnose na Ustavni sud, Zakon o organizaciji redovnih sudova i Zakon o Državnom sudbenom vijeću (16) i dalje su na snazi.

4.

Zakon o Vrhovnom sudu i Zakon o Državnom sudbenom vijeću sadržavaju niz odredaba koje su razlog za ozbiljnu zabrinutost kada je riječ o načelima neovisnosti sudstva i diobe vlasti.

5.

Zakonom o Vrhovnom sudu snizuje se osnovna dob za umirovljenje sudaca Vrhovnog suda sa 70 na 65 godina (17). Ta se mjera odnosi na sve suce koji su trenutačno na dužnosti. Suci koji su navršili 65 godina, ili će navršiti u roku od 3 mjeseca od stupanja na snagu tog zakona, bit će umirovljeni (18).

6.

Snižavanjem dobi za umirovljenje i primjenom te mjere na sadašnje suce Vrhovnog suda, zakonom se okončava mandat i potencijalno umirovljuje znatan broj sudaca Vrhovnog suda; 31 od 83 (37 %) prema Vrhovnom sudu. Primjena tako snižene dobi za umirovljenje sudaca Vrhovnog suda izrazito negativno utječe na taj sud, koji se sastoji od sudaca koji su po prirodi na zalasku karijere. Takvim prisilnim umirovljenjem velikog broja sadašnjih sudaca Vrhovnog suda omogućuje se dalekosežno i trenutačno preoblikovanje Vrhovnog suda. Ta mogućnost izaziva posebnu zabrinutost u pogledu diobe vlasti, osobito kada se razmatra zajedno s istodobnim reformama Državnog sudbenog vijeća. Naime: zbog snižavanja dobi za umirovljenje predsjednik Republike imenovat će sve nove suce na preporuku novoosnovanog Državnog sudbenog vijeća, u kojem će u velikoj mjeri prevladavati članovi imenovani na političkoj osnovi. Isto tako, prisilno umirovljenje sadašnjih sudaca Vrhovnog suda izaziva zabrinutost u pogledu načela nesmjenjivosti sudaca, koje je ključni element neovisnosti sudaca zaštićene u sudskoj praksi Suda Europske unije i Europskog suda za ljudska prava (19) te u europskim standardima (20). U svojem mišljenju o nacrtu zakona o Vrhovnom sudu Venecijanska komisija naglašava da rano umirovljenje sudaca koji su trenutačno na dužnosti narušava sigurnost trajanja njihova mandata i neovisnost Suda općenito (21).

7.

Suce bi trebalo zaštititi od razrješenja učinkovitim mehanizmima zaštite od neprimjerenog uplitanja ili pritiska ostalih tijela državnih vlasti (22). Za osiguranje neovisnosti sudstva potrebna su jamstva koja su dovoljna da bi se osobu zaštitilo od onih čija je zadaća donijeti presudu u sporu (23). Nesmjenjivost sudaca tijekom njihova mandata posljedica je njihove neovisnosti te je stoga uključena u jamstva iz članka 6. stavka 1. Europske konvencije o ljudskim pravima (24). Zbog toga se suce smije razrješavati samo pojedinačno ako je to opravdano stegovnim postupkom povezanim s njihovim pojedinačnim djelovanjem te uz davanje svih jamstava za mogućnost obrane u demokratskom društvu. Suce se ne smije razriješiti kao skupinu te ih se ne smije razriješiti zbog općenitih razloga koji nisu povezani s ponašanjem pojedinca. Navedena jamstva i mehanizmi zaštite u ovom slučaju ne postoje i predmetne odredbe znače očiglednu povredu neovisnosti sudaca Vrhovnog suda i načela diobe vlasti (25) te, prema tome, vladavine prava.

8.

Uz to, šestogodišnji mandat trenutačnog prvog predsjednika, utvrđen Ustavom, bit će prijevremeno okončan (prema Ustavu trebao bi se okončati 2020.). U slučaju okončanja mandata prvog predsjednika, imenovanje vršitelja dužnosti prvog predsjednika od strane predsjednika Republike izvršit će se izvan okvira uobičajenog postupka (26): prema Ustavu prvog predsjednika treba imenovati predsjednik Republike iz redova kandidata koje predlaže Glavna skupština Vrhovnog suda (27). Takvo prijevremeno okončanje ustavom zajamčenog mandata teško je kršenje načela nesmjenjivosti i sigurnosti trajanja mandata. Imenovanje vršitelja dužnosti prvog predsjednika u skladu s ad hoc postupkom bez sudjelovanja sudstva izaziva ozbiljnu zabrinutost u pogledu načela diobe vlasti.

9.

Prema obrazloženju zakona, preoblikovanje Vrhovnog suda neophodno je zbog načina na koji je Vrhovni sud nakon 1989. rješavao slučajeve „dekomunizacije” i zbog činjenice da u Sudu još uvijek ima sudaca koji su radili za prethodni režim ili pod njim odlučivali o predmetima (28). Europski sud za ljudska prava jasno je naglasio da se proces lustracije mora individualizirati (npr. moraju se napraviti razlike među različitim stupnjevima uključenosti u bivši režim) te smatra da mjere lustracije koje se provode dugo nakon okončanja komunističkog režima mogu biti manje opravdane s obzirom na smanjenje rizika koji postoje za novonastale demokracije (29). Postoje i druge razmjerne mjere koje bi država mogla donijeti za rješavanje pitanja pojedinih sudaca s komunističkom prošlošću (koje bi uključivale transparentne postupke koji se primjenjuju u pojedinačnim slučajevima pred nepristranim tijelima koja djeluju na temelju kriterija predviđenih zakonom) (30).

10.

U svojem mišljenju o nacrtu zakona o Vrhovnom sudu Venecijanska komisija navodi da je teško shvatiti razloge zbog kojih bi se osoba za koju se smatralo da je sposobna obavljati službene dužnosti još nekoliko narednih godina odjednom smatrala neprikladnom. Prema obrazloženju zakona moglo bi se zaključiti da bi, kao rezultat reforme, većina starijih sudaca, od kojih su mnogi služili pod prethodnim režimom, bila umirovljena. Ako je taj zaključak točan, takav je pristup neprihvatljiv: ako vlasti sumnjaju u lojalnost pojedinih sudaca, trebale bi primijeniti postojeće stegovne ili lustracijske postupke, a ne mijenjati dob za umirovljenje.

11.

Venecijanska komisija zaključuje da se ranim udaljavanjem velikog broja sudaca Vrhovnog suda (uključujući prvog predsjednika), s trenutačnim učinkom, zbog snižene dobi za umirovljenje, krše njihova individualna prava i ugrožava neovisnost pravosuđa u cjelini; trebalo bi im omogućiti da obavljaju svoju dužnost dok ne dosegnu trenutačnu važeću dob za umirovljenje (31). Venecijanska komisija posebno naglašava da se ranim umirovljenjem sudaca koji su na dužnosti narušava sigurnost trajanja njihova mandata i neovisnost Suda općenito (32).

12.

Naposljetku, te su odredbe razlog za zabrinutost u pogledu ustavnosti. Kao što su Vrhovni sud i pravobranitelj naveli, razrješenjem i prisilnim umirovljenjem sadašnjih sudaca Vrhovnog suda krši se načelo neovisnosti sudova te se izravno utječe na pravo na neovisan sud. Pravobranitelj napominje da institucija vršitelja dužnosti prvog predsjednika Vrhovnog suda znači povredu vladavine prava jer krši načelo nepreuzimanja nadležnosti državnih ovlasti, načela diobe i ravnoteže vlasti te načela neovisnosti sudstva.

13.

U skladu sa zakonom, suci Vrhovnog suda obuhvaćeni sniženom dobi za umirovljenje koji žele produljiti svoj aktivni mandat mogu uputiti zahtjev predsjedniku Republike (33).

14.

Nema kriterija, nema utvrđenoga roka za donošenje odluke i nema sudskog preispitivanja predviđenog zakonom u pogledu ovlasti predsjednika Republike za donošenje odluke o produljenju aktivnog mandata sudaca Vrhovnog suda. Sudac koji zatraži produljenje prepušten je „na milost i nemilost” odluci predsjednika Republike. Uz to, predsjednik Republike moći će dvaput odlučivati o produljenju (svaki put na tri godine). Ti elementi utječu na sigurnost mandata i omogućit će predsjedniku Republike da utječe na aktivne suce Vrhovnog suda. Sustav je u suprotnosti s Preporukom Vijeća Europe iz 2010. godine, kojom se zahtijeva utemeljenje odluka o odabiru sudaca i njihovoj karijeri na objektivnim kriterijima prethodno utvrđenima zakonom i postojanje neovisnog i nadležnog tijela čiji su članovi znatnim dijelom iz redova sudstva kako bi ono dalo preporuke ili izrazilo mišljenja koja odgovarajuće tijelo za imenovanje primjenjuje u praksi (34). U njoj se isto tako zahtijeva da dotični suci imaju pravo osporiti odluku o svojoj karijeri (35).

15.

Novi sustav umirovljenja negativno utječe na neovisnost sudstva (36). Nova su pravila dodatno sredstvo kojim predsjednik Republike može utjecati na pojedine suce. Naime, zbog nepostojanja bilo kakvih kriterija za produljenje mandata moguća je nepravedna primjena diskrecijskog prava, čime se narušava načelo nesmjenjivosti sudaca. Uz snižavanje dobi za umirovljenje u zakonu je predviđena mogućnost da predsjednik Republike produlji trajanje mandata sudaca za najviše šest godina. Isto tako, nije naveden rok u kojemu predsjednik Republike mora donijeti odluku o produljenju mandata, što mu omogućuje zadržavanje utjecaja nad predmetnim sucima tijekom preostalog trajanja njihova mandata. Čak i prije no što dosegnu dob za umirovljenje, predmetni suci bi, zbog same vjerojatnosti da će od predsjednika Republike morati zatražiti produljenje mandata, mogli osjećati pritisak.

16.

U svojem mišljenju o nacrtu zakona o Vrhovnom sudu Venecijanska komisija naglašava da ta ovlast predsjedniku Republike pruža prekomjeran utjecaj na suce Vrhovnog suda koji se približavaju dobi za umirovljenje. Stoga Venecijanska komisija zaključuje da predsjednik Republike kao izabrani političar ne bi trebao imati diskrecijske ovlasti za produljenje trajanje mandata sudaca Vrhovnog suda nakon što dosegnu dob za umirovljenje (37).

17.

Uvođenjem novih pravila ujedno se pojavljuju razlozi za zabrinutost u pogledu ustavnosti. Prema mišljenju Vrhovnog suda i pravobranitelja novi mehanizam produljenja mandata sudaca ne poštuje načelo zakonitosti i diobe vlasti.

18.

Zakon uvodi izvanrednu žalbu (38) kao novi oblik sudskog preispitivanja konačnih i obvezujućih presuda i odluka. U roku od tri godine (39) od stupanja na snagu tog zakona Vrhovni sud će moći (40) potpuno ili djelomično (41) poništiti bilo koju konačnu presudu koju je donio poljski sud u posljednjih 20 godina, uključujući odluke Vrhovnog suda, uz određene iznimke (42). Ovlasti podnošenja žalbe stječu, među ostalim, državni odvjetnik i pravobranitelj (43). Obrazloženja žalbe su brojna: izvanredna žalba može se podnijeti u slučaju potrebe osiguranja vladavine prava i društvene pravde, a odluka se ne može ukinuti ili izmijeniti drugim izvanrednim pravnim sredstvima, te u slučaju 1. kršenja načela ili prava i slobode osoba i građana zajamčenih Ustavom; ili 2. očitog kršenja zakona zbog pogrešnog tumačenja ili pogrešne primjene; ili 3. postojanja očite suprotnosti između stajališta suda i prikupljenih dokaza (44).

19.

Taj novi postupak izvanredne žalbe izaziva zabrinutost u pogledu načela pravne sigurnosti koja predstavlja ključnu sastavnicu vladavine prava (45). Sud navodi da bi trebalo obratiti pažnju na važnost načela res judicata za pravni poredak EU-a i nacionalne pravosudne sustave: „radi osiguranja stabilnosti prava i pravnih odnosa te dobrog sudovanja, važno je da sudske odluke koje su postale pravomoćne nakon što su iscrpljena sva pravna sredstva ili nakon isteka rokova previđenih za njihovo podnošenje, više ne mogu biti dovedene u pitanje” (46). Europski sud za ljudska prava navodi da izvanredna revizija ne bi trebala biti „prikrivena žalba”, a „sama mogućnost postojanja dva stajališta o toj temi nije osnova za preispitivanje” (47).

20.

U svojem je mišljenju o nacrtu zakona o Vrhovnom sudu Venecijanska komisija naglasila da je postupak izvanredne žalbe opasan za stabilnost poljskog pravnog poretka. U mišljenju se navodi da će se zapravo bilo koji predmet o kojem je donesena odluka u zemlji u proteklih 20 godina ponovno moći otvoriti na bilo kojoj osnovi, a taj sustav bi mogao dovesti do situacije u kojoj nijedna odluka više neće biti konačna (48).

21.

Uvođenjem nove izvanredne žalbe ujedno se pojavljuju razlozi za zabrinutost u pogledu ustavnosti. Prema mišljenju Vrhovnog suda i pravobranitelja zakon utječe na načelo stabilnosti sudske prakse i pravomoćnost odluka (49), načelo zaštite povjerenja u državu i zakonodavstvo te pravo na suđenje u razumnom roku (50).

22.

Kako je naglašeno u mišljenjima Venecijanske komisije i drugih tijela (51), niz drugih odredbi Zakona o Vrhovnom sudu razlog su za zabrinutost kad je riječ o načelima neovisnosti sudstva i diobe vlasti.

23.

Novi zakon uspostavlja novi stegovni sustav za suce Vrhovnog suda. Predviđene su dvije vrste dužnosnika zaduženih za stegovni postupak: dužnosnik na Vrhovnom sudu zadužen za stegovni postupak kojeg imenuje kolegij Vrhovnog suda na razdoblje od četiri godine (52), i izvanredni dužnosnik zadužen za stegovni postupak kojeg za svaki pojedini slučaj imenuje predsjednik Republike iz redova sudaca Vrhovnog suda, redovnih sudova, vojnih sudova i državnih odvjetnika (53). Prema poljskom pravu samo dužnosnici zaduženi za stegovni postupak mogu odlučiti o pokretanju stegovnog postupka protiv sudaca. Imenovanje izvanrednog dužnosnika zaduženog za postupak od strane predsjednika Republike odvija se bez sudjelovanja sudstva i jednako je zahtjevu za pokretanje prethodne istrage. Imenovanje izvanrednog dužnosnika zaduženog za stegovni postupak koji je u tijeku isključuje dužnosnika Vrhovnog suda zaduženog za stegovni postupak iz tog postupka (54). Činjenica da predsjednik Republike (a u nekim slučajevima i ministar pravosuđa (55)) ima ovlasti utjecati na stegovni postupak protiv sudaca Vrhovnog suda imenovanjem dužnosnika zaduženog za stegovni postupak koji će istražiti slučaj („dužnosnik zadužen za stegovni postupak”), što isključuje dužnosnika Vrhovnog suda zaduženog za stegovni postupak iz postupka koji je u tijeku, razlog je za zabrinutost kada je riječ o načelima neovisnosti sudstva i diobe vlasti. Takva zabrinutost izražena je i u mišljenjima OESS-ODHIR-a i Vrhovnog suda (56).

24.

Zakonom se također ukida niz postupovnih jamstava u stegovnom postupku koji se vodi protiv redovnih sudaca (57) i sudaca Vrhovnog suda: (58): dokazi prikupljeni u suprotnosti sa zakonom mogu se koristiti protiv suca (59); pod određenim uvjetima dokazi koje je podnio predmetni sudac mogli bi se zanemariti (60); zastarijevanje stegovnih predmeta bilo bi obustavljeno tijekom stegovnih postupaka, što znači da bi sudac mogao biti podvrgnut postupku na neodređeno vrijeme (61); na koncu, stegovni postupak mogao bi se nastaviti čak i u slučaju odsutnosti predmetnog suca (uključujući opravdanu odsutnost) (62). Novi stegovni sustav također izaziva zabrinutost u pogledu usklađenosti s propisanim zahtjevima iz članka 6. stavka 1. Europske konvencije o ljudskim pravima koji se primjenjuju na stegovni postupak protiv sudaca (63).

25.

Zakonom se mijenja unutarnja struktura Vrhovnog suda dodavanjem dva nova vijeća. Novo vijeće za izvanrednu kontrolu i javne poslove ocjenjivat će predmete obuhvaćene novim postupkom izvanredne žalbe (64). To će novo vijeće biti sastavljeno većinom od novih sudaca (65) i ocjenjivat će valjanost općih i lokalnih izbora te preispitivati izborne sporove, uključujući izborne sporove na izborima za Europski parlament (66). Uz to, novo samostalno (67) stegovno vijeće u čijem su sastavu samo novi suci (68) bit će zaduženo za razmatranje prvostupanjskih i drugostupanjskih stegovnih postupaka protiv sudaca Vrhovnog suda (69). Ova dva nova, u velikoj mjeri samostalna vijeća sastavljena od novih sudaca izazivaju zabrinutost u pogledu diobe vlasti. Kako navodi Venecijanska komisija, iako su oba vijeća dio Vrhovnog suda, u praksi su iznad svih ostalih vijeća, čime se stvara rizik da će ta vijeća koja se sastoje od novih sudaca izabranih uz odlučujući utjecaj vladajuće većine dominirati cijelim pravosudnim sustavom (70). Isto tako, Venecijanska komisija naglašava da će tim zakonom sudsko preispitivanje izbornih sporova biti posebno podložno političkim utjecajima, što je ozbiljan rizik za funkcioniranje poljske demokracije (71).

26.

Zakonom se uvode suci porotnici, koje imenuje Senat Republike (72), u postupcima pred Vrhovnim sudom koji se odnose na izvanredne žalbe i stegovnim postupcima koje Vrhovni sud razmatra. Kao što primjećuje Venecijanska komisija, uvođenje sudaca porotnika u dva nova vijeća Vrhovnog suda dovodi u opasnost učinkovitost i kvalitetu pravosuđa (73).

27.

U skladu s poljskim Ustavom neovisnost sudaca osigurava Državno sudbeno vijeće (74). Uloga Državnog sudbenog vijeća ima izravan učinak na neovisnost sudaca, posebice kada je riječ o njihovu promaknuću, premještaju, stegovnim postupcima, razrješenju i prijevremenom umirovljenju. Na primjer, pri promaknuću suca (npr. premještajem s okružnog suda na regionalni) predsjednik Republike dužan je ponovno ga imenovati te je stoga potrebno ponovno provesti postupak sudske ocjene i imenovanja uz sudjelovanje Državnog sudbenog vijeća. Isto tako, pomoćnike sudaca koji već obnašaju svoju dužnost suca mora ocijeniti Državno sudbeno vijeće prije nego što ih predsjednik Republike imenuje za suce.

28.

U državama članicama u kojima je državno sudbeno vijeće osnovano njegova je neovisnost stoga posebno važna kako bi se izbjegao prekomjerni utjecaj vlade ili parlamenta na neovisnost sudaca (75).

29.

Zakon o Državnom sudbenom vijeću povećava zabrinutost za sveukupnu neovisnost pravosuđa jer predviđa prijevremeni prestanak mandata svih sudaca članova Državnog sudbenog vijeća i uvodi posve novi sustav za imenovanje svojih članova sudaca koji omogućava visok stupanj političkog utjecaja.

30.

U skladu s člankom 6. Zakona o Državnom sudbenom vijeću, mandati svih sadašnjih sudaca članova Državnog sudbenog vijeća bit će prijevremeno okončani. Taj prestanak o kojem odlučuju zakonodavne vlasti izaziva zabrinutost za neovisnost vijeća i diobu vlasti. Parlament će steći odlučujući utjecaj na sastav vijeća na štetu utjecaja samih sudaca. To preoblikovanje Državnog sudbenog vijeća moglo bi se dogoditi već u roku od jednog i pol mjeseca od objavljivanja zakona (76). Kako je istaknuto u mišljenju Državnog sudbenog vijeća, Vrhovnog suda i pravobranitelja, prijevremeni prekid izaziva zabrinutost i u pogledu ustavnosti.

31.

Novi sustav za imenovanje sudaca članova Državnog sudbenog vijeća također izaziva ozbiljnu zabrinutost. U uvriježenim europskim standardima, a posebice u Preporuci Odbora ministara Vijeća Europe iz 2010., navodi se da bi „najmanje pola članova [sudbenih vijeća] trebali biti suci koje su odabrali kolege sa svih razina sudstva vodeći računa o pluralizmu u pravosuđu” (77). Države članice same odlučuju o organizaciji svojih pravosudnih sustava, među ostalim i o osnivanju državnog sudbenog vijeća. Međutim, u slučaju osnivanja takvog vijeća, kao što je slučaj u Poljskoj, njegova neovisnost mora se zajamčiti u skladu s europskim standardima.

32.

Sve do donošenja Zakona o Državnom sudbenom vijeću poljski je sustav bio u potpunosti u skladu s tim standardima jer su većinu sudaca u sastavu Državnog sudbenog vijeća odabrali drugi suci. Člankom 1. stavkom 1. i člankom 7. zakona o izmjeni Zakona o Državnom sudbenom vijeću taj bi se sustav radikalno preoblikovao jer bi se njima omogućilo Sejmu imenovanje 15 sudaca članova Državnog sudbenog vijeća te njihovo ponovno imenovanje (78). Uz to, nema jamstva da će prema novom zakonu Sejm imenovati suce članove vijeća koje su podržali sudovi jer kandidate za te dužnosti mogu predložiti ne samo skupine od 25 sudaca, već i skupine od najmanje 2 000 građana (79). Nadalje, odbor Sejma prethodno utvrđuje konačni popis kandidata za koje je Sejm dužan dati svoje odobrenje „u paketu” (80). Donošenjem novih pravila o imenovanju sudaca članova Državnog sudbenog vijeća znatno se povećava utjecaj parlamenta nad vijećem i negativno utječe na njegovu neovisnost, što je u suprotnosti s europskim standardima. Činjenica da će Sejm suce članove imenovati tropetinskom većinom ne ublažava tu zabrinutost jer suce članove i dalje neće odabrati kolege. Uz to, u slučaju da se takva tropetinska većina ne postigne, suce članove vijeća imenovat će Sejm apsolutnom većinom glasova.

33.

Ta je situacija razlog za zabrinutost kada se promatra neovisnost sudstva. Na primjer, sudac na okružnom sudu koji mora donijeti odluku u politički osjetljivom predmetu dok istodobno podnosi zahtjev za promaknuće u suca na regionalnom sudu može biti skloniji zauzeti stajalište koje podržava politička većina kako ne bi ugrozio svoju priliku za promaknuće. Čak i kad ne bi postojala ta opasnost, novi sustav ne sadržava dovoljna jamstva za postizanje dojma neovisnosti, što je neophodno radi očuvanja povjerenja koje sudovi u demokratskom društvu moraju uživati u javnosti (81). Isto tako, pomoćnike sudaca mora ocijeniti Državno sudbeno vijeće, koje je pod političkim utjecajem, prije njihova imenovanja za suce.

34.

Venecijanska komisija zaključuje da će izbor 15 sudaca članova Državnog sudbenog vijeća u parlamentu, zajedno sa žurnom zamjenom članova koji su trenutačno na dužnosti, dovesti do dalekosežne politizacije tog tijela. Venecijanska komisija preporučuje da, umjesto toga, suce članove Državnog sudbenog vijeća biraju kolege, kao u sadašnjem Zakonu (82). Isto tako primjećuje da taj zakon slabi neovisnost vijeća u pogledu većine u Parlamentu i pridonosi slabljenju neovisnosti pravosuđa u cjelini (83).

35.

U svojim su mišljenjima o nacrtu zakona Vrhovni sud, Državno sudbeno vijeće i pravobranitelj izrazili niz razloga za zabrinutost u pogledu ustavnosti novog sustava. Državno sudbeno vijeće posebno naglašava da vijeće, prema poljskom ustavu, služi kao protuteža parlamentu koji je ustavom ovlašten odlučiti o sadržaju zakona. Političko imenovanje sudaca članova i prijevremeni prestanak mandata sadašnjih sudaca članova vijeća stoga krše načela diobe vlasti i neovisnosti sudstva. Kako je objašnjeno u prethodnim preporukama, trenutačno nije moguće provesti učinkovitu ocjenu ustavnosti tih odredbi.

36.

Iz prethodno navedenih razloga, Komisija smatra da razlozi za zabrinutost koji su izraženi u Preporuci o vladavini prava od 26. srpnja 2017. u pogledu zakona o Vrhovnom sudu i o Državnom sudbenom vijeću nisu riješeni u dva nova zakona o Vrhovnom sudu i Državnom sudbenom vijeću.

37.

Nadalje, Komisija primjećuje da nijedan od drugih razloga za zabrinutost iz Preporuke od 26. srpnja 2017. koji se odnose na Ustavni sud, Zakon o organizaciji redovnih sudova i Zakon o Državnom sudbenom vijeću nije riješen.

38.

Stoga Komisija smatra da se situacija sustavne prijetnje vladavini prava u Poljskoj kako je opisana u njezinim preporukama od 27. srpnja 2016., 21. prosinca 2016. i 26. srpnja 2017. još znatno pogoršala. Zakon o Državnom sudbenom vijeću i Zakon o Vrhovnom sudu, zajedno sa Zakonom o Državnoj školi za pravosudne dužnosnike i Zakonom o organizaciji redovnih sudova, znatno povećavaju sustavnu prijetnju vladavini prava, kako je utvrđeno u prethodnim preporukama. Konkretno:

39.

Komisija ističe da je bez obzira na odabrani model pravosudnog sustava za vladavinu prava potrebna zaštita neovisnosti sudstva, diobe vlasti i pravne sigurnosti. Države članice same odlučuju o organizaciji svojih pravosudnih sustava, među ostalim i o osnivanju državnog sudbenog vijeća, čija je uloga osiguravanje neovisnosti sudstva. Međutim, ako je država članica osnovala takvo vijeće, kao što je to slučaj u Poljskoj, u kojoj je Državnom sudbenom vijeću poljskim Ustavom izričito povjerena zadaća osiguravanja neovisnosti sudstva, neovisnost takvog vijeća mora se zajamčiti u skladu s europskim standardima. Komisija s velikom zabrinutošću primjećuje da zbog donošenja novih zakona koji su navedeni u prethodnom tekstu pravni sustav u Poljskoj više ne bi bio u skladu s tim zahtjevima.

40.

Štoviše, postupci i javne izjave poljskih vlasti i zastupnika koji čine vladajuću većinu u parlamentu protiv sudaca i sudova u Poljskoj narušili su povjerenje u cjelokupni pravosudni sustav. Komisija ističe načelo lojalne suradnje između državnih tijela koja je, kako je naglašeno u mišljenjima Venecijanske komisije, ustavni preduvjet u demokratskoj državi uređenoj vladavinom prava.

41.

Poštovanje vladavine prava nije samo preduvjet za zaštitu svih temeljnih vrijednosti navedenih u članku 2. UEU-a. Ujedno je i preduvjet za poštovanje svih prava i obveza koje proizlaze iz Ugovorâ te za uspostavu međusobnog povjerenja građana, poduzeća i državnih tijela u pravne sustave svih ostalih država članica.

42.

Pravilno funkcioniranje vladavine prava ključno je posebno i za nesmetani rad unutarnjeg tržišta jer gospodarski subjekti moraju znati da će se prema njima postupati jednako pred zakonom. To nije moguće osigurati ako sudstvo u svakoj državi članici nije neovisno.

43.

Komisija napominje da je niz raznih dionika na europskoj i međunarodnoj razini izrazio svoju duboku zabrinutost zbog dvaju novih zakona o Vrhovnom sudu i Državnom sudbenom vijeću, posebice Venecijanska komisija, posebni izvjestitelj Ujedinjenih naroda o neovisnosti sudaca i odvjetnika, OESS-ov Ured za demokratske institucije i ljudska prava te predstavnici sudbene vlasti diljem Europe, uključujući Savjetodavno vijeće europskih sudaca, Europsku mrežu sudbenih vijeća i Vijeće odvjetničkih komora Europe.

44.

U svojoj Rezoluciji od 15. studenoga 2017. o stanju vladavine prava i demokracije u Poljskoj Europski parlament izražava duboku zabrinutost zbog izmjena zakona o poljskom pravosuđu i poziva poljskog predsjednika da ne potpisuje nove zakone koji u cijelosti ne jamče neovisnost pravosuđa.

45.

Komisija preporučuje da poljske vlasti žurno poduzmu odgovarajuće mjere radi uklanjanja sustavne prijetnje vladavini prava navedene u odjeljku 2.

46.

Komisija posebno preporučuje da poljske vlasti poduzmu sljedeće mjere u pogledu novodonesenih zakona radi osiguranja njihove usklađenosti sa zahtjevima za zaštitu neovisnosti sudstva, diobe vlasti i pravne sigurnosti, kao i s poljskim Ustavom i europskim standardima o neovisnosti sudstva:

47.

Uz to, Komisija podsjeća da nije poduzeta nijedna od sljedećih mjera koje je preporučila u svojoj Preporuci od 26. srpnja 2017., a koje se odnose na Ustavni sud, Zakon o organizaciji redovnih sudova i Zakon o Državnom sudbenom vijeću te stoga ponavlja svoju preporuku da se poduzmu sljedeće mjere:

48.

Komisija naglašava da je lojalna suradnja, potrebna među različitim državnim institucijama u pitanjima koja se odnose na vladavinu prava, neophodna za pronalaženje rješenja u postojećoj situaciji. Komisija ujedno potiče poljske vlasti da primijene mišljenja Venecijanske komisije o Zakonu o Državnom sudbenom vijeću, Zakonu o organizaciji redovnih sudova i Zakonu o Vrhovnom sudu te zatraže mišljenja Venecijanske komisije o svim novim zakonodavnim prijedlozima čiji je cilj reforma pravosudnog sustava u Poljskoj.

49.

Komisija poziva poljsku vladu da probleme navedene u ovoj Preporuci riješi u roku od tri mjeseca od primitka ove Preporuke te da obavijesti Komisiju o koracima poduzetima u tu svrhu.

50.

Ova se Preporuka Komisije objavljuje istodobno s obrazloženim prijedlogom koji je Komisija podnijela u skladu s člankom 7. stavkom 1. UEU-a u pogledu vladavine prava u Poljskoj. U bliskoj suradnji s Europskim parlamentom i Vijećem, Komisija je spremna ponovno razmotriti taj obrazloženi prijedlog ako poljske vlasti u propisanom roku provedu preporučene mjere utvrđene u ovoj Preporuci.

51.

Na temelju ove Preporuke Komisija je spremna nastaviti konstruktivan dijalog s poljskom vladom.