1.Zaključci i preporuke

1.1Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) smatra da su razne socijalne i zdravstvene usluge, kao što su pomoć i njega (što podrazumijeva i pomoć i njegu u kući), reintegracija na tržište rada osoba u nepovoljnom položaju i osoba s invaliditetom, skrb za djecu i socijalno stanovanje, ključne za osiguravanje socijalne kohezije u ovom razdoblju nakon pandemije obilježenom humanitarnom krizom i međunarodnim napetostima. Stoga europska pravila o državnim potporama za te usluge imaju izuzetno bitnu ulogu.

1.2EGSO snažno podupire odluku Komisije da pri evaluaciji regulacije sektora 1 zdravstvene i socijalne usluge smatra „potkategorijom” s vlastitim značajkama u širem kontekstu usluga od općeg gospodarskog interesa.

1.3EGSO naglašava da je paket Almunia (2012.) za državne potpore za sektor usluga od općeg gospodarskog interesa donio pozitivne elemente modernizacije i pojednostavljenja u usporedbi s prethodnim okvirom iz 2005. godine. Zbog toga bi, u slučaju da Komisija nakon evaluacije koju upravo provodi odluči izmijeniti postojeći okvir, regulatorni pristup iz paketa Almunia trebalo potvrditi i za budućnost i u njega unijeti elemente daljnje modernizacije.

1.4EGSO napominje da u državama članicama sve zdravstvene usluge i gotovo sve socijalne usluge imaju regionalnu, pokrajinsku, općinsku ili, u većim gradovima, čak podopćinsku dimenziju. To podrazumijeva zanemarivu mobilnost korisnika među regijama i pokrajinama unutar jedne zemlje, a kamoli mogućnost prekogranične mobilnosti korisnika. Nepostojanje prekograničnog značaja isključilo bi primjenjivost članka 107. UFEU-a o državnim potporama na socijalne i zdravstvene usluge.

1.5EGSO ističe da nacionalne uprave imaju poteškoća u stjecanju konkretnih iskustava za izradu akata o ovlaštenju koji su nužan preduvjet za primjenu Odluke o izuzeću br. 21/2012 o naknadi za pružanje javne usluge i Uredbe (EU) br. 360/2012 o potporama de minimis za usluge od općeg gospodarskog interesa. Stoga bi bilo vrlo korisno da Komisija uspostavi portal na kojemu bi bili dostupni konkretni primjeri zakonitih akata o ovlaštenju koji se odnose na razne vrste zdravstvenih i socijalnih usluga.

1.6EGSO potiče razmjenu primjera dobre prakse među državama članicama sa zajedničkim pravnim tradicijama u pogledu primjene pravila o državnim potporama u sektoru socijalnih i zdravstvenih usluga kako bi se potaknula djelotvornija uporaba diskrecijskog prava koje se protokolom 26. Ugovora o funkcioniranju Europske unije jamči nacionalnim upravama pri uspostavi i provedbi usluga od općeg gospodarskog interesa na lokalnoj razini.

1.7EGSO napominje da je pravilo utvrđeno u Odluci br. 21/2012 – prema kojemu naknada za pružanje javne usluge ne smije premašiti iznos kojim se pokrivaju troškovi, osim „razumne dobiti” – potrebno dodatno pojasniti u pogledu sljedećeg: i) konkretnog utvrđivanja razumne dobiti u odnosu na kapital upotrijebljen za pružanje usluga, uzimajući u obzir operativni rizik; ii) konkretnog kvantitativnog utvrđivanja fiksnih i strukturnih troškova koji se mogu uključiti u troškove obavljanja usluga od općeg gospodarskog interesa; iii) u kojoj bi se mjeri mogla vrednovati posebnost usluga i organizacijskih modela tipičnih za subjekte socijalne ekonomije kada oni upravljanju uslugama od općeg gospodarskog interesa ili ih pružaju.

1.8EGSO smatra da bi se na socijalne i zdravstvene usluge trebala primjenjivati gornja granica potpore de minimis za razdoblje od tri financijske godine koja je veća od one koja je općenito zajamčena za usluge od općeg gospodarskog interesa u skladu s Uredbom (EU) br. 360/2012 (500 000 EUR), što je pokazalo i javno savjetovanje koje je provela Komisija. Uloga koju socijalne i zdravstvene usluge imaju u socijalnoj koheziji opravdava višu gornju granicu od trenutno važeće.

2.Uvod i kontekst

2.1Državne potpore poduzećima koja pružaju usluge od općeg gospodarskog interesa i, što je relevantnije za potrebe ovog mišljenja, organizacijama koje djeluju u užem području socijalnih i zdravstvenih usluga, uređene su takozvanim „zakonodavnim paketom Almunia” 2012. godine. Tim je paketom zamijenjen i moderniziran prethodni pravni okvir iz 2005. („paket Monti-Kroes”).

2.2Paket Almunia sadržava sljedeće akte:

-Uredbu Komisije (EU) br. 360/2012 od 25. travnja 2012. o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske Unije na potpore de minimis koje se dodjeljuju poduzetnicima koji pružaju usluge od općeg gospodarskog interesa;

-Odluku Komisije od 20. prosinca 2011. o primjeni članka 106. stavka 2. Ugovora o funkcioniranju Europske Unije na državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga koje se dodjeljuju određenim poduzetnicima kojima je povjereno obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa (2012/21/EU);

-Komunikaciju Komisije o primjeni pravila o državnim potporama Europske unije na naknadu koja se dodjeljuje za obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa 2 ;

-Komunikaciju Komisije „Okvir Europske unije o državnim potporama u obliku naknade za obavljanje javne usluge” (2011.) 3 .

2.3Iz navedenog proizlazi da je sektorski regulatorni okvir na snazi skoro deset godina i, prema onome što je navela Komisija, države članice u velikoj ga mjeri primjenjuju od njegova stupanja na snagu iako postoje problemi u primjeni koji mogu opravdati daljnje djelovanje zakonodavca Unije, osobito s obzirom na vrijeme koje je proteklo od njegova prvog usvajanja.

2.4Komisija je zbog toga pokrenula opsežno savjetovanje s dionicima kako bi provjerila učinkovitost, djelotvornost, dodanu vrijednost i trenutačnu usklađenost s početnim ciljevima postojećeg zakonodavnog okvira, posebno u području zdravstvenih i socijalnih usluga.

2.5Savjetovanje je provedeno u razdoblju od 31. srpnja 2019. do 14. prosinca 2019. s pomoću upitnika koji je sastavila Komisija, a prikupljen je 51 odgovor poduzeća, organizacija poduzeća, sindikata, nevladinih organizacija, fizičkih osoba i javnih uprava.

2.6S obzirom na moguću buduću reviziju pravila o državnim potporama u sektorima koji pružaju zdravstvene i socijalne usluge, EGSO kao predstavničko tijelo europskog gospodarstva i civilnog društva ovim samoinicijativnim mišljenjem želi skrenuti pozornost Komisije na određena pitanja koja se odnose na primjenjivost okvira o državnim potporama na te usluge.

3.Opće napomene

3.1EGSO uviđa da je reguliranje državnih potpora u području socijalnih i zdravstvenih usluga vrlo složen posao za zakonodavca Unije s obzirom na to da je potrebno pronaći ravnotežu između javne potpore djelatnostima koje doprinose ciljevima od općeg interesa i zaštite slobodnog i nenarušenog tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. Europski okvir za državne potpore trebao bi omogućiti i javna ulaganja potrebna za razvoj socijalne i zdravstvene infrastrukture relevantne za ostvarivanje ciljeva utvrđenih u europskom stupu socijalnih prava.

3.2EGSO snažno podupire odluku Komisije da zdravstvene i socijalne usluge smatra potkategorijom s vlastitim značajkama u širem kontekstu usluga od općeg gospodarskog interesa s obzirom na specifične karakteristike tih usluga i njihove posebne ciljeve. U dokumentu o evaluaciji pravila koja su trenutačno na snazi Komisija napominje da „s gledišta državnih potpora zdravstvene i socijalne usluge čine podskupinu usluga od općeg (gospodarskog) interesa” 4 .

3.3EGSO ističe da je paket Almunia (2012.) za pravila o državnim potporama koje se primjenjuju na sektor usluga od općeg gospodarskog interesa donio pozitivne elemente modernizacije u usporedbi s prethodnim okvirom iz 2005. zahvaljujući smanjenju administrativnog i regulatornog opterećenja nacionalnih tijela koja žele financirati usluge od općeg gospodarskog interesa. Stoga regulatorni pristup tog paketa treba potvrditi i za ubuduće. Osim toga, treba u njega unijeti i elemente za daljnju modernizaciju i pojasniti određena specifična pitanja.

3.4EGSO smatra da su razne zdravstvene i socijalne usluge, kao što su pomoć i njega (što podrazumijeva i pomoć i njegu u kući), reintegracija na tržište rada osoba u nepovoljnom položaju i osoba s invaliditetom, skrb za djecu i socijalno stanovanje, ključne za osiguravanje socijalne kohezije na unutarnjem tržištu i da čine „zajedničke vrijednosti” država članica, kao što je navedeno u Protokolu 26. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Te su usluge strateški još važnije i ključne u ovom razdoblju nakon pandemije obilježenom međunarodnim napetostima i sve većim populizmom u državama članicama.

3.5EGSO napominje da je pružanje socijalnih i zdravstvenih usluga u nekim slučajevima na državnoj razini zajamčeno putem negospodarskih djelatnosti koje nisu obuhvaćene okvirom Europske unije za državne potpore. Istodobno, ako su takve usluge zajamčene putem gospodarskih djelatnosti, one imaju malu prekograničnu važnost i uglavnom lokalnu ulogu u funkciji socijalne kohezije na nacionalnim područjima.

3.6EGSO napominje da je pružanje socijalnih i zdravstvenih usluga često zajamčeno putem negospodarskih djelatnosti, što bi prema članku 107. UFEU-a trebalo isključivati primjenu okvira za državne potpore. Osim toga, čak i kada se odvijaju u tržišnom okruženju, zdravstvene i socijalne usluge imaju u osnovi lokalnu dimenziju i nemaju stvarnu prekograničnu važnost u smislu potražnje. Lokalna dimenzija još je očitija kada socijalnim i zdravstvenim uslugama upravljaju subjekti socijalne ekonomije uz sudjelovanje lokalnih zajednica u cilju socijalne kohezije i općeg dobra.

3.7Međutim, u Komisijinoj praksi i europskoj sudskoj praksi smatra se da se prekogranični značaj socijalnih i zdravstvenih usluga u pogledu mogućeg narušavanja prekograničnih ulaganja ne može a priori isključiti. Iako razumije razloge tog pristupa kako bi se u potpunosti zaštitile slobode kretanja predviđene Ugovorima, EGSO poziva Komisiju da pruži odgovarajuće smjernice o prekograničnom značaju socijalnih i zdravstvenih usluga. Te usluge trebale bi podlijegati posebnom i fleksibilnom pristupu u okviru šire rasprave o prekograničnom značaju kao konstitutivnom elementu pojma državne potpore iz članka 107. UFEU-a.

3.8EGSO napominje da čak i kada socijalne i zdravstvene usluge imaju prekograničnu dimenziju, kao u slučaju 37 prekograničnih urbanih područja EU-a navedenih u Direktivi o prekograničnoj zdravstvenoj zaštiti, te se usluge pružaju s obzirom na fizičku blizinu među pograničnim područjima i u skladu s načelima teritorijalne supsidijarnosti, pa veće državne potpore ne bi bitno ugrozile prekogranično tržišno natjecanje među poduzećima.

4.Posebne napomene

4.1EGSO napominje da su, unatoč pozitivnim elementima jasnoće i pojednostavljenja koje je 2012. donio paket Almunia, pravni pojmovi koji se primjenjuju na usluge od općeg gospodarskog interesa objektivno i dalje složeni, među ostalim i s obzirom na snažnu međusobnu povezanost pravnih i gospodarskih pitanja koja su svojstvena sektoru usluga od općeg gospodarskog interesa.

4.2EGSO zbog toga traži od Komisije da objavi operativni vodič kojim bi se ažurirao „Vodič za primjenu pravila Europske unije o državnim potporama, javnim nabavama i unutarnjem tržištu za usluge od općeg gospodarskog interesa, posebno za socijalne usluge od općeg interesa” (SWD (2013) 53 final/2), koji je posljednjih godina gospodarskim subjektima u tom sektoru bio vrlo koristan.

4.3EGSO smatra da je specifičan okvir za usluge od općeg gospodarskog interesa, i u pogledu javne nabave i u pogledu državnih potpora, manje poznat nacionalnim upravama u odnosu na uobičajene okvire za javnu nabavu i državne potpore. Stoga bi odgovarajuća ulaganja u osposobljavanje osoblja javnih uprava, među ostalim i korištenjem europskih sredstava, mogla biti korisna i za povećanje kvalitete tih usluga i za povećanje usklađenosti s pravom Europske unije.

4.4EGSO ističe da s tehničkog i operativnog stajališta nacionalne uprave imaju poteškoća u stjecanju konkretnih i naprednih iskustava za izradu akata o ovlaštenju koji su nužan preduvjet za primjenu Odluke o izuzeću br. 21/2012 o naknadi za obavljanje javne usluge i, bez obzira na pojednostavljenje, Uredbe (EU) br. 360/2012 o državnim potporama (kojom je predviđena povećana gornja granica potpore de minimis od 500 000 EUR u razdoblju od tri financijske godine).

4.5Stoga bi u tom pogledu bilo vrlo korisno da Komisija uspostavi portal na kojemu bi bili dostupni konkretni primjeri zakonitih akata o ovlaštenju koji se odnose na razne vrste zdravstvenih i socijalnih usluga i koje Glavna uprava Komisije za tržišno natjecanje smatra legitimnima i razvijenima na odgovarajući način. Razmjena primjera dobre prakse među državama članicama sa zajedničkim pravnim tradicijama također bi mogla biti vrlo korisna u tom pogledu i potaknuti djelotvorniju uporabu diskrecijskog prava koje se Protokolom 26. UFEU-a jamči nacionalnim upravama pri uspostavi i provedbi usluga od općeg gospodarskog interesa na lokalnoj razini.

4.6Kao što je poznato, pravilom utvrđenim u Odluci br. 21/2012 predviđeno je da naknada subjektima kojima je povjereno obavljanje javnih usluga ne smije premašiti pokriće troškova, osim „razumne dobiti”. Taj je koncept potrebno podrobnije objasniti kako bi se pojasnio u pogledu sljedeća tri aspekta: i) u kojoj mjeri treba konkretno utvrditi razumnu dobit u odnosu na kapital upotrijebljen za pružanje usluga, uzimajući u obzir operativni rizik; ii) kvantitativno utvrđivanje fiksnih i strukturnih troškova koji se mogu uključiti u troškove obavljanja usluga od općeg gospodarskog interesa; iii) u kojoj mjeri treba vrednovati posebnost usluga i organizacijskih modela tipičnih za subjekte socijalne ekonomije kada oni upravljanju uslugama od općeg gospodarskog interesa ili ih pružaju.

4.7EGSO ističe da bi pri određivanju „razumne dobiti” trebalo uzeti u obzir obilježja poduzeća koje prima potporu, osobito u slučaju kada ono kontinuirano ponovno ulaže dobit u vlastitu djelatnost i tako se kvalificira kao subjekt ili poduzeće socijalne ekonomije.

4.8EGSO smatra da bi se na socijalne i zdravstvene usluge trebala primjenjivati gornja granica potpore de minimis za razdoblje od tri financijske godine koja je veća i različita od one zajamčene za usluge od općeg gospodarskog interesa u smislu Uredbe (EU) br. 360/2012 (500 000 EUR), što je jasno pokazalo i javno savjetovanje koje je provela Komisija. To je povećanje opravdano javnom ulogom i općim interesom koje imaju socijalne i zdravstvene usluge te ograničenim učinkom tih djelatnosti na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama. Povećanjem praga de minimis za socijalne i zdravstvene usluge dalo bi se više prostora za primjenu Uredbe br. 360/2012, čime bi primjena te Uredbe i njezinih pojednostavljenih oblika postala pristupačnija.

4.9Uloga socijalnih i zdravstvenih usluga u socijalnoj koheziji opravdala bi povećanje gornje granice koje bi donijelo trostruku korist: i) omogućavanje veće potpore u pojednostavljenom i bržem okviru potpora de minimis; ii) uzimanje u obzir ponovne pojave inflacije na makroekonomskoj razini, što bi zahtijevalo češće periodične revizije gornje granice u tri financijske godine; iii) prepoznavanje činjenice da brojni subjekti socijalne ekonomije imaju supsidijarnu funkciju.

4.10EGSO prepoznaje važnost i ulogu MSP-ova i privatnih poduzeća uključenih u upravljanje socijalnim i zdravstvenim uslugama od općeg gospodarskog interesa temeljem javnih natječaja koje provode lokalne vlasti. To je još jedan razlog zbog kojeg bi prikupljanje i širenje podataka i informacija od strane nacionalnih uprava o postupcima odabira pružatelja usluga, dodijeljenim naknadama i rezultatima moglo dati korisne indikacije.

4.11Naposljetku, EGSO ističe da bi se, kao što je Komisija prepoznala u svojem akcijskom planu za socijalnu ekonomiju 5 , područje socijalnih i zdravstvenih usluga moglo i neizravno poduprijeti tako da se organizacijama socijalne ekonomije, koje su vrlo aktivne u tim sektorima, omoguće lakše korištenje mjera potpore za pristup financiranju i kreditiranju, kao i posebnim poticajima za zapošljavanje radnika u nepovoljnom položaju i osoba s invaliditetom u smislu Uredbe o općem skupnom izuzeću za državne potpore. U tom bi pogledu bila vrlo korisna jasna i fleksibilna europska regulativa koja bi omogućila razumno spajanje i kombinaciju raznih poticajnih mjera za iste djelatnosti.

Bruxelles, 19. svibnja 2022.

Christa Schweng
Predsjednica Europskog gospodarskog i socijalnog odbora

_____________

(1)    ARES-2019-3858696.

(2)     SL C 8, 11.1.2012., str. 4.

(3)     SL C 8, 11.1.2012., str. 15.

(4)    ARES-2019-3858696.

(5)    COM(2021) 778 final.