22.2.2018   

HR

Službeni list Europske unije

L 49/22

(1)

Odlukom C(2011)6961 završna verzija donesenom 5. listopada 2011. Komisija je pokrenula službeni istražni postupak (2) u vezi s nekoliko mjera koje je donijela Italija u korist poduzeća bivše grupe Tirrenia grupe (3) (dalje u tekstu: „Odluka iz 2011.”). Odluka iz 2011. objavljena je u Službenom listu Europske unije. Komisija je pozvala zainteresirane strane da podnesu svoje primjedbe na mjere obuhvaćene Odlukom iz 2011.

(2)

Italija je svoja opažanja povezana s Odlukom iz 2011. podnijela 15. studenoga 2011. Komisija je zaprimila primjedbe zainteresiranih strana. Proslijedila ih je Italiji kojoj je dana mogućnost da na njih odgovori. Odgovori Italije na primjedbe koje su podnijele zainteresirane strane zaprimljeni su u dopisima od 24. travnja i 4. svibnja 2012.

(3)

Komisija je 4. listopada 2011., 19. listopada 2011., 2. prosinca 2011., 27. siječnja 2012., 17. veljače 2012. i 28. veljače 2012. zaprimila nove primjedbe u vezi s navodnim potporama poduzećima bivše Tirrenia grupe i/ili njezinim stjecateljima. U nekima od tih primjedbi tvrdilo se da je regija Sardinija (dalje u tekstu: „RAS”) poduzeću Saremar – Sardegna Regionale Marittima (dalje u tekstu: „Saremar”) dodijelila nove potpore.

(4)

Dana 7. studenoga 2012. Komisija je proširila istražni postupak u pogledu, između ostaloga, određenih mjera potpore koje je RAS dodijelio Saremaru. Odlukom C(2012)9452 završna verzija od 19. prosinca 2012. Komisija je donijela izmjene Odluke kojima se proširuje istražni postupak (dalje u tekstu: „Odluka iz 2012.”) (4). Odluka iz 2012. objavljena je u Službenom listu Europske unije. Komisija je pozvala zainteresirane strane da podnesu svoje primjedbe na mjere koje su pod istragom.

(5)

Primjedbe RAS-a o mjerama u vezi sa Saremarom zaprimljene su 13. prosinca 2012. i 26. veljače 2013.

(6)

Komisija je zaprimila primjedbe korisnika i tržišnih natjecatelja konkretno u vezi s tim mjerama. Proslijedila ih je Italiji kojoj je dana mogućnost da na njih odgovori. Italija nije odgovorila na primjedbe zainteresiranih strana u vezi s mjerama na koje se odnosi ova Odluka.

(7)

Dopisom od 14. svibnja 2013. RAS je zatražio od Komisije da iz službenog istražnog postupka pokrenutog temeljem Odluka iz 2011. i 2012. izdvoji mjere koje se odnose na Saremar te da njima dâ prednost, osobito s obzirom na predstojeću privatizaciju poduzeća.

(8)

Predmetne mjere razmatrane su na nekoliko sastanaka održanih između Komisije, predstavnika RAS-a i Saremara 24. travnja 2012., 2. svibnja 2013., 10. srpnja 2013. i 10. listopada 2013., te između Komisije i podnositelja prigovora 27. srpnja 2012., 20. studenog 2012. i 8. kolovoza 2013.

(9)

Dopisom od 6. kolovoza 2013. Komisija je od Italije zatražila dodatne informacije o mjerama koje su pod istragom. Italija je na taj zahtjev odgovorila 26. rujna 2013. i 25. listopada 2013.

(10)

Dodatna objašnjenja RAS-a i Saremara Komisija je zaprimila 3. rujna 2013., 24. listopada 2013., 13. studenog 2013. i 21. studenog 2013.

(11)

Predmet je ove Odluke zahtjev RAS-a da se prednost dâ mjerama koje se odnose na Saremar.

(12)

Službenom istragom koja je pokrenuta Odlukama iz 2011. i 2012. obuhvaćene su sljedeće mjere:

(13)

Ova se odluka odnosi samo na određene mjere koje je RAS donio u korist Saremara, a koje će biti navedene u nastavku. Projekt Bonus Sardo – Vacanza ocjenjivat će se zasebno.

(14)

Tirrenia grupa sastojala se od šest poduzeća, naime činile su je Tirrenia di Navigazione (dalje u tekstu: „Tirrenia”), Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar i Toremar. Ta su poduzeća pružala usluge pomorskog prijevoza u skladu sa zasebnim ugovorima o javnim uslugama koje su s državom sklopila 1991., a na snazi su bili do konca 2008. (dalje u tekstu: „inicijalne Konvencije”). Javno poduzeće Fintecna – Finanziaria per i Settori Industriale e dei Servizi S.p.A. (dalje u tekstu: „Fintecna”) (5) držalo je 100 % dioničkog kapitala Tirrenije koja je pak u vlasništvu imala regionalna poduzeća Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar i Toremar.

(15)

Tirrenia je 2004. spojena s Adriaticom. Od 2004. Tirrenia grupu činili su Tirrenia, Caremar, Saremar, Siremar i Toremar (6).

(16)

Člankom 19. Zakonodavne uredbe 135/2009 pretvorene u Zakon 166/2009 (dalje u tekstu „zakon iz 2009.”) utvrđeno je, između ostalog, da se zbog privatizacije regionalna poduzeća Caremar, Saremar i Toremar prenose na regije Kampaniju, Sardiniju i Toskanu. U njemu se također utvrđuje da će se između talijanske države te Tirrenije i Siremara do 31. prosinca 2009. sklopiti nove konvencije. Isto tako, pružanje regionalnih usluga bit će obuhvaćeno novim ugovorima o javnim uslugama koji će se sklopiti između Saremara, Toremara i Caremara te odnosnih regija do 31. prosinca 2009., odnosno 28. veljače 2010. Nove konvencije/novi ugovori o javnim uslugama stupili bi na snagu nakon privatizacije svakog pojedinog poduzeća bivše Tirrenia grupe (7).

(17)

Saremar je tako prenesen na RAS temeljem zakona iz 2009. U skladu s inicijalnim Konvencijama sklopljenima s državom, ovo je poduzeće tradicionalno prometovalo na linijama za kabotažni prijevoz isključivo u lokalnom prometu između Sardinije i otoka sjeveroistočno i jugozapadno od Sardinije, te na međunarodnoj liniji s Korzikom. Saremar nije razvio djelatnosti koje se ne subvencioniraju.

(18)

Temeljem Regionalnog zakona 18. od 26. srpnja 2013. objava poziva za podnošenje ponuda za privatizaciju Saremara odgođena je do 31. prosinca 2013. Ovom se Odlukom ne prejudicira stajalište Komisije o drugim mjerama u korist Saremara niti o drugim mogućim pitanjima u vezi s državnim potporama proizašlim iz privatizacije tog poduzeća. Sve preostale mjere obuhvaćene Odlukama iz 2011. i 2012., uključujući i projekt Bonus Sardo – Vacanza trenutačno se istražuju u okviru predmeta SA.32014, SA.32015 i SA.32016 te stoga nisu obuhvaćene ovom Odlukom.

(19)

RAS je 2012. i 2013. donio nekoliko mjera s ciljem promicanja turizma i regionalnog razvoja te kako bi osigurao teritorijalni kontinuitet. Prema navodima RAS-a te su inicijative bile prvenstveno opravdane dvama događajima na tržištu usluga prijevoza do otoka iz 2011.

(20)

Prvo, iako je matično poduzeće Tirrenia stavljeno u prodaju već 2010., Compagnia Italiana di Navigazione (CIN) stekla je poduzeće i potpisala novu Konvenciju tek u srpnju 2012. Po svoj prilici do samog datuma potpisivanja nove Konvencije nije bilo sigurno hoće li usluge pomorskog prijevoza između Sardinije i kopna Italije i dalje biti subvencionirane te hoće li, u skladu s novom Konvencijom potpisanom s kupcem Tirrenije, opseg javnih usluga biti smanjen.

(21)

Drugo, privatna poduzeća koja upravljaju linijama između Sardinije i kopna bila su pod istragom talijanskog Nacionalnog tijela za tržišno natjecanje (NCA) glede mogućeg kršenja članka 101. UFEU-a zbog znatnog rasta cijena prijevoza na određenim linijama između Sardinije i kopna. NCA je zaključila svoj postupak 11. lipnja 2013. (8). Povećanje cijena usluga (putničkog) prijevoza u ljeto 2011. od strane privatnih poduzeća okvalificirano je kao usklađeno djelovanje kojim se krši članak 101. UFEU-a. Prema stajalištu NCA-a do kršenja je došlo najmanje između rujna 2010. i rujna 2011.

(22)

Temeljem svoje Odluke iz 2012. Komisija je pokrenula službeni istražni postupak u pogledu nekih mjera koje je RAS donio u tom kontekstu. U onome što slijedi Komisija će iscrpno predstaviti mjere koje su pod istragom.

(23)

RAS pretpostavlja da se prometovanje Saremara 2011. i 2012. na dvjema linijama kojima se Sardinija povezuje s kopnom Italije, naime linijama Olbia (Golfo Aranci) – Civitavecchia i Vado Ligure – Porto Torres kvalificira kao usluga od općeg gospodarskog interesa čije je obavljanje zakonito povjereno operatoru temeljem nekoliko Regionalnih odluka (akti o povjeravanju) koje će dolje biti objašnjene detaljnije.

(24)

Prema navodima RAS-a, privatna poduzeća koja prometuju na linijama od i do Sardinije u proljeće su 2011. podigla cijene na neodržive razine. U Regionalnoj odluci 20/57 od 26. travnja 2011. (dalje u tekstu: „Odluka 20/57”) spominje se da su u tijeku bili tehnički razgovori s glavnim operatorima prisutnim na tim linijama od 1. ožujka 2011. o mogućim načinima kratkoročnog, srednjoročnog i dugoročnog „stabiliziranja cijena prijevoza na prihvatljive razine”. Prema navodima RAS-a među privatnim operatorima, međutim, nije bilo volje da se podrži inicijativa RAS-a da se poduzmu „zajednički napori s ciljem povećanja protoka turista” tako što bi se na tim linijama naplaćivale niže cijene prijevoza.

(25)

S obzirom na znatan pad turističke potražnje i zabrinutost proizvodnog sektora koji je zahtijevao cjenovno pristupačne veze s kopnom, RAS se suočio s potrebom da poduzme „hitne mjere kako bi osigurao konkurentnu alternativu cijenama karata koje su naplaćivali privatni operatori”. Zaključio je da Saremar treba „pod tržišnim uvjetima” započeti aktivnosti povezivanja Sardinije s kopnom i inozemstvom „na glavnim turističkim i komercijalnim linijama”. Vodile bi se odvojene knjige kako bi se osigurala ekonomska ravnoteža pri čemu bi se nastojalo uravnotežiti potražnju za prijevoznim uslugama i ekonomsku održivost djelatnosti.

(26)

Saremar bi posebno provjerio mogućnost započinjanja probnog prometovanja tijekom 15. lipnja 2011. i 15. rujna 2011. na najmanje dvije od sljedećih linija (miješane usluge):

(27)

Saremar bi također mogao slobodno povećati broj međunarodnih veza.

(28)

Regionalnom Odlukom 25/69 od 19. svibnja 2011. (Odluka 25/69) odobren je cjenik koji bi Saremar primjenjivao na usluge prijevoza putnika i tereta na liniji Golfo Aranci – Civitavecchia tijekom razdoblja od 15. lipnja 2011. do 15. rujna 2011. Predmetna linija po svoj je prilici prepoznata kao „jedna od najtraženijih linija.”

(29)

Operator je mogao mijenjati cijene kako bi se pokrili troškovi prometovanja i osigurala najviša razina zadovoljstva korisnika. Takve su se izmjene trebale unaprijed prijaviti RAS-u. U sezoni i izvan sezone primjenjivale su se različite cijene. Cijene su bile jednake za stanovnike i one putnike koji nisu bili stanovnici Sardinije.

(30)

Regionalnom Odlukom 27/4 od 1. lipnja 2011. (Odluka 27/4) odobren je cjenik koji bi Saremar primjenjivao na usluge prijevoza putnika i tereta na liniji Vado Ligure - Porto Torres tijekom razdoblja od 22. lipnja 2011. do 15. rujna 2011.

(31)

Osim toga predviđen je popust od 15 % za stanovnike Sardinije. Saremar je mogao mijenjati cijene kako bi se pokrili troškovi prometovanja i osigurala najviša razina zadovoljstva korisnika.

(32)

U Regionalnoj odluci 36/6 od 1. rujna 2011. (Odluka 36/6) napominje se da je do porasta cijena prijevoza na linijama prema kopnu došlo nakon prodaje bivšeg matičnog poduzeća Tirrenije (vidjeti uvodnu izjavu 75.).

(33)

U tom smislu RAS bi podupro poništenje postupka prodaje i odvajanje prodaje Tirrenije od postupka javnog natječaja za dodjelu nove Konvencije te tako sprječavanje de facto monopola u pomorskoj kabotaži od i do Sardinije. Poduzele bi se aktivnosti kako bi se osiguralo pokretanje postupka otvorenog javnog natječaja za nametanje obveza obavljanja javnih usluga (PSO-a) kako bi se odabrale najbolje ponude u smislu broja linija i luka, učestalosti usluge, brzine, kvalitete usluge i cijene prijevoza, kako za putnike tako i za teret.

(34)

Prekid prometovanja Saremara na linijama do kopna u stvarnosti bi vratio prijašnju situaciju monopola. Dugoročno, glavni cilj na regionalnoj razini bio bi očuvanje stvarnog tržišnog natjecanja na tržištu kabotaže. To bi se postiglo nametanjem obveze pružanja javne usluge na glavnim linijama koje se smatraju strateškim onim operatorima koji ponude najbolje uvjete usluge.

(35)

Odlukom 36/6 utvrđuje se da Saremar, na temelju poslovnog plana, mora dokazati održivost probnog pothvata u razdoblju od 30. rujna 2011. do 30. rujna 2012. za najmanje jednu od sljedećih miješanih linija: Olbia – Livorno, Porto Torres - Livorno ili Cagliari – Piombino.

(36)

Isto tako, Saremar bi ponovno započeo prometovanje na linijama Golfo Aranci (ili Olbia) – Civitavecchia i Porto Torres – Vado Ligure (ili Genova) od 15. svibnja 2012. do 15. rujna 2012. Na tim bi linijama prometovala dva novozakupljena trajekta.

(37)

Odlukom 36/6 također se utvrdilo da će Saremar biti dokapitaliziran za iznos jednak njegovom potraživanju od Tirrenije u stečaju (vidjeti uvodnu izjavu 89. i et seqq.).

(38)

Djelujući u skladu s Odlukom 36/6, RAS i Saremar ispitali su održivost prometovanja na jednoj od miješanih linija Olbia – Livorno, Porto Torres - Livorno ili Cagliari – Piombino tijekom razdoblja od 30. rujna 2011. do 30. rujna 2012. Posebno su ocjenjivane trenutna i projicirana potražnja za miješanim uslugama, cijena karata, predviđeni troškovi i prihodi te profitabilnost alternativnih usluga. Analizom je otkriveno sljedeće:

(39)

U odluci 36/6 navodi se da „obveza održavanja ekonomske ravnoteže kako bi se izbjeglo dodjeljivanje državnih potpora nespojivih s unutarnjim tržištem, ne dopušta da se odmah pokrenu druge linije”. Smatralo se da je potrebno prometovati na linijama koje su kratkoročno pokazale dobre izglede za održivost te pokrenuti linije na vrhuncu sezone koje su se već pokazale pozitivnima tijekom probnog razdoblja.

(40)

Prema tome, Saremar je dobio uputu da odmah aktivira miješanu liniju Olbia -Civitavecchia. Linijom bi se prometovalo svakodnevno na trajektima koje je Saremar angažirao 2011. Cijena karte koju je Saremar naplaćivao izvan sezone 2011. odobrena je kao standardna cijena karte, a Saremar je dobio pravo da ju izmijeni kako bi u obzir uzeo potražnju i osigurao ekonomsku ravnotežu.

(41)

Najmanje tri trajekta visokog kapaciteta bila bi uzeta u zakup kako bi se od svibnja do rujna 2012. povećali kapaciteti na linijama Olbia – Civitavecchia i Porto Torres – Vado Ligure (ili Genova)

(42)

Saremar bi definirao standardnu cijenu vožnje za sve linije, bez obzira na sezonu, kako bi se poduzeću omogućilo da postigne dva cilja - ekonomsku ravnotežu pothvata i najvišu razinu zadovoljstva korisnika.

(43)

Regionalnom odlukom 12/28 od 20. ožujka 2012. (Odluka 12/28), RAS prima na znanje prijedlog cjenika koji je Saremar iznio za ljetnu sezonu 2012. na liniji Olbia – Civitavecchia, a temeljen je na ispitivanju tržišta koje je to poduzeće provelo.

(44)

Cijene karata razlikovale bi se ovisno o tome je li riječ o niskoj sezoni, vikendu ili visokoj sezoni. Što se tiče cijena karata koje bi se primjenjivale u visokoj sezoni (kolovoz), Saremar je predložio tri mogućnosti, odnosno da se zadrži razina cijena karata iz visoke sezone u 2011., ili da se cijena vožnje za ležaj („posto letto”) poveća za 5 ili za 10 EUR.

(45)

Odlukom 12/28 ovlašćuje se Saremar da između predloženih cijena karata odabere onu koja najbolje uravnotežuje ciljeve javnog interesa i potrebu da se osigura ekonomska i financijska ravnoteža pothvata.

(46)

Regionalnom odlukom 22/14 od 22. svibnja 2012. (Odluka 22/14), RAS prima na znanje prijedlog cjenika koji je Saremar dao za ljetnu sezonu 2012. (od 1. lipnja 2012. do 15. rujna 2012.) na liniji Porto Torres – Vado Ligure, a temeljen je na ispitivanju tržišta koje je to poduzeće provelo.

(47)

Poduzeće je savjetovalo da se nisku (od 1. do 14. lipnja i od 3. do 15.rujna), srednju (od 15. lipnja do 13. srpnja) i visoku sezonu (od 14. srpnja do 2. rujna) odrede različite cijene karata. Za stanovnike Sardinije primjenjivao bi se popust od 15 %.

(48)

Odlukom se, međutim, ne utvrđuju točne cijene karata koje bi Saremar naplaćivao na toj liniji. Poduzeću je dana uputa da neprekidno nadzire događaje na tržištu te prilagođuje cijene karata kako bi se na najbolji način postigla ravnoteža između ciljeva javnog interesa i zahtjeva da se postigne ekonomska i financijska ravnoteža pothvata. Osim toga, RAS je primio na znanje zakup trajekta Coraggio koji će prometovati na toj liniji od 1. lipnja do 15. rujna 2012.

(49)

Regionalnim zakonom 15. od 7. kolovoza 2012. (dalje u tekstu: „Regionalni zakon”) utvrđuje se, inter alia, zahtjev da se odmah (u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu Regionalnog zakona) objavi poziv za podnošenje ponuda za privatizaciju Saremara.

(50)

Regionalnim zakonom također se utvrđuje da će RAS pokriti mogući deficit koji bi nastao prilikom prometovanja Saremara na vezama s kopnom. S tim je ciljem odobrena subvencija u iznosu od 10 milijuna EUR.

(51)

Saremaru je temeljem akata detaljno navedenih u donjoj tablici povjereno prometovanje dvjema linijama kojima se Sardinija povezuje s kopnom Italije.

Tablica 1.

Regionalne Odluke kojima je Saremaru povjereno prometovanje tim dvjema linijama

(52)

Unaprijed odobreni raspored prometovanja, međutim, na kraju nije u potpunosti ispoštovan.

(53)

Nadalje, Saremar je 2011. svakodnevno od 15. lipnja do 15. rujna 2011. prometovao na liniji Civitavecchia – Olbia (Golfo Aranci). Moby, Tirrenia, Grandi Navi Veloci (GNV) i Forship (Sardinia Ferries) također su u to vrijeme prometovali na toj liniji.

(54)

Saremar je 2012. prometovao na toj liniji od 16. siječnja 2012. do 15. rujna 2012. Tijekom ljetnog razdoblja Saremar je na toj liniji prometovao svakodnevno od 1. lipnja 2012. do 15. rujna 2012. (a ne od 15. svibnja 2012. kako je utvrđeno Odlukom 36/6). Moby i CIN/Tirrenia u ljetnom su razdoblju bili prisutni na toj liniji. Tijekom zimskog razdoblja (od 16. siječnja do 30. svibnja 2012.) Saremar je na toj liniji prometovao šest dana u tjednu (9). Tirrenia je također prometovala na toj liniji poštujući obvezu pružanja javnih usluga na temelju inicijalnih Konvencija. Nijedan privatni operator nije bio prisutan na toj liniji u zimskom razdoblju.

(55)

Saremar je na liniji Vado Ligure – Porto Torres prometovao 4 dana u tjednu (10) od 22. lipnja 2011. do 15. rujna 2011. i od 1. lipnja 2012. (a ne od 15. svibnja 2012. kako je utvrđeno Odlukom 36/6) do 15. rujna 2012. Moby, Tirrenia i GNV bili su prisutni na toj liniji 2011. Moby, CIN/Tirrenia i GNV bili su prisutni na toj liniji 2012.

(56)

Usluga je na obje linije obustavljena 15. rujna 2012.

(57)

RAS tvrdi da su obveze obavljanja javne usluge nametnute u pogledu cijena prijevoza koje je Saremar naplaćivao na dvjema linijama do kopna. Opravdanje za nametanje obveze obavljanja javne usluge bilo je povećanje cijena na štetu sardinijske zajednice koje je uslijedilo nakon protutržišnog sporazuma kojeg su na predmetnim linijama sklopili privatni operatori.

(58)

Konkretne odredbe o cijenama karata u aktima o povjeravanju navedene su dolje:

(59)

U pogledu prometovanja na tim dvjema linijama u 2012., tijekom istrage RAS je Komisiji podnio pisma u kojima je Saremar priopćio cijene karata koje bi se naplaćivale na tim linijama u 2012., a koje je RAS službeno usvojio Odlukama 12/28 i 22/14. U pogledu linije Olbia – Civitavecchia, Saremar je obavijestio da će na linijama istodobno prometovati Tirrenia, Moby i GNV te nuditi različite cijene ovisno o sezoni. Saremar je također potvrdio da je od tih operatora najbolju cijenu ponudila Tirrenia. U pismu se navode cijene karata koje bi se primjenjivale na toj liniji u ljeto 2012. u razdoblju niske sezone, tijekom vikenda i u razdoblju visoke sezone, pri čemu su za razdoblje visoke sezone dana tri prijedloga (prema jednom zadržava se cjenik iz 2011, a drugi i treći odnose se na porast cijene po mjestu u kabini za 5 ili 10 EUR). U pismu se potvrđuje da se na stanovnike, kao i u 2011., neće primjenjivati snižena cijena vožnje. Saremar također potvrđuje da se njegov prijedlog cjenika temelji na referentnoj vrijednosti cijena karata Tirrenije. U pogledu linije Porto Torres – Vado Ligure, Saremar je priopćio da se odluka o početku pružanja usluge u 2012. temeljila na pozitivnim rezultatima koji su ostvareni u 2011. Predložen je umjereni porast cijena karata u srednjoj i visokoj sezoni, što bi poduzeću omogućilo da pokrije troškove.

(60)

Radi nadopune, Komisija napominje da se u Odluci 48/65 o početku prometovanja linijom Olbia – Civitavecchia u siječnju 2012. spominje da će Saremar na toj liniji prometovati svakodnevno trajektima za kružna putovanja. Pregled akata o povjeravanju pokazuje da Saremaru nije nametnut ni jedan drugi obvezujući uvjet u vezi s prometovanjem na dvije predmetne linije (primjerice u pogledu učestalosti), osim onoga o pružanju mješovitih usluga (putnici i teret). Isto tako, tijekom postupka službene istrage talijanske vlasti Komisiji nisu podnijele niti jedan dokaz o tome da su s pomoću drugih pravnih instrumenata nametnuti neki drugi zahtjevi osim onih utvrđenih u gore spomenutim aktima o povjeravanju.

(61)

Ni u jednom aktu o povjeravanju ne spominje se naknada koja će se dodijeliti Saremaru za prometovanje dvjema predmetnim linijama do kopna u 2011./2012. Upravo suprotno, iz odredaba predmetnih akata vidljivo je da su se usluge trebale pružati po komercijalnim uvjetima, a Saremaru je dano dovoljno manevarskog prostora za prilagodbu razina cijena vožnje kako bi se osiguralo da se pokriju troškovi prometovanja na dvjema linijama.

(62)

Subvencija u iznosu od 10 milijuna EUR iz regionalnog proračuna za 2012. odobrena je temeljem Regionalnog zakona 15. od 7. kolovoza 2012. za pokrivanje „potencijalnog deficita” u prometovanju Saremara na linijama do kopna. Na temelju javno dostupnih informacija (11) naknada je u stvarnosti plaćena Saremaru u dvije rate, 6. studenog 2012. i 3. prosinca 2012.

(63)

Prema informacijama koje su primljene u postupku istrage, Saremar je u prometovanju na dvjema predmetnim linijama u 2011. ostvario gubitak od 214 000 EUR, a u 2012. gubitak od 13 440 220 EUR.

(64)

Situacija u pogledu tržišnog natjecanja na linijama koje povezuju Sardiniju s kopnom Italije bitno se promijenila tijekom 2011. – 2012.

(65)

Osim javnog operatora Tirrenije na linijama od i do Sardinije u proljeće 2011. bila su prisutna četiri privatna operatora: Moby, Forship, SNAV (12) i GNV.

(66)

Mobyjem upravlja Onorato Partecipazioni S.r.l. (dalje u tekstu: „Onorato Partecipazioni”). Moby je aktivan na tržištu pružanja usluga pomorskog prijevoza putnika i tereta u Mediteranskom moru.

(67)

GNV je privatni operator kojim zajednički upravljaju Marinvest, holding skupina poduzeća aktivnih u pomorskom prijevozu i Investitori Associati SGR. Ovo poduzeće prometuje na brojnim linijama na Mediteranu.

(68)

SNAV-om u potpunosti upravlja Marinvest, a bavi se gotovo isključivo prijevozom putnika na različitim linijama na Mediteranu.

(69)

Forship, kojim upravlja francusko poduzeće Lotta Maritime S.A., pruža usluge prijevoza putnika i vozila na Mediteranu, posebice od i do Sardinije, koristeći se brandovima Corsica Ferries i Sardinia Ferries.

(70)

U svibnju 2011. NCA je sve operatore (osim Tirrenije) stavila pod istragu zbog moguće povrede članka 101. UFEU-a, a u vezi s prometovanjem na linijama do kopna Italije, uključujući i dvije linije na kojima je tijekom 2011. – 2012. prometovao Saremar. NCA je zaključila svoj postupak 11. lipnja 2013. (13). Zaključila je da povećanje cijena usluga putničkog prijevoza od strane predmetnih operatora predstavlja usklađeno djelovanje kojim se krši članak 101. UFEU-a. Kršenje se događalo najmanje između rujna 2010. i rujna 2011.

(71)

Prema navodima NCA Moby (do 40 %) i Tirrenia (do 35 %) bili su glavni operatori na liniji Civitavecchia – Olbia (Golfo Aranci) u 2009. – 2010. u pogledu putničkog prijevoza. U 2011. Tirrenia je povećala svoj tržišni udio na štetu Mobyja, pri čemu je Saremar dobio manje od 10 % tržišta (14). NCA je napomenula da je na toj liniji:

(72)

Na liniji Genova (Vado Ligure) – Porto Torres, Moby, Tirrenia i GNV imali su sličan tržišni udio u 2009. – 2010. Isto tako u 2011. porastao je tržišni udio Tirrenije, a smanjen je onaj Mobyija. GNV je za više od polovice smanjio svoju prisutnost na tržištu. Saremar je imao manje od 10 % tržišta. NCA je također napomenula da je:

(73)

Privatni su operatori tijekom istrage koju je provela NCA opravdali povećanje cijene u ljetnoj sezoni 2011. (u pravilu do 85 % u odnosu na 2010. na liniji Olbia – Civitavecchia i 75 % na liniji Genova – Porto Torres) značajnim povećanjem troškova goriva. Prema navodima NCA-a, Tirrenija je primijenila blaže povećanje cijena, naime cijene su porasle do 30 % na liniji Civitavecchia – Golfo Aranci i do 15 % na liniji Genova – Porto Torres.

(74)

Osim toga, prema Odluci NCA-a, između Mobyija i GNV-a u proljeće 2011. potpisana su dva sporazuma. Nadalje, ta su dva poduzeća potpisala code-share sporazum na liniji Civitavecchia – Olbia za razdoblje od travnja do prosinca 2011. prema kojem su ta dva poduzeća zajednički prometovala na toj liniji i sudjelovala u rezultatima u skladu s unaprijed određenim postotkom, bez obzira na prodane karte. Na temelju drugog sporazuma, GNV je u razdoblju od lipnja do prosinca 2011. mogao prodavati karte Mobyja na liniji Genova – Porto Torres. U praksi, tijekom referentnog razdoblja GNV je na Moby preusmjeravao potražnju koju sam nije mogao zadovoljiti, što je bilo na štetu Tirremara i Saremara. Na temelju tih sporazuma NCA je zaključila da ta dva poduzeća nisu imala motiva natjecati se u pogledu cijena na predmetnim linijama. Slične su sporazume ta dva poduzeća potpisala i 2012.

(75)

Akvizicijom Tirrenije, CIN je 18. srpnja 2012. s talijanskom državom potpisao novu Konvenciju (vidjeti uvodnu izjavu 16.) prema kojoj je poduzeću povjereno izvršavanje obveze javne usluge, između ostalog, na linijama Civitavecchia – Olbia i Genova – Porto Torres. CIN je konzorcij koji se u trenutku kada je Tirrenia stavljena u prodaju sastojao od Mobyja, SNAV-a i GNV-a (zadnja dva putem Marinvesta) i Grimaldi Compagnia di Navigazionea, odnosno glavnih konkurenata Tirrenije na linijama na kojima se tradicionalno prometovalo u skladu s režimom javne usluge (15).

(76)

Kupovina Tirrenije od strane CIN-a priopćena je Komisiji, a ona je 18. siječnja 2012. odlučila pokrenuti postupak u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (c) Uredbe Vijeća (EZ) br. 139/2004 (16). Strane su kasnije povukle ovu operaciju,a nova, s novom raspodjelom dionica u CIN-u, priopćena je NCA-u. NCA je odlukom od 21. lipnja 2012. odobrila ovo spajanje pod određenim uvjetima (17).

(77)

GNV i Forship 2012. prestali su prometovati na liniji Civitavecchia – Olbia. U svojim primjedbama u tijeku istrage, GNV je tvrdio da je njegov izlazak s tržišta bio izravna posljedica potpore koju je RAS dodijelio Saremaru, a koja je potonjem omogućila cijenu vožnje koja je bila niža od troškova (vidjeti uvodnu izjavu135.).

(78)

Situacija u pogledu tržišnog natjecanja na dvjema linijama u trenutku ulaska Saremara na tržište bila je sljedeća:

Tablica 2.

Situacija u pogledu tržišnog natjecanja na predmetnim linijama

(79)

Odlukom koja je donesena 18. lipnja 2013. (19), NCA je pokrenula postupak službene istrage u vezi s potencijalnim kršenjem od strane Mobyja i CIN-a uvjeta iz Odluke NCA-a kojom se odobrava spajanje Tirrenije i CIN-a, između ostalog, uvjeta da se povećanje cijena (u odnosu na cijene Mobyja iz 2009.) na tri linije kojima se Sardinija povezuje s kopnom, uključujući i dvije linije koje su predmet istrage u ovom predmetu, ograniči na povećanje koje odražava rast troškova goriva.

(80)

Temeljem Regionalne odluke 20/58 od 26. travnja 2011. (Odluka 20/58), Agenzia Sardegna Promozione (dalje u tekstu: „Agencija”) financirala bi promidžbu projekta Bonus Sardo – Vacanza s iznosom od 3 milijuna EUR (uključujući PDV) (20).

(81)

Regionalnom Odlukom 25/53 od 19. svibnja 2011. (Odluka 25/53), RAS je Saremaru povjerio zadatak provođenja promidžbenih aktivnosti koje su se u osnovi sastoje od izlaganja loga i oglašavanja na plovilima Saremara s ciljem promicanja Sardinije kao turističkog odredišta, a da se pri tome izravno ne promiče projekt Bonus Sardo – Vacanza. Odlukom 25/53 također je dana uputa Agenciji da Saremaru dodijeli iznos od 3 milijuna EUR predviđenih Odlukom 20/58, uz predujam od 80 %.

(82)

Temeljem Regionalne odluke 23/2 od 12. svibnja 2011. (Odluka 23/2), Saremaru je za potrebe likvidnosti dopušteno da ugovori kredit od 3 milijuna EUR uz kamatu „prosječne tržišne stope” s indikativnim dospijećem od osam mjeseci.

(83)

Regionalnom odlukom 31/24 od 20. srpnja 2011. (Odluka 31/24), RAS, kao jedini dioničar Saremara izdao je pismo podrške na ime Banco di Sardegna S.p.A (dalje u tekstu: „banka BS”) kao preduvjet za odobravanje kreditne linije.

(84)

U pismu podrške RAS se obvezuje da će banku BS unaprijed obavijestiti o mogućim promjenama u pogledu njegovog dioničkog udjela u poduzeću te da će nastojati njime uspješno upravljati.

(85)

Regionalnom odlukom 12/15 od 20. ožujka 2012. (Odluka 12/15) RAS je objavio da Saremar na koncu nije ugovorio kreditnu liniju od 3 milijuna EUR koja je odobrena Odlukom 23/2 te da je pismo podrške koje je odobreno Odlukom 31/24 naposljetku isteklo.

(86)

Regionalnom odlukom 52/119 od 23. prosinca 2011. (Odluka 52/119), RAS je odobrio drugo pismo podrške kako bi Saremaru omogućio dobivanje ugovora o prekoračenju po računu od 5 milijuna EUR čime bi se trenutno osigurala razina likvidnosti potrebna za prometovanje na linijama prema kopnu. Zatraženo je jamstvo od banke Monte dei Paschi di Siena (dalje u tekstu: „banka MPS”) kao preduvjet za odobravanje prekoračenja.

(87)

U pismu podrške napominje se da je Saremar u potpunosti u vlasništvu RAS-a, da je odobren iznos od 11,5 milijuna EUR za dokapitalizaciju te da će poduzeće nastaviti prometovati na linijama s kopnom. RAS se obvezuje da će zajmodavca unaprijed obavijestiti o mogućim promjenama u pogledu njegovog dioničkog udjela u poduzeću te da će nastojati njime uspješno upravljati.

(88)

RAS je izjavio da pismo podrške odobreno Odlukom 52/119 na koncu nije bilo izdano, te da je MPS dodijelio kredit od 2,5 milijuna EUR po tržišnim uvjetima bez jamstva od strane RAS-a. U svojim primjedbama vezano uz odluku iz 2012., RAS je Komisiji dostavio ugovor o kreditu sklopljen s bankom MPS. Ugovorom se utvrđuje kreditna linija do 2,5 milijuna EUR uz promjenjivu kamatnu stopu temeljenu na jednomjesečnom EURIBORU + 5 %.

(89)

Prema Odluci 36/6, potraživanje Saremara u iznosu od 11 546 403,59 EUR od Tirrenije u stečaju evidentirano je u Stečajnoj komori Građanskog suda u Rimu te proglašeno zakonski utjerivim 1. travnja 2011. Otpis kredita za 5 773 201,80 EUR, tj. 50 %, kada je odobrena bilanca poduzeća za 2010. doveo je do gubitka od 5 253 530,05 EUR u 2010. Dana 28. ožujka 2012. Skupština dioničara Saremara odlučila je pokriti gubitak od 4 890 950,36 EUR (21) koji je prenesen na 2012. smanjenjem kapitala s 6 099 961 EUR na 1 209 010,64 EUR.

(90)

Prema talijanskom Građanskom zakonu dioničari moraju dokapitalizirati poduzeće kada se njegov kapital smanji za više od jedne trećine. Prema tome, 15. lipnja 2012. Skupština dioničara odlučila je povećati kapital Saremara s 1 209 010,64 na 6 099 961 EUR, od čega je 824 309,69 EUR položeno na račun 11. srpnja 2012., što je minimalni iznos potreban da bi kapital bio u skladu sa zakonskim zahtjevima. Preostali dio bio bi uplaćen nakon što bi mjera prethodno bila prijavljena Komisiji.

(91)

Komisija do današnjeg dana nije obaviještena o daljnjim injekcijama kapitala.

(92)

U svojoj odluci iz 2012. Komisija je zauzela preliminarni stav da se u aktima kojima se Saremaru povjerava prometovanje na dvjema linijama prema kopnu predmetne usluge ne kvalificiraju izričito kao usluge od općeg gospodarskog interesa, niti se u njima spominje naknada Saremaru za obvezu obavljanja javne usluge. Komisija je također napomenula da se, na temelju informacija dostupnih u toj fazi, čini da naknada od 10 milijuna EUR koja je dodijeljena Saremaru premašuje operativne gubitke.

(93)

Komisija je također zauzela preliminarni stav da nije ispunjen četvrti Altmark-kriterij (22) budući da Saremar nije prometovao na dvjema dodatnim linijama koje su mu povjerene 2011. Osim toga Komisija nije imala nikakve dokaze koji bi potvrdili argument da je Saremar pružio uslugu uz minimalan trošak za zajednicu.

(94)

Komisija je smatrala da se potpora u obliku naknade za pružanje javnih usluga Saremaru ne može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem i izuzetom od obveze prijavljivanja mjera u skladu s Odlukom Komisije 2005/842/EZ (23) (dalje u tekstu: Odluka o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2005.), niti u skladu s Odlukom 2012/21/EU (24) (dalje u tekstu: „Odluka o SGEI-u iz 2011.”).

(95)

Komisija je izrazila sumnju glede spojivosti naknada s unutarnjim tržištem temeljem okvira Europske unije za državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga (2011.) (25) (dalje u tekstu: Okvir za SGEI iz 2011.), s obzirom da je upitno radi li se kod ovih usluga o uslugama od općeg gospodarskog interesa i s obzirom na činjenicu da je Saremaru možda dodijeljena prekomjerna naknada.

(96)

Naposljetku, Komisija je napomenula da usluge od općeg gospodarskog interesa nakon 31. siječnja 2012. također moraju ispunjavati dodatne uvjete utvrđene u stavcima 14., 19., 20., 24., 39. i 60 Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa iz 2011. da bi ih se smatralo spojivima s unutarnjim tržištem. Komisija je smatrala da ti uvjeti u ovom predmetu nisu bili ispunjeni.

(97)

Komisija je pozvala Italiju da objasni kako je utvrđena cijena promidžbenih aktivnosti te da podnese dokaz da je cijena utvrđena prema tržišnoj vrijednosti, tako da, primjerice, navede referentne cijene dostupne na tržištu.

(98)

Komisija je zauzela preliminarni stav da pisma podrške nisu dala nepravednu prednost Saremaru s obzirom da naposljetku nisu iskorištena kao jamstvo za neki kredit ili druge financijske obveze korisnika. Zatražila je od Italije i zainteresiranih strana da podnesu primjedbe s tim u vezi.

(99)

Komisija je također pozvala Italiju da podnese dokaz da je kredit od 3 milijuna EUR koji je Saremar uzeo kod Banco di Sardegna S.p.A. u skladu s tržišnim uvjetima.

(100)

U pogledu dokapitalizacije Saremara, Komisija je zauzela preliminarni stav da je tom mjerom dana gospodarska prednost poduzeću s obzirom da nije vjerojatno da bi privatni dioničar u sličnim uvjetima upisao predmetni kapital. Zatražila je od Italije i zainteresiranih strana da podnesu primjedbe s tim u vezi.

(101)

Saremar podupire i dopunjuje argumente koje je iznio RAS u pogledu naknade za prometovanje na dvjema linijama koje povezuju Sardiniju s kopnom 2011. i 2012. Te se primjedbe dolje razmatraju zajedno.

(102)

Poduzeće nije dalo primjedbe u pogledu drugih mjera koje su pod istragom.

(103)

Prvo, RAS je iznio argument da je naknada dodijeljena Saremaru za prometovanje na dvjema linijama s kopnom u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu (dalje u tekstu: „MEIP”). Iako je prometovanje na linijama proizvodilo gubitak, bilo je legitimno pretpostaviti da će ta djelatnost donijeti povrat. Prilikom donošenja predmetnih mjera RAS je djelovao kao razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu s obzirom da su se odluke o aktiviranju dvije predmetne linije temeljile na poslovnim planovima pripremljenim ex ante. Posebno je potrebno napomenuti sljedeće:

(104)

Drugo, RAS je naglasio da su se u ovom slučaju poštovala četiri Altmark-kriterija iz razloga koji su navedeni dolje:

(105)

Nacionalna tijela imaju široko diskrecijsko pravo u pogledu definicije usluga od općeg gospodarskog interesa. Zakonom 296. od 7. prosinca 2006. RAS-u je dodijeljena nadležnost u pogledu teritorijalnog kontinuiteta te je on stoga najpozvanije tijelo da definira usluge od općeg gospodarskog interesa u pogledu veza od Sardinije do kopna Italije. Na temelju toga, RAS naglašava svoj interes da osigura teritorijalni kontinuitet uz prihvatljive cijene vožnje. Probno povjeravanje usluge Saremaru odgovorilo bi na potrebe od općeg interesa, i bilo bi vođeno razlozima žurnosti.

(106)

U pogledu stvarne potrebe nametanja obveza obavljanja javne usluge, RAS se najprije prisjeća ozbiljne krize bivšeg matičnog poduzeća Tirrenije koja je tradicionalno prometovala na linijama između Sardinije i kopna Italije. Financijski problemi Tirrenije navodno su doveli do iznimne neizvjesnosti u pogledu pružanja javne usluge, barem do srpnja 2012. kada je CIN potpisao novu Konvenciju. RAS se prisjeća da je Komisija zaustavila prodaju Tirrenije CIN-u u izvornom sastavu dioničara.

(107)

Drugo, RAS navodi da je rast cijena prijevoza na linijama koje povezuju Sardiniju s kopnom u mjesecima koji su uslijedili ozbiljno utjecao na većinu korisnika, a posebno na socijalno ranjivi dio sardinijske zajednice.

(108)

Iz tih je razloga u travnju 2011. RAS odlučio uspostaviti probne usluge javnog prijevoza s ciljem osiguranja teritorijalnog kontinuiteta s kopnom uz prihvatljive cijene. Privatni operatori, iako su bili obaviješteni o ovom pitanju, prema navodima RAS-a, nisu pokazali spremnost da obuzdaju cijene i odbacili su svaki oblik erga omnes obveze u pogledu cijena vožnje.

(109)

Pružanje usluga od općega gospodarskog interesa povjereno je Saremaru temeljem nekoliko akata o povjeravanju u kojima je dan jasan pregled ciljeva od javnog interesa. RAS je naglasio da je povjeravanje predmetne usluge Saremaru bila jedina održiva alternativa kako bi se izbjeglo ozbiljno narušavanje teritorijalnog kontinuiteta.

(110)

Saremar se može smatrati internim operatorom RAS-a: RAS, koji je njegov jedini dioničar, njime izravno upravlja; statutarno mu je povjereno prometovanje na linijama od Sardinije do manjih otoka i Korzike, s jedne strane, te do kopna, s druge strane; nema diskrecijska prava u pogledu obavljanja usluga koje su mu povjerena i koje jednostrano određuje RAS; osim toga, Saremar se ne upušta u djelatnosti koje su suprotne interesima RAS-a. Prema tome, RAS smatra da, u skladu s pravilima javne nabave, nije morao objaviti javni natječaj za pružanje usluge, nego ju je slobodno mogao izravno dodijeliti internom operatoru. Dok god naknada nije premašivala troškove nastale prilikom obavljanja usluge, u pitanju nije bila državna potpora.

(111)

U tom smislu, RAS se poziva na Uredbu (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća (26) kojom se izričito utvrđuje da nacionalna tijela mogu internom operatoru/odjelu povjeriti pružanje usluga prijevoza bez objave javnog natječaja za ugovor o javnim uslugama. Uredbom (EZ) br. 1008/2008 Europskog parlamenta i Vijeća (27) također se predviđa mogućnost da javna tijela poduzmu „hitne mjere u slučaju obustave usluge ili ako postoji opasnost od obustave usluge”, koje mogu biti u obliku „izravne dodjele ugovora o javnim uslugama ili zajednički dogovorenog odgađanja ugovora o javnim uslugama”.

(112)

RAS smatra da je Komisija potvrdila to stajalište u okviru postupka zbog povrede u pogledu nepoštivanja od strane Italije Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3577/92 od 7. prosinca 1992. o primjeni načela slobode pružanja usluga u pomorskom prometu unutar država članica (pomorska kabotaža) (28) (dalje u tekstu: „Uredba o pomorskoj kabotaži”) u čijem je kontekstu Komisija izjavila da „ako bi regije uslugu obavljale putem internog operatora u smislu predmeta sudske prakse ANAV (C-410/04), uz poštivanje svih relevantnih zahtjeva, smatralo bi se da se poštuje Uredba o pomorskoj kabotaži”.

(113)

RAS naglašava da su linije na kojima će Saremar prometovati izabrane na temelju studije izvedivosti koja je uzela u obzir potrebu da se osigura teritorijalni kontinuitet kao i ekonomska održivost djelatnosti. Kako se navodi u kasnijim Odlukama 25/69 i 27/4, upravo na temelju te studije i informacija s tržišta koje je prikupio Saremar za razdoblje visoke sezone, naime od 15. lipnja do 15. rujna 2011. i od 22. lipnja do 15. rujna aktivirane su linije Civitavecchia – Golfo Aranci, odnosno Vado Ligure – Porto Torres.

(114)

RAS također podsjeća da prometovanje na linijama Genova - Porto Torres i Civitavecchia – Olbia u ljetnoj sezoni nije u području primjene nove Konvencije koju je talijanska država sklopila s CIN-om pa stoga nije pod obvezom javne usluge da osigura cjenovnu prihvatljivost usluga. U svakom slučaju, ta nova Konvencija dopušta reviziju cijena kako bi se u obzir uzeo rast troškova (posebno troškova brodskog goriva) te stoga ne bi jamčila cjenovnu prihvatljivost usluga stanovnicima Sardinije.

(115)

Prema navodima RAS-a probno prometovanje na dvjema linijama do kopna nedvojbeno je obustavljeno u rujnu 2012. RAS potom izlaže strukturirani projekt za prometovanje na linijama do kopna koji je prijavljen Komisiji, naime projekt Flotta Sarda. Osnovat će se novo poduzeće, Flotta Sarda S.p.A., (Flotta Sarda), u punom vlasništvu RAS-a koji će ga i financirati. Tom će poduzeću, u skladu s režimom javnih usluga, biti povjereno pružanje usluga pomorskog prijevoza na četiri linije koje povezuju Sardiniju s kopnom Italije. Flotta Sarda primat će godišnju naknadu za pokrivanje troškova pružanja javne usluge.

(116)

Činjenica da Regionalne odluke kojima se Saremaru daje uputa da započne prometovanje na predmetnim linijama ne predviđaju pravo na naknadu ne znači da nije ispunjen drugi Altmark-kriterij. Javna tijela ne trebaju definirati ex ante točni iznos naknade koja će se dodijeliti za obavljanje javnih usluga. Zapravo, dovoljno je da unaprijed predvide sredstvo izračuna prihvatljivih troškova, u onoj mjeri u kojoj se ti troškovi izravno mogu pripisati pružanju usluga od općeg gospodarskog interesa. Doista, u ovom predmetu, kada je RAS odlučio dati uputu Saremaru da uspostavi veze s kopnom, nije smatrao da će obavljanje takvih usluga rezultirati gubicima. Naknada se teoretski mogla pokazati nepotrebnom, međutim, nije bila isključena.

(117)

RAS naglašava da, s obzirom da su za predmetne usluge vođene odvojene knjige, neto troškove nastale u postupku pružanja javne usluge nije bilo lako identificirati.

(118)

Za predmetne javne usluge koje je obavljao Saremar vođene su zasebne knjige. RAS je stajališta da je to dovoljno kako bi se osiguralo da se javna sredstva koriste samo kako bi se operatoru nadoknadio evidentirani deficit. RAS je stoga stajališta da Saremar nije primio prekomjernu naknadu.

(119)

RAS smatra da je četvrti Altmark-kriterij ispunjen s obzirom da su plovila koja prometuju uzeta u zakup nakon ispitivanja tržišta, a troškovi brodskog goriva u skladu su s tržišnim cijenama. Sve ostale komponente troškova (osiguranje, pomoćne usluge, lučke pristojbe) tržišno su utemeljene

(120)

RAS napominje da to što se Saremar kvalificira kao interni operator sprječava primjenu uvjeta nediskriminacije utvrđenog Uredbom o pomorskoj kabotaži pa dodjela javne usluge Saremaru stoga ne predstavlja povredu Odluka o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2005. i 2011.

(121)

RAS objašnjava da je mjera u svim svojim bitnim elementima definirana već u travnju 2011. Sve potpore koje su provedene prije stupanja na snagu Odluke o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2011. trebalo bi ocijeniti na temelju Odluke o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2005. RAS smatra da su ispunjeni uvjeti glede spojivosti s unutarnjim tržištem koji su u njoj utvrđeni. Prije svega:

(122)

RAS smatra da bi ta mjera u svakom slučaju ispunjavala i uvjete iz Odluke o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2011. s obzirom da je:

(123)

Naposljetku, RAS je stajališta da se ne može smatrati da mjera narušava tržišno natjecanje u mjeri u kojoj bi bila suprotna interesima Unije, s obzirom da joj je cilj osigurati teritorijalni kontinuitet te da je ograničena na deficit nastao prilikom pružanja usluge od općega gospodarskog interesa.

(124)

Prema stajalištu RAS-a subvencija za promidžbene aktivnosti odgovara uslugama koje je Saremar u stvarnosti obavio te stoga tom poduzeću ne daje nikakvu neprimjerenu gospodarsku prednost.

(125)

RAS smatra da, prilikom ocjene usklađenosti cijene s tržišnim uvjetima, u obzir treba uzeti činjenicu da predmetne promidžbene aktivnosti nisu bile ograničene na visoku sezonu u 2011. kako je prvotno predviđeno, nego su na kraju proširene i na 2012.

(126)

Kasnije tijekom postupka, 28. lipnja 2013., RAS je Komisiji dostavio stručno mišljenje kako bi opravdao cijenu promidžbenih aktivnosti. Stručnjak je zaključio da bi se tržišna cijena promidžbenih aktivnosti koje je 2011. i 2012. obavio Saremar kretala u rasponu od 2 458 168 EUR i 2 609 631 EUR (bez PDV-a). RAS stoga smatra da je cijena koju je platio Saremaru bila opravdana. Referentna točka tržišnih troškova utvrđena je tako što su u obzir uzeti prosječni troškovi po kvadratnom metru koji su procijenjeni na temelju parametara kao što su trajanje (uzeti su u obzir određeni popusti za nastavak promidžbene kampanje u 2012.), vrsta oglašavanja (unutarnje ili vanjsko) i lokacija (važniji gradovi, značajniji priljev stanovništva, područja s izrazitom mobilnošću).

(127)

RAS navodi da, ako cijenu plaćenu Saremaru za promidžbene aktivnosti treba smatrati prekomjernom, prednost koja je dana poduzeću bila bi ograničena na razliku između stvarno plaćene cijene i tržišne vrijednosti usluga. Naposljetku, RAS smatra da bi spojivost s unutarnjim tržištem bilo koje takve potpore trebala biti procijenjena na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a.

(128)

RAS tvrdi da kreditna linija u iznosu od 3 milijuna EUR koju je dobio Saremar ne uključuje nikakva regionalna sredstva. Saremaru ju je po tržišnim uvjetima dodijelila banka BS, privatna financijska institucija. Saremar, međutim, nije aktivirao tu kreditnu liniju, rezultat čega je bilo to da je pismo podrške iz srpnja 2011. izdano u skladu s Odlukom 23/2 isteklo 30. studenog 2011. S obzirom da pismo podrške nije bilo vezano niti uz jednu financijsku obavezu poduzeća, ne može ga se smatrati jamstvom.

(129)

Drugo pismo podrške koje je odobreno Odlukom 52/119 nije izdano, pa stoga RAS nije preuzeo nikakvu obvezu u korist Saremara. Financijska transakcija predviđena Odlukom 52/119 (ugovor o prekoračenju po računu u iznosu od 5 milijuna EUR) zapravo nikad nije bila provedena. Kako se napominje u Odluci 12/15 kredit ugovoren s bankom MPS Saremar je zatražio i dobio bez jamstva RAS-a.

(130)

RAS naglašava da dokapitalizacija nije ni u kakvoj vezi s prometovanjem Saremara na dvjema linijama do kopna Italije. Mjera se zapravo odnosi na usluge prometovanja prema manjim otocima i Korzici koje je Saremar pružao temeljem inicijalne Konvencije koja je produljena.

(131)

Iznos od 11,5 milijuna EUR utvrđen Odlukom 36/6 odgovara potraživanju od poduzeća Tirrenija u stečajnom postupku. Taj se iznos, međutim, odnosi na financijske operacije u okviru Tirrenia Grupe koje datiraju u razdoblje prije 2009. Taj bi iznos stoga već bio odobren 2004. kada je Komisija donijela svoju konačnu odluku o inicijalnim Konvencijama sve do kraja 2008.

(132)

Do današnjeg dana dokapitalizacije je provedena samo djelomično. Odlukom od 15. lipnja 2012., Skupština dioničara Saremara odlučila je povećati kapital poduzeća s 1 209 010,64 EUR na 6 099 961 EUR, izdavanjem 307 765 običnih dionica nominalne vrijednosti od 19,82 EUR. RAS je 11. srpnja 2012. povećao kapital Saremara za samo 824 309,6 EUR. RAS je uvjetovao upisivanje preostalih 4 066 640,67 EUR poštivanjem klauzule mirovanja i prijavljivanjem operacije Komisiji.

(133)

RAS naglašava da je cilj dokapitalizacije bio isključivo nadoknada sredstava koji su u svakom slučaju već bili na raspolaganju Saremaru. Ova mjera ne uključuje prijenos novih javnih sredstava te stoga ne predstavlja državnu potporu. Trebalo bi smatrati da ova mjera poštuje načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu s obzirom da je utemeljena na poslovnom planu definiranom ex ante, a cilj joj je najučinkovitije iskoristiti prihod od prodaje poduzeća u pogledu pouzdanih perspektiva održivosti.

(134)

Naposljetku, RAS naglašava da su privatni operatori, posebice GNV i Moby, imali koristi od povećanja kapitala tako što su nadoknadili operativne gubitke. Neke su se od tih operacija po svoj prilici odvijale istodobno s mjerom koju je RAS poduzeo u korist Saremara.

(135)

Moby smatra da je Saremar tijekom 2011. i 2012. mogao prometovati na dvjema linijama prema kopnu po cijenama nižim od troškova samo zbog subvencije koju mu je dodijelio RAS. Moby tvrdi da je zbog pretjerano niskih cijena koje je Saremar naplaćivao, struktura tržišta znatno izmijenjena. Privatni operatori aktivni na predmetnim linijama do 2011., kao što su GNV ili Forship (Sardinia Ferries), nisu imali drugog izbora nago napustiti to tržište.

(136)

Prema mišljenju Mobyja mjera se ne može opravdati razlozima od javnog interesa iz najmanje dva razloga.

(137)

Prvo, Italija je u obzir uzela sve zakonite interese javnih usluga kada je 18. srpnja 2012. sklopila novu Konvenciju s CIN-om koja je uključivala ispunjavanje obveze javne usluge na linijama između Sardinije i kopna Italije. Novom Konvencijom utvrđena je obveza obavljanja javne usluge u pogledu prometovanja na linijama Genova – Porto Torres i Civitavecchia – Olbia tijekom razdoblja niske sezone (tijekom čitave godine, osim u razdoblju od lipnja do rujna) najmanje s dnevnom frekvencijom. Konvencijom je također utvrđena gornja granica za cijene karata i dodatna smanjenja cijene karata za stanovnike na svim linijama koje su obuhvaćene režimom javne usluge. Njome su propisani i zahtjevi glede minimalnih kapaciteta koji su posebno utvrđeni za svaku predmetnu liniju.

(138)

Drugo, mjera ne sadrži stvarni interes za javne usluge, s obzirom da su dvije predmetne linije po svojoj prirodi komercijalne. Saremar je na tim linijama prometovao ne samo u razdoblju niske sezone, nego i u razdobljima visoke sezone u 2011. i 2012. kada je na tržištu bilo prisutno nekoliko drugih operatora. Predmetne su linije isključene iz područja primjene nove Konvencije upravo zbog njihove komercijalne prirode tijekom ljetne sezone

(139)

Osim toga, akti o povjeravanju predmetne usluge ne definiraju izrijekom kao usluge od općeg gospodarskog interesa, a operatoru se ne dodjeljuje pravo na naknadu. Nadalje RAS je Saremaru pružanje tih usluga povjerio izravno, bez prethodnog postupka javnog natječaja.

(140)

Moby zaključuje da naknada nije bila opravdana te da ni u kom slučaju nije razmjerna gubicima koje je Saremar ostvario u pružanju usluga.

(141)

Moby smatra da je subvencija u iznosu od 2 479 000 EUR (bez PDV-a) koja je dodijeljena Saremaru za promidžbene aktivnosti očito nesrazmjerna. Nadalje, trenutni predujam u iznosu od 80 % ne može se smatrati uobičajenom poslovnom praksom.

(142)

Na temelju bilance Saremara za 2011., Moby također tvrdi da je Agencija, osim iznosa od 3 milijuna EUR, Saremaru dodijelila i iznos od 1 157 000 EUR (bez PDV-a) kao povrat predujma koji je Saremar po svoj prilici isplatio u okviru projekta „Summer 2011 – Flotta Sarda campaign” (vidjeti uvodnu izjavu 80.). Moby smatra da i taj iznos predstavlja potporu Saremaru.

(143)

Naposljetku, Agencija prethodno nije održala natječajni postupak za dodjelu usluga promidžbe.

(144)

U pogledu drugog pisma podrške (vidjeti uvodnu izjavu 87.), Moby podsjeća da je Odlukom 52/119 RAS potvrdio da je od banke MPS zatražen trenutni kredit za pokretanje usluge na liniji Civitavecchia – Olbia te da je banka zatražila jamstvo RAS-a. Činjenica da je pismo podrške službeno povučeno Odlukom 12/15 nevažna je u pogledu kvalifikacije mjere kao državne potpore s obzirom da ga je banka MPS izrijekom zatražila te je već proizvelo učinke.

(145)

Moby u potpunosti podupire preliminarno stajalište Komisije o dokapitalizaciji. Tvrdi da privatni ulagač nikada ne bi poduzeo tu istu investiciju s obzirom na tešku financijsku situaciju poduzeća i s obzirom da se u bliskoj budućnosti ne može očekivati povrat održivosti. Osim toga, dokapitalizacijom je djelotvorno olakšan pristup Saremara kreditu banke MPS pa je stoga imala učinke slične učincima jamstva, čime je Saremaru dodijeljena gospodarska prednost.

(146)

Moby također navodi i dodatni iznos od 4 milijuna EUR koji je RAS dodijelio Saremaru u listopadu 2011. Tim su iznosom po svoj prilici dopunjene državne subvencije zbog rasta operativnih troškova na linijama do malih otoka i Korzike na kojima je prometovao Saremar temeljem nove Konvencije koja je produljena. Moby smatra da ta mjera predstavlja dodatnu potporu Saremaru koja prethodno nije bila prijavljena Komisiji.

(147)

Moby je stajališta da sve mjere koje se ocjenjuju predstavljaju nezakonitu i s unutarnjim tržištem nespojivu potporu Saremaru.

(148)

Niti jedna druga strana nije podnijela primjedbe na mjere obuhvaćene ovom Odlukom u okviru proceduralnih rokova.

(149)

Kasnije tijekom istrage, 3. srpnja 2013., GNV je Komisiji dostavio dva dokumenta: i. izvješće sudskog vještaka u kontekstu građanske parnice koju je pokrenuo GNV protiv Saremara na Sudu u Genovi i ii. sudski nalog od 11. lipnja 2013. o prihvaćanju izvješća.

(150)

Vještak je razmatrao i u izvješće uključio tri pitanja koja su relevantna za ovu ocjenu državne potpore: i. je li ili ne dokapitalizacijom dodijeljena prednost poslovnom ogranku koji je prometovao na dvjema linijama do kopna, ii. je li dokapitalizacija u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu, i iii. je li subvencija koja je plaćena Saremaru za promidžbene aktivnosti u skladu s tržišnim gospodarstvom.

(151)

Prema tom izvješću, cilj je dokapitalizacije bio da se poduzeće održi, u svjetlu činjenice da nije bilo sigurno hoće li inicijalna Konvencija biti produljena za narednih 12 mjeseci te stoga ni hoće li naknada za sljedeću godinu biti dostupna. Izvješće se poziva na dokument odobren s bilancom za 2011. (29) u kojem se podsjeća da su dvije linije do kopna Italije u 2011. proizvele operativni gubitak od 214 000 EUR te da zbog neizvjesnosti oko privatizacije Tirrenije ni državne subvencije nisu sigurne. U izvješću se zaključuje da je dokapitalizacija bila potrebna kako bi se osigurao kontinuitet prometovanja. Koristila je i poslovnom ogranku koji je prometovao na linijama do manjih otoka i onom koji je pružao uslugu prijevoza do kopna.

(152)

U izvješću se dalje navodi da je Saremar u 2011. imao ukupni višak od 2 523 439 EUR. Tu je uključena i dobit od 2 737 797 EUR na linijama na kojima je prometovao temeljem Konvencije sklopljene s državom kao i gubitak od 214 358 EUR na linijama do kopna.

(153)

Vještak je također zaključio da dokapitalizacija nije bila u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu, s obzirom na neizvjesnost oko poduzeća koje je izgubilo više od trećine upisanog kapitala, na iznimno konkurentno tržište na kojem je poduzeće djelovalo i na njegove ograničene poslovne izglede. U izvješću se zaključuje da privatni ulagač najvjerojatnije ne bi uložio u takvu djelatnost.

(154)

U pogledu usklađenosti cijene za promidžbene aktivnosti s tržišnom vrijednosti, vještak je ustvrdio da je prema bilanci poduzeća za 2011. Saremar primio 2 479 000 EUR kao naknadu za pružanje usluga oglašavanja na plovilima koja su prometovala na linijama do kopna. Analizirao je usklađenost te cijene s tržišnom tako što je podijelio troškove koji su nastali uslijed pružanja usluga prijevoza s brojem prevezenih putnika. Dobiveni iznos troška od 18,47 EUR po putniku smatra se pretjeranim kada ga se usporedi s uobičajenim troškovima takve vrste oglašavanja, a pogotovo ako se u obzir uzme činjenica da su oglasi bili usmjereni na putnike na plovilu koji su prema tome već odabrali Sardiniju kao turističko odredište. Smatra se da cijena koju je platio RAS ne odražava tržišnu vrijednost promidžbenih aktivnosti koje je Saremar obavio.

(155)

GNV je Komisiji također dostavio i primjedbe Saremara na izvješće koje je podneseno u kontekstu nacionalnog postupka. U svojim je primjedbama Saremar naglasio da je NCA već potvrdila da je njezin udio na tržištu usluga pomorskog prijevoza kojima se Sardinija povezuje s kopnom Italije i dalje marginalan i da stoga ne bi mogao promijeniti prethodno postojeće tržišne uvjete. Saremar je također potvrdio negativne rezultate u 2011. (214 358 EUR) na linijama kojima se Sardinija povezuje s kopnom. Izjavio je da je poduzeće trebalo povisiti cijene karata na razine onih privatnih operatora kako bi se nadoknadili gubici ostvareni na dvjema linijama do kopna.

(156)

Činjenica da je pružanje usluga na tim dvjema linijama obustavljeno u rujnu 2011. pomogla je da se ograniče operativni gubici. Nastavak prometovanja nagativno bi utjecao na rezultate i doveo bi do intervencije RAS-a u smislu pokrivanja operativnih gubitaka.

(157)

Saremar je naglasio da je stanje poduzeća u trenutku dokapitalizacije bilo kritično, s obzirom na (više nego umjeren) rizik od rezanja javnih subvencija. Zbog nemogućnosti države da podupre poduzeće, također i u rukovoditeljskom smislu, financijsko je stanje poduzeća izazvalo znatnu zabrinutost. Prema mišljenju Saremara, to bilo kakvu usporedbu s privatnim operatorima čini neumjesnom.

(158)

Italija nije iznijela primjedbe na prigovore koje su podnijele zainteresirane strane u vezi s mjerama koje je RAS donio u korist Saremara.

(159)

U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a „svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama”.

(160)

Kriteriji utvrđeni u članku 107. stavku 1. UFEU-a kumulativni su. Stoga, kako bi se utvrdilo predstavljaju li prijavljene mjere državnu potporu u smislu članka 107. stavka 7., potrebno je ispuniti sve gore navedene uvjete. U osnovi, financijska potpora trebala bi:

(161)

Da bi se smatrala državnom potporom, financijska mjera mora se moći pripisati državi i mora biti izravno ili neizravno dodijeljena iz državnih sredstava.

(162)

Naknadu za prometovanje Saremara na dvije pomorske linije isplatio je RAS iz regionalnog proračuna. Iz toga slijedi da ju se može pripisati državi i da je dana iz državnih sredstava.

(163)

Subvencija koja je dodijeljena Saremaru za promidžbene aktivnosti može se pripisati državi s obzirom da je Agencija u potpunom vlasništvu RAS-a i da joj je zadaća provoditi regionalne politike u pogledu turizma i regionalnog razvoja. Informacije koje je Komisija imala na raspolaganju, kao ni primjedbe koje su zainteresirane strane podnijele nakon pokretanja postupka, ne dovode u pitanje činjenicu da se ta mjera može pripisati državi.

(164)

U pogledu pisama podrške, Komisija primjećuje da se u njima samo utvrđuje da je RAS na sebe preuzeo obvezu da će bankama prijaviti bilo kakve promjene u pogledu dioničarskih udjela u poduzeću, zajedno s izjavom da će RAS, kao dioničar, osigurati da se Saremarom upravlja učinkovito, djelotvorno i štedljivo. S obzirom da ta pisma podrške nisu služila kao jamstvo neke financijske obveze Saremara, nisu predstavljala potencijalni budući teret za državna sredstva. Na temelju toga Komisija zaključuje da ne predstavljaju državnu potporu.

(165)

Sve druge mjere dodjeljuje RAS izravno iz regionalnog proračuna i stoga se mogu pripisati državnim sredstvima.

(166)

Sve mjere koje su predmetom ove ocjene, uključujući naknadu za prometovanje na pomorskim linijama, dodijeljene su jednom primatelje i stoga su očito selektivne.

(167)

Tijekom postupka službene istrage RAS je najprije ustvrdio da je naknada za prometovanje na dvjema predmetnim linijama spojiva s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu. RAS je potom iznio stav da je ispunio Altmark-kriterije.

(168)

Omjer u kojem naknada ispunjava Altmark-kriterije ocjenjuje se u uvodnoj izjavi 180. et seqq. Opća napomena Komisije je, međutim, da je potrebno razlikovati primjenu testa subjekta u tržišnom gospodarstvu i ispunjavanje Altmark-kriterija. I dok je cilj oba testa da se procijeni postojanje prednosti za korisnika, oni se očito odnose na različite uloge koje javna tijela mogu imati prilikom donošenja financijskih mjera u korist nekog poduzetnika. Test subjekta u tržišnom gospodarstvu primjenjuje se kada javna tijela djeluju iz svoje uloge dioničara (tj. prvenstveno s ciljem ostvarivanja profita u poslovnom pothvatu), dok je Altmark relevantan kada su javna tijela vođena ciljevima od javnog interesa koji nisu tipični za privatnog operatora (tj. ostvarivanje profita od sekundarne je važnosti, ako je uopće važno) (30). Prema tome, argumenti koje je RAS izložio da bi opravdao dodjelu naknade za prometovanje na tim dvjema linijama između Sardinije i kopna Italije čine se kontradiktornima.

(169)

Komisija, štoviše, primjećuje da mjera može biti u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu samo ako je utemeljena na čvrstim izgledima glede održivosti korisnika. RAS smatra da su postupak i koraci koje je slijedio prije donošenja odluke da Saremaru povjeri prometovanje na predmetnim linijama usporedivi s onima nekog privatnog operatora na tržištu u sličnim uvjetima. Međutim, u postupku istrage Komisiji nisu dostavljeni ni poslovni plan ni ispitivanje tržišta koje je Saremar vjerojatno obavio prije dobivanja javne potpore, iako je obveza države članice bila da dostavi objektivne dokaze iz kojih bi bilo vidljivo da se naknada za prometovanje na dvjema linijama između Sardinije i kopna Italije treba pripisati državi koja je postupala kao dioničar. (31) Upravo suprotno, pismom od 26. rujna 2013. RAS je potvrdio da, iako je priprema poslovnog plana bila predviđena Odlukom 36/6, takav plan u pogledu prometovanja na tim linijama u ljeto 2012. nije pripremljen. Prema tome, odluku da se ponovno pokrene prometovanje na dvjema linijama RAS je donio prije negoli je Saremar sastavio poslovni plan, barem što se tiče ljetne sezone 2012. Nadalje, iz bilance Saremara, i kao što je Saremar potvrdio u okviru nacionalne građanske parnice, vidljivo je da je prometovanje na dvjema linijama u ljetnoj sezoni 2012. proizvodilo gubitke i stoga ne bi moglo razumno opravdati odluku da se prometovanje na istim linijama nastavi u 2012., osobito stoga jer nije postojao nikakav poslovni plan ili projekcija iz kojih bi bilo vidljivo da bi linije u budućnosti postale značajno profitabilne. Zaključno, Komisija smatra da se naknada za prometovanje na dvjema linijama između Sardinije i kopna Italije ne može pripisati postupanju države u svojstvu dioničara te stoga nije sukladna s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu.

(170)

U pogledu navodnog ispunjavanja Altmark-kriterija, Italija smatra da je definirana javna misija bila kabotažni prijevoz na dvije gore spomenute linije po pristupačnim cijenama (32). U tom kontekstu, Komisija napominje da se usluge mogu smatrati uslugama od općeg gospodarskog interesa samo ako ih bez javne naknade tržište ne bi pružalo na zadovoljavajući način i pod uvjetima (kao što je cijena) koji su slični onima koje su utvrdila javna tijela (33). Prema navodima RAS-a, povjeravanje Saremaru privremenog prometovanja na dvjema linijama bila je kratkoročna mjera dok se ne iznađu učinkovitije popravne mjere za rješavanje pitanja tržišnog neuspjeha u pružanju cjenovno pristupačnih veza između Sardinije i kopna Italije.

(171)

Iako se prometovanje na dvije linije do kopna izrijekom ne kvalificira kao usluga od općeg gospodarskog interesa, u aktima o povjeravanju spominje se pristupačnost cijena karata kao opći preduvjet prometovanja. Tijekom postupka službene istrage RAS i Saremar inzistirali su da je opravdanje za mjeru činjenica da se radi o usluzi od općeg gospodarskog interesa. To je opravdanje osobito vidljivo u njihovim primjedbama na Odluku iz 2012., neovisno o dodatnim argumentima u pogledu poštivanja načela ulagača u tržišnom gospodarstvu.

(172)

U ovome što slijedi, Komisija će razmotriti navodno poštivanje uvjeta koje je Sud utvrdio u svojoj presudi u predmetu Altmark kako bi mogla donijeti zaključak o tome predstavlja li naknada koja je plaćena Saremaru za obavljanje javne usluge prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Ti su uvjeti kumulativni tako da se u slučaju da samo jedan od njih nije ispunjen smatra da naknada korisniku dodjeljuje prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Ti se uvjeti mogu sažeti na sljedeći način:

(173)

Zbog jasnoće, u predmetnom slučaju Komisija smatra da bi bilo svrhovitije započeti analizu od drugog Altmark-kriterija.

(174)

U tom smislu Komisija primjećuje da parametri za izračun naknade nisu bili utvrđeni unaprijed. Zapravo u aktima o povjeravanju, naime u Odluci 25/69, Odluci 48/65 i Odluci 36/6 za liniju Golfo Aranci – Civitavecchia, te Odluci 27/4 i Odluci 36/6 za liniju Vado Ligure – Porto Torres, nigdje se izrijekom ne spominje naknada koja bi se dodijelila Saremaru za prometovanje na predmetnim linijama. Sam je RAS priznao da prvotno nije bila predviđena nikakva naknada jer se smatralo da su te linije komercijalno održive, a namjera je bila da Saremar na njima prometuje na način da postigne ekonomsku ravnotežu. Doista, namjera RAS-a nije bila da Saremaru dodijeli naknadu za obavljanje predmetnih usluga. S obzirom da, prvo, nikakva naknada nije bila predviđena za prometovanje na predmetnim linijama, a, drugo, Saremaru je dano dovoljno manevarskog prostora da cijene karata prilagodi tako da pokrije troškove pružanja usluge, Komisija ne može smatrati da su parametri za izračun te (nepostojeće) naknade utvrđeni unaprijed na objektivan i transparentan način.

(175)

Kao što je vidljivo iz Odluke 20/57, cilj obveze da se vode odvojene knjige bio je osigurati da Saremar ostvari ekonomsku ravnotežu prilikom prometovanja na predmetnim linijama, a ne da se utvrde parametri za buduću hipotetsku naknadu koja je, zapravo, od samog početka bila isključena.

(176)

Odluka RAS-a da Saremaru dodijeli naknadu za prometovanje na dvije predmetne linije donesena je tek 7. kolovoza 2012. pa je, prema tome, mehanizam naknade razvijen ex post, nakon što je došlo do deficita u prometovanju na tim linijama. Kao što je već spomenuto, niti iznos naknade, niti parametri za njezin izračun nisu mogli biti utvrđeni ex ante, s obzirom da se smatralo da je prometovanje na dvjema predmetnim linijama, koje su smatrane „glavnim komercijalnim i turističkim linijama” (34), održivo i da će Saremar na njima prometovati uz ostvarivanje ekonomske ravnoteže. Komisija podsjeća da se u aktima o povjeravanju jasno utvrđuje manevarski prostor Saremara u pogledu prilagodbe cijene karata kako bi se osigurala održivost prometovanja na dvjema predmetnim linijama. Komisija dalje napominje da Saremar ne samo da je imao pravo izmijeniti cijene karata s ciljem postizanja održivosti, nego je to zapravo i učinio. Naime, u Saremarovom prijedlogu cijena karata za liniju Porto Torres – Vado Ligure 2012. spominje se da su predložene cijene blago porasle u usporedbi s cijenama koje su se na istoj liniji primjenjivale 2011. kako bi se omogućilo da to poduzeće pokrije troškove. Temeljem predloženog cjenika Saremar je u tom trenutku predvidio višak od […] EUR (*1) na toj liniji.

(177)

Nadalje, u Odluci 36/6 navodi se da „obveza održavanja ekonomske ravnoteže kako bi se izbjeglo dodjeljivanje državnih potpora nespojivih s unutarnjim tržištem, ne dopušta da se odmah pokrenu druge linije”. Prema tome, već u trenutku izdavanja akata o povjeravanju bilo je jasno da RAS ne namjerava dodijeliti naknadu za prometovanje na dvjema predmetnim linijama. Štoviše, također je jasno da je, u svjetlu prevladavajućeg stanja na tržištu, RAS već tada bio svjestan da će se subvencije koje se dodijele za kabotažni prijevoz do kopna Italije vjerojatno smatrati državnom potporom koja nije spojiva s unutarnjim tržištem. U svom izvješću o financijskom izvješću RAS-a za 2012. talijanski Revizorski sud zaključio je da: „prometovanje na dvjema predmetnim linijama […] ne samo da nije omogućilo poštivanje obveze održavanja ekonomske ravnoteže kako bi se izbjegla dodjela državnih potpora koje nisu spojive s unutarnjim tržištem, kako je utvrđeno u Odluci 48/65, nego je iskoristilo 10 milijuna EUR koje je platila regija, što je deficit veći od 13 milijuna EUR” (35).

(178)

Naposljetku, kao što je objašnjeno dolje u vezi s analizom prvog Altmark-kriterija, Komisija smatra da za dio razdoblja koji se analizira u ovoj odluci, Saremaru nije bila povjerena obveza za koju su jasno definirane razine cijena karata koje se smatraju cjenovno prihvatljivim. S obzirom da parametri za izračun naknade za izvršenje obveze javne usluge u pogledu pristupačnih cijena karata moraju nužno biti povezani s razinom cijena karata koja se smatra pristupačnom, a ta razina u ovom slučaju nije uvijek bila jasno definirana, ne može se smatrati da su parametri za izračun naknade utvrđeni unaprijed na objektivan i transparentan način.

(179)

Zaključno, Komisija smatra da se u predmetnom slučaju ne može smatrati da je ispunjen drugi Altmark-kriterij te je, prema tome, naknadom Saremaru dodijeljena prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.

(180)

Komisija također duboko sumnja u ispunjavanje prvog Altmark-kriterija.

(181)

S tim u vezi, mora se primijetiti da ne postoji jedinstvena i precizna definicija usluge koja bi se temeljem zakona Unije mogla smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa, bilo u smislu prvog Altmark-kriterija, bilo u smislu članka 106. stavka 2. UFEU-a (36). U točki 46. Komunikacije Komisije o primjeni pravila o državnim potporama Europske unije na naknadu dodijeljenu za pružanje usluga od općega gospodarskog interesa (37) stoji sljedeće:

„S obzirom da na razini Unije nema posebnih pravila kojima bi se definiralo područje primjene u pogledu postojanja usluge od općeg gospodarskog interesa, države članice imaju visok stupanj diskrecije pri uvrštavanju usluga među usluge od općeg gospodarskog interesa te pri dodjeljivanju naknade pružatelju predmetnih usluga. Nadležnost Komisije na tom je području ograničena na provjeravanje je li država članica napravila očitu pogrešku kada je uslugu uvrstila među usluge od općeg gospodarskog interesa i na ocjenjivanje je li pri dodjeli naknade bila uključena državna potpora. Ako postoje specifična pravila Unije, država članica pri korištenju svog diskrecijskog prava u obzir mora uzeti i ta pravila, ne dovodeći u pitanje dužnost Komisije da, za potrebe nadzora državne potpore, obavi ocjenu je li usluga od općeg gospodarskog interesa pravilno uvrštena.”

(182)

Nacionalna tijela, prema tome, imaju pravo zauzeti stajalište da su određene usluge od općeg interesa te da ih se mora izvršavati temeljem obveze pružanja javne usluge kako bi se osiguralo da se zaštiti javni interes kada samo tržište nije dovoljno da bi se osiguralo njihovo pružanje na potrebnoj razini ili pod potrebnim uvjetima.

(183)

U ovom predmetu misija javne usluge koju je definirala Italija bila je kabotažni prijevoz na dvjema linijama koje po pristupačnim cijenama povezuju kopno Italije sa Sardinijom, naime Civitavecchia – Olbia/Golfo Aranci i Vado Ligure – Porto Torres.

(184)

U području kabotaže, detaljna pravila Unije kojima se uređuje pitanje obveze javne usluge utvrđena su u Uredbi o pomorskoj kabotaži te, za potrebe utvrđivanja potencijalne državne potpore poduzetnicima koji se bave pomorskim prijevozom, u smjernicama Zajednice o državnoj potpori u pomorskom prijevozu (dalje u tekstu „Pomorske smjernice”) (38).

(185)

U članku 4. stavku 1. Uredbe o pomorskoj kabotaži predviđa se sljedeće:

„Država članica može sklopiti ugovore o obavljanju javne usluge s, ili nametnuti obvezu javne usluge kao uvjeta za pružanje usluga kabotaže, brodarskim društvima koja sudjeluju u redovnoj usluzi za, od ili između otoka. Uvijek kada država članica sklapa ugovor o obavljanju javne usluge ili nametne obvezu javne usluge, čini to bez diskriminacije u odnosu na sve brodare Zajednice.”

(186)

U skladu s odjeljkom 9. Pomorskih smjernica, „obveza javne usluge može se nametnuti ili ugovor o obavljanju javne usluge može biti sklopljen za usluge navedene u članku 4. Uredbe (EEZ) br. 3577/92”, odnosno za usluge do, od ili između otoka.

(187)

Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se obveza javne usluge može nametnuti samo ako je to opravdano potrebom da se osiguraju odgovarajuće redovite usluge pomorskog prijevoza koje samo tržište ne može osigurati (39). Komunikacija o tumačenju Uredbe o pomorskoj kabotaži (40) potvrđuje da „o tome na kojim je linijama potrebna obveza javne usluge odlučuju države članice(prema potrebi uključujući regionalna i lokalna tijela javne vlasti). Naime, obveze javne usluge mogu se predvidjeti za redovite (linijske) usluge otočne kabotaže uslučaju da tržište ne pruža odgovarajuće usluge.” Štoviše, člankom 2. stavkom 4. Uredbe o pomorskoj kabotaži obveze javne usluge definiraju se kao obveze koje predmetni brodar, gledajući vlastite komercijalne interese, ne bi preuzeo ili ne bi preuzeo u istom opsegu ili pod istim uvjetima.

(188)

Kao što je spomenuto gore, RAS smatra da je u ovom slučaju nametnuta obveza javne usluge s obzirom da se od Saremara tražilo da na dvije linije za kabotažni prijevoz do kopna Italije ponudi pristupačne cijene. Dolje u tablici navode se konkretne cijene karata koje je Saremar trebao naplaćivati na linijama kako je utvrđeno u aktima o povjeravanju. Za 2012. razmatraju se cijene karata koje je Saremar predložio RAS-u s obzirom da u aktima o povjeravanju nije navedena konkretna cijena karata.

Tablica 3.

Cijene putničkih karata (prijevoz na palubi) utvrđene u aktima o povjeravanju

(189)

Komisija napominje da akti o povjeravanju ne nameću druge obveze pružanja javne usluge u pogledu učestalosti, kapaciteta ili redovitosti (miješanih) usluga koje pruža Saremar, pri čemu je moguća iznimka Odluka 48/65 o pokretanju usluge na liniji Olbia - Civitavecchia u zimskoj sezoni 2012. u kojoj se utvrđuje da Saremar na toj liniji uslugu mora pružati svakodnevno pomoću trajekata za kružno putovanje. Isto tako, tijekom postupka službene istrage talijanske vlasti Komisiji nisu podnijele niti jedan dokaz o tome da su Saremaru nametnuti drugi zahtjevi koji nisu bili utvrđeni u gore spomenutim aktima o povjeravanju..

(190)

Komisija smatra da se obveza primjenjivanja pristupačnih cijena karata, čak i ako se promatra zasebno, može tumačiti kao obveza obavljanja javne usluge te da se cilj od javnog interesa u ovom slučaju može smatrati legitimnim, osobito u kontekstu rasta cijena usluga putničkog prijevoza do otoka u ljeto 2011. do te mjere da se može smatrati da tržište nije već nudilo usporedivu uslugu po tim cijenama.

(191)

Kako bi provjerila postojanje obveze javne usluge čije je obavljanje povjereno Saremaru te je li mu bilo potrebno dodijeliti naknadu za dodatne troškove koji su nastali pri ispunjavanju tih obveza, Komisija mora ispitati:

(192)

Iz razloga koji su dolje iscrpno navedeni, Komisija zaključuje da u predmetnom slučaju ti uvjeti nisu bili ispunjeni u potpunosti.

(193)

U ljeto 2011., kada je Saremaru povjereno prometovanje na te dvije linije četiri su druga operatora pružala redovitu uslugu na liniji Civitavecchia – Olbia,a tri na liniji Genova – Porto Torres (41). Štoviše, Tirrenia je nudila usluge slične onima koje je pružao Saremar i koje su ispunjavale prilično neodređene obveze utvrđene u aktima o povjeravanju. Doista, kao što je gore navedeno, do srpnja 2012. Tirrenia je pružala miješane usluge na linijama Genova – Porto Torres i Civitavecchia – Olbia temeljem režima javnih usluga na koji su se odnosile obveze javne usluge u pogledu vrste plovila, učestalosti usluge i smanjenih cijena za stanovnike Sardinije i posebne kategorije stanovnika u skladu s inicijalnim Konvencijama (vidjeti uvodnu izjavu 14.). Izvorno je inicijalna Konvencija koja je ostala na snazi do lipnja 2012. također utvrđivala i obvezu javne usluge u pogledu cijena karata kako bi se osigurala cjenovna pristupačnost predmetne usluge. S obzirom na činjenicu da neke linije, a osobito dvije linije koje se ocjenjuju, „jamče iznimno visoke razine prometa”, talijanske su vlasti odlučile obustaviti obveze glede cijena karata koje su nametnute Tirreniji u ljetnoj sezoni (osim onih vezanih uz cijene karata za stanovnike i drugih obveza koje su se odnosile na učestalost usluge i vrstu plovila) kako bi se osiguralo da Tirrenia uživa punu komercijalnu slobodu u pogledu cijena koje nudi svojim korisnicima (42). U pogledu cijena karata na dvije predmetne linije od srpnja 2012., nova je Konvencija Tirreniji/CIN-u jamčila istu komercijalnu slobodu (43). Prema tome, odluka da se Tirreniji i Tirreniji/CIN-u dopusti da slobodno utvrde cijene u ljetnoj sezoni kada se bilježe visoke razine prometa, a i nekoliko drugih brodara prometuje na tim linijama, nije nasumična odluka talijanskih vlasti, nego rezultat njihove procjene u pogledu prikladnosti usluga koje su ponuđene na tržištu u tom razdoblju godine. Činjenica da je sam RAS izvorno smatrao da bi Saremar mogao prometovati na dvije predmetne linije tako da nudi prihvatljive cijene i postiže ekonomsku ravnotežu govori da su tržišni uvjeti na tim linijama takvi da je tržište samo sposobno ponuditi zadovoljavajuće usluge, osobito u ljeto kada je razina prometa izrazito visoka.

(194)

S druge strane, RAS nije pružio nikakvo objektivno opravdanje zašto usluge koje je Tirrenia već pružala temeljem inicijalne Konvencije, koja je već bila produljena u trenutku povjeravanja usluge Saremaru, nisu bile odgovarajuće za jamčenje teritorijalnog kontinuiteta. Argument koji je RAS iznio u pogledu rasta cijena u 2011. nije održiv u tom kontekstu. Zapravo, Odluka NCA-a o povećanju cijena od i do Sardinije samo je kaznila privatne operatore za povredu članka 101. UFEU-a. U Odluci NCA-a objašnjava se da, iako je Tirrenia također povisila cijene do određene mjere u referentnom razdoblju, takav je porast bio značajno niži od onoga privatnih konkurenata.

(195)

U vezi s RAS-ovim argumentom da je nametanje obveze javne usluge bilo opravdano zbog neizvjesnosti oko postupka privatizacije Tirrenije, Komisija napominje da je izvorna Konvencija već 2010. produljena do završetka postupka privatizacije Prema tome, nikakvi zastoji u prodaji poslovnog ogranka koji je obavljao javne usluge nisu mogli dovesti do obustave prometovanja na relevantnim linijama.

(196)

U pogledu ljetne sezone 2012. Odlukom 36/6 od 1. rujna 2011. Saremaru je povjereno prometovanje na linijama Golfo Aranci (Olbia) – Civitavecchia Vado Ligure – Porto Torres u razdoblju od 15. svibnja do 15. rujna 2012.. RAS je iznio argument da je odluka o nastavku prometovanja na tim linijama u 2012. temeljena na procjenama o održivosti i rezultatima koji su zabilježeni u 2011. Prometovanje je na obje linije u stvarnosti započelo 1. lipnja 2012.

(197)

Od srpnja 2012. kada je na snagu stupila nova Konvencija između talijanske države i CIN-a, Tirreniju je na tim dvjema linijama zamijenila Tirrenia/CIN. Novom se Konvencijom utvrđuje minimalna učestalost usluge i minimalni kapaciteti kao i maksimalne cijene za zimsku sezonu te niže cijene za stanovnike Sardinije i posebne kategorije tijekom čitave godine.

(198)

RAS iznosi argument da prometovanje na nekim linijama, uključujući i dvije linije koje se ocjenjuju, u skladu s novom Konvencijom, u ljetnoj sezoni ne podliježe obvezi javne usluge u pogledu cijene karata kako bi se osigurala cjenovna pristupačnost usluge. Doista, prema navodima NCA-a, Ministarstvo infrastrukture i prometa potvrdilo je da, iako se u novoj Konvenciji doista utvrđuju konkretne (maksimalne) cijene karata tijekom godine, uključujući i razdoblje između lipnja i rujna, kao i posebne cijene za stanovnike Sardinije, prometovanje na tim linijama tijekom tog razdoblja nije obuhvaćeno područjem primjene nove Konvencije pa se stoga ne primjenjuju ni obveze javne usluge. Prema tome CIN od 1. lipnja do 30. rujna na linijama Genova - Porto Torres i Civitavecchia – Olbia prometuje po tržišnim uvjetima.

(199)

Osim onoga što je već naglašeno gore u uvodnim izjavama 193.–194. Komisija napominje da je u lipnju 2012. NCA odobrila spajanje Tirrenije i CIN-a temeljem uvjetovane odluke. Odlukom su stranama nametnuti posebni uvjeti, između ostalog, u pogledu cijena karata koje će se naplaćivati na predmetnim linijama. Naime, u ljetnoj sezoni 2012. CIN i Moby bi na linijama Civitavecchia - Olbia, Genova - Porto Torres i Genova - Olbia zadržali razinu cijena karata kako bi ponovno ostvrili prosječni prihod po jedinici koji je Moby ostvarivao u ljeto 2009. (izuzev povećanja koje bi se moglo izravno propisati rastu troška brodskog goriva). U ljeto 2013. CIN i Moby zadržali bi prosječni prihod po jedinici iz 2012. Osim toga, u ljetnim sezonama 2012. i 2013. na stanovnike bi se primjenjivale posebne diskontne cijene.

(200)

Prema tome, odluka NCA-a o spajanju osigurava da Tirrenia/CIN neće primjenjivati prekomjerne cijene karata na dvije predmetne linije. Točno je da RAS nije mogao znati za posebne uvjete koje će NCA nametnuti kada je Odlukom 36/6 od 1. rujna 2011. Saremaru povjerio prometovanje na tim dvjema linijama. Međutim, ostaje činjenica da je, s obzirom na produljenje stare Konvencije, Tirrenia, u rujnu 2011. još uvijek bila obvezna pružati miješane usluge tijekom čitave godine, a u ljetnoj sezoni je na tim linijama prometovalo više operatora. U prilog tome ide i činjenica da su talijanske vlasti već odlučile da nije bilo potrebe Tirreniji nametati obveze u pogledu visine cijena karata, s obzirom na tržišne uvjete u ljetnoj sezoni.

(201)

NCA je 18. lipnja 2013. pokrenula istragu o povredi od strane Tirrenije i Mobyja u ljeto 2012. relevantnih uvjeta koji su Odlukom NCA-a nametnuti Tirreniji/CIN-u RAS i Saremar tvrdili su da je to dovoljno da bi se dokazalo da cijene karata koje su naplaćivali konkurenti na predmetnim linijama nisu bile takve da bi ispunile uvjet glede cjenovne pristupačnosti koji je nametnuo RAS. Komisija ne može prihvatiti taj argument. Prometovanje na tim dvjema linijama u ljetnoj sezoni 2012. povjereno je Saremaru temeljem Odluke 36/6 od 1. rujna 2011. koja je donesena prije početka sklapanja rezervacija za ljetnu sezonu 2012. Prema tome, RAS u trenutku povjeravanja usluge nije mogao predvidjeti da će strane dići cijene karata, vjerojatno kršeći tako uvjete Odluke NCA-a.

(202)

Osim toga, Komisija smatra da čak i ako bi argument RAS-a da CIN nije bio obvezan zadržati pristupačne cijene karata u ljetnoj sezoni bio prihvatljiv, to bi značilo da bi obveza javne usluge u pogledu pristupačnih cijena bila opravdana u ljetnoj sezoni, a ne tijekom razdoblja od lipnja do svibnja 2012. Taj argument, prema tome, ne bi opravdao nametanje obveze javne usluge u zimskoj sezoni.

(203)

Štoviše, usporedba (putničkih) cijena Tirrenije i Saremara na te dvije linije pokazuje da su cijene na liniji Olbia – Civitavecchia u ljetnoj sezoni bile usporedive. Na liniji Vado Ligure – Porto Torres cijene karata Saremara bile su niže od onih koje je nudila Tirrenia.

Tablica 4.

Cijene putničkih karata (prijevoz na palubi) na liniji Golfo Aranci (Olbia) – Civitavecchia

Tablica 5.

Cijene putničkih karata (prijevoz na palubi) na liniji Genova (Vado Ligure) – Porto Torres

(204)

Prema tome, Komisija smatra da talijanska tijela nisu dokazala postojanje istinske potrebe za javnom uslugom u vezi s nametanjem Saremaru obveze da primijeni pristupačne cijene vožnje u ljetnim sezonama 2011. i 2012. U svakom slučaju, cijene vožnje koje je Saremar primjenjivao na liniji Olbia – Civitavecchia bile su usporedive, a povremeno i više od onih koje su već nudile Tirrenia i Tirrenia/CIN dok nije bilo zahtjeva javne usluga u pogledu cjenovnih razina.

(205)

2011. Saremar je obustavio uslugu na liniji Olbia – Civitavecchia od listopada do prosinca 2011. Usluga je potom ponovno pokrenuta u zimi 2012. od 16. siječnja 2012. do 31. svibnja 2012. Istodobno, Tirrenia je prometovala na toj liniji u skladu s obvezom pružanja javne usluge koja je bila nametnuta inicijalnom Konvencijom, a koja se osobito odnosila na cijene karata koje je Tirrenia morala nuditi. RAS nije dostavio jasno opravdanje kojim bi se opravdala nužnost obveza javnih usluga vezanih uz cijene karata koje bi Saremar trebao primjenjivati na predmetnoj liniji u zimskoj sezoni.

(206)

Štoviše, usporedba cijena karata koje je nudio Saremar i onih koje je nudila Tirrenia pokazuje da cijene Saremara nisu bile niže. Prema tome, ne može se smatrati da su obveze glede cijena karata koje su bile nametnute Saremaru ispunjene u korist potreba javnih usluga koje nisu bile ispunjene obvezama koje su već bile nametnute Tirreniji.

Tablica 6.

Cijene putničkih karata (prijevoz na palubi) na liniji Golfo Aranci (Olbia) – Civitavecchia

(207)

U pogledu cijena vožnje za prijevoz tereta, Komisija primjećuje da je Tirreniji/CIN-u povjerena obaveza da na dvjema predmetnim linijama pružaju miješane usluge. Štoviše, 2011. pet operatora (uključujući Saremar) pružalo je usluge prijevoza tereta na liniji Olbia – Civitavecchia, a tri na liniji Vado Ligure - Porto Torres.

(208)

RAS nije dostavio nikakvo objašnjenje zašto cijene za prijevoz tereta koje su nudili Tirrenia i ostali operatori na predmetnim linijama nisu bile takve da zadovolje potrebe Sardinije za prijevozom tereta, niti je Komisiji dao bilo kakvu usporednu informaciju o cijenama teretnog prijevoza koje su primjenjivali Saremar i njegovu konkurenti na predmetnim linijama. Štoviše, rast cijena koje su naplaćivali privatni operatori na predmetnim linijama i koje je NCA odobrila odnosi se samo na 2011. i ograničen je na cijene u putničkom prijevozu. Prema tome, Komisija smatra da talijanske vlasti nisu dokazale postojanje stvarne potrebe za javnom uslugom vezano uz nametanje obveza javnih usluga Saremaru u pogledu prijevoza tereta.

(209)

Naposljetku, Komisija napominje da Tirrenia/CIN na predmetnim linijama prometuje plovilima kvalitete i kapaciteta koji su usporedivi s kvalitetom i kapacitetom Saremarovih plovila. Nadalje, ni RAS ni Saremar u postupku istrage nisu tvrdili da plovila Tirrenije ne ispunjavaju unaprijed definirane standarde.

(210)

U svjetlu gore navedenog, Komisija zaključuje da RAS nije jasno dokazao potrebu da se nametnu obveze javne usluge vezane uz primjenu prihvatljivih cijena na predmetnim linijama niti do koje mjere su te obveze bile potrebne.

(211)

Drugo, da bi se ispunio prvi Altmark-kriterij, pružatelju usluge moraju se povjeriti jasno definirane obveze javnih usluga.

(212)

U pogledu definicije javne misije u aktima o povjeravanju, Komisija primjećuje sljedeće:

(213)

Komisija stoga primjećuje da čak i ako se u nekim aktima o povjeravanju do određene mjere uređuju cijene karata koje će se naplaćivati, jasno je da se te odredbe odnose tek na dio Saremarovih aktivnosti. Primjenjive cijene karata doista su bile prethodno odobrene na obje linije za ljetnu sezonu 2011. U pogledu prometovanja na tim dvjema linijama u ljetnoj sezoni 2012., akti o povjeravanju ne utvrđuju točne cijene karata koje će operator naplaćivati. Kasnije u postupku istrage, RAS je Komisiji podnio stvarne cijene karata koje je predložio Saremar i koje su bile implicitno odobrene Odlukom 25/69 i Odlukom 27/4.

(214)

Usprkos tome, Komisija primjećuje da je Saremaru ostavljeno široko diskrecijsko pravo da prilagodi cijene karata. Saremar je zadržao pravo da prilagodi cijene karata kako bi osigurao ekonomsku održivost i zadovoljstvo korisnika, uz obvezu prethodnog prijavljivanja novih cijena RAS-u. Komisija napominje da su usluge od općeg gospodarskog interesa po svojoj prirodi usluge koje su odgovor na tržišni neuspjeh s obzirom da ih tržište samo po sebi ne pruža na razini kakvu zahtijeva javno tijelo. I dok Komisija smatra da se u nekim slučajevima pružateljima javne usluge može omogućiti određena razina fleksibilnosti glede određivanja cijena, kada se navodna obveza pružanja javne usluge odnosi upravo na potrebu da se ponudi pristupačna cijena karata, javna tijela moraju utvrditi maksimalne cijene karata koje operator može primijeniti ili tu fleksibilnost mora vezati uz objektivne kriterije koji omogućuju da se s razumnim stupnjem sigurnosti može odrediti koja se razina cijene karata može smatrati pristupačnom ili pak uz prethodni postupak odobravanja od strane tijela koje je operatoru povjerilo pružanje predmetne usluge.

(215)

U ovom slučaju, međutim, odredbe o primjenjivim cijenama karata u aktima o povjeravanju nisu dovoljno precizne da bi ih se moglo smatrati jasno definiranim obvezama javne usluge (izuzev Odluke 25/69 i Odluke 27/4). Manevarski prostor Saremara nije bio vezan uz objektivne kriterije ili barem uz kriterije koji su se primjenjivali na objektivan način. Zahtjev da se usluga na linijama obavlja tako da se postigne ekonomska ravnoteža očito nije ispunjen, a zadovoljstvo korisnika (prema saznanjima Komisije) nije mjereno. Isto tako, točno je da je Saremar morao obavijestiti RAS o promjenama glede razina cijena karata, ali nigdje ne stoji da je suglasnost RAS-a bila uvjet za primjenu izmijenjenih cijena karata.

(216)

Saremar je u postupku građanske parnice na sudu u Genovi tvrdio da je morao podići cijene karata kako bi se nadoknadili gubici na dvije predmetne linije. Međutim, u spisu predmeta nema dokaza da je poduzeće, pokušavajući ostvariti cilj održivosti, u bilo kojem trenutku predložilo rast cijena karata koji je RAS odbio. Upravo suprotno, dokumenti u spisu predmeta pokazuju da je Saremar doista, barem što se tiče prometovanja na liniji Porto Torres – Vado Ligure, povisio cijene karata kako bi osigurao da poduzeće pokrije troškove. Prema tome, čini se da je poduzeće moglo slobodno određivati cijene karata.

(217)

Naposljetku, iz analize akata o povjeravanju proizlazi da Saremaru nisu nametnute nikakve obveze glede cijena karata za prometovanje na liniji Olbia – Civitavecchia od 1. svibnja do 30. svibnja 2012.: cijena koja je odobrena Odlukom 48/65 primjenjivala se do kraja travnja 2012., dok se cijena koja je odobrena Odlukom 12/28 primjenjivala od lipnja 2012. S obzirom da prometovanje na liniji nije obustavljeno, proizlazi da cijene Saremara nisu bile regulirane, barem tijekom svibnja 2012.

(218)

S obzirom na gore navedeno, Komisija smatra da Saremaru nisu povjerene jasne obveze glede razina cijena karata, osim u slučaju usluge koja je obavljana 2011. temeljem Odluke 25/69 i Odluke 27/4.

(219)

Prema tome, Komisija smatra da talijanske vlasti nisu dokazale da naknada ispunjava prvi Altmark-kriterij.

(220)

U skladu s trećim Altmark-kriterijem naknada za izvršenje obveze javne usluge ne smije premašiti iznos neophodan za pokrivanje svih ili dijela troškova koji su nastali pri izvršenju tih obveza, uzimajući u obzir relevantne prihode i razumnu dobit za njihovo izvršavanje.

(221)

Budući da je Komisija već zaključila da RAS nije dokazao postojanje stvarne potrebe za javnom uslugom na dvjema predmetnim linijama tijekom relevantnog razdoblja, Komisija smatra da Saremar nije imao pravo na primitak bilo kakve naknade na temelju jurisprudencije Altmark za troškove pretrpljene u prometovanju dvjema linijama.

(222)

Međutim, RAS tvrdi da je naknada niža od gubitaka koje je Saremar pretrpio u prometovanju tim dvjema linijama u 2011. i 2012. i da, s obzirom da je bila obračunata u skladu s odvojenim knjigama za te linije, ona ne može koristiti bilo kojoj drugoj djelatnosti Saremara. Stoga treba smatrati da je ta naknada u skladu s trećim Altmark-kriterijem. Međutim, Komisija napominje da, s obzirom da ne postoji jasna definicija obveza koje su Saremaru određene za cijelo razdoblje povjeravanja, nije moguće obračunati troškove koji proizlaze iz tih obveza.

(223)

Zbog toga Komisija mora zaključiti da treći Altmark-kriterij također nije ispunjen.

(224)

S obzirom da nisu ispunjena prva tri Altmark-kriterija, Komisija donosi zaključak da naknada dodijeljena Saremaru temeljem Regionalnog zakona 15/2012 Saremaru pruža gospodarsku prednost.

(225)

Naknada koja je dodijeljena Saremaru temeljem Regionalnog zakona 15/2012 korisniku dodjeljuje gospodarsku prednost.

(226)

Što se tiče promidžbenih aktivnosti, Komisija najprije napominje da se logotipovi i promidžbeni materijali koji su se u stvarnosti nalazili na plovilima Saremara nisu odnosili na sniženje cijena usluga pomorskoga prijevoza, već im je cilj bio promidžba Sardinije kao turističkog odredišta. Pitanje koje se stoga postavlja jest je li Saremar za te promidžbene aktivnosti primio naknadu iznad tržišne cijene.

(227)

RAS tvrdi da su cijene promidžbenih aktivnosti koje je Saremar provodio određene u skladu s tržišnim stopama. Komisija bi po svoj prilici trebala uzeti u obzir činjenicu da je Saremar te aktivnosti provodio i u 2011. i u 2012. Kao što je ranije istaknuto, Komisiji je u kolovozu 2013. dostavljena studija koju je izradio stručnjak izabran od strane RAS-a. U toj je studiji zaključeno da bi se tržišna vrijednost promidžbenih aktivnosti Saremara provedenih u 2011. i 2012. kretala u rasponu od 2 458 168 EUR do 2 609 631 EUR. Stoga bi cijena od 2 479 000 EUR koju je RAS odredio bila opravdana.

(228)

U ovom slučaju, nije proveden otvoren i bezuvjetan javni natječaj niti je pripremljeno nezavisno ex ante stručno vrednovanje za potrebe dodjele prava na obavljanje usluga ne bi li se osiguralo da cijena primjereno odražava tržišnu vrijednost tih usluga. Budući da za dotične aktivnosti nije bio objavljen poziv na dostavu ponuda, ne može se pretpostaviti da je cijena koju je RAS platio u skladu s tržišnim uvjetima, čime bi se isključila mogućnost da je RAS Saremaru dodijelio prednost. Sama činjenica da je iznos prvotno dodijeljen kao naknada za promidžbene aktivnosti koje su se trebale provesti isključivo u 2011. i da Saremar nije trebao provoditi promidžbu u 2012. upućuje na to da cijena nije bila utemeljena na pouzdanom ex ante vrednovanju troškova.

(229)

Pa ipak, ne može se isključiti mogućnost primjene drugih metoda vrednovanja u takvim slučajevima ako se pritom osigura da cijena koju je na temelju tih metoda kupac stvarno platio odražava, u mjeri u kojoj je to moguće, tržišnu vrijednost usluge. (46)

(230)

RAS je, doduše, pripremio izvješće o vrednovanju u kojemu stoji da su cijene usluga određene prema tržišnoj vrijednosti. Stručnjak je tržišnu vrijednost usluga koje je Saremar pružio RAS-u odredio na temelju mjerila po kojemu su prosječni promidžbeni troškovi po kvadratnom metru procijenjeni na temelju parametara kao što su trajanje (uzeti su u obzir određeni popusti za nastavak promidžbene kampanje u 2012.), vrsta oglašavanja (unutarnje ili vanjsko) i lokacija (važniji gradovi, značajniji priljev stanovništva, područja s izrazitom mobilnošću).

(231)

Budući da je vrednovanje provedeno na temelju općeprihvaćenih standarda za vrednovanje, što se u ovom slučaju sastoji od analize transakcija vezanih za slične usluge, Komisija smatra da to vrednovanje na primjeren način odražava tržišnu vrijednost predmetnih usluga.

(232)

Komisija smatra da se ne može osloniti na izvješće stručnjaka kojega je odredio Sud u Genovi u kontekstu građanskog postupka, u kojemu se donosi zaključak da su cijene određene za promidžbene aktivnosti bile previsoke: u tom izvješću nije u obzir uzeto nikakvo mjerilo niti je predložena bilo kakva tržišna vrijednost za usporedive promidžbene aktivnosti. Nadalje, nema naznake da dotični stručnjak ima ikakvo relevantno iskustvo u izvršavanju sličnih zadataka.

(233)

Na temelju toga Komisija ne može donijeti zaključak da cijena koju je RAS platio za promidžbene aktivnosti sadrži državnu potporu.

(234)

Komisija je zaključila u uvodnoj izjavi 164. da nije bilo prijenosa državnih sredstava. Saremar nije prije isteka važenja prvoga pisma podrške povukao 3 milijuna EUR vrijednu kreditnu liniju koja se u početku razmatrala, a drugo pismo podrške, odobreno Odlukom 52/119, RAS na kraju nije izdao.

(235)

RAS tvrdi i. da ova mjera nije uključivala prijenos novih javnih sredstava budući da je samo podrazumijevala prijenos sredstava koja su Saremaru već bila na raspolaganju, ii. da je mjera bila opravdana s obzirom na izglede za profitabilnost i utemeljena na unaprijed pripremljenom poslovnom planu, i iii. da je cilj mjere bio maksimalno povećati prihode od prodaje i da je ona poduzeta zbog financijskog stanja bivšeg matičnog poduzeća Tirrenia. RAS je tvrdio da ova mjera ni u kom pogledu nije bila povezana sa Saremarovim prometovanjem na dvjema linijama do kopna, već s pružanjem usluga od općeg gospodarskog interesa u skladu s inicijalnim Konvencijama sklopljenim s talijanskom državom, i njihovim produljenjem.

(236)

Kako bi ocijenila je li dokapitalizacija Saremaru donijela prednost, Komisija mora ocijeniti bi li, u sličnim okolnostima, privatni ulagač u tržišnom gospodarstvu izvršavao dokapitalizaciju u jednakom opsegu (47), imajući posebno u vidu informacije koje su raspoložive i kretanja koja su predvidiva na dan tih dokapitalizacija (48). Načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu treba primjenjivati unaprijed, drugim riječima, treba utvrditi bi li, u trenutku ulaganja, privatni ulagač u tržišnom gospodarstvu opstao nakon takve dokapitalizacije. Ulagač s tržišta na primjeren bi način uzeo u obzir rizike povezane s ulaganjem – kako bi od rizičnijih ulaganja zahtijevao višu profitabilnost. Ako bi, primjerice, zbog posebnih regulatornih zahtjeva, kao što je zahtjev za minimumom kapitala ili likvidnosti, ulaganje bilo neprofitabilno, ulagač u tržišnom gospodarstvu ne bi ulazio u takva ulaganja.

(237)

Konačna odluka o dokapitalizaciji Saremara donesena je 15. lipnja 2012. kada je Skupština dioničara odlučila povisiti kapital Saremara s 1 209 010,64 EUR na 6 099 961 EUR, od čega je 824 309,69 EUR uplaćeno 11. srpnja 2012.

(238)

S obzirom da se činilo da je poduzeće u neizvjesnom financijskom položaju, Komisija je u Odluci iz 2012. zauzela preliminaran stav da bi ulagač iz tržišnog gospodarstva zahtijevao provedbu plana za ponovnu uspostavu održivosti poduzeća kako bi ono moglo ostvariti dovoljan povrat za svoje dioničare. To su mišljenje tijekom istrage poduprle i zainteresirane strane.

(239)

RAS je Komisiji dostavio poslovni plan Saremara za 2011. – 2022., odobren u srpnju 2010. Taj je poslovni plan od ključne važnosti u ovom smislu budući da bi dokapitalizaciju poduzeća čiji je kapital pao ispod zakonskog minimuma privatni ulagač izvršio samo ako očekuje dovoljnu razinu profitabilnosti. Komisija smatra da poslovni plan Saremara za 2011. – 2022. nije utemeljen na realnim pretpostavkama budući da i. se nije odnosio na kapitalizaciju poduzeća od strane javnog dioničara, nego na dokapitalizaciju koju su trebali provesti pari passu budući privatni dioničar i RAS nakon okončanja djelomične privatizacije prvotno predviđene za studeni 2010.; dokapitalizacijom utvrđenom u poslovnom planu za 2010. trebalo je osigurati trećinu sredstava potrebnih za nabavku dvaju plovila, dok bi se preostalih 70 % osiguralo kroz otplatu, od strane Tirrenije, zajma koji joj je Saremar dao u iznosu od 11,5 EUR (vidjeti prethodnu uvodnu izjavu 89.) i pribavilo od različitih financijskih institucija; ii. on pokriva 12-godišnje trajanje novog ugovora o obavljanju javne usluge koji treba potpisati s kupcem poduzeća, koji se prvotno planiralo potpisati na kraju 2010. Taj se plan, dakle, tiče samo onih mjera koje treba provoditi nakon djelomične privatizacije poduzeća. Zaključno, poslovni plan koji je RAS dostavio prethodi, otprilike dvije godine, obvezujućoj odluci o dokapitalizaciji Saremara. U međuvremenu se stanje na tržištu značajno promijenilo: nad Tirrenijom je u kolovozu 2010. pokrenut izvanredni upravni postupak i Sud ju je proglasio nesolventnom; bivše matično poduzeće nakon toga je preuzeo CIN, koji je 18. srpnja 2012. potpisao novu Konvenciju kojom su određene nove obveze obavljanja javne usluge na linijama između Sardinije i kopna Italije; privatizacija Saremara bila je odgođena. Komisija smatra da bi privatni ulagač, prije donošenja odluke o dokapitalizaciji dotičnim iznosima, ažurirao svoj poslovni plan kako bi uzeo u obzir novu situaciju na tržištu.

(240)

I RAS i Saremar potvrdili su da je do dogovora o dokapitalizaciji došlo kako bi se udovoljilo novim regulatornim zahtjevima, što je poduzeću omogućilo nastavak poslovanja. U spisu predmeta ne postoji dokument koji bi pokazao da je RAS uzeo u obzir sposobnost poduzeća da u izmijenjenim tržišnim okolnostima ostvari profit kada je u lipnju 2012. odlučio dokapitalizirati Saremar.

(241)

Komisija smatra da ispunjenje regulatornih zahtjeva u vezi kapitala ne bi predstavljalo dovoljan razlog privatnom tržišnom ulagaču za dokapitalizaciju poduzeća. Kako je predviđeno u priopćenju Komisije o primjeni članaka 92. i 93. Ugovora o EEZ-u [sada 107. i 108. TFEU-a] (dalje u tekstu: „Priopćenje o načelu ulagača u tržišnom gospodarstvu”) (49), zakon često obvezuje ulagače na uplatu dodatnog kapitala u poduzeća čiji je osnovni kapital zbog kontinuiranih gubitaka pao ispod određene razine. Kao odgovor tvrdnjama država članica da se takvi slučajevi dokapitalizacije ne mogu smatrati potporom budući da se njima samo ispunjava zakonska obveza, u Priopćenju o načelu ulagača u tržišnom gospodarstvu stoji da bi privatni ulagači u takvoj situaciji razmotrili sve druge mogućnosti – uključujući likvidaciju ili smanjenje opsega poslovanja (50) – i odabrali financijski najisplativiju.

(242)

Za ocjenu usklađenosti s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu Komisija može uzeti u obzir samo one informacije koje su bile na raspolaganju u trenutku donošenja odluke o ulaganju, uključujući kretanja koja su se u tom trenutku razumno mogla predvidjeti. S obzirom na informacije koje su u relevantnom trenutku bile na raspolaganju, čini se da odluka o dokapitalizaciji poduzeća nije bila utemeljena na gospodarskim procjenama usporedivim s onima koje bi, u odgovarajućim okolnostima, razuman privatni investitor u sličnoj situaciji izvršio prije ulaganja radi utvrđivanja njegove buduće profitabilnosti. Dapače, Komisija napominje da su u trenutku donošenja odluke o dokapitalizaciji poduzeću prijetile ozbiljne financijske poteškoće. Osim toga, kako je istaknuo sam RAS, u toj fazi nije bilo sigurno hoće li država nastaviti subvencionirati prometovanje na linijama za manje otoke i Korziku. Štoviše, u tom trenutku nije bila određena naknada za pokriće potencijalnog poslovnog deficita za prometovanje na linijama prema kopnu (koja je dodijeljena tek u studenom 2012.).

(243)

Komisija smatra nevažnim argument RAS-a prema kojemu je nekoliko tržišnih ulagača koji su konkurirali Saremaru također dokapitaliziralo svoja poduzeća te na taj način potpomoglo svoje poslovne operacije koje su ostvarivale gubitke, utoliko što se svaka odluka o ulaganju mora ocijeniti za sebe. Ti su privatni ulagači u trenutku svoga ulaganja možda raspolagali s cjelovitim projekcijama profitabilnosti. Nadalje, postoji mogućnost da su ta poduzeća bila u boljem financijskom stanju prije dokapitalizacije, što povećava vjerojatnost da bi ona ponovno mogla postati profitabilna.

(244)

Komisija mora odbaciti i tvrdnju RAS-a da kapitalizacija poduzeća ni na koji način nije bila povezana sa Saremarovim prometovanjem na linijama prema talijanskom kopnu. Kako je istaknuo RAS, cilj je mjere bio omogućiti poduzeću nastavak poslovanja kroz vraćanje kapitala, koji je bio pao za više od jednu trećinu iznosa, u zakonski odobrene okvire. Stoga je dokapitalizacija Saremara imala neizostavan pozitivan učinak na sve djelatnosti toga poduzeća.

(245)

Komisija stoga zaključuje da odluka o dokapitalizaciji poduzeća nije u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu i da stoga Saremaru donosi prednost koji on ne bi ostvario u uobičajenim tržišnim uvjetima.

(246)

Da bi se okvalificirala kao državna potpora, financijska mjera mora utjecati na trgovinu između država članica i narušiti ili prijetiti narušavanjem tržišnog natjecanja. U svojoj ocjeni tih dvaju uvjeta, Komisija ne mora utvrditi da potpora ima stvarni učinak na trgovinu između država članica niti da je tržišno natjecanje doista narušeno; Komisija mora samo ispitati može li ta potpora utjecati na tu trgovinu i narušiti tržišno natjecanje (51). Kada potpora koju dodijeli država članica ojača položaj pojedinog poduzeća u odnosu na druga konkurentna poduzeća u trgovini unutar Unije, smatra se da je ta potpora imala utjecaja na potonja poduzeća.

(247)

U ovom slučaju, korisnik posluje u konkurenciji s drugim poduzećima koja pružaju usluge pomorskog prijevoza u Uniji, posebno otkako je stupila na snagu Uredba o pomorskoj kabotaži kojom se liberaliziralo tržište pomorske kabotaže. Stoga mjera o kojoj je ovdje riječ može utjecati na trgovinu u Uniji i narušiti natjecanje na unutarnjem tržištu. Činjenica da je udio Saremara u tom tržištu i dalje marginalan ne mijenja ovaj zaključak.

(248)

Sve mjere na koje se odnosi ova Odluka stupile su na snagu prije no što je Komisija dala formalno odobrenje. Stoga talijanske vlasti nisu ispoštovale obvezu mirovanja iz članka 108. stavka 3. UFEU-a.

(249)

U mjeri u kojoj gore utvrđene mjere predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, njihova se sukladnost može ocijeniti u svjetlu iznimaka utvrđenih u stavcima 2. i 3. toga članka i članka 106. stavka 2. UFEU-a.

(250)

Sukladno sudskoj praksi Suda, dužnost je države članice navesti moguće osnove za sukladnost i dokazati da su uvjeti za sukladnost ispunjeni (52). RAS smatra da niti jedna od mjera koje se ocjenjuju ne predstavlja državnu potporu i naveo je moguće osnove za sukladnost samo u pogledu naknade za prometovanje na dvjema linijama prema kopnu i subvencije plaćene za promidžbene aktivnosti.

(251)

31. siječnja 2012. stupio je na snagu novi paket usluga od općeg gospodarskog interesa. Od toga datuma, sukladnost potpore u obliku naknade za obavljanje javnih usluga mora se ispitivati u svjetlu Odluke o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2011. i kriterija iz Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa iz 2011.

(252)

Kao što je već bio slučaj s Odlukom o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2005., Odluka o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2011. primjenjuje se samo na državnu potporu u obliku naknade za obavljanje javnih usluga koja se dodjeljuje poduzećima u vezi s uslugom od općeg gospodarskog interesa koja je sukladna s Uredbom o pomorskoj kabotaži. U Odluci iz 2012., Komisija je zauzela preliminarni stav da, time što su izravno povjerile pružanje usluga Saremaru, talijanske vlasti nisu ispoštovale članak 4. stavak 1. Uredbe o pomorskoj kabotaži o nediskriminirajućem postupanju prema brodovlasnicima.

(253)

RAS je tijekom formalnog istražnog postupka tvrdio da se Saremar mogao okvalificirati kao unutarnji operator regije. Prema RAS-u, iz sudske se prakse (53) može zaključiti da se primjena načela zabrane diskriminacije isključuje pod uvjetom da je nadzor koji javno tijelo provodi nad operatorom sličan onome koji to tijelo provodi nad vlastitim odjelima i da operator ključni dio svojih djelatnosti provodi za nadzorna tijela.

(254)

Čini se da Saremar doista djeluje u ime RAS-a kao instrument provedbe RAS-ovih politika pomorskoga prijevoza i regionalnog razvoja. Međutim, nejasno je može li ta okolnost opravdati izravnu i isključivu dodjelu naknade Saremaru. U svakom slučaju, Komisija ne mora donijeti odluku o tom pitanju za potrebe ovoga slučaja, s obzirom da mjera potpore nije sukladna s Odlukom o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2011.

(255)

Odluka o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2011. primjenjuje se samo na potporu u obliku naknade za obavljanje javnih usluga u vezi s uslugom od općeg gospodarskog interesa za kojom postoji stvarna potreba. Na temelju razloga izloženih u uvodnim izjavama 180.–218. Komisija zaključuje da RAS nije primjereno nužnim pravnim standardima dokazao postojanje stvarne potrebe za javnom uslugom koja bi opravdala nametanje obveze obavljanja javnih usluga na predmetnim linijama, niti je dokazao da su te obveze bile dovoljno precizne. Stoga se potpora dodijeljena Saremaru za prometovanje na dvjema linijama ne može smatrati potporom spojivom s unutarnjim tržištem na temelju Odluke o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2011.

(256)

U svakom slučaju, da bi se smatralo spojivim s unutarnjim tržištem i da bi se izuzelo iz obveze prijavljivanja na temelju Odluke o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2011., pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa mora se povjeravati putem jednog ili više akata kojima se utvrđuje:

(257)

Očito je da u ovom slučaju akti o povjeravanju ne ispunjavaju uvjete navedene gore pod točkama (d), (e) i (f). Stoga se dotična potpora ne može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem temeljem Odluke o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2011.

(258)

Prema RAS-u, mjera je u svojim glavnim elementima bila definirana prije stupanja na snagu novog paketa usluga od općeg gospodarskog interesa te bi se stoga za ocjenu spojivosti s unutarnjim tržištem primjenjivala Odluka o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2005., a ne Odluka o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2011. Međutim, u ovom slučaju, naknada je dodijeljena tek u kolovozu 2012., Regionalnim Zakonom 15 od 7. kolovoza 2012., te ona stoga ne prethodi danu stupanja na snagu Odluke o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2011. Argument RAS-a stoga nije održiv.

(259)

Da zaključimo, potpora Saremaru ne može se smatrati spojivom s unutarnjim tržištem i izuzetom od obveze prijavljivanja na temelju Odluke o uslugama od općeg gospodarskog interesaiz 2011.

(260)

U svakom slučaju, s obzirom da ne postoje nikakve odredbe kojima se određuje naknada za prometovanje na dvjema linijama, niti bilo kakvi aranžmani za izbjegavanje i povrat bilo kakvih preplaćenih naknada, predmetna se naknada ne može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem i izuzetom od obveze prijavljivanja niti na temelju Odluke o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2005.

(261)

Iz razloga navedenih u nastavku, Komisija drži da se Saremar može smatrati poduzećem u teškoćama, u smislu Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, u trenutku kada mu je dodijeljena predmetna naknada.

(262)

Sukladno točki 9. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, smatra se da je poduzeće u teškoćama ako nije sposobno oporaviti se pomoću vlastitih sredstava ili sredstava pribavljenih od dioničara ili na tržištu, te ako bi bez uplitanja javnih vlasti gotovo sigurno prestalo poslovati. Sukladno točki 10. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, smatra se da je poduzeće u teškoćama posebno u sljedećim slučajevima:

(263)

Sukladno točki 11. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje može se smatrati da je poduzeće u teškoćama i kada ne postoji niti jedna od pretpostavki iz točke 10., i u njoj se navode neki od uobičajenih pokazatelja da se radi o poduzeću u teškoćama, kao što su: rast gubitaka, pad prometa, rast zaliha, višak kapaciteta, smanjenje novčanih tokova, rast duga, porast troškova kamata i pad ili nulta vrijednost imovine.

(264)

Saremar je u 2010. zabilježio gubitak od 5 253 530 EUR. Unatoč činjenici da je poduzeće u 2011. ostvarilo dobit od 2 523 439 EUR, taj rezultat nije bio dovoljan za pokriće gubitaka pretrpljenih tijekom 2010. Štoviše, gubitci iz 2010. bili su dvostruko veći od viška ostvarenog u 2011. Gubitak iz 2010. prenesen je u 2012. i pokriven je smanjenjem kapitala poduzeća s 6 099 961 EUR na 1 209 010,64 EUR. Saremar je prema tome u 2011. izgubio preko 80 % svoga kapitala i mora se smatrati poduzećem u teškoćama na temelju točke 10. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.

(265)

Prema Bilanci Saremara iz 2012. (54) poduzeće je 2012. i dalje bilježilo gubitak, i to od 1,7 milijuna EUR. Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 157., Komisija je konstatirala da je sam Saremar svoju financijsku situaciju u 2012. smatrao kritičnom.

(266)

Takvo se činjenično stanje odražava i u Odluci 41/23 koju je RAS donio 15. listopada 2012. U toj se Odluci spominje Napomena od 4. listopada 2012. kojom predsjednik Saremara obavještava RAS, među ostalim, da, ako se odmah ne provedu odredbe Regionalnog zakona 15 od 7. kolovoza 2012., kojim se za poduzeće određuje subvencija u iznosu od 10 milijuna EUR, zaduženost poduzeća dovela bi u pitanje nastavak njegove djelatnosti, što bi imalo značajan utjecaj i na javnu uslugu i na planiranu privatizaciju poduzeća. (55)

(267)

S obzirom na kontinuirane gubitke, probleme s likvidnošću i analizu koju je proveo sam Saremar, Komisija zaključuje da se poduzeće mora smatrati poduzećem u teškoćama i na temelju točke 11. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.

(268)

Financijske poteškoće Saremara u 2012. ublažila je u studenom/prosincu 2012. dodjela naknade koja je predmetom ove ocjene. Da Saremar nije primio navedene iznose, u 2012. zabilježio bi gubitak od 13 milijuna EUR.

(269)

Prema točki 9. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa iz 2011., naknada za usluge od općeg gospodarskog interesa koja se odobrava poduzećima u teškoćama mora se ocijeniti na temelju Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. S obzirom da uvjeti navedeni u Odluci o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz 2011. nisu ispunjeni, naknada koju je Saremar u teškoćama primio za prometovanje na dvjema predmetnim linijama mora se ocijeniti na temelju Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, kako bi se utvrdilo može li se ona proglasiti nespojivom s unutarnjim tržištem prema članku 107. stavku 3. UFEU-a.

(270)

Poduzeće nije primilo nikakvu potporu za sanaciju ili restrukturiranje u posljednjih deset godina. Zbog toga Komisija smatra da poduzeće zadovoljava načelo „jednokratne dodjele”, kako je navedeno u točki 72. et seqq. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.

(271)

Međutim, da bi se državna potpora poduzeću u teškoćama smatrala spojivom s unutarnjim tržištem u sladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a, moraju biti ispunjeni svi uvjeti utvrđeni u Smjernicama za sanaciju i restrukturiranje.

(272)

Prvo, sukladno točki 13. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, poduzeće koje pripada većoj poslovnoj grupi obično nema pravo na potporu za restrukturiranje, osim u slučaju kada se može dokazati da su teškoće poduzeća njegove vlastite poteškoće i da nisu posljedica proizvoljne raspodjele troškova unutar grupe i da su poteškoće preozbiljne da bi se grupa mogla sama s njima nositi. Od njegova prijenosa iz matičnog poduzeća Tirrenia, Saremar je u cijelosti u posjedu RAS-a te stoga nije dio grupe.

(273)

Drugo, da bi se mjera smatrala spojivom s unutarnjim tržištem na temelju točaka 34. – 37. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, u planu za restrukturiranje moraju se detaljno analizirati problemi koji su doveli do teškoća i navesti načini na koje će se u razumnom vremenskom roku ponovno uspostaviti dugoročna održivost i zdravlje poduzeća. To se mora izvršiti na temelju realističnih pretpostavki u pogledu budućih uvjeta poslovanja, uz scenarije koji odražavaju najbolje moguće, najgore moguće i umjereno optimistične pretpostavke, kao i prednosti i nedostataka karakterističnih za poduzeće. Taj se plan sa svim relevantnim detaljima mora dostaviti Komisiji, i mora uključivati, ponajprije, istraživanje tržišta.

(274)

Komisiji nije dostavljen takav plan. Istina je da je RAS dostavio poslovni plan Saremara za razdoblje 2011. – 2022., međutim, taj plan nije u skladu sa zahtjevima Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.

(275)

U ovom slučaju, poslovni plan Saremara odobren je u srpnju 2010., prije no što je RAS odobrio naknadu, i nije bio utemeljen na pretpostavci da će takva mjera biti donesena u korist Saremara. Plan je bio utemeljen na pretpostavci da će poduzeće do studenog 2010. biti djelomično privatizirano (RAS se prvotno namjeravao riješiti 49 % svoga udjela u poduzeću) i obuhvaćao je 12-godišnje trajanje novog ugovora o obavljanju javnih usluga koji se planirao potpisati s kupcem na kraju 2010. U planu se ne navode detaljne okolnosti koje su poduzeće dovele u teškoće, niti su opisani načini ponovne uspostave njegove dugoročne održivosti; u planu se ne spominje prometovanje Saremara na dvjema linijama između Sardinije i kopna.

(276)

Na temelju toga Komisija smatra da mjera nije bila uvjetovana provedbom poslovnog plana koji bi bio u skladu s uvjetima iz Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, što je dovoljno kako bi se isključila njezina spojivost s unutarnjim tržištem.

(277)

Treće, moraju se poduzeti mjere kako bi se osiguralo maksimalno moguće ublažavanje štetnih učinaka potpore na uvjete trgovanja. Potpora ne smije bespotrebno narušavati tržišno natjecanje. To obično znači ograničavanje moguće prisutnosti poduzeća na njegovim tržištima na kraju razdoblja restrukturiranja. Kompenzacijske mjere trebaju biti razmjerne negativnim učincima potpore na tržišno natjecanje i, ponajprije, veličini i relativnoj važnosti poduzeća na njegovom tržištu ili tržištima. Razmjer kompenzacijskih mjera mora se utvrditi na pojedinačnoj osnovi i imajući u vidu cilj ponovne uspostave dugoročne održivosti poduzeća. Nadalje, sukladno točki 7. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, Komisija će zatražiti kompenzacijske mjere koje na najmanju moguću mjeru svode učinke za tržišne konkurente. RAS nije predložio nikakvu kompenzacijsku mjeru kojom bi se kompenziralo moguće narušavanje tržišnog natjecanja izazvano dodjelom potpore.

(278)

Četvrto, potpora se mora svesti na strogi minimum potreban kako bi se omogućilo restrukturiranje. Od korisnika se očekuje značajan doprinos planu restrukturiranja iz vlastitih sredstava, uključujući prodaju imovine koja nije od ključne važnosti za opstanak poduzeća, ili iz vanjskih izvora financiranja po tržišnim uvjetima. Takav doprinos mora biti realan, tj. stvaran, i isključuje sve buduće dobiti kao što je novčani tok, te predstavlja znak da tržišta vjeruju u mogućnost povratka poduzeća u stanje održivosti.

(279)

U ovom slučaju nije bio predviđen vlastiti doprinos.

(280)

Komisija zaključuje da subvencija koja je dodijeljena Saremaru za pokriće manjka nastalog iz prometovanja na dvjema linijama do kopna Italije tijekom 2011. i 2012. predstavlja potporu nespojivu s unutarnjim tržištem dodijeljenu Saremaru u teškoćama.

(281)

Radi cjelovitosti, Komisija je provjerila i bi li dotična potpora bila sukladna s Okvirom za usluge od općeg gospodarskog interesa iz 2011. da Saremar u trenutku dodjele potpore nije bio poduzeće u teškoćama.

(282)

Kako je naznačeno u stavku 56. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa iz 2011. države članice imaju značajnu diskreciju u pogledu prirode usluga koje bi se mogle klasificirati kao usluge od općeg gospodarskog interesa. Zadatak Komisije je osigurati da se granice tog diskrecijskog prava primjenjuju bez očitih pogrešaka u pogledu definicije usluga od općeg gospodarskog interesa.

(283)

Na temelju razloga izloženih u uvodnim izjavama 188.–210., Komisija smatra da taj uvjet u ovom slučaju nije ispunjen.

(284)

U skladu s odjeljkom 2.3 Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa iz 2011., pojam usluga od općeg gospodarskog interesa u smislu članka 106. UFEU-a znači da je dotičnom poduzeću povjereno obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa temeljem jednog ili više službenih akata.

(285)

U tim aktima mora se navesti, ponajprije:

(286)

Komisija navodi da, u ovom slučaju, akti o povjeravanju ne upućuju ni na kakvu naknadu Saremaru za izvršavanje obveze obavljanja javnih usluga i stoga oni ne ispunjavaju uvjete navedene gore pod točkama (d) i (e).

(287)

Kako je naznačeno u odjeljku 2.4 Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa iz 2011. „trajanje razdoblja povjeravanja treba opravdati pozivanjem na objektivne kriterije kao što su potreba za amortizacijom neprenosive trajne imovine. U načelu, razdoblje povjeravanja ne bi trebalo trajati dulje od razdoblja potrebnog za amortiziranje najznačajnije imovine potrebne za obavljanje usluge od općeg gospodarskog interesa.”

(288)

Budući da je u ovom slučaju razdoblje pružanja usluga ograničeno na 2011. i 2012., ovaj je uvjet ispunjen.

(289)

U stavku 21. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa iz 2011. stoji da „[…] iznos naknade ne smije prelaziti iznos potreban za pokriće troškova izvršavanja obveze obavljanja javnih usluga, uključujući razumnu dobit”. Da bi se mjera smatrala potrebnom, iznos i oblik mjere potpore moraju biti nužni za postizanje cilja od javnog interesa. Njezin iznos mora biti najmanji iznos potreban za postizanje cilja, a njezin oblik mora biti najprimjereniji za otklanjanje smetnji. Stoga je nužno, u ovom slučaju, kvantificirati dodatne troškove obveze obavljanja javnih usluga koje su Saremaru nametnute temeljem akata o povjeravanju i usporediti te dodatne troškove s prednostima koje je Saremaru dodijelio RAS.

(290)

Naknada za obavljanje javne usluge dodijeljena Saremaru iznosi 10 milijuna EUR. RAS je tvrdio da su, tijekom relevantnog razdoblja, dodatni troškovi koje je Saremar pretrpio u pružanju usluga odgovarali financijskoj potpori koja mu je dodijeljena, ne uzimajući u obzir bilo kakvu razumnu dobit. Istragom je utvrđeno da je na predmetnim linijama Saremar zabilježio gubitak od 214 000 EUR u 2011. i gubitak od 13 440 220 EUR u 2012.

(291)

Na temelju tih rezultata, čini se da naknada koju je RAS dodijelio ne bi premašivala iznos gubitka pretrpljenog obavljanjem usluga. Međutim, kako je već napomenuto u pogledu trećeg Altmark-kriterija, i iz istih gore opisanih razloga, Komisija smatra da Saremar nije imao pravo na bilo kakvu naknadu troškova pretrpljenih u prometovanju na dvjema linijama i da naknada nije odražavala jasno definirane obveze obavljanja javnih usluga.

(292)

Konačno, s obzirom da je potpora dodijeljena nakon stupanja na snagu novog Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa, njezina se spojivost s unutarnjim tržištem mora ocijeniti i u odnosu na sljedeće uvjete:

(293)

RAS nije obavio javno savjetovanje niti je unaprijed objavio potrebne informacije o obvezi obavljanja javnih usluga i naknadi koja se isplaćuje za njihovo obavljanje. Štoviše, kao što je gore navedeno, u početku naknada nije bila predviđena s obzirom da su se usluge smatrale komercijalno održivima.

(294)

Sukladno stavku 21. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa iz 2012., „iznos naknade ne smije prelaziti iznos potreban za pokriće neto troškova izvršavanja obveza obavljanja javnih usluga, uključujući razumnu dobit.” U skladu sa stavkom 24. Okvira za usluge od općeg gospodarskog interesa iz 2012. neto troškovi potrebni za izvršavanje obveza obavljanja javnih usluga moraju se izračunati na temelju usporedbe stanja u kojemu se pružatelj nalazi kada ima i kada nema obvezu obavljanja javnih usluga. U ovom slučaju nije napravljen takav izračun.

(295)

Osim toga, u aktima o povjeravanju nije utvrđen mehanizam za poticanje učinkovitosti. RAS također nije obrazložio zašto uvođenje takvih poticaja nije bilo izvedivo ili primjereno. U konačnici, nisu ispunjene obveze u vezi s transparentnosti.

(296)

Komisija stoga zaključuje da naknada dodijeljena Saremaru za pružanje usluga nije spojiva s unutarnjim tržištem prema Okviru za usluge od općeg gospodarskog interesa iz 2011.

(297)

Tijekom istrage, RAS je iznio dva argumenta u pogledu dokapitalizacije: prvo, da je ta mjera samo djelomično provedena i, drugo, da se ticala financiranja na koje je Saremar imao zakonsko pravo. Kao što je već rečeno, RAS nije tvrdio da bi ta mjera predstavljala potporu za restrukturiranje u smislu Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Štoviše, kao što je ranije objašnjeno, RAS nije komentirao spojivost mjere s unutarnjim tržištem.

(298)

Unatoč tomu, Komisija smatra da se Saremar treba okvalificirati kao poduzeće u teškoćama u smislu Smjernica za sanaciju i restrukturiranje i stoga ima pravo na potporu za restrukturiranje. Dokapitalizacija predstavlja potporu za restrukturiranje koja se mora ocijeniti na temelju Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, kako bi se utvrdilo može li ona biti spojiva s unutarnjim tržištem prema članku 107. stavku 3. UFEU-a.

(299)

Budući da kriteriji sukladnosti utvrđeni u Smjernicama za sanaciju i restrukturiranje nisu ispunjeni (vidjeti ponajprije razloge navedene u uvodnim izjavama 272.–279., Komisija zaključuje da naknade isplaćene Saremaru predstavljaju nesukladnu potporu za restrukturiranje poduzeću u teškoćama. Ta se mjera stoga ne može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.

(300)

Sljedeće mjere koje je RAS proveo u korist Saremara predstavljaju državnu potporu nespojivu s unutarnjim tržištem:

(301)

Plaćanje promidžbenih aktivnosti i pisma podrške ne uključuju državnu potporu Saremaru.

(302)

Predmetne mjere potpore nespojive su s unutarnjim tržištem. Italija je nezakonito provela predmetnu potporu, što predstavlja povredu članka 108. stavka 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

(303)

Sukladno UFEU-u i utvrđenoj sudskoj praksi Suda, Komisija je nadležna donijeti odluku prema kojoj država članica mora ukinuti ili izmijeniti potporu (56) u trenutku kada utvrdi da je ona nespojiva s unutarnjim tržištem. Sukladno ustaljenoj sudskoj praksi, obveza države da ukine potporu koju Komisija smatra nespojivom s unutarnjim tržištem ima za cilj ponovnu uspostavu prethodno postojećeg stanja (57). U tom kontekstu, Sud je utvrdio da je taj cilj postignut onoga trenutka kada primatelj vrati iznose koji su mu dodijeljeni kao nezakonita potpora, pri čemu on gubi pravo na pogodnost koju je uživao u odnosu na svoje tržišne konkurente, te se ponovno uspostavlja situacija koja je postojala prije plaćanja potpore (58).

(304)

Nastavno na sudsku praksu, člankom 14. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 (59) utvrđeno je da „kada se u slučajevima nezakonite potpore donesu negativne odluke, Komisija donosi odluku kojom se od dotične države članice zahtijeva da poduzme sve potrebne mjere kako bi od korisnika povukla sredstva potpore.”

(305)

Stoga, budući da se mjere utvrđene u uvodnoj izjavi 300. smatraju nezakonitom i nesukladnom državnom potporom, iznosi potpore iz tih mjera koji su već dodijeljeni, tj. 10 824 309,69 EUR moraju se vratiti kako bi se ponovno uspostavilo stanje koje je na tržištu vladalo prije dodjele tih potpora.

(306)

Ova se Odluka ne odnosi na i ne dovodi u pitanje bilo koja druga pitanja obuhvaćena Odlukama iz 2011. i 2012. ili na koja su Komisiji pozornost skrenule zainteresirane strane tijekom istrage pokrenute temeljem tih Odluka,

(a)

ukupan iznos (glavnica i kamata na iznos povrata državne potpore) koji se treba povratiti od korisnika;

(b)

detaljan opis mjera koje su već poduzete i koje se planiraju poduzeti radi usklađivanja s ovom Odlukom;

(c)

dokumente kojima se dokazuje da je primateljima naređen povrat potpore.