Privremena verzija

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

DEANA SPIELMANNA

od 30. siječnja 2025.(1)

Spojeni predmeti C-636/23 [Al Hoceima] i C-637/23 [Boghni](i)

W

protiv

Belgische Staat (C-636/23)

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija))

i

X

protiv

État belge, koji zastupa secrétaire d’État à l’Asile et la Migration (C-637/23)

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115/EZ – Odluka o vraćanju – Članak 7. – Dobrovoljni odlazak – Neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak – Članak 13. – Pravo na djelotvoran pravni lijek – Posljedice nezakonitosti na odluku o vraćanju – Članak 11. – Donošenje zabrane ulaska nakon proteka duljeg razdoblja od donošenja odluke o vraćanju”

1.        U ovim je predmetima Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija) Sudu uputio zahtjev za prethodnu odluku o tumačenju Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom(2).

2.        Pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev u prvom se redu odnose na „dobrovoljni odlazak”, kako je predviđen člankom 7. Direktive 2008/115. Tako se od Suda traži da dade pojašnjenja potrebna za određivanje pravnog položaja državljanina treće zemlje kojem je izdana odluka o vraćanju, ali kojem nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak. U presudi koja će se donijeti osobito imati priliku odlučiti o tome, kao prvo, mora li se neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak nužno moći osporavati pravnim sredstvom; kao drugo, može li se zabrana ulaska temeljena na odluci o vraćanju još izreći čak i kada je od donošenja te odluke proteklo dulje razdoblje i, kao treće, koje su posljedice nezakonitosti neodobravanja vremena za dobrovoljni odlazak na pravnu sudbinu odluke o vraćanju koja ne sadržava to odobrenje.

 Pravni okvir

 Pravo Unije

3.        Člankom 3. Direktive 2008/115, naslovljenim „Definicije”, određuje se:

„U smislu ove direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

[...]

4.      ‚odluka o vraćanju’ znači upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja;

[...]

6.      ‚zabrana ulaska’ znači upravna ili sudska odluka ili akt kojim se zabranjuju ulazak i boravak na državnom području države članice za određeno vrijeme, zajedno s odlukom o vraćanju;

[...]”

4.        Člankom 7. te direktive, naslovljenim „Dobrovoljni odlazak”, u stavcima 1., 2. i 4. propisuje se:

„1.      U odluci o vraćanju naznačuje se vrijeme potrebno za dobrovoljni odlazak koje iznosi između sedam i trideset dana, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka 2. i 4. Države članice mogu u svojim nacionalnim zakonodavstvima odrediti da se to vrijeme određuje samo na temelju zahtjeva konkretnog državljanina treće zemlje. U tom slučaju države članice obavješćuju konkretne državljane trećih zemalja o mogućnosti podnošenja takvog zahtjeva.

Vrijeme iz podstavka 1. ne isključuje mogućnost da konkretni državljani trećih zemalja odu ranije.

2.      Ako je to potrebno, države članice produljuju vrijeme za dobrovoljni odlazak za odgovarajuće razdoblje, uzimajući u obzir posebne okolnosti pojedinačnog slučaja, kao što su dužina boravka, djeca koja pohađaju školu i postojanje obiteljskih i društvenih veza.

[...]

4.      Ako postoji opasnost od bijega ili ako je zahtjev za zakonit boravak odbijen kao očigledno neutemeljen ili lažan, ili ako konkretna osoba predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, države članice mogu se suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili mogu odobriti vrijeme kraće od sedam dana.”

5.        Člankom 8. navedene direktive, naslovljenim „Udaljavanje”, u stavcima 1. i 2. određuje se:

„1.      Države članice poduzimaju potrebne mjere za izvršenje odluke o vraćanju, ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak u skladu s člankom 7. stavkom 4. ili ako obveza vraćanja nije izvršena u vremenu za dobrovoljni odlazak, odobrenom u skladu s člankom 7.

2.      Ako je država članica odobrila u skladu s člankom 7. vrijeme za dobrovoljni odlazak, odluka o vraćanju može se izvršiti samo nakon proteka tog vremena, osim ako se pojavi opasnost iz članka 7. stavka 4. tijekom tog vremena.”

6.        U skladu sa stavkom 1. članka 11. iste direktive, naslovljenog „Zabrana ulaska”:

„Odlukama o vraćanju pridodaje se zabrana ulaska:

(a)      ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak; ili

(b)      ako nije poštovana obveza vraćanja.

U drugim se slučajevima odlukama o vraćanju može pridodati zabrana ulaska.”

7.        Stavci 1. i 2. članka 13. Direktive 2008/115, naslovljenog „Pravni lijekovi”, glase:

„1.      Konkretni državljanin treće zemlje ima pravo na učinkovit pravni lijek žalbe ili preispitivanja odluke u vezi povratka, kako je navedeno u članku 12. stavku 1., pred nadležnim sudskim ili upravnim tijelom ili nadležnim tijelom koje je sastavljeno od članova koji su nepristrani i nezavisni.

2.      Tijelo iz stavka 1. ima ovlaštenje preispitati odluke u vezi s povratkom, kako je navedeno u članku 12. stavku 1., uključujući mogućnosti privremene suspenzije [njihova] izvršenja, osim ako je privremena suspenzija već u tijeku prema nacionalnom zakonodavstvu.”

 Belgijsko pravo

8.        Članak 1. točke 6. i 8. weta betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (Zakon o ulasku na državno područje, boravku, nastanjenju i udaljavanju stranaca) od 15. prosinca 1980.(3) (u daljnjem tekstu: Zakon o statusu stranaca), kojima se prenosi članak 3. točke 4. i 6. Direktive 2008/115, glase:

„6°      odluka o udaljavanju: odluka kojom se utvrđuje nezakonit boravak stranca i određuje obveza vraćanja;

[…]

8°      zabrana ulaska: odluka koja se može donijeti zajedno s odlukom o udaljavanju i kojom se na određeno vrijeme zabranjuje ulazak i boravak na državnom području Kraljevine ili državnom području svih država članica, uključujući državno područje Kraljevine […]”

9.        Člankom 7. prvim stavkom točkama 1° i 3° tog zakona, kojim se prenosi članak 6. stavak 1. Direktive 2008/115, određuje se:

„Ne dovodeći u pitanje povoljnije odredbe sadržane u međunarodnom ugovoru, [de minister die bevoegd is voor de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (ministar nadležan za ulazak na državno područje, boravak, nastanjenje i udaljavanje stranaca)(4)] ili njegov zamjenik strancu kojem nije ni odobreno ni dopušteno boraviti u Kraljevini dulje od tri mjeseca ili se nastaniti u Kraljevini može ili, u slučajevima iz točaka 1°, 2°, 5°, 9°, 11° ili 12°, mora u određenom roku odrediti obvezu napuštanja državnog područja:

1°      ako nije napustio Kraljevinu, a nema isprave koje se zahtijevaju člankom 2.

[...]

3°      ako se smatra da bi svojim ponašanjem mogao ugroziti javni poredak ili nacionalnu sigurnost [...]”

10.      Članak 39/56. prvi stavak navedenog zakona glasi:

„Stranac koji može dokazati štetu ili interes može pokrenuti postupak iz članka 39/2. pred [Raadom voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima)(5)]”.

11.      Člankom 74/11. istog zakona prenosi se članak 11. stavak 1. Direktive 2008/115 te se njime propisuje, među ostalim, da se trajanje zabrane ulaska određuje uzimajući u obzir sve okolnosti pojedinačnog slučaja.

12.      Člankom 74/14. Zakona o statusu stranaca određeno je, među ostalim, da se u odluci o udaljavanju naznačuje vrijeme za napuštanje državnog područja od trideset dana i da se, na obrazloženi zahtjev državljanina treće zemlje podnesen ministru ili njegovu zamjeniku, vrijeme odobreno za napuštanje državnog područja produljuje ako se podnese dokaz da se dobrovoljni povratak ne može ostvariti u dodijeljenom vremenu. Po potrebi se, na obrazloženi zahtjev državljanina treće zemlje podnesen ministru ili njegovu zamjeniku, to vrijeme može produljiti kako bi se uzele u obzir posebne okolnosti njegove situacije, kao što su trajanje boravka, postojanje djece koja pohađaju školu, dovršetak organizacije dobrovoljnog odlaska te druge obiteljske i društvene veze. Državljanin treće zemlje zaštićen je od prisilnog udaljavanja sve dok ne istekne vrijeme za dobrovoljni odlazak. Kako bi se tijekom tog vremena izbjegla opasnost od bijega, državljanin treće zemlje može biti obvezan pridržavati se preventivnih mjera. Od vremena se može odstupiti ako postoji opasnost od bijega, ako se državljanin treće zemlje nije pridržavao propisane preventivne mjere ili ako on predstavlja opasnost za javni poredak ili nacionalnu sigurnost. U tom se slučaju u odluci o udaljavanju naznačuje vrijeme kraće od sedam dana ili se uopće ne naznačuje.

 Glavni postupci, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

 Predmet C-636/23

13.      Tužitelj, osoba W, izjavljuje da ima marokansko državljanstvo. Zamjenik Staatssecretarisa voor Asiel en Migratie en Administratieve Vereenvoudiging (Državni tajnik za azil i migracije i administrativno pojednostavnjenje, Belgija) odredio mu je 3. siječnja 2015. obvezu napuštanja državnog područja i zabranu ulaska u trajanju od tri godine. Osoba W je 22. svibnja 2019. belgijskim tijelima podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu. Correctionele Rechtbank Antwerpen (Kazneni sud u Antwerpenu, Belgija) osobu W je 7. lipnja 2019. osudio na kaznu zatvora u trajanju od osamnaest mjeseci, od čega devet mjeseci uz primjenu uvjetne osude na rok od pet godina, zbog kaznenog djela zlouporabe droge. Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen (Opće povjerenstvo za izbjeglice i osobe bez državljanstva, Belgija) donio je 9. srpnja 2019. odluku o odbijanju priznavanja statusa izbjeglice i odbijanju odobrenja supsidijarne zaštite.

14.      Belgijska su tijela 18. srpnja 2019. osobi W utvrdila obvezu napuštanja državnog područja i odredila joj zabranu ulaska u trajanju od osam godina. Te su odluke osobi W dostavljene istog dana. Nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak. Kad je riječ o obrazloženju neodređivanja takvog vremena, u obvezi napuštanja državnog područja navodi se da postoji opasnost od bijega osobe W i da ona predstavlja opasnost za javni poredak i nacionalnu sigurnost.

15.      Zahtjevom od 19. kolovoza 2019. osoba W je sudu koji je uputio zahtjev podnijela tužbu za odgodu i poništenje obveze napuštanja državnog područja i zabrane ulaska donesenih 18. srpnja 2019.

16.      Sud koji je uputio zahtjev je 19. studenoga 2019. poništio obvezu napuštanja državnog područja i zabranu ulaska o kojima je riječ, prihvativši argument osobe W prema kojem su razlozi na kojima se temelji odluka da se ne odobri vrijeme za dobrovoljni odlazak bili nezakoniti. Kad je riječ o razlogu koji se odnosi na opasnost od bijega, taj je sud smatrao da se svaka ocjena opasnosti od bijega mora temeljiti na pojedinačnom ispitivanju situacije osobe o kojoj je riječ i da samo činjenica da je ispunjen objektivni kriterij, kako je predviđen Zakonom o statusu stranaca, nije dovoljna. Kad je riječ o razlogu koji se temelji na tome da osoba W predstavlja opasnost za javni poredak, navedeni sud naveo je da sama okolnost da je osoba W kazneno osuđena za kazneno djelo zlouporabe droge nije dovoljno konkretan razlog za utvrđenje postojanja takve opasnosti.

17.      Budući da je usto smatrao da je navođenje vremena za dobrovoljni odlazak sastavni ili bitan element obveze napuštanja državnog područja, sud koji je uputio zahtjev u cijelosti je poništio obvezu napuštanja državnog područja.

18.      Belgische Staat (Belgijska Država) je protiv odluke suda koji je uputio zahtjev kojom se poništava obveza napuštanja državnog područja podnio žalbu u kasacijskom postupku Raadu van State (Državno vijeće, Belgija), prihvaćajući pritom odluku suda koji je uputio zahtjev o poništenju zabrane ulaska.

19.      Raad van State (Državno vijeće) u svojoj je presudi od 1. rujna 2022. ukinuo odluku suda koji je uputio zahtjev kojom je poništena obveza napuštanja državnog područja zbog toga što je smatrao, među ostalim, da je neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak obična mjera izvršenja kojom se ne mijenja pravni položaj stranog državljanina o kojem je riječ jer odluka da se odobri ili ne odobri vrijeme za dobrovoljni odlazak ne utječe na prvo utvrđenje nezakonitosti boravka na državnom području.

20.      Posljedično se sud koji je uputio zahtjev nalazi u situaciji u kojoj mora odlučiti o tužbi osobe W protiv obveze napuštanja državnog područja u skladu s onim što je Raad van State (Državno vijeće) odlučio o primjeni prava.

21.      U tim je okolnostima Raad voor Vreemdelingenbenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„1.      Treba li članak 7. stavak 4., članak 8. stavke 1. i 2. i članak 11. stavak 1. Direktive 2008/115, tumačene zasebno ili zajedno s obzirom na članak 13. te direktive i članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima [(u daljnjem tekstu: Povelja)], tumačiti na način da im se protivi to da se neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak smatra običnom mjerom izvršenja kojom se ne mijenja pravni položaj stranog državljanina o kojem je riječ jer se odobravanjem ili neodobravanjem vremena za dobrovoljni odlazak ni na koji način ne mijenja prvo utvrđenje o nezakonitosti boravka na državnom području?

2.      U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje: treba li izraze ‚zajedno s [...]’ iz članka 3. točke 6. Direktive 2008/115 i ‚pridodaje se [...]’ iz članka 11. stavka 1. te direktive tumačiti na način da im se ne protivi to da nadležno tijelo i nakon duljeg vremena još može ili treba izdati zabranu ulaska koja se temelji na odluci o vraćanju u kojoj nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak?

U slučaju niječnog odgovora na to pitanje: treba li te izraze tumačiti na način da je odluci o vraćanju u kojoj nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak potrebno istodobno ili u razumno kratkom roku pridodati zabranu ulaska?

U slučaju potvrdnog odgovora na to pitanje: podrazumijeva li pravo na djelotvoran pravni lijek, zajamčeno člankom 13. Direktive 2008/115 i člankom 47. [Povelje], mogućnost da se u okviru tužbe protiv odluke o vraćanju osporava zakonitost odluke da se ne odobri vrijeme za dobrovoljni odlazak ako se u protivnom više ne može učinkovito osporavati zakonitost pravne osnove zabrane ulaska?

3.      U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje: treba li izraz ‚naznačuje se vrijeme potrebno’ iz članka 7. stavka 1. i izraz ‚i [...] obveza vraćanja’ iz članka 3. točke 4. Direktive 2008/115 tumačiti na način da je odredba o vremenu ili u svakom slučaju nepriznavanje vremena u okviru obveze odlaska bitan element odluke o vraćanju, tako da, ako se utvrdi nezakonitost u pogledu tog vremena, odluka o vraćanju postaje u cijelosti nevažeća te je potrebno donijeti novu odluku o vraćanju?

Ako Sud smatra da neodobravanje vremena nije bitan element odluke o vraćanju te u slučaju da država članica o kojoj je riječ nije iskoristila, u okviru članka 7. [stavka 1.] Direktive 2008/115, mogućnost da odredi vrijeme samo na temelju zahtjeva državljanina treće zemlje o kojem je riječ, koji je praktičan doseg odluke o vraćanju, u smislu članka 3. točke 4. te direktive, iz koje je isključen dio koji se odnosi na vrijeme, te do koje je mjere ona izvršiva?”

 Predmet C-637/23

22.      Osoba X je, prema njezinim tvrdnjama, stigla u Belgiju prije dvije godine, a izjavljuje da je ondje smještena kod svojeg brata. Tvrdi da ima alžirsko državljanstvo.

23.      Slijedom upravnog izvješća o nadzoru stranca, 27. siječnja 2023. osobi X oduzeta je sloboda.

24.      Osobi X je 28. siječnja 2023. dostavljena odluka o obvezi napuštanja državnog područja uz deportaciju i zadržavanje s ciljem udaljavanja te zabrani ulaska u trajanju od dvije godine. U toj je odluci navedeno da se ne odobrava vrijeme za dobrovoljni odlazak s obzirom na to da postoji opasnost od bijega osobe X. Odbijanje odobrenja tog vremena konkretno je obrazloženo kako slijedi:

„Osoba o kojoj je riječ nije podnijela zahtjev za boravak ili međunarodnu zaštitu nakon svojeg nezakonitog ulaska, tijekom svojeg nezakonitog boravka ili u roku predviđenom ovim zakonom.

Dotična osoba tvrdi da boravi u Belgiji dvije godine. Upravni spis ne upućuje na to da je pokušala regulirati svoj boravak na način predviđen zakonom.

Dotična osoba ne surađuje odnosno nije surađivala u odnosima s tijelima.

Dotična osoba nije se javila u gradsku upravu u [zakonskom] roku i nije podnijela nikakav dokaz o tome da je smještena u hotelu.”

25.      Presudom od 6. veljače 2023. naloženo je puštanje na slobodu osobe X, što je potvrđeno u žalbenom postupku presudom od 21. veljače 2023.

26.      Tužbom od 6. veljače 2023. osoba X je sudu koji je uputio zahtjev podnijela pravno sredstvo za odgodu i poništenje obveze napuštanja državnog područja uz deportaciju i zabrane ulaska donesenih 28. siječnja 2023.

27.      Kad je riječ o obvezi napuštanja državnog područja uz deportaciju, osoba X pred sudom koji je uputio zahtjev u biti tvrdi da je État belge (Belgijska Država) trebala provesti pojedinačno ispitivanje prije nego što je utvrdila opasnost od bijega. Osoba X također tvrdi da nije dovoljno uputiti na kriterije iz Zakona o statusu stranaca, nego treba i obrazložiti zašto se ti kriteriji primjenjuju u ovom slučaju. Prema mišljenju osobe X, ništa u obrazloženju akta ili upravnom spisu ne objašnjava zašto je Belgijska Država odlučila na temelju bilo kakve opasnosti od bijega odstupiti od uobičajenog roka od trideset dana predviđenog tim zakonom. Kad je riječ o zabrani ulaska, osoba X smatra da ni taj akt nije na odgovarajući način i dostatno obrazložen, s obzirom na to da se temelji na opasnosti od bijega osobe X.

28.      Kada joj je na raspravi pred sudom koji je uputio zahtjev postavljeno pitanje o prirodi odluke da se ne odobri vrijeme za napuštanje državnog područja, osoba X tvrdila je da ta odluka, s obzirom na to da proizvodi pravne učinke, osobito u pogledu zadržavanja i zabrane ulaska, nije samo obična mjera izvršenja te se stoga mora moći osporavati pred sudom. Belgijska Država pak tvrdi da se odluka da se ne odobri vrijeme za napuštanje državnog područja ne može pobijati.

29.      Kada joj je na istoj raspravi postavljeno pitanje postoji li i dalje interes za osporavanje odluke o deportaciji, Belgijska Država smatrala je da, s obzirom na puštanje osobe X na slobodu, tog interesa više nema, dok je osoba X u tom pogledu ocjenu prepustila sudu koji je uputio zahtjev. Taj sud u tom pogledu ocjenjuje da je zbog puštanja osobe X na slobodu tužba bespredmetna u dijelu u kojem se odnosi na odluku o deportaciji.

30.      U tim je okolnostima Raad voor Vreemdelingenbenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„1.      Treba li odredbe članka 7. stavka 4., članka 8. stavaka 1. i 2. i članka 11. stavka 1. Direktive 2008/115, tumačene zajedno ili zasebno s obzirom na članak 13. Direktive 2008/115 i članak 47. [Povelje], tumačiti na način da im se protivi to da se neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak smatra običnom mjerom izvršenja kojom se ne mijenja pravni položaj stranog državljanina o kojem je riječ jer se odobravanjem ili neodobravanjem vremena za dobrovoljni odlazak ni na koji način ne mijenja prvo utvrđenje o nezakonitosti boravka na državnom području?

Osim toga, podrazumijeva li pravo na djelotvoran pravni lijek, zajamčeno člankom 13. Direktive 2008/115 i člankom 47. [Povelje], mogućnost da se u okviru tužbe protiv odluke o vraćanju osporava zakonitost odluke da se ne odobri vrijeme za dobrovoljni odlazak, ako se u protivnom zakonitost pravne osnove zabrane ulaska ne može više učinkovito osporavati?

2.      U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, treba li izraze ‚naznačuje se vrijeme potrebno’ iz članka 7. stavka 1. i ‚i [...] obveza vraćanja’ iz članka 3. točke 4. Direktive 2008/115 tumačiti na način da je odredba o vremenu, ili u svakom slučaju neodobravanje vremena, u okviru obveze odlaska bitan element odluke o vraćanju, tako da, ako se utvrdi nezakonitost u pogledu tog vremena, odluka o vraćanju postaje u cijelosti nevažeća te je potrebno donijeti novu odluku o vraćanju?

Ako Sud smatra da odbijanje odobravanja vremena nije bitan element odluke o vraćanju te u slučaju da država članica o kojoj je riječ nije iskoristila, u okviru članka 7. [stavka 1.] Direktive 2008/115, mogućnost da odredi vrijeme samo na temelju zahtjeva državljanina o kojem je riječ, koji je praktičan doseg odluke o vraćanju, u smislu članka 3. točke 4. Direktive 2008/115, iz koje je isključen njezin dio koji se odnosi na vrijeme, te do koje je mjere ona izvršiva?”

31.      Osoba X, tužitelj iz glavnog postupka u predmetu C-637/23, njemačka, belgijska i češka vlada te Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja.

 Analiza

32.      Prethodna pitanja koja je sud koji je uputio zahtjev postavio u ovim predmetima radi jasnoće valja povezati kako bi se zajedno razmotrila pitanja koja se odnose na istu pravnu problematiku.

33.      Prvo pitanje i treći dio drugog pitanja u predmetu C-636/23 te prvo pitanje u predmetu C-637/23 odnose se na pitanje mora li se neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak moći osporavati u sudskom postupku.

34.      Drugo pitanje u predmetu C-636/23 odnosi se na vezu koja postoji između odluke o vraćanju i zabrane ulaska koja se pridodaje toj odluci o vraćanju i, konkretnije, na pitanje može li država članica odrediti zabranu ulaska čak i nakon što je od donošenja odluke o vraćanju kojom nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak proteklo dulje razdoblje.

35.      Treće pitanje u predmetu C-636/23 i drugo pitanje u predmetu C-637/23 odnose se na posljedice nezakonitosti neodobravanja vremena za dobrovoljni odlazak na pravnu sudbinu odluke o vraćanju kojom nije odobreno to vrijeme.

36.      Razmotrit ću ih tim redoslijedom, nakon kratkog opisa osnovnih obilježja relevantnog pravnog okvira analize.

 Pravni okvir analize

37.      Cilj je Direktive 2008/115 stvaranje učinkovite politike udaljavanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima, s ciljem da se osobe vraćaju na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva(6).

38.      Osnovna obilježja pravnog okvira koji je propisan tom direktivom sažeta su u presudi El Dridi kako se navodi u nastavku(7).

39.      Tom se direktivom detaljno utvrđuje postupak, zajedno s pravnim jamstvima, koji svaka država članica mora primjenjivati prilikom vraćanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom te redoslijed odvijanja različitih faza koje taj postupak redom obuhvaća.

40.      Člankom 6. navedene direktive propisuje se, najprije, obveza država članica da izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovu državnom području. U okviru te prve faze prednost treba dati dobrovoljnom ispunjenju obveze koja proizlazi iz odluke o vraćanju. U tom pogledu, člankom 7. stavkom 1. Direktive 2008/115 određeno je da se u toj odluci naznačuje vrijeme potrebno za dobrovoljni odlazak koje iznosi između sedam i trideset dana.

41.      Međutim, države članice ne moraju odobriti takvo vrijeme ili mogu odobriti vrijeme kraće od sedam dana u slučaju posebnih okolnosti koje se izričito navode u članku 7. stavku 4. te direktive, odnosno ako postoji opasnost od bijega, ako je zahtjev za boravak odbijen kao očigledno neutemeljen ili lažan ili ako dotična osoba predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost.

42.      Kada država članica ne odobri vrijeme za dobrovoljni odlazak, kao i u situaciji u kojoj obveza vraćanja nije izvršena u vremenu za dobrovoljni odlazak, člankom 8. stavcima 1. i 4. Direktive 2008/115 toj se državi članici nalaže obveza da provede udaljavanje, poduzimajući sve potrebne mjere, uključujući po potrebi i prisilne mjere, proporcionalno i uz poštovanje temeljnih prava(8).

43.      Tako redoslijed odvijanja faza postupka vraćanja utvrđenog Direktivom 2008/115 odgovara stupnjevanju mjera koje treba poduzeti radi izvršenja odluke o vraćanju, koje ide od mjere koja osobi o kojoj je riječ ostavlja najviše slobode, odnosno odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak, do mjera koje najviše ograničavaju tu osobu, odnosno zadržavanja u posebnoj ustanovi, pri čemu u svim tim fazama mora biti osigurano poštovanje načela proporcionalnosti(9).

 Prvo pitanje i treći dio drugog pitanja u predmetu C-636/23 te prvo pitanje u predmetu C-637/23

44.      Tim pitanjima sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 13. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 47. Povelje, tumačiti na način da nalaže da se neodobravanje roka za dobrovoljni odlazak mora moći osporavati u okviru sudskog postupka(10).

45.      Ta se pitanja obrazlažu utvrđenjem iz odluka kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, prema kojem je sud koji je uputio zahtjev u skladu s nacionalnim pravom jedini nadležan za odlučivanje o tužbama podnesenima protiv „odluka”, koje se definiraju kao svaki pojedinačni pravni akt koji treba izmijeniti postojeću pravnu situaciju ili čak spriječiti njezinu izmjenu. U tom pogledu taj sud napominje da je, u presudi kojom mu je predmet vraćen na ponovno suđenje, Raad van State (Državno vijeće) utvrdio da vrijeme za dobrovoljni odlazak ni u kojem pogledu ne mijenja status državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom, nego je taj državljanin samo zaštićen od prisilnih mjera. Stoga se pita bi li trebalo smatrati da je neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak obična mjera izvršenja protiv koje se ne može podnijeti pravni lijek.

46.      Najprije valja podsjetiti na to da se člankom 13. stavkom 1. Direktive 2008/115 propisuje da državljanin treće zemlje ima pravo na učinkovit pravni lijek žalbe ili preispitivanja odluke u vezi s vraćanjem, odnosno odluke o vraćanju, odluke o zabrani ulaska i odluke o udaljavanju.

47.      Budući da se njome samo još jednom utvrđuje pravo na djelotvoran pravni lijek, u toj se odredbi točno ne određuju elementi odluke o vraćanju koji se nužno moraju moći osporavati u okviru sudskog postupka.

48.      Međutim, čini mi se da su ti elementi utvrđeni u presudi Boudjlida(11).

49.      Kada mu je postavljeno pitanje o sadržaju prava na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju, Sud je u biti smatrao da svaki državljanin treće zemlje ima pravo biti saslušan u pogledu nezakonitosti svojeg boravka i razloga koji na temelju nacionalnog prava mogu opravdati to da nadležno nacionalno tijelo ne donese odluku o vraćanju, kao i u pogledu sadržaja takve odluke.

50.      Konkretnije, prema mišljenju Suda to pravo podrazumijeva da dotičnoj osobi bude omogućeno da izrazi svoje mišljenje o zakonitosti svojeg boravka i eventualnoj primjeni iznimaka predviđenih u članku 6. stavcima 2. i 3. Direktive 2008/115, o poštovanju nekih od njezinih temeljnih prava, što je obveza nadležnog nacionalnog tijela na temelju članka 5. te direktive, te o uvjetima njezina vraćanja, odnosno o vremenu za odlazak i tome je li taj odlazak dobrovoljne ili obvezujuće prirode(12).

51.      Usto, Sud je naveo da pravo na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju mora omogućiti nadležnom nacionalnom tijelu da istraži predmet na takav način da može donijeti odluku uz puno poznavanje slučaja i obrazložiti je, tako da u takvom slučaju osoba u pitanju može valjano ostvariti svoje pravo na podnošenje pravnog sredstva(13). Stoga je očito da se aspekti u pogledu kojih treba saslušati dotičnu osobu, među kojima je vrijeme za odlazak i njegova dobrovoljnost ili obveznost, također mogu istaknuti u okviru sudskog postupka.

52.      Iz toga slijedi da svaki državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom ima pravo na saslušanje, među ostalim, u pogledu odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili njegova produljenja i, u slučaju da to vrijeme nije odobreno, ima pravo u navedenom postupku osporavati ocjenu koju je donijela uprava navedenim pravnim sredstvom.

53.      Kvalifikacija odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak kao „mjere izvršenja” koja se ne može pobijati, na kojoj se temelji oprečna teza, oslanja se na utvrđenje da odobravanje ili neodobravanje tog vremena ni na koji način ne utječe na nezakonitost boravka osobe o kojoj je riječ. Međutim, čini mi se da utjecaj na pravni status nije relevantan kriterij za utvrđivanje toga mora li se taj element odluke o vraćanju moći osporavati pravnim lijekom. Naime, iako je točno da je boravak državljanina treće zemlje tijekom vremena koje mu je odobreno za dobrovoljni odlazak i dalje nezakonit(14), neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak ipak ima određene, i zasigurno teške, posljedice na pravni položaj navedenog državljanina.

54.      Kao prvo, neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak dovodi, na temelju članka 8. stavka 2. Direktive 2008/115, do neposredne izvršivosti odluke o vraćanju, zbog čega podrazumijeva gubljenje jamstava u razdoblju koje prethodi vraćanju, kako su navedena u članku 14. stavku 1. te direktive(15). Kao drugo, kada to vrijeme nije odobreno, za državu članicu o kojoj je riječ nastaje obveza donošenja zabrane ulaska u smislu članka 11. stavka 1. navedene direktive. Ukratko, ako državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak, on može biti u bilo kojem trenutku udaljen s tog državnog područja, ali mu se ujedno i izriče zabrana ulaska.

55.      Bez ikakve dvojbe, riječ je o odredbi odluke o vraćanju za koju se mora priznati mogućnost osporavanja u sudskom postupku. Budući da se, naime, člankom 47. Povelje utvrđuje da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, čini mi se da iz toga proizlazi da se državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom može, pod uvjetima predviđenima u članku 13. Direktive 2008/115, osnovano pozvati na povredu svojih prava na to da ne bude udaljen i da mu se ne odredi zabrana ulaska, do koje je došlo odbijanjem nadležnog nacionalnog tijela da mu odobri vrijeme za dobrovoljni odlazak(16).

56.      Tumačenje koje predlažem prema mojem mišljenju nije ni u kojem pogledu dovedeno u pitanje argumentom koji je belgijska vlada iznijela u svojim pisanim očitovanjima, prema kojem bi to tumačenje omogućilo odgađajuće sudske postupke kojima bi se samo pravno osporavalo neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak, iako se obveza vraćanja na kojoj se ono temelji razumno ne bi mogla dovesti u pitanje. Naime, čini se da se takav argument temelji na ideji da se neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak ne može pobijati zbog toga što ne utječe na pravni status državljanina treće zemlje o kojem je riječ, što sam već pokušao opovrgnuti u svojim prethodnim razmatranjima.

57.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na prvo pitanje i treći dio drugog pitanja u predmetu C-636/23 te na prvo pitanje u predmetu C-637/23 odgovori tako da članak 13. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 47. Povelje, treba tumačiti na način da nalaže da se neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak mora moći osporavati u okviru sudskog postupka.

 Drugo pitanje u predmetu C-636/23

58.      Tim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita, u slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje postavljeno u predmetu C-636/23, treba li članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 1. Direktive 2008/115 tumačiti na način da im se protivi to da nadležno nacionalno tijelo čak i nakon proteka duljeg razdoblja odredi zabranu ulaska na temelju odluke o vraćanju kojom nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak.

59.      To pitanje objašnjava činjenica da je u glavnom predmetu, s jedne strane, sud koji je uputio zahtjev poništio odluku o vraćanju i zabranu ulaska koja se temelji na toj odluci i da se, s druge strane, žalbom u kasacijskom postupku koja je podnesena protiv presude tog suda, koju je Raad van State (Državno vijeće) prihvatio, tražilo samo poništenje odluke o vraćanju, a ne i poništenje zabrane ulaska, koja je stoga pravomoćno poništena odlukom suda koji je uputio zahtjev. Iz toga slijedi da je jedina odluka koja je preostala odluka o vraćanju u kojoj je odbijeno odobravanje vremena za dobrovoljni odlazak.

60.      U tim okolnostima i s obzirom na to da je vrijeme od najviše trideset dana za dobrovoljni odlazak već isteklo, odgovor na pitanje može li nadležno nacionalno tijelo i dalje odrediti zabranu ulaska nužan je da bi se ocijenio interes za isticanje tužbenog razloga koji je u ovom slučaju iznesen protiv neodobravanja vremena za dobrovoljni odlazak.

61.      Od Suda se stoga traži da ocijeni pravni odnos između odluke o vraćanju i zabrane ulaska u okviru Direktive 2008/115.

62.      Kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, za tu su ocjenu relevantni članak 3. točka 6. i članak 11. stavak 1. Direktive 2008/115. U prvom se članku „zabrana ulaska” definira kao „upravna ili sudska odluka ili akt kojim se zabranjuju ulazak i boravak na državnom području države članice za određeno vrijeme, zajedno s odlukom o vraćanju”(17). Drugim riječima, cilj je takve odluke zabraniti osobi kojoj je ona upućena ulazak i boravak na državnom području svih država članica te se njome na taj način učincima nacionalnih mjera za vraćanje daje „europska dimenzija”(18). Drugim se člankom određuje da se „[o]dlukama o vraćanju pridodaje […] zabrana ulaska: (a) ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak; ili (b) ako nije poštovana obveza vraćanja” te se dodaje da se „[u] drugim […] slučajevima odlukama o vraćanju može pridodati zabrana ulaska”(19).

63.      Konkretnije, sud koji je uputio zahtjev ima dvojbe u pogledu tumačenja tih odredbi kako ono proizlazi iz presude Westerwaldkreis(20).

64.      Valja podsjetiti na to da je u predmetu u kojem je donesena ta presuda Sudu upućeno pitanje o tome je li u skladu s Direktivom 2008/115 zadržavanje na snazi zabrane ulaska koju je država članica izrekla protiv državljanina treće zemlje koji se nalazio na državnom području te države članice i protiv kojeg je donesena odluka o protjerivanju koja je postala pravomoćna, kada je odluka o vraćanju donesena u pogledu tog državljanina povučena.

65.      Kao što to napominje sud koji je uputio zahtjev, Sud je u točki 52. navedene presude smatrao da iz teksta prethodno navedenih odredbi proizlazi da je „namjena ‚zabrane ulaska’ nadopuna odluke o vraćanju”.

66.      Ja pak ne smatram da upotreba glagola „dopuniti” upućuje na to da se zabrana ulaska odluci o vraćanju kojom se odbija odobravanje vremena za dobrovoljni odlazak može pridodati samo istodobno ili samo u kratkom roku nakon donošenja te odluke. To prema mojem mišljenju postaje očito kada se dio rečenice naveden u prethodnoj točki stavi u kontekst.

67.      Naime, Sud je u nastavku navedene točke 52. pojasnio da je namjena zabrane ulaska nadopuna odluke o vraćanju „time što se zabranjuje zainteresiranoj osobi da određeno vrijeme nakon svojeg ‚vraćanja’ – […], odnosno nakon svojeg odlaska s državnog područja država članica – ponovno uđe na to državno područje i da tamo potom boravi”, pri čemu je dodao da „[s]toga zabrana ulaska proizvodi svoje učinke tek od trenutka kad zainteresirana osoba stvarno napusti državno područje država članica”. Stoga je Sud, u točki 54. te iste presude, ocijenio da, „[ako] zabrana ulaska […] može proizvesti vlastite pravne učinke tek nakon dobrovoljnog ili prisilnog izvršenja odluke o vraćanju, podrazumijeva se da se ona ne može zadržati na snazi nakon povlačenja te odluke o vraćanju”.

68.      Iz toga proizlazi da je glagol „dopuniti” zapravo upotrijebljen u smislu „biti dodatak” odluci o vraćanju i upućuje na materijalnu povezanost prema kojoj je ta odluka načelno nužan preduvjet da bi zabrana ulaska bila valjana(21). Međutim, iz te se presude ne može izvesti zaključak da je nužno postojanje vremenske povezanosti.

69.      U svakom slučaju, ne može se tvrditi da se relevantnim odredbama zahtijeva takva vremenska povezanost između odluke o vraćanju i zabrane ulaska. Naime, takvo se utvrđenje ne bi moglo temeljiti na tekstu članka 11. stavka 1. točke (a) Direktive 2008/115, koji predviđa slučaj zabrane ulaska koja se donosi kao posljedica neodobravanja vremena za dobrovoljni odlazak. Usto, to je utvrđenje po svemu sudeći proturječno članku 11. stavku 1. točki (b), koji se odnosi na slučaj u kojem obveza vraćanja nije ispunjena u vremenu koje je u odluci o vraćanju odobreno za dobrovoljni odlazak te u kojem je kao posljedica toga donesena zabrana ulaska. Budući da je zabrana ulaska određena u kasnijem stadiju u odnosu na odluku o vraćanju, taj posljednji slučaj nužno podrazumijeva da se ne nalaže istodobnost odluke o vraćanju i zabrane ulaska(22).

70.      Iz toga slijedi da se nadležnom nacionalnom tijelu ne nalaže nikakvo vremensko ograničenje za izricanje zabrane ulaska koja se pridodaje odluci o vraćanju kojom nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak. Stoga to tijelo tu zabranu može izreći čak i kada je od donošenja odluke o vraćanju proteklo dulje razdoblje.

71.      S obzirom na prethodno navedeno, Sudu se predlaže da na drugo pitanje postavljeno u predmetu C-636/23 odgovori tako da članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 1. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da im se ne protivi to da nadležno nacionalno tijelo čak i nakon proteka duljeg razdoblja odredi zabranu ulaska na temelju odluke o vraćanju kojom nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak.

 Treće pitanje u predmetu C-636/23 i drugo pitanje u predmetu C-637/23

72.      Tim pitanjima sud koji je uputio zahtjev u biti nastoji doznati treba li članak 7. i članak 3. točku 4. Direktive 2008/115 tumačiti na način da je odredba o vremenu za dobrovoljni odlazak bitan element odluke o vraćanju, tako da, ako se u pogledu tog vremena utvrdi nezakonitost, odluka o vraćanju postaje u cijelosti nevažeća. Ako je odgovor niječan te u slučaju da država članica o kojoj je riječ nije iskoristila, u okviru članka 7. stavka 1. Direktive 2008/115, mogućnost da odredi vrijeme samo na temelju zahtjeva državljanina o kojem je riječ, sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje koji je praktičan doseg odluke o vraćanju iz koje je isključena odredba koja se odnosi na vrijeme te do koje je mjere ona izvršiva.

73.      Najprije treba podsjetiti na to da se Direktivom 2008/115 utvrđuje pravni sustav dobrovoljnog odlaska i posljedice neodobravanja vremena za dobrovoljni odlazak na pravni položaj dotičnog državljanina treće zemlje, a da se pritom izričito ne navodi sudbina odluke o vraćanju u slučaju da je takvo odbijanje nezakonito.

74.      Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, te posljedice ovise o pravnoj prirodi vremena za dobrovoljni odlazak. Kao što to napominje taj sud, u sudskoj praksi Suda vrlo korisne smjernice u tom pogledu pružaju se u presudi Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság(23). Kad je riječ o pitanju treba li odluku o izmjeni zemlje odredišta navedene u ranijoj odluci o vraćanju kvalificirati kao novu odluku o vraćanju, Sud je najprije utvrdio da iz definicije „odluke o vraćanju”, kako je utvrđena u članku 3. točki 4. Direktive 2008/115, proizlazi da je činjenica određivanja ili utvrđivanja obveze vraćanja jedan od dvaju konstitutivnih elemenata odluke o vraćanju i da se takva obveza ne može zamisliti bez utvrđivanja zemlje odredišta. Zatim je na temelju toga zaključio da je izmjena zemlje odredišta spomenute u ranijoj odluci o vraćanju toliko bitna izmjena da se mora smatrati da je nadležno nacionalno tijelo time donijelo novu odluku o vraćanju(24).

75.      Stoga se postavlja pitanje bi li, po analogiji s tim predmetom, u slučaju da nacionalni sud utvrdi nezakonitost odredbe o vremenu za dobrovoljni odlazak i da je nadležno nacionalno tijelo obvezno uključiti novu odredbu o tom vremenu, to podrazumijevalo izmjenu konstitutivnog elementa odluke o vraćanju (obveze vraćanja) i time iziskivalo da to tijelo donese novu odluku o vraćanju.

76.      Drugim riječima, treba provjeriti je li odredba o vremenu za dobrovoljni odlazak, kao što je to navođenje zemlje odredišta, sastavni dio obveze vraćanja, tako da bi zbog nezakonitosti počinjene u toj odluci odluka o vraćanju postala u cijelosti nevažeća.

77.      Na temelju razmatranja iznesenih u nastavku predlažem da se na to pitanje odgovori potvrdno.

78.      Najprije valja napomenuti da definicija „vraćanja”, kako je predviđena u članku 3. točki 3. Direktive 2008/115, izričito upućuje na dobrovoljnu ili obvezujuću prirodu vraćanja. U skladu s tom definicijom, „obveza vraćanja” ima kao cilj to da se državljanin treće zemlje o kojem je riječ dobrovoljnim prihvaćanjem ili prisilno vrati u zemlju odredišta, što upućuje na to da utvrđenje kojim nadležno nacionalno tijelo odlučuje o odobrenju dobrovoljnog odlaska, određujući ovisno o slučaju u tu svrhu rok, čini sastavni dio obveze vraćanja.

79.      Osim toga, valja istaknuti da odredba o vremenu za dobrovoljni odlazak pridonosi općem cilju Direktive 2008/115.

80.      Naime, Sud je već presudio da je cilj članka 7. Direktive 2008/115, s obzirom na to da propisuje da su države članice u načelu dužne odobriti razdoblje za dobrovoljni odlazak državljanima trećih zemalja koji borave nezakonito, osobito osigurati poštovanje temeljnih prava tih državljana prilikom provedbe odluke o vraćanju. Sud smatra da svrha tog članka ulazi u okvir općeg cilja koji se želi postići navedenom direktivom, kako proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 2. i 11., a to je stvaranje učinkovite politike udaljavanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima i zakonskim jamstvima, da se osobe vraćaju na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva(25).

81.      Iz toga zaključujem da pojam „obveza vraćanja”, kao konstitutivni element odluke o vraćanju, treba shvaćati na način da odražava ravnotežu između učinkovitosti politike udaljavanja i poštovanja temeljnih prava dotičnih osoba. Svako tumačenje prema kojem odredba o vremenu za dobrovoljni odlazak nije sastavni dio obveze vraćanja prema mojem bi mišljenju podrazumijevalo ugrožavanje takve ravnoteže te bi stoga bilo protivno cilju Direktive 2008/115.

82.      Suprotno onomu što smatraju belgijska i njemačka vlada, čini mi se da taj zaključak ne dovode u pitanje druga i treća rečenica članka 7. stavka 1. Direktive 2008/115, u skladu s kojima „[d]ržave članice mogu u svojim nacionalnim zakonodavstvima odrediti da se to vrijeme određuje samo na temelju zahtjeva konkretnog državljanina treće zemlje. U tom slučaju države članice obavješćuju konkretne državljane trećih zemalja o mogućnosti podnošenja takvog zahtjeva.” Naime, čak i pod pretpostavkom da je država članica iskoristila mogućnost koju joj pruža ta odredba (što ovdje nije slučaj), odredba o vremenu za dobrovoljni odlazak bila bi navedena u odluci o vraćanju, pa i u slučaju u kojem državljanin o kojem je riječ nije podnio nikakav zahtjev. U takvom bi slučaju ta odredba razjašnjavala da nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak zbog neispunjenja postupovnog uvjeta za provođenje ocjene koja se odnosi na takvo vrijeme.

83.      Iz toga slijedi da bi nezakonitost navedene odredbe utjecala na obvezu vraćanja, a neizravno i na odluku o vraćanju u cijelosti.

84.      Prednost je tog tumačenja i to da svodi na zanemarivu razinu rizik od toga da, u određenim državama članicama, nadležno nacionalno tijelo izvrši odluku o vraćanju u kojoj je nezakonita samo odredba o vremenu za dobrovoljni odlazak, i to prije završetka postupka povodom pravnog lijeka podnesenog protiv takve odluke. Naime, podsjećam na to da, u skladu s člankom 13. stavkom 2. Direktive 2008/115, države članice imaju mogućnost, a ne obvezu, propisati da podnošenje pravnog lijeka protiv odluke o vraćanju dovodi do privremene suspenzije izvršenja te odluke po sili zakona(26), a samo su dužne propisati da se sud pred kojim je pokrenut postupak u pojedinačnom slučaju može koristiti privremenom suspenzijom takvog izvršenja.

85.      Naposljetku, treba pojasniti da predloženo tumačenje ne mogu dovesti u pitanje argumenti navedeni u nastavku. Kao prvo, njemačka vlada u svojim pisanim očitovanjima utvrđuje da se, u skladu s člankom 7. stavkom 2. Direktive 2008/115 u vezi s njezinim člankom 14. stavkom 2., vrijeme za dobrovoljni odlazak može produljiti običnom pisanom potvrdom i da se, u skladu s člankom 8. stavkom 2. te direktive, za taj odlazak može odrediti kraće vrijeme ako se pojavi neka od opasnosti predviđenih u njezinu članku 7. stavku 4., a da pritom nije potrebno donijeti novu odluku o vraćanju. Prema mišljenju te vlade, kada vrijeme za dobrovoljni odlazak ne bi bilo odvojivo od odluke o vraćanju, svaka bi izmjena navedenog vremena morala dovesti do donošenja nove odluke o vraćanju s izmijenjenim vremenom. U pogledu prve pretpostavke prema mojem je mišljenju dovoljno istaknuti da izmjena kao što je produljenje roka za dobrovoljni odlazak ne podrazumijeva da nadležno nacionalno tijelo provodi novu ocjenu u pogledu ispunjenja uvjeta za odobravanje tog vremena. Kad je riječ o drugoj pretpostavci, ne slažem se sa stajalištem navedene vlade o nepostojanju potrebe za donošenjem nove odluke o vraćanju. Budući da se ta pretpostavka ostvaruje kada nadležno nacionalno tijelo utvrdi da se pojavila neka od opasnosti predviđenih u članku 7. stavku 4. Direktive 2008/115, ona nužno podrazumijeva novu ocjenu navedenih uvjeta. Prema tome, čini mi se da se nalaže donošenje nove odluke o vraćanju.

86.      Kao drugo, njemačka se vlada u prilog svojem stajalištu poziva na prvi dio odjeljka 1.4. „Priručnika o vraćanju”(27), koji glasi: „[d]efinicija ‚odluke o vraćanju’ usmjerena je na dva ključna elementa. Odluka o vraćanju mora sadržavati: 1. izjavu o nezakonitosti boravka; i 2. određivanje obveze vraćanja. Odluka o vraćanju može sadržavati dodatne elemente, kao što su zabrana ulaska, vrijeme za dobrovoljni povratak, naznaka zemlje vraćanja”. Kad je o tome riječ, samo ću podsjetiti na to da, iako je taj priručnik referentni alat za tijela država članica nadležna za obavljanje zadaća povezanih s vraćanjem državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, preporuka kojoj je priložen nema obvezujući učinak(28). To objašnjava zašto se Sud već dvaput nije složio s tumačenjem odredbi Direktive 2008/115 kakvo se zagovara u navedenom priručniku(29).

87.      S obzirom na prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da na treće pitanje u predmetu C-636/23 i drugo pitanje u predmetu C-637/23 odgovori tako da članak 7. i članak 3. točku 4. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da je odredba o vremenu za dobrovoljni odlazak sastavni element obveze vraćanja, tako da, ako se u pogledu te odredbe utvrdi nezakonitost, odluka o vraćanju postaje u cijelosti nevažeća.

 Zaključak

88.      S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija) odgovori na sljedeći način:

1.      Članak 13. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima,

treba tumačiti na način da:

taj članak nalaže da se neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak mora moći osporavati u okviru sudskog postupka.

2.      Članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 1. Direktive 2008/115

treba tumačiti na način da im se:

ne protivi to da nadležno nacionalno tijelo čak i nakon proteka duljeg razdoblja još može odrediti zabranu ulaska na temelju odluke o vraćanju kojom nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak.

3.      Članak 7. i članak 3. točku 4. Direktive 2008/115

treba tumačiti na način da je:

odredba o vremenu za dobrovoljni odlazak sastavni dio obveze vraćanja, tako da, ako se u pogledu te odredbe utvrdi nezakonitost, odluka o vraćanju postaje u cijelosti nevažeća.

1      Izvorni jezik: francuski

i      Nazivi ovih predmeta su izmišljeni. Oni ne odgovaraju stvarnom imenu nijedne stranke u postupku.

2      SL 2008., L 348, str. 98. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)

3      Belgisch Staatsblad, 31. prosinca 1980., str. 14584.

4      Vidjeti članak 1. točku 2° Zakona o statusu stranaca.

5      Vidjeti članak 39/1. Zakona o statusu stranaca.

6      Vidjeti uvodnu izjavu 2. Direktive 2008/115.

7      Presuda od 28. travnja 2011. (C-61/11 PPU, u daljnjem tekstu: presuda El Dridi, EU:C:2011:268)

8      Vidjeti presudu El Dridi, t. 34. do 38.

9      Vidjeti presudu El Dridi, t. 41.

10      Valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka suradnje ustanovljenog člankom 267. UFEU-a na Sudu da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud će po potrebi preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. Vidjeti osobito presudu od 1. kolovoza 2022., TL (Neosiguravanje tumača i prijevoda) (C-242/22 PPU, EU:C:2022:611, t. 42. i 43.). U ovom slučaju, kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, u prvom bi redu trebalo tumačiti članak 13. Direktive 2008/115 („Pravni lijekovi”), s obzirom na to da su drugi članci navedeni u prethodnim pitanjima o kojima je ovdje riječ relevantni samo u okviru rasuđivanja u svrhu odgovora na ta pitanja. Stoga predlažem Sudu da preoblikuje ta pitanja samo s obzirom na članak 13. te direktive.

11      Presuda od 11. prosinca 2014. (C-249/13, u daljnjem tekstu: presuda Boudjlida, EU:C:2014:2431)

12      Vidjeti osobito presudu Boudjlida, t. 47. do 51.

13      Vidjeti presudu Boudjlida, t. 59.

14      Vidjeti presudu od 19. lipnja 2018., Gnandi (C-181/16, EU:C:2018:465, t. 47.).

15      U skladu s tom odredbom: „Države članice, osim u slučajevima iz članaka 16. i 17., osiguravaju da se sljedeća načela uzimaju u obzir u najvećoj mogućoj mjeri u pogledu državljana trećih zemalja tijekom razdoblja određenog za dobrovoljni odlazak u skladu s člankom 7. […]: (a) jedinstvo obitelji s članovima obitelji koji se nalaze na njihovom državnom području; (b) da je osigurana hitna zdravstvena zaštita i osnovno liječenje; (c) maloljetnicima se osigurava pristup osnovnom obrazovnom sustavu, ovisno o duljini trajanja njihovog boravka; (d) uzimaju se u obzir posebne potrebe ranjivih osoba.”

16      Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da Raad van State (Državno vijeće) ne prihvaća mogućnost da se u okviru tužbe koja je podnesena isključivo protiv zabrane ulaska iznese tužbeni razlog protiv neodobravanja vremena za dobrovoljni odlazak, osobito zbog toga što je riječ o tužbenom razlogu protiv druge odluke. Ako se ne prizna mogućnost podnošenja pravnog lijeka, to bi tada, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, moglo dovesti do situacija u kojima se sama pravna osnova izdavanja zabrane ulaska ne bi mogla učinkovito osporavati. Ja ću pak samo istaknuti da bi navedeni tužbeni razlog trebalo biti dopušteno istaknuti u okviru tužbe protiv odluke o zabrani ulaska, s obzirom na to da djelotvoran pravni lijek protiv odluka o zabrani ulaska, kako je predviđen člankom 13. stavkom 1. Direktive 2008/115, nužno mora omogućiti osporavanje njihove zakonitosti. Vidjeti u tom pogledu presudu od 15. listopada 1987., Heylens i dr. (222/86, EU:C:1987:442, t. 15.).

17      Moje isticanje

18      Vidjeti uvodnu izjavu 14. Direktive 2008/115.

19      Moje isticanje

20      Presuda od 3. lipnja 2021. (C-546/19, EU:C:2021:432)

21      Posebnosti činjeničnog okvira pokazuju zašto Sud u presudi od 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku) (C-528/21, EU:C:2023:341) nije uzeo u obzir činjenicu da u odnosu na državljanina treće zemlje o kojem je bila riječ, prije nego što mu je trebala biti upućena zabrana ulaska, nije donesena odluka o vraćanju. Kao prvo, zabrana ulaska donesena protiv tog državljanina nadovezivala se na odluku kojom mu je država članica, zbog istog razloga na kojem se temeljila ta zabrana, ukinula pravo boravka na državnom području te države i, kao drugo, navedeni je državljanin napustio državno područje navedene države kako bi otišao u drugu državu članicu prije donošenja navedene zabrane. Tumačenje Suda bilo je vođeno potrebom da se izbjegne mogućnost država članica da lako zaobiđu pravila kojima se, na temelju Direktive 2008/115, ograničava izricanje takve zabrane. Naime, bilo bi dovoljno da prije donošenja zabrane ulaska čekaju da državljanin treće zemlje, kojem je odbijeno ili ukinuto pravo boravka, napusti njihovo državno područje da se na tu zabranu automatski ne primjenjuje obveza poštovanja tih pravila.

22      Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Pikamäea u predmetu Westerwaldkreis (C-546/19, EU:C:2021:105, t. 74.).

23      Presuda od 14. svibnja 2020. (C-924/19 PPU i C-925/19 PPU, EU:C:2020:367)

24      Vidjeti presudu od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU i C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, t. 114. do 116.).

25      Vidjeti presudu od 11. lipnja 2015., Zh. i O. (C-554/13, EU:C:2015:377, t. 47. i 48.). Činjenica da prisilno vraćanje može, ovisno o slučaju, povrijediti dostojanstvo osobe o kojoj je riječ proizlazi iz tumačenja članka 8. stavka 4. Direktive 2008/115, u skladu s kojim su, „[k]ada države članice – kao posljednje sredstvo – primjenjuju prisilne mjere za provođenje udaljavanja državljanina treće zemlje koji se opire udaljavanju, takve […] mjere proporcionalne i ne prekoračuju razumnu silu. One se provode na način predviđen nacionalnim zakonodavstvom u skladu s temeljnim pravima i uz poštovanje dostojanstva i fizičkog integriteta konkretnog državljanina treće zemlje”.

26      Vidjeti osobito rješenje od 5. svibnja 2021., CPAS de Liège (C-641/20, EU:C:2021:374, t. 22.). Suprotno tomu, pravni lijek podnesen protiv odluke o vraćanju mora, kako bi se u odnosu na državljanina treće zemlje o kojem je riječ osiguralo poštovanje zahtjeva koji proizlaze iz načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja i članka 47. Povelje, imati po sili zakona suspenzivan učinak, s obzirom na to da ta odluka tog državljanina može izložiti stvarnoj opasnosti od postupanja protivnih članku 18. Povelje, u vezi s člankom 33. Ženevske konvencije, ili postupanja protivnih članku 19. stavku 2. Povelje. Vidjeti u tom pogledu presude od 18. prosinca 2014., Abdida (C-562/13, EU:C:2014:2453, t. 52. i 53.) i od 17. prosinca 2015., Tall (C-239/14, EU:C:2015:824, t. 57. i 58.).

27      Priručnik o vraćanju nalazi se u prilogu Preporuci Komisije (EU) 2017/2338 od 16. studenoga 2017. za uspostavu zajedničkog „Priručnika o vraćanju” koji trebaju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem (SL 2017., L 339, str. 83.).

28      Vidjeti presudu od 3. lipnja 2021., Westerwaldkreis (C-546/19, EU:C:2021:432, t. 47.).

29      Osim presude od 3. lipnja 2021., Westerwaldkreis (C-546/19, EU:C:2021:432, t. 47.), vidjeti presudu od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU i C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, t. 114. do 116.).