9.8.2017   

HR

Službeni list Europske unije

C 261/31

(1)

Komisija je 16. studenoga 2016. donijela Godišnji pregled rasta, čime je označen početak europskog semestra 2017. za koordinaciju ekonomske politike. Prioritete Godišnjeg pregleda rasta potvrdilo je Europsko vijeće 9. i 10. ožujka 2017. Komisija je 16. studenoga 2016. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 donijela Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojemu je utvrdila da je Španjolska država članica za koju je potrebno provesti detaljno preispitivanje. Istog je dana Komisija donijela i Preporuku za preporuku Vijeća o ekonomskoj politici europodručja, koju je potvrdilo Europsko vijeće 9. i 10. ožujka 2017. Vijeće je 21. ožujka 2017. donijelo Preporuku o ekonomskoj politici europodručja („Preporuka za europodručje”) (3).

(2)

Kao država članica čija je valuta euro te s obzirom na blisku međusobnu povezanost ekonomija u ekonomskoj i monetarnoj uniji, Španjolska bi trebala osigurati punu i pravodobnu provedbu Preporuke za europodručje, koja je navedena u preporukama od 1. do 3. u nastavku.

(3)

Izvješće za Španjolsku za 2017. objavljeno je 22. veljače 2017. U njemu je ocijenjen napredak Španjolske u odnosu na provedbu preporuka za tu zemlju koje je Vijeće donijelo 12. srpnja 2016., mjere poduzete kao odgovor na preporuke za tu zemlju donesene prethodnih godina te napredak Španjolske u ostvarenju nacionalnih ciljeva u okviru strategije Europa 2020. Izvješće je sadržavalo i rezultate detaljnog preispitivanja u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011, koji su također objavljeni 22. veljače 2017. U svojoj analizi Komisija zaključuje da u Španjolskoj postoje makroekonomske neravnoteže koje imaju prekogranični značaj. Konkretno, suficiti tekućeg računa dovode do smanjenja neto vanjskih obveza Španjolske, koje su međutim i dalje znatne i izlažu zemlju promjenama raspoloženja na tržištu. Znatno se smanjio dug privatnog sektora, osobito poduzeća, no dug kućanstava i dalje je visok. Gospodarski rast postao je glavni pokretač smanjenja duga, no rizici za fiskalnu održivost i dalje su veliki u srednjoročnom razdoblju. Osobito je važna potreba da se provedu mjere kojima se smanjuje rizik od negativnih učinaka neravnoteža na španjolsko gospodarstvo te, s obzirom na njegovu veličinu i prekograničnu važnost, na ekonomsku i monetarnu uniju. Financijski sektor i dalje bilježi visoku razinu stabilnosti, čemu doprinose njegovo restrukturiranje koje je u tijeku, niski troškovi financiranja i gospodarski oporavak. Posljednjih je godina zabilježeno intenzivno otvaranje radnih mjesta i brzo smanjenje nezaposlenosti, koja je ipak i dalje visoka. Reforme tržišta rada i ograničavanje plaća bile su posljednjih godina važan pokretač intenzivnog otvaranja radnih mjesta i rasta konkurentnosti.

(4)

Španjolska je 28. travnja 2017. dostavila svoj Nacionalni program reformi za 2017., a 29. travnja 2017. svoj Program stabilnosti za 2017. Kako bi se u obzir uzela njihova povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno.

(5)

Pri programiranju europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESI fondovi) za razdoblje 2014.–2020. u obzir su uzete relevantne preporuke za pojedine zemlje. Kako je predviđeno u članku 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (4), ako je pri provedbi relevantnih preporuka Vijeća potrebna potpora, Komisija može zatražiti od države članice da preispita i predloži izmjene svojeg sporazuma o partnerstvu i relevantnih programa. Komisija je dostavila dodatne pojedinosti o tome kako bi iskoristila tu odredbu u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost ESI fondova povezuje s dobrim gospodarskim upravljanjem.

(6)

Na Španjolsku se trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu. U svojem Programu stabilnosti za 2017. Španjolska namjerava smanjiti prekomjerni deficit do 2018. u skladu s Odlukom Vijeća od 8. kolovoza 2016. o pozivanju Španjolske da poduzme mjere za smanjenje deficita koje se smatraju potrebnima za ispravljanje stanja prekomjernog deficita („Odluka Vijeća od 8. kolovoza 2016.”). Planira se daljnje smanjenje ukupnog deficita na 0,5 % BDP-a u 2020. Projekcije rashoda iz Programa stabilnosti za 2017. uključuju realizaciju nepredviđenih obveza koje se odnose na autoceste i financijski sektor u iznosu od približno 0,4 % i 0,2 % BDP-a u 2017. odnosno 2018. Ne predviđa se ostvarenje srednjoročnog cilja, odnosno uravnoteženog stanja proračuna u strukturnom smislu, tijekom razdoblja obuhvaćenog Programom stabilnosti za 2017. Procjenjuje se da će ponovno izračunani strukturni saldo (5) u 2020. iznositi -1,9 % BDP-a. U Programu stabilnosti za 2017. predviđa se da će se udio državnog duga u BDP-u smanjiti na 98,8 % u 2017., 97,6 % u 2018. i 92,5 % u 2020. Makroekonomske pretpostavke navedene u Programu stabilnosti za 2017. vjerojatne su do 2018., a nakon toga će biti u određenoj mjeri povoljne. Općenito, najavljeno ostvarenje ciljeva i dalje se temelji na dobrim ekonomskim izgledima, no ono ipak podliježe rizicima. Ostali rizici za ostvarenje fiskalnih ciljeva odnose se na neizvjesnost u pogledu učinka nedavnih poreznih mjera. Nadalje, uzimajući u obzir predviđenu realizaciju nepredviđenih obveza (koje nisu uključene u Komisijinu proljetnu prognozu za 2017.), Program stabilnosti za 2017. temelji se na znatno većem ograničenju rashoda u 2017. i 2018. nego što se predviđa u Komisijinoj prognozi. Nadalje, nisu dovoljno precizirane mjere potrebne za ostvarenje planiranog ciljnog deficita od 2018. nadalje.

(7)

Vijeće je 8. kolovoza 2016. zatražilo od Španjolske da do 2018. okonča stanje prekomjernog deficita i osobito da smanji deficit opće države na 4,6 % BDP-a u 2016., 3,1 % BDP-a u 2017. i 2,2 % BDP-a u 2018. Na temelju ažurirane Komisijine proljetne prognoze za 2016. to poboljšanje salda opće države u skladu je s pogoršanjem strukturnog salda za 0,4 % BDP-a u 2016. i poboljšanjem od 0,5 % BDP-a u 2017. i 2018. Ukupni deficit Španjolske dosegnuo je 4,5 % BDP-a u 2016., što je niže od cilja utvrđenog u Odluci Vijeća od 8. kolovoza 2016. Prema Komisijinoj proljetnoj prognozi za 2017. predviđa se da će se ukupni deficit smanjiti na 3,2 % BDP-a u 2017. te dodatno na 2,6 % BDP-a u 2018. ako se politike ne budu mijenjale, što je 0,1 % odnosno 0,4 % BDP-a više od ciljnih deficita utvrđenih u Programu stabilnosti za 2017. i koje je utvrdilo Vijeće. Za razliku od Programa stabilnosti za 2017., u Komisijinoj prognozi ne uzima se u obzir realizacija prethodno navedenih nepredviđenih obveza. Predviđa se da će se u razdoblju 2016.–2017. ukupni fiskalni napor jedva ostvariti, no ako se politike ne budu mijenjale, predviđa se da će 2018. fiskalni napor biti manji od onoga koji se zahtijevao u Odluci Vijeća od 8. kolovoza 2016. Nadalje, Vijeće je u kolovozu 2016. zatražilo od Španjolske da poduzme mjere za poboljšanje svojeg fiskalnog okvira, no u Programu stabilnosti za 2017. ne navode se planovi o jačanju doprinosa pravila o potrošnji iz Zakona o stabilnosti u odnosu na održivost javnih financija. Općenito, Vijeće smatra da će osobito u 2018. biti potrebne dodatne mjere kako bi se ispunile odredbe Pakta o stabilnosti i rastu i uvjeti iz Odluke Vijeća od 8. kolovoza 2016.

(8)

Španjolskoj i dalje nedostaje jasan i dosljedan okvir za politiku javne nabave kojim se osigurava pravna usklađenost, visoka razina tržišnog natjecanja i ekonomske učinkovitosti, prvenstveno na temelju djelotvornih ex ante i ex post mehanizama kontrole, poboljšane transparentnosti i koordinacije među javnim naručiteljima i subjektima na svim razinama vlasti. Vlada je u 2017. predložila određene mjere kojima bi se poboljšao sustav nadzora javne nabave, a za koje se trenutačno čeka odobrenje parlamenta.

(9)

Španjolska je ostvarila napredak u suzbijanju korupcije, osobito u pogledu transparentnosti administrativnih odluka i konkretnije u provedbi zakonodavstva o transparentnosti financiranja stranaka, objavljivanja podataka o imovini i sukobu interesa. Naglasak se sada stavlja na provedbu tih mjera. No unatoč većem broju istraga o korupciji koje uključuju slučajeve na lokalnoj i regionalnoj razini, nisu izrađene posebne strategije prevencije kako bi se smanjili rizici od korupcije na tim razinama vlasti niti postoji zajednička strategija prevencije na različitim državnim razinama. Ostali nedostaci, primjerice nedostaci u zakonodavstvu o zaštiti zviždača, stupanj neovisnosti nedavno osnovanog Ureda za sukob interesa i nedostatak propisa o lobiranju, još nisu predmet posebnog praćenja. Dodatni problem odnosi se na duljinu trajanja sudskih postupaka u slučajevima korupcije. Zakon o kaznenom postupku izmijenjen je 2015. kako bi se ograničilo vrijeme za istrage i smanjilo nepotrebno kašnjenje u kaznenim postupcima. To bi, međutim, moglo povećati rizik da postupovni rokovi neće biti dovoljni za rješavanje složenih predmeta povezanih s korupcijom ako se odredbe kojima se omogućuju produljenja pokažu ograničavajućima.

(10)

Unatoč tome što je standardna stopa PDV-a u skladu s prosjekom Unije te niskom i sve manjem izbjegavanju plaćanja PDV-a, Španjolska ima relativno niske prihode od PDV-a. To je uglavnom posljedica toga što Španjolska u velikoj mjeri primjenjuje oslobođenja ili smanjene stope za razne proizvode i usluge. Zbog toga je u 2014. Španjolska zabilježila najveći jaz porezne politike u Uniji (59 % u usporedbi s prosjekom Unije od otprilike 44 %). Slično tome, prihodi Španjolske od poreza povezanih s okolišem među najnižima su u Uniji unatoč određenim mjerama koje su provedene posljednjih godina, uglavnom u energetskom sektoru. Oporezivanjem onečišćavanja i upotrebe resursa mogu se ostvariti povećani prihodi i važne koristi za društvo i okoliš. Postoji i normativna neusklađenost, što dovodi do heterogenog pristupa određenim porezima za zaštitu okoliša na regionalnoj razini. Kad je riječ o rashodima, vlada je angažirala španjolsku neovisnu fiskalnu instituciju AIReF da provede reviziju rashoda koja će obuhvatiti sve razine opće države. Tom bi se revizijom mogla utvrditi područja u kojima se potrebe za potrošnjom mogu zadovoljiti učinkovitijom upotrebom sredstava.

(11)

Posljednjih godina intenzivno su se otvarala radna mjesta, čemu su doprinijele reforme tržišta rada i ograničavanje plaća. Nezaposlenost se brzo smanjila, ali je i dalje među najvišima u Uniji, osobito među mladima i niskokvalificiranim osobama, što podrazumijeva rizike od duže isključenosti s tržišta rada. Gotovo polovina nezaposlenih u tom je statusu dulje od godinu dana. Španjolska poduzima mjere kako bi pomogla mladima, posebno proširenjem kriterija prihvatljivosti za Garanciju za mlade (6), i kako bi ojačala pojedinačnu potporu dugotrajno nezaposlenim osobama. Djelotvornost tih mjera ovisi i o rezultatima koje postignu regionalne javne službe za zapošljavanje. Postoji prostor za poboljšanje njihove suradnje sa socijalnim službama kako bi se poboljšalo pružanje proširenih usluga tražiteljima posla, osobito dugotrajno nezaposlenim osobama i korisnicima programâ zajamčenog dohotka. Istodobno bi se mogla unaprijediti suradnja javnih službi za zapošljavanje s poslodavcima, posebno povećanjem udjela slobodnih radnih mjesta koje obrađuju službe za zapošljavanje.

(12)

Španjolska bilježi jedan od najvećih udjela privremene zaposlenosti u Uniji, s vrlo kratkim trajanjem mnogih ugovora na određeno vrijeme. Stope prelaska s ugovora na određeno vrijeme na ugovore na neodređeno vrijeme vrlo su niske u usporedbi s prosjekom Unije. Raširena uporaba ugovora na određeno vrijeme povezana je s nižim rastom produktivnosti (uključujući manje mogućnosti za osposobljavanje na radnom mjestu), lošijim uvjetima rada i većim rizicima od siromaštva. Čini se da su nedavne reforme tržišta rada imale blago pozitivan učinak na smanjenje segmentacije između ugovora na neodređeno vrijeme i ugovora na određeno vrijeme, dok se postojećim jačanjem inspekcija rada ostvaruju pozitivni rezultati u rješavanju problema zlouporabe ugovora na određeno vrijeme. Međutim, određena obilježja španjolskog tržišta rada još uvijek destimuliraju zapošljavanje na neodređeno vrijeme, među ostalim nesigurnost u slučaju pravnog spora nakon otkaza, u kombinaciji s relativno visokim otpremninama koje dobivaju radnici zaposleni na neodređeno vrijeme. Nadalje, sustav poticaja za zapošljavanje i dalje je sporadičan te nije učinkovito usmjeren na poticanje zapošljavanja na neodređeno vrijeme. Iako je nedavno uspostavila radnu skupinu za kvalitetu zakonodavstva, Španjolska još nije izradila sveobuhvatan plan za suzbijanje segmentacije tržišta rada na temelju sporazuma između vlade i socijalnih partnera iz 2014.

(13)

I dalje postoje razlike među regijama i programima u pogledu uvjeta prihvatljivosti za programe zajamčenog dohotka te veze između mjera aktivacije i zaštite. Određene ranjive skupine nisu uključene u programe zajamčenog dohotka. Ograničena djelotvornost tih programa djelomično se objašnjava velikim razlikama u primjerenosti i uvjetima pristupa regionalnim programima minimalnog dohotka i rascjepkanošću nacionalnog sustava naknada u višestruke sustave namijenjene raznim kategorijama tražitelja posla kojima upravljaju različite državne uprave. Rascjepkanost dovodi do diskontinuiteta u pružanju potpore onima kojima je potrebna i koči realizaciju integriranih kanala potpore. Kao odgovor na višestruke izazove, u tijeku je studija kojoj je cilj procijeniti učinkovitost nacionalnih i regionalnih programa dohodovne potpore. Obiteljske naknade nisu dobro usmjerene. Nadalje, ako se uzme u obzir učinak poreznih odbitaka, sustav poreza i naknada općenito je blago regresivan. Nadalje, korištenje uslugama skrbi o djeci znatno je veće što su obiteljski prihodi veći, što znači da postoje prepreke pristupu za roditelje s niskim dohotkom. Unapređuje se pružanje dugoročne skrbi, no postoje razlike među regijama i postojeće potrebe još nisu zadovoljene.

(14)

Slabi obrazovni rezultati negativno utječu na dugoročni potencijal rasta produktivnosti u Španjolskoj. Unatoč znatnim poboljšanjima posljednjih godina, stopa ranog napuštanja školovanja i dalje je među najvišima u Uniji. Postoje velike regionalne razlike u stopama ranog napuštanja školovanja i rezultatima učenika, osobito u pogledu osnovnih vještina. Obuka nastavnika i pojedinačna potpora učenicima ubrajaju se među glavne razloge uspješnog školskog obrazovanja u regijama koje bilježe dobre rezultate. Španjolska bilježi drugu po redu najveću stopu ponavljanja razreda u Uniji, zbog čega se povećava rizik od napuštanja školovanja, smanjuje se očekivani ostvareni stupanj obrazovanja i povećavaju troškovi obrazovanja. Zapošljivost osoba s tercijarnim obrazovanjem i dalje je relativno niska. Smanjena mobilnost studenata i akademskog osoblja, ograničene mogućnosti za stažiranje, nedostatak poticaja i krutost upravljanja sveučilištima i dalje su prepreka suradnji s poduzećima u području obrazovanja i istraživanja.

(15)

Španjolskoj bi koristilo dodatno promicanje istraživanja i inovacija kako bi ojačala produktivnost i konkurentnost. Međutim, rezultati u području inovacija pogoršavaju se i slabiji su nego 2007., dok se s vremenom povećao jaz u odnosu na prosjek Unije. Slabe rezultate u području inovacija prati smanjenje rashoda za istraživanje i razvoj u privatnom sektoru i oni upućuju na slabosti okvira za upravljanje istraživanjem i inovacijama. Državna agencija za istraživanja nadležna za upravljanje financiranjem istraživanja i inovacija na razini središnje vlade počela je s radom početkom 2017. Dosada nije uspostavljeno sustavno višegodišnje proračunsko planiranje za programe potpore. Nadalje, ne provodi se sustavno ocjenjivanje programa potpore u cilju poboljšanja njihove izrade i provedbe. Zbog nedostatka poticaja i krutosti upravljanja sveučilištima javno-privatna suradnja i dalje je slaba, a niska je i mobilnost istraživača između javnog i privatnog sektora. Nije najbolja ni koordinacija na različitim razinama vlasti i zbog toga se nacionalne i regionalne politike ne provode u potpunoj sinergiji.

(16)

Španjolska mala poduzeća bilježe znatno manju produktivnost u odnosu na usporediva poduzeća u drugim velikim državama članicama. S obzirom na raširenost malih poduzeća u Španjolskoj, to ima značajan učinak na produktivnost gospodarstva u cjelini. Smanjenje prepreka osnivanju, poslovanju i rastu poduzeća dovelo bi stoga do povećanja ulaganja i produktivnosti. Španjolska vlada donijela je posljednjih godina nekoliko mjera kojima se nastoji olakšati osnivanje i rast poduzeća. Konsolidacija i potpuna provedba tih reformi ključna je kako bi se u potpunosti iskoristile njihove prednosti. Zakon o jedinstvu tržišta donesen 2013. doprinio je uklanjanju dodatnih troškova poduzećima uzrokovanih znatnim razlikama i preklapanjima među regijama u pogledu propisa o poduzećima. Poduzeća se u sve većoj mjeri koriste mehanizmom za podnošenje pritužbi predviđenim tim zakonom kako bi se pravno zaštitili od prepreka pristupu tržištu, što upućuje na moguću potrebu daljnjeg pojednostavnjenja postupaka licenciranja. Potrebna su jača nastojanja u pogledu koordinacije relevantnih javnih uprava, među ostalim na razini sektorskih udruženja. To je ključno kako bi se osiguralo da se postojećim i budućim zakonodavstvom na svim razinama djelotvorno uklone nepotrebne prepreke ulasku na tržište, među ostalim novim poslovnim modelima u okviru ekonomije suradnje. U sektoru maloprodaje dvostruka odobrenja za osnivanje maloprodajnih poduzeća i dalje nepotrebno ograničavaju ulazak na tržište. Zahtjevi o pristupu tržištu u regionalnom zakonodavstvu o sektoru usluga automobila s vozačima i o uslugama kratkoročnog iznajmljivanja smještaja mogu nepotrebno kočiti uravnoteženi razvoj ekonomije suradnje. Španjolska je tijekom prvih mjeseci 2017. poduzela mjere kako bi se potaknula primjena zakona o jedinstvu tržišta, koje primjerice uključuju nedavno doneseni vodič o provedbi tog zakona i objavljeni katalog dobre i loše prakse u njegovoj primjeni.

(17)

Propisi o profesionalnim uslugama i dalje su relativno restriktivni. Protekcionistička prava („ograničene djelatnosti”) dodjeljuju se selektivno određenim pružateljima usluga, dok se isključuje ostale pružatelje usluga s relevantnim sličnim kvalifikacijama. Za velik broj profesija obvezno je članstvo u profesionalnom udruženju. U Španjolskoj je razina ograničenosti za inženjere građevinarstva, arhitekte i turističke vodiče veća od ponderiranog prosjeka Unije. Manja je od prosjeka Unije za patentne zastupnike i odvjetnike, iako je pristup odvjetničkoj profesiji ograničeniji nego za bilo koju drugu profesiju u Španjolskoj. Još nije donesen nacrt zakona o profesionalnim uslugama, kojim se među ostalim predviđa racionalizacija članstva u profesionalnim udruženjima. Tom se reformom definira i veća transparentnost i odgovornost profesionalnih tijela, otvaranje pristupa djelatnostima koje su neopravdano ograničene i zaštita jedinstva tržišta u pristupu profesionalnim uslugama u Španjolskoj i pružanju tih usluga.

(18)

Komisija je u okviru europskog semestra 2017. provela sveobuhvatnu analizu ekonomske politike Španjolske i objavila je u Izvješću za Španjolsku za 2017. Ocijenila je i Program stabilnosti za 2017. i Nacionalni program reformi za 2017. te mjere poduzete kao odgovor na preporuke upućene Španjolskoj u proteklim godinama. Komisija je u obzir uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socijalno-ekonomsku politiku u Španjolskoj, nego i njihovo poštovanje pravila i smjernica Unije, a s obzirom na potrebu jačanja ukupnoga gospodarskog upravljanja Unijom pružanjem doprinosa budućim nacionalnim odlukama s razine Unije.

(19)

Uzimajući u obzir tu ocjenu Vijeće je ispitalo Program stabilnosti za 2017., a njegovo je mišljenje (7) posebno navedeno u preporuci 1. u nastavku.

(20)

Uzimajući u obzir detaljno preispitivanje koje je provela Komisija i tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Nacionalni program reformi za 2017. i Program stabilnosti za 2017. Preporuke Vijeća u skladu s člankom 6. Uredbe (EU) br. 1176/2011 navedene su u preporukama od 1. do 3. u nastavku,

1.

Osigurati usklađenost s Odlukom Vijeća od 8. kolovoza 2016., uključujući i mjerama za jačanje fiskalnog okvira i okvira za javnu nabavu. Provesti sveobuhvatnu reviziju rashoda kako bi se utvrdila moguća područja za poboljšanje učinkovitosti potrošnje.

2.

Ojačati koordinaciju među regionalnim službama za zapošljavanje, socijalnim službama i poslodavcima kako bi se bolje zadovoljile potrebe tražitelja posla i poslodavaca. Poduzeti mjere za promicanje zapošljavanja na neodređeno vrijeme. Ukloniti regionalne razlike i rascjepkanost programā zajamčenog dohotka i poboljšati programe potpore obiteljima, uključujući pristup kvalitetnoj skrbi o djeci. Povećati relevantnost tercijarnog obrazovanja za tržište rada. Ukloniti regionalne razlike u obrazovnim rezultatima, osobito jačanjem obuke nastavnika i potporom za pojedine učenike.

3.

Osigurati primjerenu i održivu razinu ulaganja u istraživanje i inovacije i ojačati upravljanje njima na svim razinama vlasti. Osigurati temeljitu i pravovremenu provedbu zakona o jedinstvu tržišta u okviru postojećeg i budućeg zakonodavstva.