(1)

Unija i njezine države članice stranke su Konvencije Gospodarske komisije Ujedinjenih naroda za Europu (UNECE) o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša („Aarhuška konvencija”) (3), svaka s vlastitim i zajedničkim odgovornostima i obvezama u okviru te Konvencije.

(2)

Uredba (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća (4) donesena je radi doprinosa provedbi obveza koje proizlaze iz Aarhuške konvencije utvrđivanjem pravila o njezinoj primjeni na institucije i tijela Unije.

(3)

U Komunikaciji od 11. prosinca 2019. o europskom zelenom planu Komisija se obvezala razmotriti reviziju Uredbe (EZ) br. 1367/2006 kako bi se poboljšao pristup upravnom i sudskom preispitivanju na razini Unije za građane i nevladine organizacije za zaštitu okoliša koje imaju konkretna pitanja o sukladnosti upravnih akata koji imaju učinak na okoliš s pravom zaštite okoliša. Komisija se ujedno obvezala poduzeti djelovanje za poboljšanje pristupa građana i nevladinih organizacija pravosuđu pred nacionalnim sudovima u svim državama članicama. U tu je svrhu objavila Komunikaciju od 14. listopada 2020. o poboljšanju pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša u EU-u i njezinim državama članicama, u kojoj potvrđuje da je „pristup pravosuđu u pitanjima okoliša putem Suda EU-a i nacionalnih sudova kao sudova Unije važan za ostvarenje prelaska na europski zeleni plan i jačanje uloge civilnog društva kao nadzornika u demokratskom prostoru”.

(4)

Ne dovodeći u pitanje pravo Suda EU-a na raspodjelu troškova, sudski postupci pokrenuti na temelju Uredbe (EZ) br. 1367/2006 ne smiju, u skladu s člankom 9. stavkom 4. Aarhuške konvencije, biti toliko skupi da bi se time sprječavalo njihovo provođenje. Stoga će institucije i tijela Unije nastojati u takvim postupcima snositi i zatim tražiti povrat samo razumnih troškova.

(5)

Uzimajući u obzir odredbe članka 9. stavaka 3. i 4. Aarhuške konvencije te nalaze i savjete Odbora za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom u predmetu ACCC/C/2008/32, pravo Unije trebalo bi se uskladiti s odredbama Aarhuške konvencije o pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na način koji je kompatibilan s temeljnim načelima prava Unije i njezinim sustavom sudskog preispitivanja.

(6)

Odlukom (EU) 2018/881 (5) Vijeće je zatražilo studiju o opcijama Unije za rješavanje pitanja nalaza Odbora za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom u predmetu ACCC/C/2008/32, koju je, prema potrebi, trebalo popratiti prijedlogom za izmjenu Uredbe (EZ) br. 1367/2006. Nadalje, Europski parlament zatražio je izmjenu Uredbe (EZ) br. 1367/2006 u svojim rezolucijama od 15. studenoga 2017. o Akcijskom planu za prirodu, ljude i gospodarstvo (6), od 16. studenoga 2017. o Pregledu aktivnosti u području okoliša u EU-u (7) te od 15. siječnja 2020. o europskom zelenom planu (8).

(7)

U članku 9. stavku 3. Aarhuške konvencije predviđa se da je, u okviru svog nacionalnog prava, svaka stranka dužna pripadnicima javnosti, ako udovoljavaju kriterijima utvrđenim u nacionalnom pravu, osigurati pristup sudskim postupcima ili drugim postupcima preispitivanja kojima se osporava materijalna i postupovna zakonitost bilo koje odluke, akta ili propusta koji su u suprotnosti s odredbama nacionalnog prava koje se odnosi na okoliš. Postupak upravnog preispitivanja predviđen u Uredbi (EZ) br. 1367/2006 dopunjuje Unijin opći sustav sudskog preispitivanja kojim se pripadnicima javnosti omogućuje da se upravni akti preispitaju izravnim pokretanjem sudskih postupaka na razini Unije, odnosno na temelju članka 263. četvrtog stavka Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), te, u skladu s člankom 267., pred nacionalnim sudovima. Ključni su elementi u tom sustavu pravo i obveza nacionalnih sudova da od Suda EU-a zatraže da odluči o prethodnom pitanju na temelju članka 267. UFEU-a. U skladu s člankom 267. UFEU-a, kako ga tumači Sud EU-a, nacionalni sudovi država članica sastavni su dio sustava sudske zaštite Unije kao redovni sudovi u okviru prava EU-a (9).

(8)

Ograničenje internog preispitivanja na upravne akte pojedinačnog područja primjene, predviđeno u Uredbi (EZ) br. 1367/2006, glavni je razlog za nedopuštenost zahtjeva za interno preispitivanje koje podnose nevladine organizacije za zaštitu okoliša na temelju članka 10. te uredbe, među ostalim u pogledu upravnih akata šireg područja primjene. Stoga je potrebno proširiti područje primjene postupka internog preispitivanja utvrđeno u toj uredbi kako bi se obuhvatili nezakonodavni akti općeg područja primjene.

(9)

Područjem primjene Uredbe (EZ) br. 1367/2006 obuhvaćeni su akti doneseni u okviru prava zaštite okoliša. Suprotno tomu, člankom 9. stavkom 3. Aarhuške konvencije obuhvaćeno je osporavanje akata ili propusta koji su „u suprotnosti” s pravom koje se odnosi na okoliš. Stoga je potrebno pojasniti da bi se interno preispitivanje trebalo provesti kako bi se provjerilo je li upravni akt u suprotnosti s pravom zaštite okoliša.

(10)

Pri ocjeni toga sadržava li upravni akt odredbe koje bi, zbog svojih učinaka, mogle biti u suprotnosti s pravom zaštite okoliša, potrebno je razmotriti mogu li takve odredbe imati negativan učinak na postizanje ciljeva politike Unije u području okoliša utvrđene u članku 191. UFEU-a. Ako je to slučaj, postupak internog preispitivanja trebao bi obuhvaćati i akte koji su doneseni u provedbi onih politika koje nisu politike Unije u području okoliša.

(11)

Na temelju članka 263. UFEU-a, kako ga tumači Sud EU-a, smatra se da akt ima vanjske učinke, te stoga može podlijegati zahtjevu za preispitivanje, ako mu je svrha da proizvede pravne učinke u odnosu na treće strane. Stoga se ne bi smjelo smatrati da pripremni akti, preporuke, mišljenja i drugi neobvezujući akti, koji ne proizvode pravne učinke u odnosu na treće strane i koji se stoga, u skladu sa sudskom praksom Suda EU-a, ne mogu smatrati aktima koji imaju vanjske učinke, predstavljaju upravne akte na temelju Uredbe (EZ) br. 1367/2006 (10).

(12)

Kako bi se osigurala pravna dosljednost, smatra se da akt ima pravne učinke te da stoga može podlijegati zahtjevu za preispitivanje u skladu s člankom 263. UFEU-a, kako ga tumači Sud EU-a (11). Smatrati da akt ima pravne učinke podrazumijeva da može podlijegati zahtjevu za preispitivanje, bez obzira na svoj oblik, jer se njegova priroda razmatra u odnosu na njegove učinke, cilj i sadržaj (12).

(13)

Kako bi bilo dovoljno vremena za provedbu odgovarajućeg postupka preispitivanja, primjereno je produljiti rokove utvrđene u Uredbi (EZ) br. 1367/2006 za zahtijevanje upravnog preispitivanja i rokove primjenjive na institucije i tijela Unije za odgovaranje na takve zahtjeve.

(14)

U skladu sa sudskom praksom Suda EU-a (13), nevladine organizacije za zaštitu okoliša ili drugi pripadnici javnosti koji zatraže interno preispitivanje upravnog akta moraju pri navođenju osnove svojeg zahtjeva za preispitivanje navesti sve bitne činjenice ili pravne argumente koji mogu izazivati ozbiljne dvojbe.

(15)

Područje primjene postupka preispitivanja na temelju Uredbe (EZ) br. 1367/2006 trebalo bi obuhvaćati i materijalnu i postupovnu zakonitost akta koji se osporava. U skladu sa sudskom praksom Suda EU-a, postupci na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU-a i članka 12. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 ne mogu se temeljiti na razlozima ili dokazima koji nisu bili navedeni u zahtjevu za preispitivanje jer u protivnom zahtjev iz članka 10. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 u vezi s izjavom o razlozima preispitivanja takvog zahtjeva ne bi imao svrhu, a predmet postupka koji je pokrenut na temelju zahtjeva bio bi izmijenjen (14).

(16)

Akti koje su donijela javna tijela država članica, uključujući nacionalne provedbene mjere donesene na razini države članice koje se zahtijevaju nezakonodavnim aktom donesenim u skladu s pravom Unije, nisu obuhvaćeni područjem primjene Uredbe (EZ) br. 1367/2006, u skladu s Ugovorima i načelom autonomije nacionalnih sudova.

(17)

Nevladine organizacije za zaštitu okoliša i drugi pripadnici javnosti trebali bi imati pravo zatražiti interno preispitivanje upravnih akata i propusta institucija i tijela Unije u skladu s uvjetima utvrđenima u Uredbi (EZ) br. 1367/2006, kako je izmijenjena ovom Uredbom.

(18)

Pri dokazivanju narušavanja svojih prava, pripadnici javnosti trebali bi dokazati povredu svojih prava. To može uključivati neopravdano ograničavanje ili prepreku u ostvarivanju takvih prava.

(19)

Pripadnici javnosti ne moraju dokazati da se akt izravno i osobno odnosi na njih u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU-a, kako ga tumači Sud EU-a (15). Međutim, kako bi se izbjeglo da pripadnici javnosti imaju bezuvjetno pravo zatražiti interno preispitivanje („actio popularis”), što se ne zahtijeva Aarhuškom konvencijom, trebali bi dokazati da su izravno pogođeni u usporedbi sa širom javnosti, primjerice u slučaju izravne opasnosti za njihovo zdravlje i sigurnost ili ugrožavanja prava koje im pripada na temelju zakonodavstva Unije, a koje je posljedica navodnog kršenja prava zaštite okoliša, u skladu sa sudskom praksom Suda EU-a (16).

(20)

Pri dokazivanju dostatnog javnog interesa, pripadnici javnosti trebali bi dokazati i postojanje javnog interesa za očuvanje, zaštitu i poboljšanje kvalitete okoliša, zaštitu ljudskog zdravlja, razboritu i racionalnu upotrebu prirodnih resursa ili za borbu protiv klimatskih promjena i to da njihov zahtjev za preispitivanje podržava dovoljan broj fizičkih ili pravnih osoba diljem Unije, i to fizičkim ili digitalnim prikupljanjem njihovih potpisa.

(21)

Kako bi se osigurali djelotvorni postupci internog preispitivanja, a osobito da zahtjevi za preispitivanje, ako je to primjenjivo, ispunjavaju kriterije iz Uredbe (EZ) br. 1367/2006 i iznose bitne činjenice ili pravne argumente koji mogu izazvati ozbiljne dvojbe u ocjenu koju je donijela institucija ili tijelo Unije (17), pripadnike javnosti trebala bi predstavljati ili nevladina organizacija za zaštitu okoliša koja ispunjava kriterije iz Uredbe (EZ) br. 1367/2006, kako je izmijenjena ovom Uredbom, ili odvjetnik ovlašten za zastupanje pred sudom države članice.

(22)

Ako institucija ili tijelo Unije primi više zahtjeva za preispitivanje istog akta ili propusta te takve zahtjeve spoji kako bi ih se ocijenilo u okviru jedinstvenog postupka, institucija ili tijelo Unije trebalo bi u svojem odgovoru svaki zahtjev razmotriti zasebno. Osobito, ako se takav zahtjev smatra nedopuštenim iz postupovnih razloga ili ako je odbijen u pogledu glavne stvari, to ne bi smjelo dovesti u pitanje razmatranje drugih zahtjeva za preispitivanje koji se rješavaju u istom postupku.

(23)

Kako bi se osiguralo djelotvorno rješavanje predmeta, institucije i tijela Unije trebale bi nastojati primjenjivati kriterije iz članka 11. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 na dosljedan način.

(24)

Radi transparentnosti i djelotvornog rješavanja predmeta institucijama i tijelima Unije trebalo bi biti dopušteno uspostaviti internetske sustave za primanje zahtjeva za interno preispitivanje.

(25)

S obzirom na to da cilj ove Uredbe, odnosno utvrđivanje detaljnih pravila o primjeni odredbi Aarhuške konvencije na institucije i tijela Unije, ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego se zbog njegovog opsega i učinaka on na bolji način može ostvariti samo na razini Unije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. Ugovora o Europskoj uniji (UEU). U skladu s načelom proporcionalnosti utvrđenim u tom članku, ova Uredba ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tog cilja.

(26)

Ovom Uredbom poštuju se temeljna prava i načela priznata Poveljom Europske unije o temeljnim pravima („Povelja”), a osobito obveza da se u politike Unije uključi visoka razina zaštite okoliša (članak 37.), pravo na dobru upravu (članak 41.) i pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje (članak 47.). Ovom se Uredbom doprinosi učinkovitosti Unijinog sustava upravnog i sudskog preispitivanja i, posljedično, ojačava se primjena članaka 37., 41. i 47. Povelje, čime se doprinosi vladavini prava, što je utvrđeno u članku 2. UEU-a.

(27)

Uredbu (EZ) br. 1367/2006 trebalo bi stoga na odgovarajući način izmijeniti,