1.

Pred Østre Landsretom (Žalbeni sud regije Istok, Danska) trenutačno su u tijeku 173 predmeta koja se odnose na plaćanje potpore u okviru programâ izravne potpore za poljoprivrednike i na odbitke od te potpore kojima se sankcioniraju povrede obveza višestruke sukladnosti. Od Suda se traži da pruži smjernice u pogledu tumačenja pravilâ o utvrđivanju godine na temelju koje se izračunavaju postotna smanjenja potpore kojima se sankcioniraju takve povrede. Potrebno je kratko objašnjenje načina na koji pravila djeluju da bi se mogao shvatiti kontekst u kojem su se ti predmeti pojavili.

2.

Poljoprivrednici koji se žele koristiti programom potpore s izravnim plaćanjem moraju ispunjavati više kriterija prihvatljivosti u vezi s, među ostalim, prijavljenim poljoprivrednim površinama i njihovom uporabom. Nepravilnosti u pogledu kriterija prihvatljivosti sankcioniraju se smanjenjima ili isključenjima potpore na koju bi poljoprivrednici inače imali pravo.

3.

Osim kriterija prihvatljivosti, o kojima ovisi postojanje prava na potporu u pitanju, poljoprivrednici koji primaju potporu u okviru programâ potpore s izravnim plaćanjem podliježu i obvezama višestruke sukladnosti. Jedna takva obveza odnosi se na ograničenja uporabe gnojiva. Poštovanje takvih obveza nije uvjet postojanja prava na potporu, ali njihovo nepoštovanje sankcionira se slično smanjenjima iznosa potpore koju primaju poljoprivrednici u pitanju (ili, u ekstremnim slučajevima, isključenjem primanja potpore).

4.

Obveze višestruke sukladnosti i sankcije za njihovo nepoštovanje namijenjene su poticanju poljoprivrednika da se pridržavaju postojećih propisa Unije koji utječu na njihove djelatnosti.

5.

Uredbom Vijeća (EZ) br. 1782/2003 ( 2 ) uspostavljena su zajednička pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike. U uvodnoj izjavi 2. te uredbe bilo je navedeno:

„Puna isplata izravne potpore treba biti povezana s poštovanjem pravila o poljoprivrednom zemljištu i poljoprivrednoj proizvodnji i djelatnosti. […] Ako te osnovne norme nisu zadovoljene, države članice trebaju u cijelosti ili djelomično povući izravnu potporu, na temelju kriterija koji su proporcionalni, objektivni i stupnjeviti. Takvo povlačenje ne smije dovesti u pitanje sankcije koje su trenutno određene ili će u budućnosti biti određene na temelju odredbi prava Zajednice ili nacionalnog prava.” [neslužbeni prijevod]

6.

Članak 6. bio je naslovljen „Smanjenja ili isključenja plaćanja”. U izvornoj verziji njegova prvog stavka bilo je predviđeno:

„Ako zahtjevi upravljanja ili dobri poljoprivredni i ekološki uvjeti nisu ispunjeni zbog djelovanja ili propusta za koje je izravno odgovoran pojedini poljoprivrednik, ukupan iznos izravnih plaćanja koji bi se trebao dodijeliti u kalendarskoj godini u kojoj je neispunjenje uvjeta nastupilo, a nakon primjene članaka 10. i 11. umanjuje se ili ukida u skladu s detaljnim pravilima predviđenima člankom 7.” [neslužbeni prijevod] (moje isticanje)

7.

Članak 6. stavak 1. izmijenjen je Uredbom Vijeća (EZ) br. 146/2008 ( 3 ) s učinkom od 1. travnja 2008. Nakon izmjene glasio je:

„Ako u bilo kojem trenu u određenoj kalendarskoj godini (dalje u tekstu ‚dotična kalendarska godina’) nisu ispunjeni propisani zahtjevi upravljanja ili dobri poljoprivredni i ekološki uvjeti, te je takvo neispunjenje uvjeta posljedica djelovanja ili propusta za koje je izravno odgovoran poljoprivrednik koji je u dotičnoj kalendarskoj godini podnio zahtjev za potporu, ukupan iznos izravnih plaćanja koji bi se nakon primjene članaka 10. i 11. trebao dodijeliti tom poljoprivredniku umanjuje se ili ukida u skladu s detaljnim pravilima predviđenima člankom 7.

Prvi se stavak primjenjuje i u slučaju kad je dotično neispunjenje zahtjeva posljedica djelovanja ili propusta za koje je izravno odgovorna osoba na koju je preneseno ili koja je prenijela poljoprivredno zemljište.

Za potrebe primjene prvog i drugog podstavka za 2008. godinu, kalendarska godina odgovara razdoblju od 1. travnja do 31. prosinca 2008.

[…]” (moje isticanje)

8.

Članak 7. bio je naslovljen „Detaljna pravila za smanjenje ili isključenje” ( 4 ) te je predviđao:

„1.   Detaljna pravila za smanjenja ili isključenja spomenuta u članku 6. određuju se u skladu s postupkom iz članka 144. stavka 2.[ ( 5 )] U tom kontekstu uzima se u obzir ozbiljnost, opseg, trajanje i ponavljanje utvrđenog neispunjenja kao i kriteriji iz stavaka 2., 3. i 4. ovog članka.

[…]” [neslužbeni prijevod]

9.

Detaljna pravila za provedbu Uredbe br. 1782/2003 usvojena su Uredbom Komisije br. 796/2004. ( 6 ) Uvodne izjave 55. do 57. te uredbe glasile su:

10.

U skladu s uvodnom izjavom 70.:

„Potrebno je utvrditi konkretne i detaljne odredbe kako bi se osigurala pravična primjena raznih umanjenja koja treba primijeniti u pogledu jednog ili više zahtjeva za potporu koje je podnio isti poljoprivrednik. Umanjenja i isključenja predviđena ovom Uredbom trebaju se primjenjivati ne dovodeći u pitanje dodatne sankcije utemeljene na bilo kojim drugim odredbama prava [Unije] ili nacionalnog prava.” [neslužbeni prijevod]

11.

Poglavlje II. glave IV. iz dijela II. sastojalo se od članaka 65. do 67. te je bilo naslovljeno „Utvrđenja u pogledu višestruke sukladnosti”. Članak 65. nosio je naslov „Opća načela i definicije” te je, u dijelu koji je relevantan za ovo mišljenje, predviđao:

„[…]

2.   U svrhu primjene članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003, za djelovanje ili propust izravno je odgovoran poljoprivrednik koji je sâm počinio neusklađenost te koji je, u vrijeme kada je postojanje neusklađenosti u pitanju određeno, bio zadužen za odnosno gospodarstvo, područje, proizvodno postrojenje ili životinju. […]

[…]

4.   Smatra se da su neusklađenosti ‚određene’ ako su utvrđene prilikom bilo koje kontrole izvedene u skladu s ovom Uredbom ili je s njima na bilo koji način upoznato nadležno kontrolno tijelo.” [neslužbeni prijevod]

12.

Članak 66. bio je naslovljen „Primjena umanjenja u slučaju nemarnosti”. Glasio je:

„1.   […] kad se utvrdi neusklađenost zbog nemarnog poljoprivrednika, primjenjuje se umanjenje na ukupan iznos izravnih plaćanja, kako su definirana u članku 2. točki (d) Uredbe (EZ) br. 1782/2003, koji je odobren ili treba odobriti poljoprivredniku na temelju zahtjeva koje je podnio ili još treba podnijeti u kalendarskoj godini utvrđivanja prekršaja. To umanjenje u pravilu iznosi 3 % dotičnog ukupnog iznosa.

[…]” [neslužbeni prijevod] (moje isticanje)

13.

Članak 67. bio je naslovljen „Primjena umanjenja i isključenja u slučajevima namjerne neusklađenosti” te je predviđao sljedeće:

„1.   […] kada poljoprivrednik utvrđenu neusklađenost počini namjerno, umanjenje koje treba primijeniti na ukupni iznos u skladu s člankom 66. stavkom 1. prvim podstavkom u pravilu iznosi 20 % dotičnog ukupnog iznosa.

[…]” [neslužbeni prijevod]

14.

U skladu s člankom 81., Uredba br. 796/2004 stupila je na snagu 7. svibnja 2004.

15.

Uredba br. 1782/2003 stavljena je izvan snage i zamijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 73/2009 ( 7 ) s učinkom, u dijelu koji je relevantan za ovo mišljenje, od 1. siječnja 2009. ( 8 ) U skladu s uvodnom izjavom 3.:

„Uredbom (EZ) br. 1782/2003 utvrđeno je načelo na temelju kojega se poljoprivrednicima koji ne ispunjavaju određene zahtjeve u područjima javnog zdravlja, zdravlja životinja i bilja, zaštite okoliša i dobrobiti životinja smanjuje izravna potpora ili se oni isključuju iz dodjele izravne potpore. Ovaj sustav ‚višestruke sukladnosti’ sastavni je dio potpore Zajednice u okviru izravnih plaćanja, te ga je stoga potrebno zadržati […]”

16.

U uvodnoj izjavi 53. bilo je navedeno:

„[…] ova bi se Uredba trebala primjenjivati od 1. siječnja 2009. Međutim, odredbe kojima se mogu smanjiti prava poljoprivrednika ili stvoriti nove obveze, između ostalog obveze višestruke sukladnosti, koje poljoprivrednici moraju poštovati tijekom čitave godine, trebale bi se primjenjivati tek od 2010. […]”

17.

Članak 23. bio je naslovljen „Sniženje ili isključenje plaćanja u slučaju nesukladnosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti”. U njegovu stavku 1. bilo je predviđeno:

„Ako zakonom propisani zahtjevi o upravljanju ili dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti nisu ispunjeni u bilo kojem trenutku u određenoj kalendarskoj godini (dalje u tekstu: ‚odnosna kalendarska godina’), te je predmetno neispunjenje uvjeta posljedica djelovanja ili propusta za koje je izravno odgovoran poljoprivrednik koji je u odnosnoj kalendarskoj godini podnio zahtjev za potporu, ukupan se iznos izravnih plaćanja, koja su dodijeljena ili koja se trebaju dodijeliti tom poljoprivredniku […] smanjuje ili isključuje u skladu s podrobnim pravilima iz članka 24.

[…]” (moje isticanje).

18.

Člankom 24. stavkom 1. bilo je predviđeno da se podrobna pravila o sniženjima i isključenjima spomenuta u članku 23. utvrde u zasebnoj provedbenoj uredbi. U tom se kontekstu trebalo voditi računa o, među ostalim, ozbiljnosti, opsegu, trajanju i ponavljanju utvrđene nesukladnosti.

19.

Uredba Komisije br. 796/2004 stavljena je izvan snage i zamijenjena Uredbom (EZ) br. 1122/2009 ( 9 ), s učinkom od 1. siječnja 2010. ( 10 ) Članak 70. bio je naslovljen „Opća načela i definicije” te je, u dijelu koji je relevantan za ovo mišljenje, predviđao sljedeće:

„[…]

4.   Smatra se da su neusklađenosti ‚određene’ ako su utvrđene prilikom bilo koje kontrole izvedene u skladu s ovom Uredbom ili je s njima na bilo koji način upoznato nadležno kontrolno tijelo ili, prema potrebi, agencija za plaćanja.

[…]

8.   Prilikom primjene umanjenja, postotak umanjenja se primjenjuje:

[…]” (moje isticanje).

20.

Članak 71. bio je naslovljen „Primjena umanjenja u slučaju nemarnosti”, a njegov prvi stavak je predviđao:

„[…] kad se utvrdi neusklađenost zbog nemarnog poljoprivrednika, primjenjuje se umanjenje. To umanjenje u pravilu iznosi 3 % ukupnog iznosa u skladu s člankom 70. stavkom 8.

Međutim, agencija za plaćanja može, na temelju ocjene koju je donijelo nadležno kontrolno tijelo u ocjenjivačkom dijelu izvješća o kontroli u skladu s člankom 54. stavkom 1. točkom (c)[ ( 11 )], donijeti odluku o umanjenju navedenog postotka na 1 % ili povećanju istog postotka na 5 % ukupnog iznosa ili, u slučajevima iz drugog podstavka članka 54. stavka 1. točke (c), može donijeti odluku da se umanjenja ne uvode.”

21.

Članak 72. bio je naslovljen „Primjena umanjenja i isključenja u slučajevima namjerne neusklađenosti”. U skladu s člankom 72. stavkom 1., „[…] kada poljoprivrednik utvrđenu neusklađenost počini namjerno, umanjenje koje treba primijeniti na ukupni iznos u skladu s člankom 70. stavkom 8. u pravilu iznosi 20 % dotičnog ukupnog iznosa.”

22.

Člankom 86. stavkom 1. bilo je predviđeno:

„Uredba (EZ) br. 796/2004 stavlja se izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2010.

Međutim, ona se i dalje primjenjuje na zahtjeve za potporu koji se odnose na tržišne godine ili premijska razdoblja koji počinju prije 1. siječnja 2010.”

23.

Među propisima koji su u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu rezultirali uvjetom višestruke sukladnosti bila je Direktiva Vijeća 91/676/EEZ ( 12 ). Članak 1. te direktive predviđa da je njezin cilj smanjiti onečišćenje voda uzrokovano ili izazvano nitratima iz poljoprivrednih izvora.

24.

Direktiva 91/676 u Danskoj je provedena, u dijelu koji je relevantan za ovaj predmet, Gødningsanvendelseslovenom (danski Zakon o upotrebi gnojiva).

25.

Unijina pravila o višestrukoj sukladnosti u Danskoj su provedena putem nekoliko nacionalnih uredbi. Sud koji je uputio zahtjev navodi da su sve verzije tih uredbi koje su bile na snazi u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu predviđale da se iznos smanjenjâ potpore izračunava na temelju kalendarske godine u kojoj je povreda utvrđena (u daljnjem tekstu: godina utvrđenja povrede) ( 13 ).

26.

Dva testna slučaja koja su predmet ovog zahtjeva za prethodnu odluku odnose se na poljoprivrednike za koje je utvrđeno da su povrijedili svoje obveze višestruke sukladnosti prekomjernim gnojenjem svojih polja u razdobljima 2006./2007. i 2007./2008. (Gert Teglgaard) odnosno 2006./2007. i 2008./2009. (društvo Fløjstrupgård I/S).

27.

Povrede G. Teglgaarda i društva Fløjstrupgård otkrivene su nakon što je policija pretražila prostore i zaplijenila dokumente uvoznika gnojiva koji je velikom broju poljoprivrednika prodavao gnojivo a da o tome nije obavijestio Plantedirektoratet (Agencija za bilje). Poljoprivrednici odnosno gnojivo nisu upisali u odgovarajuće knjige. Pretraga i pljenidba izvršene su u studenome 2009.

28.

Plantedirektorat je 4. siječnja 2011. poslao konzultacijske dopise. Danska tijela taj datum smatraju datumom „utvrđenja” povrede.

29.

Tijelo nadležno za plaćanja u poljoprivredi (u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu to je bio NaturErhvervsstyrelsen (na engleskom poznat kao AgriFish Agency)) prvo je 2011. i 2012. donijelo odluke kojima je smanjilo iznose potpore odnosnim poljoprivrednicima, uključujući G. Teglgaarda i društvo Fløjstrupgård. Smanjenja potpore određena tim prvotnim odlukama temeljila su se na iznosima potpore za svaku godinu u kojoj su poljoprivrednici doista povrijedili obveze višestruke sukladnosti (u daljnjem tekstu: godina počinjenja povrede) – to jest za 2007. i 2008. kada je riječ o G. Teglgaardu te za 2007. i 2009. kada je riječ o društvu Fløjstrupgård ( 14 ).

30.

AgriFish Agency je 2012. doznao za sljedeću izjavu koju je Komisija dala Revizorskom sudu komentirajući u Godišnjem izvješću za financijsku godinu 2011. ( 15 )„opseg revizije i revizijski pristup” te institucije u pogledu revizije tržišta i izravne potpore:

„Poljoprivrednici koji ne poštuju obveze [višestruke sukladnosti] imaju pravo dobiti svoja plaćanja, ali ih se sankcionira s obzirom na ozbiljnost, opseg, trajanje i ponavljanje utvrđene povrede kao i za nemar ili namjeru. To pokazuje i činjenica da je izvršenje plaćanja moguće prije dovršetka kontrola u pogledu višestruke sukladnosti te da se kazne ne primjenjuju na plaćanja izvršena u pogledu kalendarske godine u kojoj je poljoprivrednik povrijedio obveze, nego na plaćanja izvršena u pogledu kalendarske godine u kojoj su nacionalna tijela utvrdila povredu” [neslužbeni prijevod] (moje isticanje).

31.

U kasnijoj prepisci između nadležnih danskih tijela i Komisije, Komisija je dopisom od 7. veljače 2013. formalno priopćila da će se smanjenja potpore radi sankcioniranja povreda obveza višestruke sukladnosti izračunavati na temelju ukupnog iznosa potpore za godinu utvrđenja povrede.

32.

AgriFish Agency potom je ponovno otvorio ranije predmete koji su se odnosili na smanjenja potpore te je 2013. donio nove odluke (u daljnjem tekstu: odluke iz 2013.) u kojima je smanjenja potpore utemeljio na iznosu potpore plaćenom u godini utvrđenja povrede, to jest 2011.

33.

Odluke iz 2013. nekim su poljoprivrednicima, uključujući G. Teglgaarda i društvo Fløjstrupgård, koji su između godine(a) počinjenja povrede i godine utvrđenja povrede povećali svoje poljoprivredne površine, uzrokovale veća smanjenja potpore. Nova odluka je G. Teglgaardu uzrokovala smanjenje potpore koje je bilo 1908483,02 danskih kruna (DKK) (približno 256157 eura) veće od smanjenja primjenjivog prema prvotnoj odluci. Društvu Fløjstrupgård nova je odluka pak uzrokovala smanjenje potpore koje je bilo 105396,53 danskih kruna (približno 14146 eura) veće od onog prema prvotnoj odluci.

34.

G. Teglgaard i društvo Fløjstrupgård su protiv odluka iz 2013. uložili pritužbe Fødevareministeriets Klagecenteru (Ured za pritužbe Ministarstva prehrane i okoliša), koji je odlukama od 22. lipnja 2015. i 12. prosinca 2014. potvrdio odluke AgriFish Agencyja iz 2013.

35.

G. Teglgaard i društvo Fløjstrupgård potom su podnijeli tužbe za poništenje odluka iz 2013. sudu koji je uputio zahtjev, koji je prekinuo postupak i Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja na temelju članka 267. UFEU‑a:

„1.   Treba li u slučaju u kojem je poljoprivrednik povrijedio zakonom propisane zahtjeve upravljanja i dobre poljoprivredne i ekološke uvjete u kalendarskoj godini pa se stoga primjenjuje smanjenje izravnih plaćanja za poljoprivrednika (vidjeti članak 6. stavak 1. [Uredbe br. 1782/2003] u vezi s člankom 66. stavkom 1. Uredbe br. 796/2004) iznos smanjenja potpore računati na temelju izravnih plaćanja za poljoprivrednika:

2.   Dolazi li se do istog odgovora na temelju kasnije donesenih pravila iz članka 23. stavka 1. [Uredbe br. 73/2009] u vezi s člankom 70. stavkom 4. i stavkom 8. točkom (a) Uredbe Komisije br. 1122/2009?

3.   Primjenjuje li se na izračun smanjenja potpore, u slučaju u kojem je poljoprivrednik povrijedio zakonom propisane zahtjeve upravljanja i dobre poljoprivredne i ekološke uvjete u 2007. i 2008., ali je povreda prvi put utvrđena/otkrivena u 2011., [Uredba br. 1782/2003] u vezi s Uredbom br. 796/2004 ili [Uredba br. 73/2009] u vezi s Uredbom br. 1122/2009?”

36.

Pisana očitovanja podnijeli su G. Teglgaard i društvo Fløjstrupgård, austrijska i danska vlada te Europska komisija. Te su stranke, uz iznimku austrijske vlade, sudjelovale i na raspravi održanoj 15. ožujka 2018. te su iznijele usmena očitovanja.

37.

Sud koji je uputio zahtjev svojim trećim pitanjem, koje ću prvo razmotriti, traži smjernice o tome koji se skup pravila treba primjenjivati ako je poljoprivrednik 2007. i 2008. povrijedio obveze višestruke sukladnosti, a povreda je otkrivena 2011.: (i) Uredba br. 1782/2003 u vezi s Uredbom br. 796/2004; ili (ii) Uredba br. 73/2009 u vezi s Uredbom br. 1122/2009.

38.

Što se tiče dviju uredbi Vijeća, izvorna verzija članka 6. Uredbe br. 1782/2003 primjenjivala se od 1. siječnja 2005., a njegova izmijenjena verzija od 1. travnja 2008. ( 16 ) Uredba br. 1782/2003 stavljena je izvan snage Uredbom br. 73/2009, čije su se odredbe relevantne za ovaj predmet primjenjivale od 1. siječnja 2009. Članak 23. te uredbe u biti reproducira izmijenjenu verziju članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003.

39.

U skladu s točkom (e) članka 2. Uredbe br. 1782/2003 i točkom (e) članka 2. Uredbe br. 73/2009 (koje gotovo jednako glase te na isto ciljaju u jedanaest originalnih jezičnih verzija), „plaćanja u određenoj kalendarskoj godini” znači „plaćanja koja su dodijeljena ili se tek moraju dodijeliti za odnosnu godinu(-e), uključujući sva plaćanja za ostala razdoblja koja započinju u toj(tim) kalendarskoj(-im) godini(-ama)”.

40.

U trećem podstavku izmijenjene verzije stavka 1. članka 6. Uredbe br. 1782/2003 bilo je predviđeno da kalendarska godina, za potrebe primjene prvog i drugog podstavka stavka 1. članka 6., za 2008. odgovara razdoblju od 1. travnja do 31. prosinca 2008.

41.

Posljedično, na plaćanja dodijeljena u pogledu kalendarske godine 2007., uključujući plaćanja u pogledu ostalih razdoblja s početkom u toj godini, primjenjuje se izvorna verzija članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003.

42.

Što se tiče kalendarske godine 2008., izvorna verzija članka 6. stavka 1. primjenjuje se na plaćanja dodijeljena u pogledu razdoblja od 1. siječnja do 31. ožujka 2008., što uključuje plaćanja u pogledu ostalih razdoblja s početkom u tom tromjesečnom razdoblju, koje treba tumačiti kao posebno razdoblje ili zasebnu „kalendarsku godinu” ( 17 ).

43.

S druge strane, na plaćanja dodijeljena u pogledu razdoblja od 1. travnja do 31. prosinca 2008., uključujući plaćanja u pogledu ostalih razdoblja s početkom u tom devetomjesečnom razdoblju, primjenjuje se izmijenjena verzija članka 6. stavka 1.

44.

Što se tiče uredbi Komisije: Uredba br. 796/2004 primjenjuje se, u skladu s njezinim člankom 81., na „zahtjeve za potporu koji se odnose na tržišne godine ili premijska razdoblja koji su počeli prije 1. siječnja 2005.” [neslužbeni prijevod]. Uredba br. 796/2004 stavljena je izvan snage Uredbom br. 1122/2009. Članak 86. Uredbe br. 1122/2009 izričito predviđa:

„1.   Uredba (EZ) br. 796/2004 stavlja se izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2010.

Međutim, ona se i dalje primjenjuje na zahtjeve za potporu koji se odnose na tržišne godine ili premijska razdoblja koji počinju prije 1. siječnja 2010.”

45.

Člankom 2. točkom 25. Uredbe br. 1122/2009 „premijsko razdoblje” definirano je kao „razdoblje na koje se odnose zahtjevi za potporu neovisno o vremenu podnošenja zahtjeva”.

46.

Stoga, u skladu s tekstom relevantnih odredbi, na smanjenja potpore koja se razmatraju u glavnim predmetima, a odnose se na tržišne godine ili premijska razdoblja koja su počela nakon 1. siječnja 2005., a prije 1. siječnja 2010. primjenjuje se Uredba br. 796/2004.

47.

Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem traži pojašnjenje u pogledu pravilnog tumačenja članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003 i odredbi Uredbe br. 796/2004 kojima je taj članak proveden. Točnije, pita treba li članak 6. stavak 1. tumačiti na način da smanjenja potpore kojima se sankcioniraju povrede obveza višestruke sukladnosti treba izračunati na temelju ukupnog iznosa izravne potpore za godinu počinjenja povrede ili za godinu utvrđenja povrede.

48.

Prvo ću proučiti originalnu verziju Uredbe br. 1782/2003. Nakon toga ću ispitati je li se stanje promijenilo izmjenom njezina članka 6. stavka 1. koja je izvršena Uredbom br. 146/2008, nakon čega ću se okrenuti detaljnim provedbenim pravilima koja je Komisija usvojila (Uredba br. 796/2004). Taj redoslijed analize u skladu je s hijerarhijskim odnosom između Uredbe Vijeća i Komisijine provedbene uredbe.

49.

Iz deset od jedanaest izvornih jezičnih verzija ( 18 ) članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003, kako je glasio prije izmjene, jasno proizlazi da se smanjenja potpore zbog povreda trebaju primijeniti na godinu počinjenja povrede. Tako je, primjerice, engleskom jezičnom verzijom bilo predviđeno da se smanjenje primjenjuje na „ukupan iznos izravnih plaćanja koji bi se trebao dodijeliti u kalendarskoj godini u kojoj je neispunjenje uvjeta nastupilo”. U danskoj, nizozemskoj, finskoj, grčkoj, talijanskoj, portugalskoj, španjolskoj i švedskoj verziji izričito je bilo predviđeno to isto ( 19 ), kao i u njemačkoj verziji, ali u njoj manje izričito (logički, „betreffenden Kalenderjahr” odnosi se na trenutak u kojem je određeno djelovanje ili propust uzrokovao odnosnu povredu) ( 20 ).

50.

Samo je jedna jezična verzija članka 6. stavka 1. – francuska – sadržavala proturječan navod da smanjenje treba primijeniti na godinu utvrđenja povrede ( 21 ).

51.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, tekst jedne jezične verzije odredbe prava Unije ne može biti jedini temelj tumačenja te odredbe niti mu se može dati prednost pred ostalim jezičnim verzijama jer bi takav pristup bio u suprotnosti s obvezom ujednačene primjene prava Unije ( 22 ).

52.

Ovdje je jasno da francuska jezična verzija proturječi svi ostalim jezičnim verzijama. Zato ju se ne može upotrijebiti (kako se čini da je Komisija predložila na raspravi) kao jedini temelj tumačenja članka 6. stavka 1. Međutim, pod pretpostavkom da francuski tekst nije obična prevoditeljska pogreška, postojanje tog različitog teksta znači da puko doslovno tumačenje te odredbe, utemeljeno na ostalih deset jezičnih verzija, ne može kao takvo biti definitivno. U slučaju neslaganja između jezičnih verzija Unijina teksta, odredba u pitanju tumači se ovisno o kontekstu i svrsi propisa čiji je sastavni dio ( 23 ). U obzir se moraju uzeti eventualna ograničenja u tumačenju koja proizlaze iz potrebe za poštovanjem općih načela prava Unije, osobito načela jednakosti i proporcionalnosti ( 24 ). Ta ću važna ograničenja razmatrati kasnije u ovom mišljenju ( 25 ).

53.

U uvodnoj izjavi 2. Uredbe br. 1782/2003 bilo je navedeno da „[p]una isplata državne potpore treba biti povezana s poštovanjem pravila o poljoprivrednom zemljištu i poljoprivrednoj proizvodnji i djelatnosti” te da „države članice trebaju u cijelosti ili djelomično povući izravnu potporu, na temelju kriterija koji su proporcionalni, objektivni i stupnjeviti” ako te norme nisu zadovoljene. Sam članak 6. stavak 1. zahtijeva da „poljoprivrednik bude izravno odgovoran” za povredu da bi se smanjenja mogla primijeniti.

54.

Dakle, svrha relevantnih odredbi Uredbe br. 1782/2003, kako su izvorno glasile, bila je uspostava skupa pravila koja su zahtijevala izravnu vezu između povrede i smanjenja predviđene potpore ( 26 ).

55.

Hoće li se ta svrha bolje zadovoljiti ako se sankcija za povredu izračuna na temelju potpore za godinu počinjenja povrede ili ako se ona izračuna na temelju potpore za godinu utvrđenja povrede?

56.

Primjena propisanih postotnih smanjenja zadržava potrebnu izravnu vezu s povredom koja se sankcionira samo ako se ta postotna smanjenja izračunaju na temelju iznosa potpore koji bi inače trebalo isplatiti za godinu u kojoj se povreda dogodila. Ako bi se postotna smanjenja umjesto toga primijenila na godinu utvrđenja povrede, a ta je godina različita od godine počinjenja povrede, sankcija će biti (primjerice) 3 %-tno smanjenje potpore samo ako se slučajno dogodi da je iznos potpore za godinu utvrđenja povrede jednak iznosu potpore za godinu počinjenja povrede. Za takvu sankciju nikako se ne može smatrati da je izračunana „na temelju kriterija koji su proporcionalni, objektivni i stupnjeviti” ( 27 ).

57.

Ako šire sagledamo svrhu pravila: svrha obveza višestruke sukladnosti i sankcija za njihovu povredu navođenje je poljoprivrednika koji primaju potporu u okviru programa potpore s izravnim plaćanjem da poštuju, godinu za godinom, postojeće propise o poljoprivrednom zemljištu i poljoprivrednoj proizvodnji i djelatnosti ( 28 ). Čini mi se da se ta svrha najbolje može ostvariti tako da sankcija bude izravno i jasno povezana s godinom počinjenja povrede.

58.

U tom je pogledu važno razumjeti da se godina utvrđenja povrede na neki način određuje proizvoljno. Prihvaćam da se nepravilnosti, ako su izvedene provjere na licu mjesta, doista mogu otkriti iste one godine kada se povreda dogodila. Naravno, u takvom će slučaju rezultat izračunavanja postotnog smanjenja biti potpuno jednak neovisno o tome uzme li se kao temelj tog izračuna izravna potpora za godinu počinjenja povrede ili izravna potpora za godinu utvrđenja povrede. Radi se o istoj godini. Međutim, ako se nepravilnost otkrije na temelju različitih provjera (kao u slučajevima koji su predmet ovog zahtjeva za prethodnu odluku), godina utvrđenja povrede je godina u kojoj su nadležna tijela otkrila da je do nje došlo. Ne čini se logičnim tvrditi da smanjenje (od X %) izravne potpore koja bi se inače platila za kasniju godinu koja nije u izravnom odnosu s godinom počinjenja povrede održava „proporcionalnu, objektivnu i stupnjevitu” vezu između povrede i sankcije.

59.

Komisija je nastojala istaknuti da upotreba godine počinjenja povrede kao temelja za izračun nailazi na problem koji se sastoji u tome da je potpora već isplaćena ako je godina utvrđenja povrede kasnija od godine njezina počinjenja.

60.

U tom je pogledu potrebno razlikovati izračunavanje smanjenja od njegova pripisivanja plaćanju potpore koje bi inače bilo izvršeno poljoprivredniku. Nadležna tijela drže podatke o povijesti plaćanja poljoprivrednicima: danas uglavnom u računalnim sustavima. Kako je Komisija priznala na raspravi odgovarajući na pitanja Suda, izračunavanje smanjenja stoga je sasvim moguće izvršiti na temelju izravne potpore za godinu počinjenja povrede; a potom to smanjenje pripisati sljedećoj potpori, koju tek treba dodijeliti. Dovoljan je jednostavan primjer da bismo ilustrirali navedeno i naglasili poželjnost uporabe tog postupka.

61.

Pretpostavimo da je poljoprivrednik A u godini 1 podnio zahtjev za 10000 eura izravne potpore te mu je taj iznos dodijeljen. U godini 2 proširio je svoje gospodarstvo pa je podnio zahtjev za 20000 eura, koje je također dobio. Potom se, u godini 3, utvrdilo da je u godini 1 zapravo nemarno povrijedio obvezu višestruke sukladnosti. U trenutku tog utvrđenja razmatrao se njegov zahtjev za izravnu potporu za godinu 3 – ovog puta za iznos od 30000 eura jer je ponovno proširio svoje gospodarstvo.

62.

Komisijina detaljna provedbena pravila propisuju 3 %-tno smanjenje predviđene potpore kao sankciju za nemarnu povredu obveza višestruke sukladnosti (članak 66. Uredbe br. 796/2004). Podrazumijeva se da tu sankciju nije moguće pripisati izravnoj potpori za godinu 1 jer je poljoprivrednik tu potporu već primio. Međutim, iznos sankcije moguće je izračunati s obzirom na izravnu potporu za godinu 1 (što rezultira sankcijom od 300 eura – to jest 3 % od 10000 eura) te ga potom pripisati izravnoj potpori koju poljoprivrednik tek treba dobiti za godinu 3. Tako će poljoprivrednik u godini 3 dobiti 300 eura manje od 30000 eura, to jest 29700 eura.

63.

Tim se postupkom pravilno sankcionira, 3 %-tnim smanjenjem, nemarno postupanje poljoprivrednika A u godini 1. Ako bi se sankcija izračunala na temelju izravne potpore za godinu 3 i pripisala toj potpori, rezultat bi bila sankcija (3 % od 30000 eura, što iznosi 900 eura) koja ne iznosi 3 % izravne potpore za godinu u kojoj je počinjena nemarna povreda obveza višestruke sukladnosti. Umjesto toga, to bi nemarno postupanje bilo sankcionirano s 9 %.

64.

Stoga smatram da članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003, kako je izvorno glasio, treba tumačiti na način da smanjenja potpore zbog povrede obveza višestruke sukladnosti treba izračunati na temelju izravne potpore za kalendarsku godinu u kojoj se povreda dogodila.

65.

Članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003 izmijenjen je Uredbom br. 146/2008, s učinkom od 1. travnja 2008. Nakon izmjene glasio je:

„Ako u bilo kojem trenu u određenoj kalendarskoj godini (dalje u tekstu ‚dotična kalendarska godina’) nisu ispunjeni propisani zahtjevi upravljanja ili dobri poljoprivredni i ekološki uvjeti, te je takvo neispunjenje uvjeta posljedica djelovanja ili propusta za koje je izravno odgovoran poljoprivrednik koji je u dotičnoj kalendarskoj godini podnio zahtjev za potporu, ukupan iznos izravnih plaćanja koji bi se […] trebao dodijeliti tom poljoprivredniku umanjuje se ili ukida […]”

66.

Godina počinjenja povrede ne spominje se izričito ni u jednoj od jedanaest originalnih jezičnih verzija izmijenjenog članka 6., a odstupanja između teksta francuske i ostalih deset jezičnih verzija koja su postojala prije izmjene, sada, kako se čini, ne postoje.

67.

Ništa u uvodnim izjavama Uredbe br. 146/2008 (a u biti ni Uredbe br. 73/2009, koja je kasnije zamijenila i stavila izvan snage Uredbu br. 1782/2003) ne upućuje na to da se u pogledu izračunavanja smanjenja izravne potpore kojima se sankcioniraju povrede obveza višestruke sukladnosti htjela napraviti ikakva promjena.

68.

Komisija ističe tu činjenicu ( 29 ) te izričito navodi da se stoga i izvornoj verziji članka 6. Uredbe br. 1782/2003 i njegovoj verziji nakon izmjena izvršenih Uredbom br. 146/2008 treba pridati isto značenje.

69.

Slažem se s navodom da izvornoj i izmijenjenoj verziji treba pridati isto značenje. Čini mi se da doslovno tumačenje izmijenjenog teksta ponovno upućuje na izravnu vezu koja treba postojati između povrede i posljedične sankcije. Kako je austrijska vlada pravilno naglasila u svojim očitovanjima o prvom prethodnom pitanju, ta se izravna veza može osigurati samo tako da se postotno smanjenje koje treba primijeniti na izravnu potporu koju bi poljoprivrednik – prekršitelj inače dobio izračuna na temelju potpore za godinu počinjenja povrede. Ni tekst ni smisao ne upućuju na alternativno tumačenje koje Komisija zagovara.

70.

Stoga zaključujem da izmijenjenu verziju članka 6. stavka 1. treba, kao i njegovu izvornu verziju, tumačiti na način da zahtijeva da se smanjenja izravne potpore kojima se sankcionira povreda obveza višestruke sukladnosti izračunaju na temelju ukupne izravne potpore za godinu počinjenja povrede.

71.

S obzirom na taj kontekst, sada ću razmotriti relevantne odredbe Komisijine provedbene uredbe.

72.

Članak 66. Uredbe br. 796/2004 u svim jezičnim verzijama predviđa da smanjenje izravnih plaćanja zbog nemarne povrede obveza višestruke sukladnosti treba primijeniti na godinu utvrđenja povrede.

73.

S obzirom na tu formulaciju, Komisija poziva Sud da članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003 protumači u svjetlu teksta koji je odabrala u svojoj provedbenoj uredbi i njezine namjere pri odabiru tog teksta.

74.

Međutim, Sud je više puta zaključio da provedbena uredba (tercijarno zakonodavstvo) usvojena na temelju ovlašćujuće odredbe iz Uredbe Vijeća (sekundarno zakonodavstvo) ne smije odstupati od Uredbe Vijeća, kojoj je podređena ( 30 ). Relevantni dijelovi Uredbe br. 796/2004 usvojeni su na temelju članaka 7. i 144. Uredbe br. 1782/2003. Komisija je stoga bila vezana odredbama Uredbe br. 1782/2003 – osobito načelom iz njezina članka 6. stavka 1. – prilikom usvajanja detaljnih pravila za provedbu tog načela. Nije mogla zakonito utvrditi pravila proturječna Uredbi br. 1782/2003. Njezine mogućnosti (delegirane ovlasti) usvajanja propisa u obliku tercijarne uredbe bile su ograničene onime što je bilo propisano u (hijerarhijski nadređenom) sekundarnom zakonodavstvu usvojenom u okviru Vijeća.

75.

Već sam istaknula da, prema mojemu mišljenju, članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003 godinu počinjenja povrede predviđa kao godinu na temelju koje treba izračunati postotno smanjenje izravne potpore kojim se sankcionira ta povreda. Tekstu članka 66. stavka 1. Uredbe br. 796/2004, ako ga se smisleno čita, sasvim je moguće pridati značenje koje je spojivo s tim zahtjevom.

76.

Već sam skrenula pozornost, u točki 60. ovog mišljenja, na ključnu razliku između izračunavanja i pripisivanja. Članak 66. stavak 1. predviđa da se „[umanjenje primjenjuje] na ukupan iznos izravnih plaćanja […] koji je odobren ili treba odobriti poljoprivredniku na temelju zahtjeva koje je podnio ili još treba podnijeti u kalendarskoj godini utvrđivanja prekršaja” (moje isticanje). Komisija poziva Sud da riječ „primjenjuje” protumači na način da znači i „izračunava” i „pripisuje”. Međutim, koliko je meni poznato, ne postoji jezični razlog koji bi opravdao takvo tumačenje. Riječ „primjenjuje” poprilično je apstraktna i općenita. Može se (prihvaćam) shvatiti kao „izračunava” (što je sinonim izraza „izračunava na temelju”); a to je očito način na koji Komisija želi da ju se tumači. Međutim, riječ „primjenjuje” isto tako može značiti i „pripisuje” (nakon „izračunavanja” ili „utvrđivanja”, na drukčijoj osnovi). Smatram da ne postoji dobar razlog za tvrdnju da riječ „primjenjuje” nužno mora značiti i„izračunava”i„pripisuje” ako je to protivno smislu onoga što se mjerom nastoji postići (a bilo bi ako bi se to kombinirano tumačenje ovdje prihvatilo).

77.

Točno je da se na kraju prvog podstavka stavka 1. članka 66. govori o „3 % dotičnog ukupnog iznosa”, čime se, kako se čini, upućuje na plaćanje za kalendarsku godinu utvrđenja povrede. S obzirom na tumačenje (hijerarhijski nadređene) uredbe Vijeća koje smatram pravilnim, čini mi se da riječi koje sam stavila u kurziv nužno moraju otpasti.

78.

Budući da je Komisija odgovarajući na raspravi na pitanja Suda čvrsto ostala pri svojem tumačenju zakonodavstva u pitanju, na meni je da pažljivo ispitam dodatna opravdanja koja je iznijela u prilog svojem tumačenju.

79.

Komisija tvrdi, kao prvo, da su provjere na licu mjesta u pogledu višestruke sukladnosti obvezne, dok je upravni nadzor (poput onog koji je primijenjen u predmetnim slučajevima) fakultativan ( 31 ). Zato su godina počinjenja i godina utvrđenja povrede obično iste.

80.

Danska vlada ne slaže se s Komisijom u pogledu činjenica te je iznijela elemente koji upućuju na to da se navedene dvije godine ne podudaraju uvijek.

81.

Očito, ako su godina počinjenja povrede i godina njezina utvrđenja iste, nije važno na kojoj će se temeljiti izračun postotnog smanjenja potpore kojim se sankcionira povreda obveza višestruke sukladnosti. Međutim, ako te dvije godine nisu iste, odabir godine za izračun može biti od velike važnosti ( 32 ). Komisijin argument stoga promašuje bit.

82.

Kao drugo, Komisija ističe upravnu praktičnost. Drugim riječima, tvrdi da je jednostavnije ako se ista godina uzme kao osnova za izračunavanje smanjenja i kao razdoblje kojemu treba pripisati smanjenje.

83.

Međutim, kada ju je Sud ispitivao na raspravi, Komisija je prihvatila da nadležna tijela država članica često raspolažu povijesnim podacima o plaćanjima, uglavnom u računalnom obliku, i da smanjenje nije naročito teško izračunati s obzirom na godinu počinjenja povrede i potom ga pripisati godini utvrđenja povrede. Komisija je prihvatila i da je moguće, ako za godinu utvrđenja povrede nije podnesen zahtjev za potporu (primjerice, zato što se osoba odgovorna za povredu otada prestala baviti poljoprivredom), da se smanjenje izračuna s obzirom na godinu počinjenja povrede, a potom da se, kao dug koji treba namiriti nadležnim tijelima, traži povrat iznosa potpore koji je u toj godini preplaćen. Čini mi se da to pobija Komisijin argument o upravnoj praktičnosti.

84.

Kao treće, Komisija se pozvala na namjeru kojom se pri formuliranju provedbene uredbe vodila kao smjernicama za način na koji treba tumačiti Uredbu br. 1782/2003. Taj sam pristup već razmatrala i odbila ( 33 ).

85.

Zaključujem da ti argumenti ne pružaju nijedan uvjerljiv razlog za usvajanje drukčijeg stajališta u pogledu načina na koji treba tumačiti Uredbu Vijeća (te stoga i Komisijinu provedbenu uredbu).

86.

Osim toga, u vezi sa stajalištem Komisije postoji veći i bitniji problem.

87.

Drugi podstavak stavka 2. članka 40. UFEU‑a predviđa da zajednička organizacija poljoprivrednih tržišta „isključuje svaku diskriminaciju između proizvođača ili potrošača unutar Unije”. Tom se formulacijom jasno zabranjuje diskriminacija između proizvođača istog proizvoda. Međutim, ona ne govori jednakom jasnoćom o izračunavanju smanjenja potpora koje se poljoprivrednicima plaćaju na temelju Uredbe br. 1782/2003. Ipak, zabrana diskriminacije iz Ugovora tek je konkretan izraz općeg načela jednakosti (ili jednakog postupanja), koje je jedno od temeljnih načela prava Unije. To načelo zahtijeva da se prema sličnim situacijama ne postupa različito, osim ako je različito postupanje objektivno opravdano ( 34 ).

88.

Je li tumačenje Uredbe br. 1782/2003 koje je Komisija iznijela u svojoj Uredbi br. 796/2004 i svojim pisanim smjernicama koje je u dopisu od 7. veljače 2013. dao AgriFish Agency, prema kojem se smanjenja potpore moraju izračunati na temelju iznosa potpore za godinu utvrđenja povrede, u skladu s načelom jednakosti?

89.

Smatram da je odgovor na to pitanje očito negativan. To ću ilustrirati sljedećim primjerom.

90.

Pretpostavimo da poljoprivrednici A, B i C imaju identična gospodarstva i da svaki ima pravo na 10000 eura izravne potpore za godinu 1. Svaki od njih u godini 1 počini potpuno istu povredu obveza višestruke sukladnosti, ali te se povrede ne otkriju te godine.

91.

U godini 2 poljoprivrednik A prestane se baviti poljoprivredom te svoje gospodarstvo prenese drugom poljoprivredniku. Poljoprivrednik B nastavi raditi na istom gospodarstvu i potraživati isti iznos (10000 eura) izravne potpore. Poljoprivrednik C je proširio svoje gospodarstvo te shodno tomu traži veći iznos izravne potpore.

92.

U godini 3 povrede se otkriju. Nadležna tijela „utvrde” te povrede i donesu odluke o smanjenju izravne potpore svakom poljoprivredniku za 3 % od – kako Komisija inzistira da treba učiniti – ukupnog iznosa izravne potpore na koji svaki od poljoprivrednika ima pravo u godini 3.

93.

Posljedično, poljoprivrednik A (koji ne potražuje izravnu potporu u godini 3 jer se prestao baviti poljoprivredom) podliježe smanjenju izravnog plaćanja od 3 % x nula. Dakle, ne snosi nikakve posljedice. Poljoprivrednik B, koji radi na istom gospodarstvu kao u godini 1 te ima pravo na 10000 eura izravnih plaćanja za godinu 3, podliježe smanjenju tih plaćanja od 3 % x 10000 eura, ili 300 eura. Sankcija kojoj je podvrgnut slučajno je ista kao ona kojoj bi bio podvrgnut da se 3 %-tno smanjenje potpore izračunalo na temelju godine počinjenja povrede. (Kažem „slučajno” jer su veličina njegova gospodarstva i iznos izravne potpore na koji ima pravo u godini 3 spletom okolnosti isti kao u godini 1.) Poljoprivrednik C znatno je proširio svoje gospodarstvo te ima pravo na 100000 eura izravnih plaćanja u godini 3. Sankcija kojoj je podvrgnut zbog povrede u godini 1 stoga se sastoji u smanjenju izravnih plaćanja za godinu 3 u iznosu od 3000 eura.

94.

Vidljivo je da primjena Komisijine metodologije rezultira nametanjem sankcija koje se znatno međusobno razlikuju ovisno o tome o kojem je od trojice poljoprivrednika riječ (0 eura, 300 eura odnosno 3000 eura), a odnose se na potpuno identične povrede obveza višestruke sukladnosti u godini 1. Komisija nije iznijela nijedan razlog sukladan ciljevima zakonodavstva koji bi iole opravdao takav ishod. Umjesto toga, identično ponašanje vrlo se različito sankcionira, zbog razloga koji nemaju nikakve veze sa stvarnom povredom i koji su nespojivi sa svrhom relevantnog zakonodavstva.

95.

Komisija se, svjesna tih problema, poziva na načelo proporcionalnosti radi opravdanja tako nastale nepravde. Stoga ću sada razmotriti argument koji iznosi na temelju tog načela.

96.

Mjere koje se provode odredbama prava Unije moraju biti prikladne za ostvarenje cilja kojem se teži i ne smiju prekoračivati ono što je nužno za njegovo ostvarenje ( 35 ). Kako je vidljivo iz primjera koji sam upravo iznijela, izračunavanje kaznenog postotnog smanjenja na temelju izravne potpore za godinu utvrđenja povrede ne zadovoljava taj zahtjev. Ono nije „prikladno za ostvarenje ciljeva kojima se teži” u Uredbi br. 796/2004. Osim toga, poljoprivrednik koji u toj sljedećoj godini ne potražuje nikakvu potporu u okviru programa izravnih plaćanja (poljoprivrednik A u mojem primjeru) neće biti sankcioniran u slučaju primjene te metode izračuna. Nasuprot tomu, neke će povrede biti sankcionirane strože nego što je to nužno (te, kako se čini, strože nego što se želi) (poljoprivrednik C u mojem primjeru). Ta metoda željenu izravnu vezu između povrede pravila o višestrukoj sukladnosti i sankcije za povredu održava samo kada se godina počinjenja povrede i godina utvrđenja povrede podudaraju.

97.

Komisija u svojim pisanim očitovanjima prihvaća da načelo proporcionalnosti može biti povrijeđeno u takvim okolnostima. Kao rješenje predlaže da se u tim specifičnim slučajevima kao temelj izračuna upotrijebe izravna plaćanja za godinu počinjenja povrede. Prema mojemu shvaćanju, Komisija time tvrdi da je pravilno upotrijebiti godinu utvrđenja povrede kao temelj izračuna sankcije; ali da je moguće u pomoć pozvati načelo proporcionalnosti kada to opće pravilo dovodi do ishoda koji je očito nepravilan.

98.

Komisija prilikom ispitivanja na raspravi nije uspjela navesti slučaj u sudskoj praksi Suda u kojem je Sud prihvatio takav način primjene načela proporcionalnosti da bi se ispravila strukturna manjkavost uzrokovana odabirom određene metode. Ni ja nisam upoznata s nijednim predmetom koji bi išao u prilog tom novom pristupu.

99.

Danska vlada na raspravi je naglasila – pravilno, prema mojemu mišljenju – da metoda izračuna sankcije mora, prije svega, zadovoljavati dva kriterija. Mora biti jasna, kako bi ju nadležna nacionalna tijela mogla jednostavno primijeniti na velik broj pojedinačnih slučajeva; te mora pružati pravnu sigurnost, i pojedinačnom poljoprivredniku i nacionalnoj upravi. Teško je zamisliti uređenje koje je u većoj suprotnosti s tim dvama ciljevima od onog kod kojeg preopterećena tijela slobodno mijenjaju čitav temelj izračuna kada je rezultat primjene standardne metode „dovoljno” neprihvatljiv (što god to točno značilo).

100.

Naposljetku, ističem i Komisijin argument da korektivna primjena načela proporcionalnosti ne bi bila potrebna kada bi pravila bila namjerno povrijeđena, zbog načela „fraus omnia corrumpit”. Međutim, zakonodavac Unije je za sankcioniranje namjernih povreda predvidio primjenu drukčijeg (višeg) postotka nego za sankcioniranje nemarnih povreda ( 36 ). S obzirom na to, Komisijin mi je argument nerazumljiv te u svakom slučaju neuvjerljiv.

101.

Stoga snažno preporučujem Sudu da se ne prikloni toj – prema mojemu mišljenju upitnoj – primjeni načela proporcionalnosti radi rješavanja problema koje je očito izazvala metoda koju Komisija preferira; nego da prihvati tumačenje Uredbe br. 1782/2003 i Uredbe br. 796/2004 kojim se izbjegava sam nastanak tih problema.

102.

Stoga zaključujem da članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003, kako njegovu izvornu verziju tako i njegovu verziju nakon izmjena izvršenih Uredbom br. 146/2008, treba tumačiti na način da postotna smanjenja izravne potpore kojima se sankcioniraju povrede obveza višestruke sukladnosti treba izračunati na temelju izravne potpore za kalendarsku godinu u kojoj se povreda dogodila. Članak 66. stavak 1. Uredbe br. 796/2004 treba tumačiti na način da smanjenje izravne potpore kojim se sankcioniraju povrede obveza višestruke sukladnosti treba izračunati s obzirom na godinu počinjenja povrede i potom pripisati – to jest primijeniti – na potporu za godinu utvrđenja povrede.

103.

Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem pita bi li se do odgovora koji Sud pruži na prvo pitanje došlo i na temelju članka 23. stavka 1. Uredbe br. 73/2009 te članka 70. stavka 4. i članka 70. stavka 8. točke (a) Uredbe br. 1122/2009. Na to pitanje mogu kratko odgovoriti.

104.

Članak 23. Uredbe br. 73/2009 gotovo doslovce reproducira tekst članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003, kako je izmijenjen Uredbom br. 146/2008. Analiza preambule Uredbe br. 73/2009 ne upućuje na to da je zakonodavac namjeravao promijeniti načelo sadržano u izmijenjenoj verziji članka 6. Uredbe br. 1782/2003 kada je taj članak zamijenio člankom 23. Uredbe br. 73/2009.

105.

Analiza koju sam gore iznijela u pogledu članka 6. Uredbe br. 1782/2003, kako njegove izvorne tako i izmijenjene verzije, stoga vrijedi i za članak 23. Uredbe br. 73/2009.

106.

U stavku 4. članka 70. Uredbe br. 1122/2009, „Opća načela i definicije”, bilo je predviđeno da se „[s]matra […] da su neusklađenosti ‚određene’ ako su utvrđene prilikom bilo koje kontrole izvedene u skladu s ovom Uredbom ili je s njima na bilo koji način upoznato nadležno kontrolno tijelo ili, prema potrebi, agencija za plaćanja”, a u stavku 8. tog članka da se „postotak umanjenja […] primjenjuje […] na ukupan iznos izravnih plaćanja koji je odobren ili se treba odobriti dotičnom poljoprivredniku, a prema zahtjevima za potpore koje je podnio ili ih treba podnijeti u kalendarskoj godini utvrđivanja prekršaja […]”.

107.

Zbog razloga koje sam u točkama 74. do 101. ovog mišljenja istaknula u pogledu ekvivalentnog pravila iz članka 66. stavka 1. Uredbe br. 796/2004, članak 70. Uredbe br. 1122/2009 treba, kako bi se poštovalo načelo iz članka 23. Uredbe br. 73/2009, tumačiti na način da smanjenja izravne potpore kojima se sankcioniraju povrede obveza višestruke sukladnosti treba izračunati s obzirom na godinu počinjenja povrede i potom pripisati – to jest primijeniti – na potporu za godinu utvrđenja povrede.

108.

Na drugo prethodno pitanje stoga bi trebalo odgovoriti na način da članak 23. Uredbe br. 73/2009 treba tumačiti na način da postotna smanjenja izravne potpore kojima se sankcioniraju povrede obveza višestruke sukladnosti treba izračunati na temelju izravne potpore za kalendarsku godinu u kojoj se povreda dogodila. Članak 70. Uredbe br. 1122/2009 treba tumačiti na način da smanjenja izravne potpore kojima se sankcioniraju povrede obveza višestruke sukladnosti treba izračunati s obzirom na godinu počinjenja povrede i potom pripisati – to jest primijeniti – na potporu za godinu utvrđenja povrede.

109.

S obzirom na sve navedeno, smatram da Sud treba na sljedeći način odgovoriti na pitanja koja mu je uputio Østre Landsret (Žalbeni sud regije Istok, Danska):

Treće pitanje:

Na plaćanja dodijeljena za kalendarsku godinu 2007., uključujući plaćanja za ostala razdoblja s početkom u toj godini, primjenjuje se članak 6. stavak 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o zajedničkim pravilima za programe izravnih potpora u okviru zajedničke poljoprivredne politike i određenim programima potpore poljoprivrednicima, kako je izvorno glasio.

Na plaćanja dodijeljena za razdoblje od 1. siječnja do 31. ožujka 2008., uključujući plaćanja za ostala razdoblja s početkom u tom tromjesečnom razdoblju, primjenjuje se članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003, kako je izvorno glasio.

Na plaćanja dodijeljena za razdoblje od 1. travnja do 31. prosinca 2008., uključujući plaćanja za ostala razdoblja s početkom u tom devetomjesečnom razdoblju, primjenjuje se članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003, kako je glasio nakon izmjena izvršenih Uredbom Vijeća (EZ) br. 146/2008 od 14. veljače 2008.

U skladu s člankom 86. Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj uredbi, Uredba Komisije (EZ) br. 796/2004 od 21. travnja 2004. primjenjuje se na zahtjeve za potporu koji se odnose na tržišne godine ili premijska razdoblja koji su počeli prije 1. siječnja 2010.

Prvo pitanje:

Članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003, kako njegovu izvornu verziju tako i njegovu verziju nakon izmjena izvršenih Uredbom br. 146/2008, treba tumačiti na način da postotna smanjenja izravne potpore kojima se sankcioniraju povrede obveza višestruke sukladnosti treba izračunati na temelju izravne potpore za kalendarsku godinu u kojoj se povreda dogodila. Članak 66. stavak 1. Uredbe br. 796/2004 treba tumačiti na način da smanjenje izravne potpore kojim se sankcioniraju povrede obveza višestruke sukladnosti treba izračunati s obzirom na godinu počinjenja povrede i potom pripisati – to jest primijeniti – na potporu za godinu utvrđenja povrede.

Drugo pitanje:

Članak 23. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003, treba tumačiti na način da postotna smanjenja izravne potpore kojima se sankcioniraju povrede obveza višestruke sukladnosti treba izračunati na temelju izravne potpore za kalendarsku godinu u kojoj se povreda dogodila. Članak 70. Uredbe br. 1122/2009 treba tumačiti na način da smanjenja izravne potpore kojima se sankcioniraju povrede obveza višestruke sukladnosti treba izračunati s obzirom na godinu počinjenja povrede i potom pripisati – to jest primijeniti – na potporu za godinu utvrđenja povrede.