9.8.2017   

HR

Službeni list Europske unije

C 261/36

(1)

Komisija je 16. studenoga 2016. donijela Godišnji pregled rasta, čime je označen početak europskog semestra 2017. za koordinaciju ekonomske politike. Prioritete Godišnjeg pregleda rasta potvrdilo je Europsko vijeće 9. i 10. ožujka 2017. Komisija je 16. studenoga 2016. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 donijela Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojemu je utvrdila da je Francuska država članica za koju je potrebno provesti detaljno preispitivanje. Istog je dana Komisija donijela i Preporuku za preporuku Vijeća o ekonomskoj politici europodručja, koju je Europsko vijeće potvrdilo 9. i 10. ožujka 2017. Vijeće je 21. ožujka 2017. donijelo Preporuku o ekonomskoj politici europodručja („Preporuka za europodručje”) (3).

(2)

Kao država članica čija je valuta euro te s obzirom na blisku međusobnu povezanost ekonomija u ekonomskoj i monetarnoj uniji, Francuska bi trebala osigurati punu i pravodobnu provedbu Preporuke za europodručje, koja je navedena u preporukama 1. i 4. u nastavku.

(3)

Izvješće za Francusku za 2017. objavljeno je 22. veljače 2017. U njemu je ocijenjen napredak Francuske u rješavanju preporuka za tu zemlju koje je Vijeće donijelo 12. srpnja 2016., mjere poduzete kao odgovor na preporuke za pojedinu zemlju donesene prethodnih godina te napredak Francuske u pogledu ostvarivanja nacionalnih ciljeva u okviru strategije Europa 2020. Izvješće je sadržavalo i detaljno preispitivanje u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011, čiji su rezultati također objavljeni 22. veljače 2017. U svojoj analizi Komisija je zaključila da u Francuskoj postoje prekomjerne makroekonomske neravnoteže. Konkretno, u Francuskoj je u kontekstu sporog rasta produktivnosti konkurentnost slaba, a javni dug je visok i raste. Osobito je važna potreba za djelovanjem u cilju smanjenja rizika od štetnih učinaka na francusko gospodarstvo te, s obzirom na njegovu veličinu i prekogranični značaj, na ekonomsku i monetarnu uniju.

(4)

Francuska je 28. travnja 2017. dostavila svoj Nacionalni program reformi za 2017. i svoj Program stabilnosti za 2017. Kako bi se u obzir uzela njihova povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno.

(5)

Pri programiranju europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESI fondovi) za razdoblje 2014.–2020. u obzir su uzete relevantne preporuke za pojedine zemlje. Kako je predviđeno u članku 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (4), ako je pri provedbi relevantnih preporuka Vijeća potrebna potpora, Komisija može zatražiti od države članice da preispita i predloži izmjene svojeg sporazuma o partnerstvu i relevantnih programa. Komisija je dostavila dodatne pojedinosti o tome kako bi iskoristila tu odredbu u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost ESI fondova povezuje s dobrim gospodarskim upravljanjem.

(6)

Na Francusku se trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu. U skladu s preporukom Vijeća od 10. ožujka 2015. u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita, vlada u svojem Programu stabilnosti za 2017. planira ispraviti prekomjerni deficit do 2017., tako da ukupni deficit bude na razini 2,8 % BDP-a. Planira se daljnje smanjenje ukupnog deficita na 1,3 % BDP-a u 2020. Planirano je da se do 2019. ostvari srednjoročni proračunski cilj – strukturni deficit od 0,4 % BDP-a. Međutim, procjenjuje se da će ponovno izračunani (5) strukturni saldo u 2020. iznositi -1,2 % BDP-a i stoga se srednjoročni cilj neće ostvariti tijekom trajanja programa. Prema Programu stabilnosti za 2017. očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti s 95,9 % BDP-a u 2018. na 93,1 % BDP-a u 2020. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske projekcije vjerojatan je. Istodobno nisu dovoljno precizirane mjere potrebne za potporu planiranim ciljevima u pogledu deficita od 2018. nadalje.

(7)

Vijeće je 10. ožujka 2015. preporučilo Francuskoj da do 2017. okonča stanje prekomjernog deficita i u 2017. ostvari deficit opće države od 2,8 % BDP-a, u skladu s poboljšanjem strukturnog salda od 0,9 % BDP-a. Na temelju proljetne prognoze Komisije za 2017. predviđa se da će ukupni deficit u 2017. dosegnuti 3,0 % % BDP-a, što je u skladu s referentnim vrijednostima iz Ugovora, ali više od ciljnog deficita koji je preporučilo Vijeće. Ako se politike ne promijene, predviđa se da će u 2018. ukupni deficit iznositi 3,2 % BDP-a, što je iznad referentne vrijednost iz Ugovora i upućuje na rizike za trajno ispravljanje prekomjernog deficita. Nadalje, predviđa se da se preporučeni fiskalni napor neće poduzeti u razdoblju primjene postupka u slučaju prekomjernog deficita jer se francuska strategija konsolidacije uglavnom oslanja na poboljšanje cikličkih uvjeta i održanje niske razine kamatnih stopa, što nije pod kontrolom nadležnih tijela.

(8)

Ako pravovremeno i trajno ispravi prekomjerni deficit, na Francusku bi se u 2018. primjenjivali preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te prijelazno pravilo o dugu. S obzirom na njezinu fiskalnu situaciju i osobito razinu njezina duga, očekuje se da se Francuska dodatno prilagodi prema ostvarenju svojeg srednjoročnog proračunskog cilja, a to je strukturni deficit od 0,4 BDP-a. Prema zajednički dogovorenoj matrici prilagodbe u okviru Pakta o stabilnosti i rastu ta bi prilagodba trebala dovesti do nominalne stope rasta neto primarnih državnih rashoda (6) koja 2018. ne premašuje 1,2 %. To bi odgovaralo godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,6 % BDP-a. Ne bude li promjene u politikama, postojat će rizik od znatnog odstupanja od tog zahtjeva u 2018. Prisutan je i rizik da Francuska u 2018. neće ispuniti zahtjeve prijelaznog pravila o dugu jer se umjesto minimalne linearne strukturne prilagodbe od 0,4 % BDP-a predviđa pogoršanje strukturnog salda za 0,5 % BDP-a. Općenito, Vijeće smatra da Francuska treba biti spremna poduzeti dodatne mjere kako bi se u 2017. osigurala usklađenost s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te da će od 2018. biti potrebno poduzeti dodatne mjere. Kako je predviđeno Uredbom (EZ) br. 1466/97, procjenom proračunskih planova i rezultata trebao bi se uzeti u obzir proračunski saldo države članice s obzirom na cikličke uvjete. Kako se navodi u komunikaciji Komisije o europskom semestru 2017. koja prati ovogodišnje preporuke za pojedine zemlje, ocjenom Nacrta proračunskog plana za 2018. i naknadnom ocjenom proračunskih rezultata za 2018. morat će se uzeti u obzir da je cilj postići smjer fiskalne politike kojim se doprinosi i jačanju oporavka koji je u tijeku i osiguravanju održivosti javnih financija Francuske. U tom kontekstu Vijeće prima na znanje da Komisija namjerava izvršiti cjelovitu ocjenu u skladu s Uredbom (EZ) br. 1466/97, posebno s obzirom na cikličku situaciju u Francuskoj.

(9)

Udio javnih rashoda u BDP-u u Francuskoj jedan je od najvećih u Uniji. Predviđa se da će u 2017. udio potrošnje u BDP-u dosegnuti 56,2 %, što je 9,7 postotnih bodova više nego u Uniji. Francuska je primjenjivala strategiju konsolidacije rashoda koja se uglavnom oslanjala na smanjenje kamatnih stopa i javnih ulaganja. Nije međutim izvjesno da će u srednjoročnom razdoblju kamatne stope ostati niske, pa bi smanjenje produktivnih javnih ulaganja moglo štetno utjecati na budući gospodarski potencijal. S druge strane, analizama rashoda utvrđeno je nekoliko mogućnosti za povećanje učinkovitosti, koje nisu provedene u djelo. Analizama rashoda utvrđeno je tek manje od 2 % ukupnog iznosa planiranih ušteda na rashodima od 50 milijardi EUR u razdoblju 2015.–2017. To je međutim samo djelomično stvarno provedeno u proračunu za 2016., a mjere iz Zakona o proračunu 2017. odnose se na uštede utvrđene analizom rashoda iz 2015. Uštede utvrđene analizama mogle bi se znatno povećati povećanjem broja područja rashoda obuhvaćenih analizom i provedbom višegodišnje strategije kojom bi se utvrđene uštede pretvorile u konkretne proračunske mjere.

(10)

Visoki doprinosi za socijalno osiguranje u kombinaciji s visokim razinama oporezivanja poduzeća mogu odvratiti privatna ulaganja i zaustaviti rast poduzeća i nova zapošljavanja. Nastavljena je provedba mjera politike za smanjenje troškova rada, a u travnju 2016. započela je druga faza smanjenja doprinosa za socijalno osiguranje na teret poslodavaca koja je bila planirana paktom o solidarnosti i odgovornosti. Vlada je osim toga za 2017. povećala porezne odbitke za konkurentnost i zapošljavanje sa 6 % na 7 %. Francuska je tim mjerama za smanjenje poreznog klina za rad od 2013. poboljšala svoju konkurentnost, ali još nisu nadoknađeni akumulirani gubici iz prošlosti. Francuska je u 2015., unatoč silaznom trendu, imala najveće doprinose u Uniji za socijalno osiguranje na prosječnu plaću na teret poslodavca iskazane kao udio u ukupnim troškovima rada koje snose poslodavci. U nedavno provedenim evaluacijama tih mjera naglašen je njihov pozitivan učinak na zapošljavanje i profitnu maržu, ali su za cjelovitu procjenu njihova učinka na plaće, ulaganja, zapošljavanje i profitnu maržu poduzeća potrebne dodatne evaluacije. Nedavne evaluacije upućuju i na to da bi se konsolidacijom programa za smanjenje troškova rada i njihovom transformacijom u trajna smanjenja doprinosa za socijalno osiguranje ostvarili optimalni učinci na zapošljavanje i ulaganja.

(11)

Od 1. srpnja 2016. efektivna prosječna stopa poreza na dobit iznosila je 38,4 % i bila je najviša u Uniji, a i drugi su porezi na proizvodnju vrlo visoki. Međutim, Francuska je u 2020. donijela mjere za smanjenje zakonske stope poreza na dobit na 28 %. Istodobno, potrošnja se i dalje manje oporezuje nego u ostalim državama članicama Unije. Francuska je u 2014. po poreznim prihodima od potrošnje iskazanima u postotku ukupnih poreznih prihoda bila na 27. mjestu u Uniji. Sustav PDV-a odlikuje se standardnom stopom srednje razine i niskim sniženim stopama koje se primjenjuju na široku osnovicu. Složenost poreznog sustava može biti prepreka neometanom funkcioniranju poslovnog okružja. U Francuskoj je porezno opterećenje veliko, brojne su porezne olakšice i snižene stope i mnogo je postupaka oporezivanja, zbog čega rastu troškovi izvršenja poreznih obveza i nesigurnost, posebno za poduzeća. Ukupni porezni rashodi u Francuskoj prilično su visoki i iznose više od 3 % BDP-a. Visoki su i administrativni troškovi naplate poreza za porezna tijela i veći su od prosjeka Unije.

(12)

Stopa nezaposlenosti u 2016. smanjena je na 10,1 %. Najveća je stopa nezaposlenosti mladih i nekvalificiranih osoba te osoba koje nisu rođene u Uniji. U tijeku su reforme upravljanja koje su ključne za usklađenje mogućnosti izobrazbe s prilikama za zapošljavanje i potrebama gospodarstva. Istodobno, osobe koje traže posao, radnici nižih kvalifikacija te zaposleni u malim i srednjim poduzećima teško ostvaruju pristup izobrazbi. Kako bi se osiguralo njihovo sudjelovanje u izobrazbi i relevantnost izobrazbe trebalo bi ojačati postojeće mjere i preraspodijeliti sredstva. Mladima, a pogotovo onima s najnižim kvalifikacijama, još uvijek je otežan ulazak na tržište rada. U tom se kontekstu mjerama potpore naukovanju za sada postižu pozitivni rezultati. No dostupno početno strukovno obrazovanje i osposobljavanje, osobito ako se stječu u školama i nekim tercijarnim sektorima, nisu u dovoljnoj mjeri usklađeni s prilikama za zapošljavanje. Štoviše, učenici u nepovoljnom položaju češće se usmjeravaju prema početnom strukovnom obrazovanju i većinom rano napuštaju školovanje, čime se doprinosi izraženoj nejednakosti u obrazovanju. Utjecaj socioekonomskog položaja na rezultate učenika najveći je u usporedbi s ostalim članicama OECD-a.

(13)

U 2016. bilo je zaposleno samo 54,5 % radno sposobnog stanovništva koje nije rođeno u EU-u. Stopa zaposlenosti žena koje nisu rođene u EU-u (45,4 %) bila je među najnižima u Uniji. Razlika u zaposlenosti osoba koje nisu rođene u EU-u i osoba rođenih u Francuskoj povećana je u 2016. na 17,5 postotnih bodova (23,7 postotnih bodova za žene). Nedovoljna zaposlenost osoba koje nisu rođene u EU-u utječe na pad ukupne stope zaposlenosti i predstavlja kroničnu neiskorištenost radne snage. I druga generacija useljenika suočava se s negativnim ishodima zapošljavanja koji se ne mogu objasniti razlikom u godinama, obrazovanju i vještinama. Štoviše, razlika u ishodima obrazovanja dugotrajna je jer druga generacija useljenika samo donekle ostvaruje bolje rezultate. Za rješavanje tog pitanja potrebna je sveobuhvatna strategija, uključujući posebno ciljane mjere za stjecanje jezičnih vještina, unapređenje vještina i izobrazbu, savjetovanje o zapošljavanju i ostale ciljane aktivne politike tržišta rada. Djelotvoran pristup uslugama ključan je za promicanje sudjelovanja na tržištu rada, kao i mjere protiv diskriminirajućih postupaka koji utječu na zapošljavanje osoba koje nisu rođene u EU-u i drugu generaciju useljenika.

(14)

Indeksacija minimalne plaće prisutna je u Francuskoj od 2013. Rast minimalne plaće sporiji je od referentnih plaća zbog niske inflacije i usporenog rasta plaća. U odnosu na medijalnu plaću minimalna je plaća visoka, a trošak rada za minimalnu plaću smanjen je oslobođenjima od plaćanja doprinosa za socijalno osiguranje. Povećanjem minimalne plaće potiče se povećanje plaća za većinu kategorija radnika i riskira stvaranje uzlazne kompresije plaća. Iako je indeksacija minimalne plaće važna za očuvanje kupovne moći radnika, postojeći mehanizam indeksacije mogao bi pridonijeti odgodi potrebnog ukupnog usklađivanja plaća. Osim toga, u trenutačnom kontekstu visoke nezaposlenosti postoji rizik da trošak rada za minimalnu plaću koči zapošljavanje niskokvalificiranih radnika. Skupina neovisnih stručnjaka svake godine ocjenjuje minimalnu plaću u Francuskoj i iznosi neobvezujuća mišljenja o njezinu kretanju. Njihovo se mišljenje o njezinim ad hoc povećanjima do sada uvijek poštovalo i bilo je važno za nadzor primjene takvih ad hoc povećanja.

(15)

Francuska je u kolovozu 2016. zakonom o radu, socijalnom dijalogu i stručnom usavršavanju uvela mjere usmjerene na jačanje kapaciteta poduzeća za prilagodbu ekonomskim ciklusima te na smanjenje segmentacije tržišta rada. Zakonom su pojednostavnjena pravila o otpuštanju iz ekonomskih razloga, prošireno je područje primjene većine ugovora na razini poduzeća i povećana je učinkovitost kolektivnih pregovora. Dugotrajno visoke razine nezaposlenosti stvaraju pritisak na održivost sustava naknada za nezaposlenost. Stoga su socijalni partneri u ožujku 2017. postigli dogovor o novoj konvenciji o sustavu naknada za nezaposlenost koju je vlada potvrdila i čiji je cilj smanjenje godišnjeg deficita za 1,2 milijarde EUR.

(16)

Iako je Francuska poboljšala ukupnu prikladnost svojih propisa, poslovno okružje i dalje je na sredini ljestvice u usporedbi s najvažnijim konkurentima. Konkretno, unatoč stalnim pokušajima pojednostavnjenja, poduzeća su još uvijek izložena velikom regulatornom opterećenju i čestim izmjenama propisa. To je jedna od glavnih prepreka privatnim ulaganjima. Francuska je programom pojednostavnjenja poduzela korake za smanjenje administrativnog opterećenja za poduzeća, ali jedna petina mjera donesenih prije 2016. u svibnju 2017. još nije bila provedena. Istodobno, učinak praga i dalje utječe na razvoj poduzeća i njihove gospodarske i tržišne rezultate. Povećane socijalne i fiskalne obveze za poduzeća koja zapošljavaju više od određenog broja radnika moglo bi ta poduzeća odvratiti od širenja do veličine koja bi im omogućila izvoz i inovacije. Taj učinak praga mogao bi utjecati na produktivnost poduzeća, njihovu konkurentnost i internacionalizaciju poslovanja. Prema empirijskim dokazima, pragovi od 10 i 50 zaposlenih posebno su skupi za poslodavce, a francusko je gospodarstvo obilježeno nerazmjerno niskim udjelom poduzeća iznad tih pragova, što upućuje na povezanost tih dviju pojava.

(17)

Tržišno natjecanje u uslužnim djelatnostima poboljšano je u nekoliko sektora, ali u nekim gospodarski važnim djelatnostima, kao što su računovodstvo i knjigovodstvo, arhitektura, usluge njege u kući, usluge smještaja i usluživanja hrane, usluge prijevoza taksijem i najma privatnih vozila, tržišno natjecanje još je na niskoj razini ili su prisutne regulatorne prepreke. U tim su uslužnim djelatnostima prisutne prepreke, posebno prekomjerni regulatorni zahtjevi, kojima se ograničuje ulazak novih poduzeća na tržište ili učinkovita tržišna utakmica. Uklanjanjem tih prepreka postojećim i novim poduzećima omogućila bi se primjena novih tehnologija i digitalni razvoj radi povećanja njihove konkurentnosti i/ili ulaska na tržišta, što bi zbog nižih cijena i bolje kvalitete usluga bilo korisno za potrošače. Stoga je Komisija u okviru paketa mjera za uklanjanje prepreka na tržištima usluga u siječnju 2017. pokrenula postupak međusobnog ocjenjivanja kojim je pozvala države članice da ocijene postojeće prepreke kojima se ograničuje pristup nekim profesijama.

(18)

Inovativnost u Francuskoj nije na razini europskih predvodnika u inovacijama. Stanje je vrlo složeno, a ukupna je koordinacija problematična. Razlika između iznosa dodijeljene državne potpore i osrednjih rezultata koje Francuska postiže u inovacijama otvara pitanja učinkovitosti mehanizama potpore. Konkretno, suradnja državnih istraživačkih centara i poduzeća nije optimalna i onemogućuje ekonomske rezultate sustava za inovacije.

(19)

Komisija je u okviru europskog semestra 2017. provela sveobuhvatnu analizu ekonomske politike Francuske i objavila je u izvješću za 2017. Ocijenila je i Program stabilnosti za 2017. i Nacionalni program reformi za 2017. te mjere poduzete kao odgovor na preporuke upućene Francuskoj u proteklim godinama. Komisija je u obzir uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socijalno-ekonomsku politiku u Francuskoj, nego i njihovo poštovanje pravila i smjernica Unije, a s obzirom na potrebu jačanja ukupnoga gospodarskog upravljanja Unijom pružanjem doprinosa budućim nacionalnim odlukama s razine Unije.

(20)

Uzimajući u obzir tu ocjenu Vijeće je ispitalo Program stabilnosti za 2017., a njegovo je mišljenje (7) posebno navedeno u preporuci 1. u nastavku.

(21)

Uzimajući u obzir detaljno preispitivanje koje je provela Komisija i tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Nacionalni program reformi za 2017. i Program stabilnosti za 2017. Preporuke Vijeća u skladu s člankom 6. Uredbe (EU) br. 1176/2011 navedene su u preporukama od 1. do 4. u nastavku,

1.

Osigurati postupanje usklađeno s preporukom Vijeća od 10. ožujka 2015. u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita. U 2018. nastaviti s ulaganjem znatnog fiskalnog napora, u skladu sa zahtjevima preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu, uzimajući u obzir potrebu za jačanjem oporavka koji je u tijeku i osiguravanjem održivosti javnih financija Francuske. Provesti sveobuhvatnu analizu stavki rashoda radi povećanja učinkovitosti koje će dovesti do ušteda na rashodima.

2.

Konsolidirati mjere za smanjenje troškova rada radi njihove što veće učinkovitosti na proračunski neutralan način te da bi se pojačali njihovi učinci na zapošljavanje i ulaganja. Proširiti ukupnu poreznu osnovicu i poduzeti dodatne mjere kako bi se postiglo planirano smanjenje zakonske stope poreza na dobit.

3.

Unaprijediti pristup tržištu rada osobama koje traže posao, a posebno radnicima nižih kvalifikacija i osobama migrantskog podrijetla, među ostalim i revizijom sustava strukovnog obrazovanja i osposobljavanja. Osigurati usklađenost promjena minimalne plaće sa zapošljavanjem i konkurentnosti.

4.

Dodatno smanjiti regulatorno opterećenje za poduzeća, među ostalim provedbom programa pojednostavnjenja. Nastaviti s uklanjanjem prepreka tržišnom natjecanju u uslužnom sektoru, među ostalim u području poslovnih usluga i reguliranih profesija. Pojednostavniti i poboljšati učinkovitost programa javne potpore za inovacije.