EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 62019CC0302

Mišljenje nezavisnog odvjetnika E. Tancheva od 11. lipnja 2020.
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) protiv WS.
Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Corte suprema di cassazione.
Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2011/98/EU – Prava radnika iz trećih zemalja nositelja jedinstvene dozvole – Članak 12. – Pravo na jednako postupanje – Socijalna sigurnost – Propis države članice kojom se za potrebe određivanja prava na obiteljsko davanje isključuju članovi obitelji nositelja jedinstvene dozvole koji ne borave na državnom području te države članice.
Predmet C-302/19.

Digital reports (Court Reports - general - 'Information on unpublished decisions' section)

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2020:452

 MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

E. TANCHEVA

od 11. lipnja 2020. ( 1 )

Predmet C‑302/19

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

protiv

WS

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2011/98/EU – Prava državljana trećih zemalja nositelja jedinstvenih dozvola – Članak 12. – Pravo na jednako postupanje u području socijalne sigurnosti – Nacionalno zakonodavstvo koje isključuje nerezidentne članove obitelji državljana trećih zemalja za potrebe utvrđivanja prava na obiteljsko davanje”

I. Uvod

1.

Svojim zahtjevom za prethodnu odluku, Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija) od Suda traži smjernice za tumačenje članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o jedinstvenom postupku obrade zahtjeva za izdavanje jedinstvene dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja na državnom području države članice te o zajedničkom skupu prava za radnike iz trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici ( 2 ).

2.

Člankom 12. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2011/98, državljanima trećih zemalja koji su nositelji jedinstvene dozvole jamči se pravo na jednako postupanje kao i s državljanima države članice domaćina u području socijalne sigurnosti. Glavno pitanje koje se postavlja u ovom predmetu jest protivi li se tom članku nacionalno zakonodavstvo koje, za razliku od odredbi utvrđenih u pogledu državljana države članice domaćina, za potrebe utvrđivanja prava na obiteljsko davanje isključuje članove obitelji državljana trećih zemalja koji ne borave u toj državi.

3.

Slijedom toga, ovaj predmet Sudu pruža priliku da razvije svoju sudsku praksu u vezi s pravom na jednako postupanje nositelja jedinstvenih dozvola na temelju članka 12. Direktive 2011/98, u svjetlu presude od 21. lipnja 2017., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

4.

Ovaj se predmet pred Sudom vodi istodobno s drugim predmetom, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Obiteljska davanja za osobe s dugotrajnim boravkom) (C‑303/19), u kojem sam danas također iznio mišljenje. U tom slučaju sud koji je uputio zahtjev postavlja slično pitanje koje se odnosi na tumačenje članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem [boravkom] ( 3 ), odnosno je li isto isključenje koje se primjenjuje na državljane trećih zemalja čiji članovi obitelji ne borave u državi članici domaćinu u skladu s pravom na jednako postupanje koje je osobama s dugotrajnim boravkom zajamčeno na temelju te direktive.

5.

U suštini, u tim se dvama predmetima postavljaju nova pitanja u vezi s primjenom jednakog postupanja s državljanima trećih zemalja na temelju prava Unije i odnosom između Direktiva 2003/109 i 2011/98 u tom pogledu. Oni bi također mogli biti od utjecaja na druge direktive koje sadržavaju odredbe o jednakom postupanju s državljanima trećih zemalja koje su dio okvira Unije u području zakonite migracije ( 4 ).

II. Pravni okvir

A.   Pravo Unije

6.

Uvodne izjave 20. i 24. Direktive 2011/98 glase:

„(20)

Svi državljani trećih zemalja koji zakonito borave i rade u državama članicama trebaju uživati najmanje zajednički skup prava na temelju jednakog tretmana kao i državljani njihove države članice domaćina, bez obzira na početnu svrhu ili temelj primitka. Pravo na jednaki tretman u područjima navedenim u ovoj direktivi ne treba dati samo onim državljanima trećih zemalja koji su primljeni u državu članicu na rad, nego i onima koji su primljeni u druge svrhe i koji su dobili pristup tržištu rada te države članice u skladu s odredbama Unije ili nacionalnog prava, uključujući članove obitelji radnika iz treće zemlje koji su primljeni u državu članicu u skladu s Direktivom Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji ( ( 5 )); […].

(24)

Radnici iz trećih zemalja trebaju uživati jednaki tretman u pogledu socijalne sigurnosti. Grane socijalne sigurnosti definirane su u Uredbi (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti ( ( 6 )). Odredbe ove Direktive o jednakom tretmanu koje se odnose na socijalnu sigurnost trebaju se primjenjivati i na radnike koji su primljeni u državu članicu izravno iz treće zemlje. Međutim, ova direktiva ne smije davati radnicima iz trećih zemalja više prava od onih koja su već predviđena postojećim pravom Unije u području socijalne sigurnosti za državljane trećih zemalja u prekograničnim slučajevima. Nadalje, ova direktiva ne smije davati prava u odnosu na situacije koje izlaze iz područja primjene prava Unije, kao što su one koje se odnose na članove obitelji koji borave u trećoj zemlji. Ova Direktiva treba dati prava samo u odnosu na članove obitelji koji se pridruže radnicima iz trećih zemalja kako bi boravili u državi članici na temelju spajanja obitelji ili članove obitelji koji već zakonito borave u toj državi članici.”

7.

Člankom 12. Direktive 2011/98, naslovljenim „Pravo na jednaki tretman”, predviđa se:

„1.   Radnici iz trećih zemalja iz članka 3. stavka 1. točaka (b) i (c) uživaju jednaki tretman kao i državljani države članice u kojoj borave u pogledu: […]

(e)

grana socijalne sigurnosti kako je definirano Uredbom (EZ) br. 883/2004; […]

2.   Države članice mogu ograničiti jednaki tretman: […]

(b)

ograničavanjem prava dodijeljenih radnicima iz trećih zemalja na temelju točke (e) stavka 1., no ne ograničavaju takva prava radnicima iz trećih zemalja koji su u radnom odnosu ili koji su bili zaposleni najmanje šest mjeseci i koji su prijavljeni kao nezaposleni.

Osim toga, države članice mogu odlučiti da se točka (e) stavka 1. u pogledu obiteljskih naknada ne primjenjuje na državljane trećih zemalja kojima je odobren rad na državnom području države članice na razdoblje koje ne prelazi šest mjeseci, na državljane trećih zemalja koji su primljeni u svrhu studiranja ili na državljane trećih zemalja kojima je odobren rad na temelju vize.”

B.   Talijansko pravo

8.

Člankom 2. Decreta legge 13 marzo 1988, n. 69, Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (Uredba sa zakonskom snagom br. 69 od 13. ožujka 1988., Propisi u području socijalne sigurnosti, o poboljšanju upravljanja lučkim tijelima i drugim hitnim mjerama, pretvorena s izmjenama u Zakon br. 153 od 13. svibnja 1988.; u daljnjem tekstu: Zakon br. 153/1988) (GURI br. 143 od 20. lipnja 1988.), uveden je assegno per il nucleo familiar (u daljnjem tekstu: obiteljski doplatak). Tim je člankom predviđeno:

„1.   Obiteljske naknade, obiteljski doplatci i sva druga obiteljska davanja koja primaju radnici, nositelji prava na mirovine ili novčane naknade socijalne sigurnosti koje proizlaze iz njihova nesamostalnog rada […], zamjenjuju se obiteljskim doplatkom ako su ispunjeni uvjeti iz ovog članka.

2.   Doplatak se određuje u različitim iznosima s obzirom na broj članova obitelji i dohodak obitelji u skladu s tablicom priloženoj ovoj uredbi sa zakonskom snagom. Visina dohotka iz navedene tablice povećava se […] za obitelji čiji su članovi zbog psihičkog ili tjelesnog invaliditeta ili oštećenja potpuno i trajno nesposobni za rad ili, kad je riječ o maloljetnim osobama, imaju trajne poteškoće pri obavljanju djelatnosti i zadaća primjerenih njihovoj dobi. Predmetni iznosi dohotka povećavaju se […], ako su članovi obitelji iz stavka 1. obudovjeli, razvedeni, rastavljeni ili su samci. Ako obitelj iz stavka 6. ima dvoje ili više djece, mjesečni iznos obiteljskog doplatka povećava se od 1. srpnja 1994. […] za svako dijete, osim za prvorođeno.

[…]

6.   Obitelj čine bračni drugovi, osim bračnog druga koji je pravno i stvarno rastavljen, te djeca i osobe koje se smatraju djecom, […] koje su mlađe od 18 godina ili su zbog tjelesne ili psihičke bolesti potpuno ili trajno nesposobne za rad neovisno o njihovoj dobi. […]

6.bis   Bračni drug stranog državljanina te njegova djeca i osobe koje se smatraju djecom koje nemaju prijavljeno boravište na području Republike Italije nisu članovi obitelji iz stavka 6. osim ako država državljanstva stranog državljanina jamči jednako postupanje s talijanskim državljanima na temelju načela uzajamnosti ili ako je sklopila međunarodni ugovor u vezi s obiteljskim naknadama. Ministar rada i socijalne sigurnosti, nakon savjetovanja s ministrom vanjskih poslova, utvrđuje na koje se države primjenjuje načelo uzajamnosti. […]”

9.

Direktiva 2011/98 prenesena je u talijansko pravo putem Decreta legislativo 4 marzo 2014, n. 40, Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (Zakonodavna uredba br. 40 od 4. ožujka 2014. o prenošenju Direktive 2011/98/EU; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 40/2014) (GURI br. 68 od 22. ožujka 2014.).

III. Činjenično stanje, glavni postupak i prethodno pitanje

10.

U skladu s odlukom kojom je upućeno prethodno pitanje, WS je državljanin treće zemlje koji je od 9. prosinca 2011. bio nositelj dozvole za rad u Italiji, a od 28. prosinca 2015. jedinstvene dozvole za rad na temelju Zakonodavne uredbe br. 40/2014 kojom je prenesena Direktiva 2011/98. WS‑ova žena i njegovo dvoje djece su od siječnja do lipnja 2014., a zatim od srpnja 2014. do lipnja 2016., boravili u trećoj zemlji podrijetla (Šri Lanka) ( 7 ).

11.

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Državni zavod za socijalnu sigurnost, Italija, u daljnjem tekstu: INPS) je WS‑u za ta razdoblja odbio isplatiti obiteljski doplatak s obrazloženjem da, kad je riječ o državljanima trećih zemalja, članak 2. stavak 6.bis Zakona br. 153/1988 iz izračuna tog doplatka isključuje članove obitelji koji nemaju boravište u Italiji.

12.

WS je osporio INPS‑ovu odluku podnijevši tužbu Tribunaleu Giudice del Lavoro di Alessandria (Radni sud u Alessandriji, Italija). U potporu svojoj tužbi tvrdio je da članak 2. stavak 6.bis Zakona br. 153/1988 nije u skladu s njegovim pravom na jednako postupanje iz članka 12. Direktive 2011/98 s obzirom na to da to zakonodavstvo državljane trećih zemalja tretira nepovoljnije od državljana države članice domaćina. Taj je sud odbio njegovu tužbu.

13.

WS je protiv te odluke podnio žalbu Corteu d’appello di Torino (Žalbeni sud u Torinu, Italija). Taj je sud udovoljio WS‑ovoj tužbi presudivši na temelju članka 12. Direktive 2011/98 da je članak 2. stavak 6.bis Zakona br. 153/1988 diskriminatoran te ga je izuzeo iz primjene.

14.

INPS je podnio žalbu u kasacijskom postupku radi ukidanja presude donesene povodom žalbe, pozivajući se na jedan žalbeni razlog koji se temeljio na izuzimanju iz primjene članka 12. Direktive 2011/98 i Zakonodavne uredbe br. 40/2014.

15.

Sud koji je uputio prethodno pitanje naveo je da je obiteljski doplatak novčana naknada na koju osobito imaju pravo sve osobe koje rade u Italiji, pod uvjetom da su članovi obitelji čiji dohodak ne prelazi određen prag. Iznos tog doplatka izračunava se s obzirom na broj odraslih članova obitelji, broj djece te dohodak obitelji. Taj doplatak zaposlenicima isplaćuje poslodavac prilikom isplate plaće primjenom stope na zaposlenikovu bruto plaću. INPS zatim vrši konačni obračun između iznosa koje je isplatio poslodavac i doprinosa za socijalnu sigurnost koje duguje. Sud koji je uputio prethodno pitanje smatrao je, ne dovodeći u pitanje svoju sudsku praksu u skladu s kojom se obiteljski doplatak smatra davanjem iz sustava socijalne sigurnosti i socijalne pomoći, da je taj doplatak obuhvaćen područjem primjene članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98.

16.

Sud koji je uputio prethodno pitanje primijetio je, među ostalim, da su članovi obitelji od osobite važnosti u sustavu doplatka te se smatraju njegovim glavnim korisnicima. Stoga se pitao protivi li se članku 12. stavku 1. točki (e) Direktive 2011/98 nacionalno zakonodavstvo, poput članka 2. stavka 6.bis Zakona br. 153/1988, na temelju kojeg se članovi obitelji državljanina treće zemlje, a ne i oni talijanskih državljana, isključuju iz obitelji kada njihovo boravište nije u Italiji i kada nisu ispunjeni uvjeti za priznanje uzajamnosti s državom čiji su državljani, uzimajući u obzir uvodne izjave 20. i 24. te direktive koje upućuju na članove obitelji koji borave u državi članici.

17.

U tim je okolnostima Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li članak 12. stavak 1. točku (e) Direktive 2011/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011., i načelo jednakog postupanja s nositeljima jedinstvene dozvole za boravak i rad i državljanima predmetne države članice, tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo u skladu s kojim se, suprotno onomu što je određeno za državljane države članice, pri utvrđivanju broja članova obitelji radi izračuna obiteljskog doplatka isključuju članovi obitelji radnika koji je nositelj jedinstvene dozvole i državljanin treće zemlje, ako potonji borave u trećoj zemlji podrijetla?”

18.

Pisana očitovanja Sudu su podnijeli INPS, WS, talijanska vlada i Europska komisija. Te su stranke također sudjelovale i na raspravi održanoj 27. veljače 2020.

IV. Sažetak očitovanja stranaka

19.

INPS navodi da bi odgovor na upućeno pitanje trebao biti niječan. Tvrdi da je, kad su u pitanju treće zemlje, teško provjeriti plaćaju li se u inozemstvu istim članovima obitelji druga obiteljska davanja i je li došlo do promjena u obiteljskoj situaciji koje bi mogle utjecati na pravo na primanje obiteljskog doplatka. Stoga je, prema njegovu mišljenju, isključenje članova obitelji koji ne borave u Italiji iz članka 2. stavka 6.bis Zakona br. 153/1988 – koje se primjenjuje samo na državljane trećih zemalja koje s Italijom nisu zaključile međunarodni sporazum u području obiteljskih davanja ili koje osiguravaju uzajamno postupanje s talijanskim državljanima, a koje se ne primjenjuje na talijanske državljane odnosno državljane Unije – proporcionalno i razumno jer se njime nastoji spriječiti odstupanje tog doplatka od njegove funkcije učinkovite potpore za kućanstvo. Tim se zakonodavstvom također razlikuju situacije koje su objektivno različite s obzirom na to da je državljanin države članice u trajnom i izvornom odnosu s tom državom, dok je odnos između državljanina treće zemlje i te države članice stečen i uglavnom privremen.

20.

INPS smatra da je članak 2. stavak 6.bis Zakona br. 153/1988 u skladu s člankom 12. Direktive 2011/98. Prema njegovu mišljenju, iz članka 3. stavka 1. i uvodnih izjava 8., 19., 20., 24. i 26. te direktive proizlazi da nije dovoljno da radnik iz treće zemlje boravi u Italiji s obzirom na to da su članovi obitelji primatelji obiteljskog doplatka te oni stoga moraju boraviti na državnom području. Također ističe da se obiteljski doplatak razlikuje od davanja koje je bilo povod za donošenje presude u predmetu Martinez Silva ( 8 ), osobito zato što to davanje proizlazi iz radnog odnosa, financira se obveznim doprinosima koje plaćaju poslodavci i radnici te odnosi se na članove obitelji na precizan način. Kao što je to naglašeno na raspravi, članak 2. stavak 6.bis Zakona br. 153/1988 ne utječe na pravo državljanina treće zemlje na doplatak, nego samo na njegov iznos, te je u skladu s ciljem Direktive 2011/98 promicanja integracije državljana trećih zemalja u državama članicama.

21.

WS navodi da se nacionalno zakonodavstvo poput predmetnog protivi članku 12. stavku 1. točki (e) Direktive 2011/98 i načelu jednakog postupanja. Prema njegovu mišljenju, kad je riječ o obiteljskom doplatku, na temelju članka 2. Zakona br. 153/1988 prema osobama koje rade u Italiji, na koje se primjenjuje sustav naknada i doprinosa na temelju talijanskog prava, postupa se različito ovisno o državljanstvu: radnici iz trećih zemalja, za razliku od talijanskih radnika, ne mogu za potrebe prava na taj doplatak i izračun njegova iznosa u svoju obitelj uključiti članove obitelji koji borave u inozemstvu. Budući da Italija za svoje državljane uzima u obzir članove obitelji koji borave u inozemstvu, ona, na temelju članka 12. Direktive 2011/98, mora učiniti isto i u pogledu državljana trećih zemalja. Drukčije rješenje protivno je ciljevima jednakosti i socijalne kohezije navedenima u uvodnoj izjavi 19. te direktive.

22.

WS tvrdi da uvodna izjava 20. Direktive 2011/98 nije relevantna za ovaj slučaj jer je njezina namjena proširiti pravo na jednako postupanje na određene adresate, a ne ograničiti to pravo. Nije primjenjiva ni uvodna izjava 24. te direktive s obzirom na to da se obiteljski doplatak dodjeljuje isključivo radniku te da članovi obitelji na njega nemaju pravo. WS ističe da se boravište članova obitelji radnika iz treće zemlje ne spominje u članku 12. stavku 2. točki (b) Direktive 2011/98 kojim su propisana ograničenja jednakog postupanja u području socijalne sigurnosti, i da tekst uvodne izjave 24. te direktive ne obuhvaća slučajeve u kojima su članovi obitelji koji borave u inozemstvu element utvrđivanja davanja zajamčenih radniku iz treće zemlje koji boravi u državi članici domaćinu. WS pretpostavlja da bi zakonodavac Unije, da je namjeravao ograničiti jednako postupanje na taj način, to bio učinio izričito i ne bi se na to osvrnuo samo u uvodnoj izjavi.

23.

Kao što je to WS istaknuo na raspravi, članak 2. stavak 6.bis Zakona br. 153/1988 utječe na pravo državljanina treće zemlje na doplatak, a ne samo na njegov iznos, ako svi članovi obitelji borave u inozemstvu. Prema njegovu mišljenju, u ovom slučaju također ne postoji ni neusklađenost s Direktivom 2003/109 jer je jednako postupanje kad je riječ o osobama koje imaju dugotrajni boravak šire nego kad je riječ o nositeljima jedinstvene dozvole na temelju Direktive 2011/98, pri čemu ono uključuje socijalnu sigurnost, socijalnu pomoć, i socijalnu zaštitu bez posebnih ograničenja u pogledu obiteljskih davanja, stoga nije došlo do promjene cjelokupnog postupanja s tim kategorijama državljana trećih zemalja u smislu tih dvaju direktiva. WS dodaje da je nadzor naknada u pogledu članova obitelji koji borave u inozemstvu zasebno pitanje u odnosu na jednako postupanje i da se, u svakom slučaju, ne mijenja ovisno o tome je li riječ o nerezidentnim članovima obitelji talijanskih državljana ili onima državljana trećih zemlja koji borave u Italiji.

24.

Talijanska vlada tvrdi da se nacionalno zakonodavstvo poput predmetnog ne protivi članku 12. stavku 1. točki (e) Direktive 2011/98 i načelu jednakog postupanja. Navodi da se obiteljski doplatak financira poslodavčevim doprinosima za obvezno osiguranje i da on stoga čini dio sustava socijalne sigurnosti. Tvrdi da su razlozi za isključenje nerezidentnih članova obitelji državljana trećih zemalja posljedica prirode tog doplatka, njegove svrhe i uvjeta koje je potrebno ispuniti za njegovu dodjelu, kao i cilja sprječavanja zlouporaba, poput biranja najpovoljnijeg sustava socijalne sigurnosti.

25.

Prema mišljenju talijanske vlade, to isključenje nije protivno Direktivi 2011/98. Ona tvrdi da se člankom 12. stavkom 1. točkom (e) te direktive, koji obuhvaća obiteljski doplatak, pravo na jednako postupanje dodjeljuje samo tamo definiranim radnicima iz trećih zemalja. Stoga, tim se člankom ne dodjeljuje članovima obitelji pravo na jednako postupanje u pogledu sustava čiji su, kao što je to u slučaju obiteljskog doplatka, izravni korisnici. Prema njezinu mišljenju, to tumačenje podupiru uvodne izjave 24. i 26. Direktive 2011/98, zajedno s člankom 1. Uredbe br. 1231/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o proširenju primjene Uredbe (EZ) br. 883/2004 i Uredbe (EZ) br. 987/2009 na državljane trećih zemalja koji tim uredbama još nisu obuhvaćeni isključivo na temelju svojeg državljanstva ( 9 ), u kojem se konkretno navodi da se ta uredba također primjenjuje na članove obitelji „uz uvjet da zakonito borave na području države članice” ( 10 ).

26.

Talijanska vlada ističe da je člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/109 državama članicama u pogledu prava na jednako postupanje za osobe s dugotrajnim boravkom, koje u skladu s uvodnom izjavom 8. Direktive 2011/98 imaju „povlašteni status” u odnosu na nositelje jedinstvene dozvole, dopušteno da to pravo ograniče na slučajeve kada se boravište osobe s dugotrajnim boravkom „ili članova obitelji za koje ta osoba traži pogodnosti” nalazi na njihovu državnom području. Stoga smatra nelogičnim tumačenje članka 12. Direktive 2011/98 u skladu s kojim se davanja članovima obitelji nositelja jedinstvene dozvole dodjeljuju pod manje strogim uvjetima od onih koji se primjenjuju na članove obitelji osoba s dugotrajnim boravkom. Prema njezinu mišljenju nema ni proturječnosti s presudom donesenom u predmetu Martinez Silva ( 11 ) s obzirom na to da se ta presuda odnosila na drukčiju vrstu davanja i da su svi članovi kućanstva podnositelja zahtjeva boravili u državi članici domaćina. Kao što je to istaknuto na raspravi, članak 2. stavak 6.bis Zakona br. 153/1988 utječe na iznos, a ne na pravo na doplatak te je u skladu s ciljem Direktive 2011/98 poticanja integracije državljana trećih zemalja u državama članicama.

27.

Komisija tvrdi da se predmetno zakonodavstvo protivi članku 12. stavku 1. točki (e) Direktive 2011/98. Navodi da je obiteljski doplatak obiteljsko davanje u smislu Uredbe br. 883/2004 za potrebe tog članka i da je WS obuhvaćen osobnim područjem primjene tog članka jer je državljanin treće zemlje obuhvaćen člankom 3. stavkom 1. točkom (c) Direktive 2011/98. Ističe da se člankom 12. Direktive 2011/98 ne ograničava jednako postupanje u području socijalne sigurnosti u skladu s boravištem članova obitelji radnika iz treće zemlje. WS također nije obuhvaćen odstupanjima koje država članica može predvidjeti na temelju članka 12. stavka 2. točke (b) te direktive, pod uvjetom da jasno navede da se njima namjerava koristiti ( 12 ), što ovdje nije bio slučaj. Kao što je to vidljivo iz članka 12. stavka 2. točke (c) Direktive 2011/98 u pogledu poreznih olakšica, kada zakonodavac Unije namjerava ograničiti jednako postupanje na temelju boravišta članova obitelji državljanina treće zemlje, on to čini izrijekom.

28.

Komisija tvrdi da uvodna izjava 24. Direktive 2011/98 ne ograničava primjenu jednakog postupanja, nego samo pojašnjava da se tom samom direktivom ne dodjeljuju prava u situacijama u kojima u pravu Unije ne postoje usklađena pravila. Budući da jednako postupanje na temelju Direktive 2011/98 ovisi o pravima koja su nacionalnim zakonodavstvom priznata državljanima države članice domaćina, kada takvo zakonodavstvo, kao što je to slučaj s člankom 2. Zakona br. 153/1988, predviđa dodjelu obiteljskih davanja u korist članova obitelji tih državljana koji borave u inozemstvu, takva se davanja, u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2011/98, također moraju dodijeliti i u korist članova obitelji radnika iz trećih zemalja koji se nalaze u istoj situaciji. Kao što je to naglašeno na raspravi, argumenti koji se temelje na uvodnoj izjavi 20. Direktive 2011/98 i članku 1. Uredbe br. 1231/2010 nisu osnovani jer se odnose na slučajeve u kojima su članovima obitelji dodijeljena samostalna prava, te ne postoji nikakva proturječnost između predloženog tumačenja članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98 i članka 11. stavka 2. Direktive 2003/109 koji se odnosi na osobe s dugotrajnim boravkom, s obzirom na to da se te odredbe odnose na različite pravne situacije.

V. Analiza

29.

Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u biti pita Sud da odluči o tome mora li se načelo jednakog postupanja s nositeljima jedinstvenih dozvola zajamčeno člankom 12. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2011/98 u području socijalne sigurnosti tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo, poput članka 2. stavka 6.bis Zakona br. 153/1988, koje isključuje članove obitelji državljanina treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole, ali ne i one državljanina države članice domaćina, kada oni ne borave u toj državi, za potrebe utvrđivanja prava tog državljanina treće zemlje na obiteljsko davanje.

30.

Kao što je to očito iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, pitanje upućeno u ovom slučaju proizlazi iz činjenice da, kao što je to vidljivo iz točke 8. ovog mišljenja, na temelju članka 2. Zakona br. 153/1988 obitelj na temelju koje se utvrđuje doplatak čine sve osobe koje su s radnikom u Italiji u posebnom obiteljskom odnosu, neovisno o tome borave li ti članovi obitelji u Italiji ili negdje drugdje u svijetu. Međutim, na temelju članka 2. stavka 6.bis, u pogledu osoba koje rade u Italiji i koje su državljani trećih zemalja, obitelj čine samo oni članovi obitelji koji borave u Italiji, a ne i oni koji borave u inozemstvu (osim u slučaju postojanja uzajamnog postupanja ili posebnog sporazuma) ( 13 ).

31.

Napominjem da Sud još nije razmatrao pitanje istaknuto u ovom slučaju. Radi davanja odgovora na to pitanje, najprije je potrebno iznijeti određena uvodna razmatranja o Direktivi 2011/98 i okviru Unije za zakonitu migraciju, te o presudi od 21. lipnja 2017., Martinez Silva ( 14 ) (Odjeljak A). Zatim ću se pozabaviti tumačenjem članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98 i objasniti zašto, po mojem mišljenju, nacionalno zakonodavstvo poput predmetnog nije u skladu s tom odredbom (Odjeljak B).

A.   Uvodna razmatranja

1. Direktiva 2011/98 i okvir Unije za zakonitu migraciju

32.

Treba imati na umu da je Direktiva 2011/98 ključan instrument takozvanog okvira Unije za zakonitu migraciju, koji je dio Unijine zajedničke politike useljavanja u području slobode, sigurnosti i pravde ( 15 ). Okvir Unije za zakonitu migraciju sastoji se od skupa direktiva kojima se općenito uređuju uvjeti ulaska i boravka određenih kategorija državljana trećih zemalja i njihova prava slijedom njihova primitka u države članice ( 16 ). Odredbe o jednakom postupanju važan su element tih direktiva i promiču jedan od glavnih ciljeva politike useljavanja Unije, a to je, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 2. Direktive 2011/98, osiguranje pravičnog postupanja s državljanima trećih zemalja koji zakonito borave u državama članicama ( 17 ).

33.

U tom kontekstu, u usporedbi s direktivama koje se odnose na posebne vrste radnika iz trećih zemalja ( 18 ), Direktivom 2011/98 uspostavlja se zajednički okvir za prava državljana trećih zemalja koji su zakonito zaposleni i već primljeni u državu članicu ( 19 ). Ona ima dva glavna cilja. Prvi je pojednostaviti postupak za primanje državljana trećih zemalja na rad u državu članicu uspostavljanjem jedinstvenog postupka obrade zahtjeva za izdavanje jedinstvene dozvole (radna i boravišna dozvola). Drugi je zajamčiti radnicima iz trećih zemalja skup zajedničkih prava koji se temelji na jednakom postupanju kao s državljanima države članice domaćina ( 20 ).

34.

U tu se svrhu člankom 12. stavkom 1. Direktive 2011/98 utvrđuje da radnici iz trećih zemalja, kako su definirani u članku 3. stavku 1. točkama (b) i (c) te direktive, imaju pravo da se u određenim područjima s njima postupa jednako kao i s državljanima države članice domaćina, uključujući područje davanja iz sustava socijalne sigurnosti iz točke (e), podložno odstupanjima koja država članica može predvidjeti na temelju članka 12. stavka 2. te direktive. To u biti znači da države članice na temelju članka 12. Direktive 2011/98 moraju osigurati da se s državljanima trećih država koji su nositelji jedinstvenih dozvola načelno postupa jednako kao i s državljanima države članice domaćina koji se, kad je riječ o dodjeli takvih davanja, nalaze u usporedivoj situaciji.

2. Presuda od 21. lipnja 2017., Martinez Silva

35.

Potrebno je također istaknuti da je za ovaj predmet relevantna presuda od 21. lipnja 2017., Martinez Silva ( 21 ), iako se Sud u toj presudi bavio drukčijim pitanjima. Ona se temeljila na zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio talijanski žalbeni sud te je bila prva prilika Sudu za tumačenje članka 12. Direktive 2011/98.

36.

U toj je presudi ( 22 ) Sud presudio da se članku 12. Direktive 2011/98 protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se državljane trećih zemalja koji su nositelji jedinstvenih dozvola isključuje iz prava na obiteljsko davanje koja su dodijeljena državljanima države članice domaćina za kućanstva s najmanje troje maloljetne djece i čiji dohodak ne prelazi određeni prag. Konkretno, Sud je u svjetlu sudske prakse koja se odnosi na Uredbu br. 883/2004 i njezinu prethodnicu, Uredbu br. 1408/71 ( 23 ), utvrdio da se predmetno davanje smatra davanjem iz sustava socijalne sigurnosti koje je obuhvaćeno obiteljskim davanjima iz članka 3. Uredbe br. 883/2004 te da je stoga obuhvaćeno područjem primjene članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98 ( 24 ).

37.

Sud je također smatrao, po analogiji sa sudskom praksom u vezi s Direktivom 2003/109 o osobama s dugotrajnim boravkom ( 25 ), da Direktiva 2011/98 državljanima koji su nositelji jedinstvenih dozvola jamči pravo na jednako postupanje, što predstavlja opće pravilo, i navodi odstupanja od tog prava koja države članice mogu predvidjeti pod uvjetom da su jasno navele da se njima namjeravaju koristiti. Budući da Italija nije pokazala takvu namjeru, nacionalno zakonodavstvo kojim se ograničava dodjela predmetnog davanja, koje je doneseno prije prenošenja Direktive 2011/98 u nacionalno pravo, ne bi se moglo smatrati uvođenjem ograničenja jednakog postupanja koja države članice na temelju te direktive mogu predvidjeti ( 26 ).

38.

Stoga, iz presude u predmetu Martinez Silva slijedi da, u okolnostima u kojima nacionalno zakonodavstvo dovodi do različitog postupanja s državljanima trećih zemalja koji su nositelji jedinstvenih dozvola u odnosu na državljane države članice domaćina kad je riječ o dodjeli obiteljskog davanja i kada se ne mogu primijeniti nikakva odstupanja, pravo na jednako postupanje koje je na temelju članka 12. stavka 1. točke (e) tim državljanima trećih zemalja dodijeljeno, mora se poštovati. Ta presuda stoga podupire stajalište da je nacionalno zakonodavstvo poput predmetnog protivno članku 12. stavku 1. točki (e) Direktive 2011/98. Toj ću se presudi vratiti kasnije u svojoj analizi (vidjeti točke 42. do 46. ovog mišljenja).

B.   Tumačenje članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98

1. Opća razmatranja

39.

Najprije valja napomenuti da, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 26. Direktive 2011/98, u nedostatku usklađenosti na razini Unije, svaka država članica treba utvrditi uvjete na temelju kojih se odobravaju povlastice iz socijalne sigurnosti, kao i iznos takvih povlastica te razdoblje na koje se odobravaju. Međutim, prilikom korištenja takvom ovlasti, države članice moraju postupati u skladu s pravom Unije.

40.

Iz toga slijedi da Direktiva 2011/98 ne sprečava državu članicu da, na primjer, iz dodjele obiteljskih davanja isključi radnike čiji članovi obitelji borave u trećim zemljama, ili da te članove obitelji isključi iz osnove za izračun iznosa takvih davanja. Međutim, članak 12. stavak 1. točka (e) te direktive zahtijeva od država članica da kad je riječ o socijalnoj sigurnosti osiguraju da se s državljanima trećih zemalja koji su nositelji jedinstvene dozvole jednako postupa kao i s državljanima države članice domaćina. Stoga, ako zakonodavstvo države članice domaćina (u ovom slučaju Italije) svojim državljanima jamči obiteljsko davanje neovisno o mjestu boravka njihovih članova obitelji, tada se, na temelju te odredbe, načelno mora jednako postupati i s državljanima trećih zemalja koji su nositelji jedinstvenih dozvola i koji se nalaze u usporedivoj situaciji. Slijedom toga, čini mi se da isključivanje nerezidentnih članova obitelji takvih državljana trećih zemalja na temelju nacionalnog zakonodavstva nije u skladu s tom odredbom zbog sljedećih razloga.

41.

Kao prvo, nesporno je da je radnik iz treće zemlje kao što je WS obuhvaćen osobnim područjem primjene članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98 i da stoga na temelju te odredbe ima pravo na jednako postupanje. Kao što je to navedeno u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, WS je nositelj jedinstvene dozvole u smislu članka 2. točke (c) Direktive 2011/98 i smatra se radnikom iz treće zemlje koji je primljen u državu članicu za potrebe rada u skladu s pravom Unije ili nacionalnim pravom, kao što je to navedeno u članku 3. stavku 1. točki (c) Direktive 2011/98.

42.

Kao drugo, očito je, kao što su to naveli sud koji je uputio zahtjev i talijanska vlada, da se obiteljski doplatak smatra davanjem iz sustava socijalne sigurnosti koje je obuhvaćeno obiteljskim davanjima iz članka 3. Uredbe br. 883/2004 ( 27 ) te je stoga obuhvaćen područjem primjene članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98. Sud je u presudi u predmetu Bettaccini ( 28 ) smatrao da je to bio slučaj u kontekstu Uredbe br. 1408/71. U svakom slučaju, iz presude u predmetu Martinez Silva ( 29 ) proizlazi da se može smatrati da obiteljski doplatak ispunjava kriterije za obiteljsko davanje iz Uredbe br. 883/2004 za potrebe članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98, s obzirom na to da je riječ o novčanom davanju koje se dodjeljuje na temelju postojanja zakonski utvrđene situacije, neovisno o ikakvoj pojedinačnoj i diskrecijskoj ocjeni osobnih potreba podnositelja zahtjeva i koje je namijenjeno podmirivanju obiteljskih troškova.

43.

Kao treće, nije upitno to da se kad je riječ o pravu na obiteljski doplatak na temelju predmetnog nacionalnog zakonodavstva s državljanima treće zemlje koji su nositelji jedinstvene dozvole postupa nepovoljnije nego s državljanima države članice domaćina što je zabranjeno člankom 12. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2011/98. Očito je da se člankom 2. stavkom 6.bis Zakona br. 153/1988 uspostavlja sustav za državljane trećih zemalja koji je drukčiji (osim u slučaju postojanja uzajamnog postupanja ili posebnog sporazuma) od općeg sustava primjenjivog na talijanske državljane kojima se doplatak isplaćuje neovisno o boravištu članova obitelji. Na temelju tog zakonodavstva, državljani trećih zemalja, za razliku od talijanskih državljana, za potrebe utvrđivanja prava na taj doplatak ne mogu u sastav obitelji uključiti članove obitelji koji ne borave u Italiji. To ima za posljedicu smanjenje iznosa doplatka koji državljanin treće zemlje može primiti ili potpuno isključenje iz prava na plaćanje tog doplatka, ovisno o broju članova obitelji koji borave u Italiji, za razliku od doplatka koji se isplaćuje državljanima države članice domaćina čiji se članovi obitelji uzimaju u obzir čak i ako ne borave u Italiji.

44.

Stoga, protivno očitovanjima INPS‑a i talijanske vlade, kao što je to naveo WS, treba smatrati da takvo nacionalno zakonodavstvo utječe na pravo državljanina treće zemlje na obiteljski doplatak, a ne samo na njegov iznos, s obzirom na to da se tim zakonodavstvom te državljane zapravo lišava njihovih prava na taj doplatak za relevantna razdoblja u kojima svi njihovi članovi obitelji borave izvan Italije, kao što to pokazuju okolnosti ovog slučaja.

45.

Potrebno je dodati da se argument, u dijelu u kojem INPS niječe postojanje diskriminacije s obrazloženjem da je situacija državljana trećih zemalja koji su nositelji jedinstvene dozvole različita od situacije državljana države članice domaćina zbog njihovih veza s tom državom, ne može prihvatiti s obzirom na to da je zakonodavstvom Unije takvim državljanima trećih zemalja na temelju članka 12. Direktive 2011/98 zajamčeno pravo na jednako postupanje. Isto vrijedi i za argumente koje su INPS i talijanska vlada iznijeli u pogledu poteškoća u vezi s nadzorom naknada radi sprečavanja zlouporaba u području socijalne sigurnosti i očuvanja funkcije obiteljskog doplatka s obzirom na to da se isti problemi, kao što je to istaknuo WS, mogu pojaviti i kad je riječ o članovima obitelji talijanskih državljana koji borave u inozemstvu, a Direktivom 2011/98 se zahtijeva jednako postupanje.

46.

Kao četvrto, nesporno je da se na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku ne primjenjuju odstupanja od jednakog postupanja u području socijalne sigurnosti, osobito u vezi s obiteljskim davanjima, iz članka 12. stavka 2. točke (b) Direktive 2011/98, i da, u svakom slučaju, Sudu nisu dostavljene nikakve informacije o tome da je Italija izjavila da se njima namjerava koristiti, u skladu s presudom u predmetu Martinez Silva ( 30 ). Kao što je to vidljivo iz točke 7. ovog mišljenja, ta su odstupanja povezana s radnim statusom i dužinom boravka radnika iz treće zemlje u državi članici domaćinu, te se u njima ne spominje mogućnost države članice da ograniči jednako postupanje na temelju boravišta članova obitelji tog radnika.

47.

Slijedom toga, iz prethodnih razmatranja proizlazi da postoje čvrste naznake da na upućeno pitanje treba odgovoriti potvrdno. Međutim, s obzirom na određene čimbenike koje je spomenuo sud koji je uputio zahtjev i određene argumente koje su iznijeli INPS i talijanska vlada, ovaj predmet dovodi do složenih pitanja o tome kako u ovim okolnostima treba protumačiti članak 12. stavak 1. točku (e) Direktive 2011/98 s obzirom na nacionalno zakonodavstvo. Složenost ovog predmeta konkretno proizlazi iz prirode predmetnog davanja i činjenice da bi se određene odredbe Direktive 2011/98 moglo tumačiti na način da se njima iz područja primjene te direktive isključuju članovi obitelji državljana trećih zemalja koji borave izvan države članice domaćina.

2. Dodatna razmatranja s obzirom na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku

48.

Najprije je potrebno navesti da se slažem s WS‑om i Komisijom da se odredbe članka 12. Direktive 2011/98 o jednakom postupanju primjenjuju na nacionalno zakonodavstvo poput predmetnog.

49.

Kao prvo, smatram neuvjerljivima argumente INPS‑a i talijanske vlade kojima se u biti tvrdi da je člankom 12. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2011/98 isključen obiteljski doplatak jer su tim člankom obuhvaćeni samo državljani trećih zemalja koji su nositelji jedinstvenih dozvola, a ne i njihovi članovi obitelji koji su korisnici toj doplatka.

50.

Potrebno se podsjetiti na to da je, kao što su to naveli sud koji je uputio zahtjev, INPS, WS i talijanska vlada, obiteljski doplatak dostupan svim osobama koje rade u Italiji pod uvjetom da pripadaju obitelji čiji dohodak ne prelazi određeni prag. Osim toga, plaća ga poslodavac i financira se iz sustava koji se temelji na doprinosima. Stoga bi trebalo smatrati da je pravo na taj doplatak povezano sa situacijom radnika iz treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole i da je obuhvaćeno područjem primjene članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98.

51.

Priznajem da su članovi obitelji radnika iz trećih zemalja, kao što su to naveli sud koji je uputio zahtjev, INPS i talijanska vlada, korisnici obiteljskog doplatka. Naime, općenito govoreći, priroda obiteljskog davanja jest ta da od nje koristi ima obitelj ( 31 ). Međutim, prema informacijama koje su dostavljene Sudu, dok su članovi obitelji preduvjet za stjecanje tog doplatka i uživanje koristi od njega, pravo na taj doplatak jest ono što je načelno dodijeljeno radniku iz treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole, a ne njegovim članovima obitelji. Na toj osnovi, takav radnik na temelju članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98 ima pravo na jednako postupanje kad je riječ o uvjetima kojima za stjecanje prava na taj doplatak podliježu državljani države članice domaćina.

52.

Kao drugo, čini mi se da uvodna izjava 20. Direktive 2011/98 nije prikladna za ovaj slučaj. Kao što je to vidljivo iz točke 6. ovog mišljenja, u uvodnoj izjavi 20. Direktive 2011/98 konkretno se navodi da pravo na jednako postupanje ne treba dati samo onim državljanima trećih zemalja koji su u državu članicu primljeni na rad, nego i onima koji su primljeni u druge svrhe i koji su dobili pristup tržištu rada te države članice, uključujući, među ostalim, članove obitelji radnika iz treće zemlje koji su primljeni u državu članicu zahvaljujući spajanju obitelji na temelju Direktive 2003/86.

53.

Slijedom toga, u uvodnoj izjavi 20, Direktive 2011/98 navodi se da su članovi obitelji radnika iz trećih zemalja kojima je dopušten rad i koji imaju boravišnu dozvolu obuhvaćeni područjem primjene odredaba o jednakom postupanju iz Direktive 2011/98 zahvaljujući članku 3. stavku 1. točki (b) te direktive. Stoga, za razliku od ovog slučaja, ta se uvodna izjava odnosi na situaciju u kojoj članovi obitelji radnika iz treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole izravno i u svoje ime stječu pravo na jednako postupanje iz članka 12. Direktive 2011/98 ( 32 ).

54.

Kao treće, prema mojem mišljenju, uvodna izjava 24. Direktive 2011/98 ne podupire tumačenje članka 12. te direktive koje ograničava primjenu prava na jednako postupanje dodijeljeno radnicima iz trećih zemalja u okolnostima ovog slučaja. Kao što je vidljivo iz točke 6. ovog mišljenja, u toj se uvodnoj izjavi osobito navodi da Direktiva 2011/98 „ne smije davati prava u odnosu na situacije koje izlaze iz područja primjene prava Unije, kao što su one koje se odnose na članove obitelji koji borave u trećoj zemlji. Ova direktiva treba dati prava samo u odnosu na članove obitelji koji se pridruže radnicima iz trećih zemalja kako bi boravili u državi članici na temelju spajanja obitelji ili članove obitelji koji već zakonito borave u toj državi članici”.

55.

Potrebno je primijetiti da prethodno navedeni tekst uvodne izjave 24. Direktive 2011/98 nije odražen u odredbama te direktive te da se minimalne smjernice glede njegova značenja mogu izvesti iz zakonodavne povijesti te direktive ( 33 ). Ipak, kao što je to navela Komisija, na temelju tog teksta čini se da se tom uvodnom izjavom nastoji pojasniti da sama Direktiva 2011/98 ne dodjeljuje prava državljanima trećih zemalja koji su nositelji jedinstvenih dozvola u situacijama za koje u pravu Unije ne postoje usklađena pravila. Stoga, čini mi se da se uvodna izjava 24. Direktive 2011/98 može protumačiti na način da znači da se od država članica tom direktivom ne zahtijeva da dodjeljuju obiteljska davanja za članove obitelji koji ne borave u državi članici domaćinu ( 34 ). Međutim, ništa u toj uvodnoj izjavi ne upućuje na to da se države članice izuzimaju od obveze osiguranja jednakog postupanja s državljanima trećih zemalja koji su nositelji jedinstvenih dozvola iz članka 12. Direktive 2011/98 kad je riječ o pravu na takva davanja na temelju uvjeta koji su nacionalnim zakonodavstvom predviđeni za državljane države članice domaćina. ( 35 )

56.

Konkretno, to tumačenje podupire činjenica da se, kao što je to spomenuto u točki 46. ovog mišljenja, u članku 12. stavku 2. točki (b) Direktive 2011/98, među odstupanjima od prava na jednako postupanje koja država članica može predvidjeti kad je riječ o socijalnoj sigurnosti i, osobito, obiteljskim davanjima, ne upućuje na boravište članova obitelji radnika iz treće zemlje. Osim toga, članak 12. stavak 2. točka (c) te direktive, kojim se predviđa odstupanje od jednakog postupanja kad je riječ o poreznim olakšicama, upućuje na boravište članova obitelji radnika iz treće zemlje u državi članici domaćinu. Bilo bi stoga nelogično kada bi se smatralo da su članovi obitelji koji borave u inozemstvu isključeni iz područja primjene odredbi o jednakom postupanju iz članka 12. Direktive 2011/98.

57.

Čini se da je to tumačenje također u skladu s kontekstom Direktive 2011/98. U tom pogledu valja istaknuti da druge direktive iz okvira Unije za zakonitu migraciju sadržavaju uvodne izjave s određenim tekstom sličnim uvodnoj izjavi 24. Direktive 2011/98, koje upućuju na to da se odnosnom direktivom ne dodjeljuju prava u odnosu na situacije koje su izvan područja primjene prava Unije poput one članova obitelji koji borave u trećoj zemlji ( 36 ), te u isto vrijeme naglašavaju da se pravo na jednako postupanje u području socijalne sigurnosti primjenjuje na osobe koje su obuhvaćene njihovim područjem primjene ( 37 ). Neke direktive također predviđaju posebna odstupanja od jednakog postupanja kad je riječ o obiteljskim davanjima koja su povezana s dužinom boravka relevantne kategorije državljanina treće zemlje u državi članici domaćinu ( 38 ), a da pritom ne spominju boravište članova obitelji tog državljanina.

58.

Kao četvrto, jednako tako mi se čine neuvjerljivima argumenti koje su INPS i talijanska vlada iznijeli na temelju Uredbe br. 1231/2010. Kao što je to priznao Sud ( 39 ), Uredba br. 1231/2010 proširuje osobno područje primjene pravila Unije o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti iz Uredbi br. 883/2004 i br. 987/2009 na državljane trećih zemalja koji još nisu obuhvaćeni tim uredbama isključivo zbog svojeg državljanstva. Na temelju članka 1. Uredbe br. 1231/2010, te se uredbe primjenjuju na te državljane trećih zemalja, kao i na članove njihovih obitelji i nadživjele osobe, pod uvjetom da zakonito borave na državnom području države članice i da se ne nalaze u situaciji koja je u svim vidovima ograničena na samo jednu državu članicu. Tom se uredbom, stoga, tim državljanima nastoje dodijeliti, koliko god je moguće, ista prava koja državljani Unije uživaju na temelju Uredbe br. 883/2004 ( 40 ).

59.

Slijedom toga, kao što su to naveli WS i Komisija, Uredbom br. 1231/2010 obuhvaćene su situacije u kojima su članovima obitelji dodijeljena prava na temelju njihova obiteljskog odnosa s tim državljanima trećih zemalja i njihova boravišta u Uniji. Proširenjem odredbe o jednakom postupanju iz članka 4. Uredbe br. 883/2004 na takve državljane trećih zemalja, Uredba br. 1231/2010 čini neprimjenjivim odstupanja od jednakog postupanja u području socijalne sigurnosti iz direktiva Unije o zakonitoj migraciji, uključujući Direktivu 2011/98 ( 41 ), što objašnjava upućivanje na tu uredbu u uvodnoj izjavi 25. te direktive. Stoga, kao što je to istaknula Komisija, Uredba br. 1231/2010 ne dopušta državama članicama da svojim državljanima čiji članovi obitelji borave u inozemstvu dodijele obiteljska davanja, a da takva davanja uskrate mobilnim državljanima trećih zemalja koji se nalaze u istoj situaciji. Na temelju toga ne vidim kako bi Uredba br. 1231/2010 trebala pridonijeti tumačenju članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98 koje su u ovom predmetu istaknuli INPS i talijanska vlada.

60.

Kao peto, ne čini mi se da postoji ikakva očita proturječnost s Direktivom 2003/109. Valja primijetiti da uvodna izjava 8. Direktive 2011/98, u vezi s njezinim člankom 3. stavkom 2. točkom (i), upućuje na to da osobe s dugotrajnim boravkom nisu obuhvaćene područjem primjene te direktive „s obzirom na njihov povlašteni status i njihovu posebnu vrstu boravišne dozvole”. Stoga, te se odredbe odnose na područje primjene Direktive 2011/98, a ne konkretno na jednako postupanje. U svakom slučaju, tumačenje članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98 koje predlažem u ovom predmetu ne privilegira nositelje jedinstvenih dozvola u odnosu na osobe s dugotrajnim boravkom, nego osigurava jednako postupanje s državljanima trećih zemalja i državljanima države članice domaćina kad je riječ o pravu na obiteljsko davanje na temelju te direktive, kao što to predlažem i u svojem mišljenju u predmetu C‑303/19 u vezi s tumačenjem članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109.

61.

Nadalje, trebalo bi primijetiti da, kao što je to utvrđeno u Komisijinoj nedavnoj ocjeni direktiva Unije u području zakonite migracije ( 42 ), postoje različita pravila i posebna ograničenja jednakog postupanja sadržana u svakoj od direktiva koja u velikoj mjeri odražavaju razlikovanje između obuhvaćenih kategorija državljana trećih zemalja i njihovih trajanja boravka te zakonodavne povijesti odnosne direktive. Stoga, čini mi se da iako se opći tretman dodijeljen osobama s dugotrajnim boravkom u načelu može smatrati privilegiranim u odnosu na onaj dodijeljen nositeljima jedinstvene dozvole, što je vidljivo iz činjenice da ne postoje posebna odstupanja kad je riječ o obiteljskim davanjima i da je jednako postupanje na temelju članka 11. Direktive 2003/109 prošireno na socijalnu sigurnost, socijalnu i socijalnu zaštitu kako je definirano u nacionalnom pravu, posebna primjena jednakog postupanja u području socijalne sigurnosti u pogledu osoba s dugotrajnim boravkom u odnosu na nositelje jedinstvene dozvole ovisi o konkretnoj situaciji ( 43 ).

62.

Naposljetku, ne smatram uvjerljivima argumente INPS‑a i talijanske vlade da nacionalno zakonodavstvo poput predmetnog nije u skladu s ciljem Direktive 2011/98 poticanja integracije državljana trećih zemalja u državama članicama. Kao što se to priznaje u uvodnoj izjavi 2. te direktive, taj se cilj ostvaruje osiguranjem jednakog postupanja s državljanima trećih zemalja koji su nositelji jedinstvenih dozvola, što je jedan od glavnih ciljeva Direktive 2011/98, kao što je to navedeno u točki 33. ovog mišljenja.

63.

Valjalo bi također istaknuti, kao što to jasno proizlazi iz uvodne izjave 19. Direktive 2011/98, da su odredbe o jednakom postupanju u toj direktivi namijenjene uspostavljanju minimalnih ravnopravnih uvjeta unutar Unije i priznavanju da državljani trećih zemalja doprinose gospodarstvu Unije svojim radom i plaćanjem poreza, i da stoga s tim državljanima i s državljanima država članica treba postupati na usporediv način, kako bi se između te dvije skupine smanjila nepoštena konkurencija. Stoga, s obzirom na okolnosti ovog predmeta u kojima je državljanin treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole u usporedivoj situaciji s državljaninom države članice domaćina, a posebno je svojim radom pridonio toj državi, čini mi se da je u potpunosti u skladu s ciljevima integracije i jednakog postupanja kojima teži Direktiva 2011/98 da taj državljanin uživa jednako postupanje kad je riječ o pravu na obiteljski doplatak iz članka 12. stavka 1. točke (e) te direktive.

64.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, smatram da nacionalno zakonodavstvo poput predmetnog koje za potrebe utvrđivanja prava na obiteljsko davanje isključuje članove obitelji državljana trećih zemalja koji su nositelji jedinstvenih dozvola, ali ne i one državljana države članice domaćina, kada oni ne borave u toj državi, nije u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2011/98.

VI. Zaključak

65.

Stoga predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija) odgovori na sljedeći način:

Članak 12. stavak 1. točku (e) Direktive 2011/98/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o jedinstvenom postupku obrade zahtjeva za izdavanje jedinstvene dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja na državnom području države članice te o zajedničkom skupu prava za radnike iz trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici treba tumačiti na način da mu se protivi zakonodavstvo države članice, poput onog o kojemu je riječ u glavnom postupku, na temelju kojeg se, za razliku od odredbi koje su predviđene za državljane države članice, članovi obitelji radnika iz treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole isključuju prilikom utvrđivanja članova obitelji za potrebe izračuna obiteljskog doplatka, kada ti članovi obitelji ne borave na državnom području te države članice.


( 1 ) Izvorni jezik: engleski

( 2 ) SL 2011., L 343, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 6., str. 303.)

( 3 ) SL 2004., L 16, str. 44. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41.)

( 4 ) Vidjeti, osobito, Direktivu (EU) 2016/801 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2016. o uvjetima ulaska i boravka državljana trećih zemalja u svrhu istraživanja, studija, osposobljavanja, volonterstva, razmjena učenika ili obrazovnih projekata, i obavljanja poslova au pair (preinaka) (SL 2016., L 132, str. 21.), članak 22., koji upućuje na odredbe o jednakom postupanju iz članka 12. Direktive 2011/98. Dodatno vidjeti točku 32. ovog mišljenja.

( 5 ) SL 2003., L 251, str. 12. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70. i ispravci SL 2020., L 61, str 32. i SL 2020., L 61, str. 33.)

( 6 ) SL 2004., L 166, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160.)

( 7 ) Prema očitovanjima WS‑a i talijanske vlade, WS‑ova žena i njegovo dvoje djece nisu imali boravište u Italiji između siječnja 2014. i lipnja 2015. te su se nakon tog razdoblja preselili u Italiju gdje zakonito borave. Budući da su ta pitanja u nadležnosti suda koji je uputio pitanje, neću ih dalje razmatrati.

( 8 ) Presuda od 21. lipnja 2017. (C‑449/16, EU:C:2017:485)

( 9 ) SL 2010., L 344, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 261.)

( 10 ) Talijanska vlada se u tom pogledu poziva na presudu od 24. siječnja 2019., Balandin i dr. (C‑477/17, EU:C:2019:60).

( 11 ) Presuda od 21. lipnja 2017. (C‑449/16, EU:C:2017:485)

( 12 ) Komisija u tom pogledu upućuje na presudu od 21. lipnja 2017., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 13 ) Treba istaknuti da, kao što je to naveo WS, dok sud koji je uputio zahtjev u zahtjevu za prethodnu odluku spominje treću zemlju podrijetla, iz predmetnog nacionalnog zakonodavstva jasno proizlazi da se pitanje isto tako postavlja kada članovi obitelji borave u drugim zemljama izvan Italije.

( 14 ) (C‑449/16, EU:C:2017:485)

( 15 ) Vidjeti glavu V., poglavlje 2. UFEU‑a, konkretno članak 79. UFEU‑a.

( 16 ) Vidjeti za pregled, na primjer, Radni dokument službi Komisije, Provjera prikladnosti zakonodavstva EU‑a u području zakonite migracije, SWD(2019) 1055 final, 29. ožujka 2019. (u daljnjem tekstu: Komisijina provjera prikladnosti). Kao što je tamo navedeno, okvir Unije za zakonitu migraciju obuhvaća sljedeće direktive: (1.) Direktivu 2003/86 o pravu na spajanje obitelji; (2.) Direktivu 2003/109 o osobama s dugotrajnim boravkom; (3.) Direktivu Vijeća 2009/50/EZ od 25. svibnja 2009. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja radi visokokvalificiranog zapošljavanja (SL 2009., L 155, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 135.); (4.) Direktivu 2011/98 o jedinstvenim dozvolama; (5.) Direktivu 2014/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u svrhu zapošljavanja u statusu sezonskih radnika (SL 2014., L 94, str. 375.); (6.) Direktivu 2014/66/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u okviru premještaja unutar društva (SL 2014., L 157, str. 1.); i (7.) Direktivu 2016/801 koja se odnosi, među ostalim, na studente i istraživače, kojom su stavljene izvan snage i zamijenjene Direktiva Vijeća 2004/114/EZ od 13. prosinca 2004. o uvjetima prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studija, razmjene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volonterstva (SL 2004., L 375, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 78.) i Direktiva Vijeća 2005/71/EZ od 12. listopada 2005. o posebnom postupku za ulazak državljana trećih zemalja u svrhu znanstvenog istraživanja (SL 2005., L 289, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 216.).

( 17 ) Vidjeti članak 79. stavak 1. UFEU‑a; vidjeti također članak 67. stavak 2. UFEU‑a.

( 18 ) Vidjeti bilješku 16. ovog mišljenja.

( 19 ) Vidjeti Komisijinu provjeru prikladnosti, navedenu u bilješci 16. ovog mišljenja, str. 26.

( 20 ) Vidjeti Direktivu 2011/98, osobito članak 1. i uvodnu izjavu 30.; vidjeti također Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o Direktivi, COM(2019) 160 final, 29. ožujka 2019., str. 1. Za detaljnije objašnjenje vidjeti, na primjer, Friðriksdóttir, B., What Happened to Equality? The Construction of the Right to Equal Treatment of Third‑Country Nationals in European Union Law on Labour Migration, Brill Nijhoff, 2017., str. 193.‑226.; Iglesias Sanchez, S., ‘Single Permit Directive 2011/98/EU’, u Hailbronner, K. i Thym, D. (eds.), EU Immigration and Asylum Law – A Commentary, 2. izdanje, C. H. Beck/Hart/Nomos, 2016., str. 880.‑927.

( 21 ) (C‑449/16, EU:C:2017:485)

( 22 ) Vidjeti presudu od 21. lipnja 2017., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, t. 9., 30. i 31.).

( 23 ) Uredba Vijeća (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe i njihove obitelji koji se kreću unutar Zajednice (SL 1971., L 149, str. 2.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5., str. 7.)

( 24 ) Vidjeti presudu od 21. lipnja 2017., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, t. 20. do 25.).

( 25 ) Vidjeti presudu od 21. lipnja 2017., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, t. 29. (koja upućuje, analogijom, na presudu od 24. travnja 2012., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, t. 86. i 87.)).

( 26 ) Vidjeti presudu od 21. lipnja 2017., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, t. 30.).

( 27 ) Vidjeti u tom pogledu Izjavu Talijanske Republike u skladu s člankom 9. Uredbe br. 883/2004, koja obiteljski doplatak svrstava u Zakon br. 153/1988 kao obiteljsko davanje u smislu članka 3. te uredbe, dostupnu na https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=868&intPageId=2285&langId=en, str. 5.

( 28 ) Vidjeti presudu od 22. rujna 1994. (C‑301/93, EU:C:1994:341, konkretno točke 6., 18. i 19.); također vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u predmetu Bettaccini (C‑301/93, EU:C:1994:139, t. 16. i 17.).

( 29 ) Vidjeti presudu od 21. lipnja 2017. (EU:C:2017:485, t. 20. do 23.). U kontekstu Uredbe br. 883/2004, vidjeti također, na primjer, presudu od 2. travnja 2020., FV i GW (Dijete bračnog druga prekograničnog radnika) (C‑802/18, EU:C:2020:269, t. 35. do 38.).

( 30 ) Vidjeti presudu od 21. lipnja 2017. (EU:C:2017:485, t. 29.).

( 31 ) Vidjeti, u tom pogledu, Strban, G., ‘Family Benefits in the EU: Is It Still Possible to Coordinate Them?’ (2016.) 23 Maastricht Journal of European and Comparative Law 775, 782.‑783.

( 32 ) Vidjeti također, u tom pogledu, Direktivu 2011/98, uvodnu izjavu 21.

( 33 ) Posebno primjećujem da se čini da je posljednja rečenica uvodne izjave 24. Direktive 2011/98 dodana relativno kasno u postupku odlučivanja i da javnosti nije dostupno nikakvo posebno objašnjenje za njezino umetanje. Vidjeti u tom pogledu, Dokument 15657/10, 12. studenoga 2010., str. 17. i 18.; Dokument 8130/11, 29. ožujka 2011., str. 8.; Dokument 11527/11, 10. lipnja 2011., str. 15. i 16. Vidjeti također bilješku 36. ovog mišljenja.

( 34 ) Vidjeti u tom smislu, Verschueren, H., „Employment and social security rights of third‑country nationals under the EU labour migration directives” (2018.) 20 European Journal of Social Security 100, 107.

( 35 ) U tom pogledu, kao što je to Sud već u više navrata presudio, preambula mjere Unije nema pravno obvezujuću snagu i ne može se na nju pozivati ni kako bi se odstupilo od samih odredbi predmetne mjere ni kako bi se te odredbe tumačile na način očito suprotan njihovu tekstu. Vidjeti na primjer presudu od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, t. 76.).

( 36 ) U kontekstu zakonite migracije Unije, takav tekst se prvi put pojavio u Direktivi 2005/71, uvodnoj izjavi 16. Čini se da je bio utemeljen na austrijskom prijedlogu, u kojemu je bilo navedeno da se tom direktivom „ne mogu dodijeliti prava u odnosu na situacije koje nisu obuhvaćene područjem primjene zakonodavstva Zajednice kao što su to na primjer članovi obitelji koji borave u trećoj zemlji”. Vidjeti, na primjer, Dokument 10243/04, 22. lipnja 2004., str. 12., bilješka 1.

( 37 ) Vidjeti osobito Direktivu 2014/36, uvodnu izjavu 46.; Direktivu 2016/801, uvodnu izjavu 55.

( 38 ) Vidjeti u tom pogledu Direktivu 2014/36, članak 23. stavak 2. točku (i) i uvodnu izjavu 46.; Direktivu 2014/66, članak 18. stavak 3. i uvodnu izjavu 38.; Direktivu 2016/801, članak 22. stavak 2. točku (b) i uvodnu izjavu 56.

( 39 ) Vidjeti presudu od 24. siječnja 2019., Balandin i dr. (C‑477/17, EU:C:2019:60, osobito t. 24 i 25.).

( 40 ) U tom pogledu vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu Balandin i dr. (C‑477/17, EU:C:2018:783, t. 42. do 57., osobito t. 46.).

( 41 ) Vidjeti u tom pogledu Komisijinu provjeru prikladnosti, navedenu u bilješci 16. ovog mišljenja, osobito prilog 5., str. 108. do 110.; Cornelissen, R., ‘Regulation 1231/2010 on the inclusion of third‑country nationals in EU social security coordination: Reach, limits and challenges’ (2018.) 20 European Journal of Social Security 86., 91.‑93.

( 42 ) Vidjeti Komisijinu provjeru prikladnosti, navedenu u bilješci 16. ovog mišljenja, konkretno str. 41. i 42.

( 43 ) Vidjeti u tom pogledu, Verschueren, navedeno u bilješci 34. ovog mišljenja, str. 108.

Top