1.

Svojim prethodnim pitanjem Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud, Češka Republika) Sudu postavlja pitanje o tumačenju odredbi Uredbe (EU) br. 604/2013 ( 2 ) (u daljnjem tekstu: Uredba Dublin III) kojima se utvrđuje mogućnost država članica da zadrže podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ( 3 ) (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva) u očekivanju transfera u državu članicu odgovornu za razmatranje njegova zahtjeva.

2.

U skladu s člankom 28. stavkom 2. te uredbe, ta se mogućnost može primijeniti ako, među ostalim, postoji „velika opasnost od bijega” predmetne osobe. Člankom 2. točkom (n) iste uredbe, kojom se definira „opasnost od bijega”, predviđa se da takvu opasnost treba ocijeniti u svakom pojedinom slučaju na temelju „objektivnih kriterija definiranih zakonom”.

3.

U vrijeme nastanka činjenica iz kojih proizlazi glavni postupak ti kriteriji još nisu bili utvrđeni u češkom zakonodavstvu, ali je bila predložena zakonodavna izmjena za njihovo uvođenje. Prema riječima češke vlade, ta je izmjena u međuvremenu usvojena.

4.

U tim okolnostima sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li za ispunjenje zahtjeva da se „zakonom” definiraju objektivni kriteriji na temelju kojih bi se moglo procijeniti postojanje opasnosti od bijega, navedenog u članku 2. točki (n) Uredbe Dublin III, potrebno donijeti zakonodavstvo ili taj zahtjev može biti ispunjen i kada takvi kriteriji proizlaze iz sudske prakse viših sudova i/ili upravne prakse države članice.

5.

Članak 5. stavak 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP) glasi:

„Svatko ima pravo na slobodu i osobnu sigurnost. Nitko se ne smije lišiti slobode, osim u sljedećim slučajevima i u postupku propisanom zakonom:

[…]

6.

Člankom 53. EKLJP‑a propisuje se da se „[n]išta u [toj konvenciji] neće […] tumačiti kao da ograničava ili ukida bilo koje ljudsko pravo i temeljnu slobodu koji su priznati zakonima neke visoke ugovorne stranke ili bilo kojim drugim sporazumom kojega je ona stranka”.

7.

U skladu s člankom 6. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), „[s]vatko ima pravo na slobodu i osobnu sigurnost”.

8.

Člankom 52. Povelje predviđa se:

„1.   Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.

[…]

3.   U onoj mjeri u kojoj ova Povelja sadrži prava koja odgovaraju pravima zajamčenima Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz spomenute Konvencije. Ova odredba ne sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu.

[…]”

9.

U skladu s uvodnom izjavom 20. Uredbe Dublin III:

„Zadržavanje podnositelja zahtjeva primjenjuje se u skladu s temeljnim načelom da se osobu ne smije zadržati samo zbog toga što traži međunarodnu zaštitu. Zadržavanje bi trebalo biti što je kraće moguće i u skladu s načelom nužnosti i razmjernosti. Zadržavanje podnositelja zahtjeva trebalo bi posebno biti u skladu s člankom 31. Ženevske konvencije. Postupci predviđeni ovom Uredbom u vezi sa zadržanom osobom moraju se primjenjivati kao prioritetni u najkraćem mogućem roku. Kada je riječ o općim jamstvima u vezi sa zadržavanjem te uvjetima zadržavanja države članice trebale bi, prema potrebi, primjenjivati odredbe Direktive 2013/33/EU i na osobe zadržane na temelju ove Uredbe.”

10.

Člankom 2. točkom (n) te uredbe određuje se da „opasnost od bijega” znači „postojanje razloga u pojedinačnom slučaju, koji su utemeljeni na objektivnim kriterijima definiranima zakonom i koji daju povoda za pretpostavku da bi podnositelj zahtjeva ili državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva, u vezi s kojim se provodi postupak transfera, mogao pobjeći”.

11.

Članak 28. navedene uredbe pod naslovom „Zadržavanje” glasi:

„1.   Države članice ne smiju zadržati osobu samo stoga jer se u vezi s njom provodi postupak određen ovom Uredbom.

2.   Kada postoji velika opasnost od bijega, države članice mogu zadržati predmetnu osobu u svrhu osiguranja postupaka transfera u skladu s ovom Uredbom, na temelju ocjene svakog pojedinog slučaja i samo u onoj mjeri u kojoj je zadržavanje razmjerno te ako se ne mogu djelotvorno primijeniti druge manje prisilne mjere.

[…]”

12.

Uvodnom izjavom 15. Direktive 2013/33/EU ( 4 ) (u daljnjem tekstu: Direktiva o prihvatu) propisano je sljedeće:

„Zadržavanje podnositelja zahtjeva trebalo bi primjenjivati u skladu s temeljnim načelom prema kojem se osobu ne bi smjelo zadržavati samo zbog toga [što] traži međunarodnu zaštitu, posebno u skladu s međunarodnim pravnim obvezama država članica i člankom 31. Ženevske konvencije. Podnositelje zahtjeva smije se zadržati samo pod vrlo jasno definiranim iznimnim okolnostima koje su utvrđene u ovoj Direktivi te u skladu s načelima nužnosti i razmjernosti u odnosu na način i svrhu takvog zadržavanja. Kada se podnositelja zahtjeva zadržava on mora imati djelotvoran pristup potrebnim postupovnim jamstvima, kao što je podnošenje pravnog lijeka pred nacionalnim pravosudnim tijelom.”

13.

U skladu s člankom 8. te direktive:

„1.   Države članice ne smiju zadržati osobu samo zato jer je podnositelj zahtjeva u skladu s Direktivom 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite.

2.   Kada se pokaže potrebnim, i na temelju pojedinačne ocjene svakog slučaja, države članice mogu zadržati podnositelja zahtjeva, ako se ne mogu primijeniti druge manje prisilne mjere.

3.   Podnositelja zahtjeva može se zadržati samo:

[…]

Razlozi za zadržavanje utvrđuju se nacionalnim pravom.”

14.

Člankom 129. stavkom 1. Zakona br. 326/1999 o boravku stranaca na državnom području Češke Republike i izmjeni drugih zakona (u daljnjem tekstu: Zakon o boravku stranaca) predviđa se da će „[p]olicija […] zadržati u isključivo nužnom razdoblju stranca koji je nezakonito ušao ili nezakonito boravi na državnom području, u svrhu njegova povratka, primjenjujući međunarodnu konvenciju koja je sklopljena s drugom državom članicom Europske unije prije 13. siječnja 2009. ili primjenjujući izravno primjenjivo pravno pravilo Europskih zajednica”.

15.

U vrijeme donošenja odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u tijeku je bio zakonodavni postupak kojim se namjeravalo izmijeniti članak 129. Zakona o boravku stranaca na način da mu se doda stavak 4. koji glasi:

„Policija će odlučiti o zadržavanju stranca u svrhu njegova povratka u državu koju obvezuje izravno primjenjiva odredba Unije samo ako postoji velika opasnost od bijega. Velika opasnost od bijega obuhvaća osobito okolnost da je stranac nezakonito boravio na državnom području, da je već ranije izbjegavao povratak u državu koju obvezuje izravno primjenjiva odredba Unije ili je pokušao bijeg ili je izrazio namjeru nepoštovanja konačne odluke o transferu u državu koju obvezuje izravno primjenjiva odredba Unije ili takva namjera jasno proizlazi iz njegova ponašanja. Velika opasnost od bijega obuhvaća također okolnost da stranac koji će biti vraćen u državu koju obvezuje izravno primjenjiva odredba Unije i s kojom Češka Republika izravno graniči ne može sam zakonito putovati u tu državu i ne može dostaviti boravišnu adresu na državnom području.”

16.

Prema pisanim očitovanjima Komisije, češki zakonodavac donio je tu izmjenu 11. studenoga 2015. Češka vlada na raspravi je potvrdila donošenje navedene izmjene.

17.

Salah Al Chodor i njegova dva sina Ajlin i Ajvar Al Chodor (u daljnjem tekstu: S., A. i A. Al Chodor), irački državljani, bili su predmet policijske kontrole u Češkoj Republici 7. svibnja 2015. Budući da nisu predočili nikakve identifikacijske isprave, Policie České republiky, Krajské ředitelství Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie (policija Češke Republike, regionalna uprava iz Ústí nad Labem, policijska uprava za strance, u daljnjem tekstu: policija za strance) protiv njih je pokrenula upravni postupak.

18.

Tijekom saslušanja koje je provela policija za strance S., A. i A. Al Chodor naveli su da su kurdskog podrijetla i da su njihovo selo zauzeli borci terorističke organizacije „Islamske države”. S., A. i A. Al Chodor su preko Turske stigli u Grčku, odakle su put nastavili kamionom. U Mađarskoj ih je zaustavila policija koja im je uzela otiske prstiju. Salah Al Chodor izjavio je da je tada potpisao nekoliko isprava. Idući dan S., A. i A. Al Chodor odvedeni su na željeznički kolodvor, odakle su usmjereni prema izbjegličkom kampu. Dva dana poslije napustili su kamp da bi se pridružili članovima svoje obitelji u Njemačkoj.

19.

Nakon što ih je zaustavila u Češkoj Republici, policija za strance izvršila je uvid u bazu podataka EURODAC i utvrdila da su S., A. i A. Al Chodor podnijeli zahtjev za azil u Mađarskoj. Osim toga, dotične osobe nisu imale ni boravišnu dozvolu ni putne isprave. Za smještaj u Češkoj Republici nisu imale financijskih sredstava niti su poznavale osobu koja bi im u tom pogledu mogla pomoći.

20.

Budući da su S., A. i A. Al Chodor napustili izbjeglički kamp u Mađarskoj ne čekajući odluku o zahtjevu za azil, budući da su bili svjesni nezakonitosti svojeg boravka i da su izjavili da namjeravaju nastaviti put prema Njemačkoj, policija za strance smatrala je da postoji velika opasnost od toga da te osobe pobjegnu. Na temelju takvog utvrđenja i razmatranja prema kojem se na njih nije mogla primijeniti nijedna manje prisilna mjera, policija za strance zadržala je dotične osobe u razdoblju od trideset dana odlukom od 8. svibnja 2015., na temelju članka 129. stavka 1. Zakona o boravku stranaca, u vezi s člankom 28. Uredbe Dublin III. Po isteku tog zadržavanja S., A. i A. Al Chodor trebali su biti transferirani u Mađarsku jer je ta država članica bila odgovorna za razmatranje njihova zahtjeva za azil na temelju odredbi Uredbe Dublin III.

21.

Krajský soud v Ústí nad Labem (Okružni sud u Ústí nad Labem, Češka Republika), pred kojim su S., A. i A. Al Chodor podnijeli tužbu protiv te odluke, tu je odluku poništio. Taj je sud smatrao da se, s obzirom na to da u češkom zakonodavstvu ne postoji definicija objektivnih kriterija koji omogućuju procjenu opasnosti od bijega, kao što se to zahtijeva člankom 2. stavkom (n) Uredbe Dublin III, podnositelji zahtjeva u Češkoj Republici ne mogu zadržati na temelju članka 28. stavka 2. te uredbe. Navedeni sud time je slijedio pristup Bundesgerichtshofa (Savezni vrhovni sud, Njemačka) ( 5 ) i Verwaltungsgerichtshofa (Upravni sud, Austrija) ( 6 ).

22.

S., A. i A. Al Chodor pušteni su na slobodu odmah nakon poništenja odluke policije za strance. Potom su napustili Češku Republiku otišavši u nepoznatom smjeru.

23.

Policija za strance uložila je kasacijsku žalbu pred Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud) protiv presude Krajský soud v Ústí nad Labem (Okružni sud u Ústí nad Labem). Prema mišljenju policije za strance, samo nepostojanje nacionalnih zakonodavnih odredbi kojima se definiraju objektivni kriteriji za opasnost od bijega ne dovodi do neprimjene članka 28. stavka 2. Uredbe Dublin III.

24.

Sud koji je uputio zahtjev zato želi znati predstavljaju li članak 28. stavak 2., u vezi s člankom 2. točkom (n) Uredbe Dublin III, i/ili članak 129. stavak 1. Zakona o boravku stranaca dovoljan pravni temelj s obzirom na to da u nacionalnom zakonodavstvu ne postoje kriteriji na temelju kojih bi se moglo procijeniti postojanje opasnosti od bijega. Pita se je li priznavanjem takvih kriterija u ustaljenoj sudskoj praksi viših sudova, odnosno u upravnoj praksi, ispunjen zahtjev utvrđivanja tih kriterija „zakonom” u smislu članka 2. točke (n) te uredbe.

25.

Taj sud u tom pogledu upućuje na vlastitu sudsku praksu u pogledu tumačenja pojma velike opasnosti od bijega, koja proizlazi iz više njegovih presuda. U skladu s jednom od njih, objektivni kriterij na temelju kojeg bi se moglo procijeniti postojanje takve opasnosti predstavlja prethodna povreda prava države članice u vezi s povredom prava Unije ( 7 ). U drugoj presudi taj je sud priznao druge kriterije, među kojima i ulazak osoba u pitanju u Schengensko područje bez dozvole boravka, zajedno s proturječnim izjavama o ulasku u Češku Republiku te općenitim nedostatkom vjerodostojnosti ( 8 ). Dvjema drugim presudama kao objektivni kriteriji priznati su nezakonit ulazak na područje Češke Republike ili nezakonit boravak u njoj ( 9 ). U još je jednoj presudi u tu svrhu priznato nepostojanje identifikacijske isprave ( 10 ).

26.

Osim toga, navedeni sud ističe da je praksa policije za strance u području zadržavanja podnositelja zahtjeva na temelju članka 28. stavka 2. Uredbe Dublin III predvidljiva, ne sadržava arbitrarne elemente te je u skladu s nacionalnim zakonodavstvom kako se tumači njegovom ustaljenom sudskom praksom. Osim toga, svaki se slučaj ocjenjuje pojedinačno.

27.

Sud koji je uputio zahtjev dodaje da je češki zakonodavac namjeravao kodificirati tu sudsku praksu izmjenom Zakona o boravku stranaca kako bi u njega uveo popis objektivnih kriterija na temelju kojih bi se mogla procijeniti opasnost od bijega.

28.

U tim je okolnostima Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Je li zadržavanje iz članka 28. stavka 2. Uredbe br. 604/2013 nezakonito samo zato što [zakonodavstvom] nisu određeni objektivni kriteriji za procjenu postojanja znatnog rizika da će strani državljanin pobjeći (u smislu članka 2. točke (n) Uredbe Dublin III)?”

29.

Policija za strance, češka i grčka vlada te vlada Ujedinjene Kraljevine kao i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. Na raspravi održanoj 14. srpnja 2016. sudjelovale su češka vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine te Komisija.

30.

Činjenični okvir ovog predmeta simboličan je za pojavu „sekundarnog kretanja”, koja se često opaža posljednjih godina i u okviru koje se brojni podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu kreću iz države članice odgovorne za razmatranje njihovih zahtjeva na temelju kriterija predviđenih Uredbom Dublin III ( 11 ) (što je često država članica njihova prvog ulaska ( 12 )) prema drugim državama članicama u kojima žele zatražiti međunarodnu zaštitu i tamo se nastaniti ( 13 ).

31.

Suočena s takvim migracijama, država članica na čijem se državnom području nalazi podnositelj zahtjeva može od države članice koju smatra odgovornom na temelju odredbi Uredbe Dublin III zatražiti njegov prihvat (ili ponovni prihvat) ( 14 ). Ako zamoljena država članica prihvati taj zahtjev, država članica moliteljica u nju transferira tog podnositelja zahtjeva u skladu s postupkom predviđenim tom uredbom (u daljnjem tekstu: postupak transfera) ( 15 ). Kako bi se osigurala provedba tog postupka, navedenom se uredbom omogućuje primjena prisilnih mjera kao što su zadržavanje ( 16 ) i nadzirani odlazak ili odlazak uz pratnju ( 17 ), pri čemu se utvrđuju stroga jamstva.

32.

Tako se člankom 28. stavkom 2. Uredbe Dublin III, na koji se upućuje u članku 8. stavku 3. točki (f) Direktive o prihvatu, državama članicama dopušta zadržavanje podnositelja zahtjeva uz ispunjavanje triju pretpostavki.

33.

Prva se odnosi na cilj koji se želi postići takvom mjerom i podrazumijeva da države članice tu mjeru provode „[k]ada postoji velika opasnost od bijega […] da omoguće izvršenje postupaka za transfer […] na temelju ocjene svakog pojedinog slučaja”. Članak 2. točka (n) te uredbe definira opasnost od bijega kao „postojanje razloga u pojedinačnom slučaju, koji su utemeljeni na objektivnim kriterijima definiranima zakonom i koji daju povoda za pretpostavku da bi podnositelj zahtjeva […] mogao pobjeći”.

34.

Druga i treća pretpostavka odnose se na proporcionalnost zadržavanja, odnosno na nužnost zadržavanja ili drugim riječima nepostojanje manje prisilnih mjera kojima bi se ono moglo zamijeniti.

35.

Prethodno pitanje odnosi se isključivo na doseg prve od tih pretpostavki i, konkretnije, na zahtjev prema kojem objektivni kriteriji za opasnost od bijega moraju biti „definirani zakonom” u skladu s člankom 2. točkom (n) navedene uredbe. Ne odnosi se na valjanost tih kriterija na razini sadržaja, a osobito ne na njihovu objektivnost i usklađenost sa zahtjevima proporcionalnosti i nužnosti zadržavanja.

36.

Zbog razloga navedenih u nastavku, smatram da objektivni kriteriji na temelju kojih bi se moglo procijeniti postojanje opasnosti od bijega moraju biti definirani zakonodavstvom, odnosno pisanim pravnim normama koje donese zakonodavac.

37.

Samim člankom 2. točkom (n) Uredbe Dublin III ne utvrđuju se objektivni kriteriji za opasnost od bijega, ali se u njemu u tom pogledu upućuje na nacionalne pravne poretke država članica.

38.

U tom se pogledu u određenim jezičnim verzijama te uredbe, kao što su verzije na bugarskom, španjolskom i njemačkom jeziku, u članku 2. točki (n) navedene uredbe upotrebljava izraz koji odgovara francuskom izrazu „zakon” i koji u načelu označava samo zakonodavne norme. U drugim jezičnim verzijama, među kojima su verzije na engleskom, poljskom i slovačkom jeziku, upotrebljava se općenitiji izraz koji odgovara francuskom izrazu „pravo” a koji, u svojem uobičajenom smislu, ne obuhvaća samo zakonodavne norme, već i druge pravne norme.

39.

Osim te nepodudarnosti među različitim jezičnim verzijama iste uredbe sud koji je uputio zahtjev istaknuo je, uputivši na sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava, da se čak ni izraz „zakon” ne može tumačiti jednoznačno. Pisana očitovanja kao i usmene rasprave u ovom predmetu tako su se uvelike odnosile na pitanje treba li na temelju poštovanja temeljnih prava zajamčenih EKLJP‑om koja tumači Europski sud za ljudska prava i koja su, u skladu s člankom 6. stavkom 3. UEU‑a, dio prava Unije kao opća načela ( 18 ) zakonodavstvom definirati objektivne kriterije za opasnost od bijega.

40.

Češka vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine istaknule su da, prema sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava, pojam „zakon” u smislu EKLJP‑a ( 19 ) nije ograničen na zakonodavstvo, već uključuje i druge izvore prava ako oni imaju „sadržajne” značajke jasnoće, predvidljivosti i pristupačnosti ( 20 ). U ovom slučaju te značajke imaju ustaljena sudska praksa ili ustaljena upravna praksa ( 21 ). Grčka vlada i Komisija osporavaju taj zaključak.

41.

Osim toga, češka vlada na raspravi je tvrdila da se uvjet zakonitosti koji proizlazi iz članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a odnosi u svakom slučaju samo na pravni temelj miješanja u pravo podnositelja zahtjeva na slobodu koji je već naveden u članku 28. stavku 2. Uredbe Dublin III. Ta se pretpostavka, naprotiv, ne veže uz ograničenja tog miješanja, povezana s određivanjem objektivnih kriterija za procjenu opasnosti od bijega.

42.

Bez potrebe za provjerom točnosti potonjeg navoda, smatram da pojam „zakon” u smislu članka 2. točke (n) Uredbe Dublin III, u vezi s njegovim kontekstom i vlastitim ciljevima ( 22 ), ima neovisno značenje, različito od značenja pojma „zakon” u smislu EKLJP‑a.

43.

U tom pogledu ističem da odredbe EKLJP‑a predstavljaju samo minimalnu razinu zaštite temeljnih prava, ne dovodeći u pitanje mogućnost da im se pravom Unije dodijeli šira zaštita ( 23 ).

44.

Najprije ću pokazati da je zakonodavac Unije, time što je donio odredbe Uredbe Dublin III i Direktive o prihvatu kojima se ograničava mogućnost država članica da zadržavaju podnositelje zahtjeva, odlučio pravu tih podnositelja zahtjeva na slobodu pružiti širu zaštitu od one koja proizlazi iz članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a, kako ga tumači Europski sud za ljudska prava.

45.

Zatim ću navesti razloge zbog kojih zahtjev da se kriteriji za opasnost od bijega definiraju „zakonom”, u smislu članka 2. točke (n) te uredbe, pridonosi takvom cilju povećane zaštite i u tom smislu podrazumijeva da su ti kriteriji utvrđeni u zakonodavstvu.

46.

Jedan od većih koraka uvedenih Uredbom Dublin III i Direktivom o prihvatu jesu povećana jamstva u pogledu mogućnosti država članica da zadržavaju podnositelje zahtjeva. Kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 15. te direktive, zakonodavac Unije želio je zadržavanje tih osoba, koje predstavlja osobito teško miješanje u njihovo temeljno pravo na slobodu zajamčeno člankom 6. Povelje ( 24 ), ograničiti na „iznimne okolnosti” ( 25 ).

47.

Ti su instrumenti tako bitno ograničili diskreciju kojom su države članice raspolagale da podnositelje zahtjeva koji su predmet postupka transfera liše njihove slobode.

48.

Prije njihova stupanja na snagu, zadržavanje tih podnositelja zahtjeva bilo je utvrđeno u sekundarnom pravu Unije samo na minimalnoj razini. Uredba koja je prethodila Uredbi Dublin III, odnosno Uredba (EZ) br. 343/2003 (Uredba Dublin II) ( 26 ), nije sadržavala nijednu odredbu u tom pogledu. Zato su se primjenjivala opća jamstva predviđena člankom 7. stavkom 3. instrumenta koji je prethodio Direktivi o prihvatu, odnosno Direktive 2003/9/EZ ( 27 ). Tom je odredbom bilo propisano da, „[a]ko to bude potrebno, na primjer zbog pravnih razloga ili zbog razloga javnog reda, države članice mogu ograničiti kretanje podnositelja prijave na neko određeno mjesto u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom” (moje isticanje). Stoga razlozi zbog kojih je podnositelj zahtjeva mogao biti lišen slobode nisu bili usklađeni. U članku 18. stavku 1. direktive koja je prethodila Direktivi 2013/32/EU (u daljnjem tekstu: Direktiva o postupcima) ( 28 ), odnosno Direktive 2005/85/EZ ( 29 ), pojašnjuje se, osim toga, da se osobu ne smije zadržati isključivo zato što traži azil.

49.

Mogućnost država članica da zadrže podnositelje zahtjeva u očekivanju njihova transfera također je bila ograničena njihovim obvezama na temelju članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a ( 30 ). Tom se odredbom ugovornim stranama odobrava da pri izvršavanju svojih nadležnosti u području upravljanja migracijskim tokovima ograniče pravo pojedinca na slobodu kako bi ga se spriječilo da neovlašteno uđe u zemlju (prvi dio) ili u slučaju kada je protiv tog pojedinca u tijeku postupak protjerivanja ili izručenja (drugi dio).

50.

Europski sud za ljudska prava u određenim je presudama zadržavanje podnositelja zahtjeva u okviru postupka ( 31 ) transfera prema državi članici odgovornoj za razmatranje njegova zahtjeva izjednačio sa zadržavanjem osobe protiv koje je u tijeku postupak protjerivanja ili izručenja u smislu drugog dijela članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a ( 32 ).

51.

Međutim, prema sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava, zadržavanje osobe u okviru takvog postupka ne podliježe uvjetu da je ta mjera „nužna, primjerice kako bi se spriječila opasnost od bijega” ( 33 ). Usklađenost mjere zadržavanja s člankom 5. stavkom 1. točkom (f) EKLJP‑a stoga nije podređena ni postojanju opasnosti od bijega ni nepostojanju ograničavajućih mjera kojima se omogućuje osiguranje udaljavanja zainteresirane osobe. U tom se pogledu samo zahtijeva da se s dužnom pažnjom stvarno poduzmu koraci za to udaljavanje ( 34 ).

52.

Time što je donio Uredbu Dublin III i Direktivu o prihvatu, zakonodavac Unije zauzeo je stajalište u korist opširnije zaštite prava podnositelja zahtjeva na slobodu koji podliježu postupku transfera od one koja proizlazi iz članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a, kako ga tumači Europski sud za ljudska prava ( 35 ).

53.

To vrijedi jer, kao prvo, članak 28. stavak 2. te uredbe omogućuje zadržavanje tih podnositelja zahtjeva samo u slučaju postojanja velike opasnosti od bijega. Stoga je zabranjeno, kao što također proizlazi iz članka 28. stavka 1. navedene uredbe, zadržavanje podnositelja zahtjeva samo zato što je u tijeku postupak transfera ( 36 ).

54.

Osim toga, u članku 8. stavku 3. Direktive o prihvatu navodi se taksativan popis razloga zbog kojih se podnositelja zahtjeva smije zadržati. Među njima se, u točki (f) te odredbe, nalazi i zadržavanje radi transfera u skladu s člankom 28. Uredbe Dublin III.

55.

Kao drugo, člankom 28. stavkom 2. te uredbe kao i člankom 8. stavkom 2. Direktive o prihvatu predviđa se da zadržavanje predstavlja krajnju mjeru, koja se primjenjuje samo ako ne postoji manje prisilna alternativa.

56.

Sve gore navedene odredbe stoga odražavaju želju zakonodavca Unije da zadržavanje podnositelja zahtjeva ograniči na iznimne okolnosti, kao što proizlazi iz uvodne izjave 15. Direktive o prihvatu i kao što je Sud istaknuo u presudi N. ( 37 ).

57.

Prethodna razmatranja, prema mojem mišljenju, opravdavaju strogo tumačenje odredbi kojima se državama članicama odobrava zadržavanje podnositelja zahtjeva. U tom bi pogledu, u slučaju sumnje u tumačenje izraza „zakon” iz članka 2. točke (n) Uredbe Dublin III, trebalo dati prednost tumačenju kojim se najviše štiti pravo podnositelja zahtjeva na slobodu.

58.

Međutim, kao što ću izložiti u nastavku, čini mi se da bi nabrajanje kriterija za opasnost od bijega u zakonodavnom tekstu moglo povećati zaštitu podnositelja zahtjeva od proizvoljnih povreda njihovih prava na slobodu. Štoviše, čini mi se da je to potrebno za ostvarivanje dvostrukog cilja koji je, prema mojem mišljenju, povezan sa zahtjevom da se ti kriteriji definiraju „zakonom”.

59.

Kao što je definirana u članku 2. točki (n) Uredbe Dublin III, opasnost od bijega sadržava, s jedne strane, subjektivan i konkretan aspekt („u pojedinačnom slučaju” ( 38 )) i, s druge strane, objektivan i općenit aspekt („na temelju objektivnih kriterija definiranih zakonom”).

60.

U toj se definiciji dakle nalaze dva kumulativna zahtjeva; nadležna tijela, odnosno upravna ili pravosudna tijela ( 39 ), dužna su ispitati za svaki pojedini slučaj sve pojedinačne i konkretne okolnosti koje obilježavaju situaciju svakog podnositelja zahtjeva ( 40 ), istovremeno pazeći na to da se takvo izvršavanje temelji na objektivnim kriterijima utvrđenima na općenit i apstraktan način.

61.

U tim okolnostima zahtjev da se kriteriji za opasnost od bijega definiraju „zakonom” prema mojem mišljenju odražava dvostruki cilj.

62.

S jedne strane, njime se nastoji osigurati da ti kriteriji predstavljaju dovoljna jamstva u području pravne sigurnosti. U tom pogledu iz sudske prakse Suda proizlazi da mjere koje država članica donese na temelju uredbe, čak i kad se odnose na izvršavanje diskrecijske ovlasti koja joj se njome dodjeljuje, moraju biti u skladu s načelom pravne sigurnosti kao općim načelom prava Unije ( 41 ). Prema mojem mišljenju, to se načelo u ovom slučaju primjenjuje jer države članice pri utvrđivanju navedenih kriterija provode članak 28. stavak 2. Uredbe Dublin III u vezi s člankom 2. točkom (n) te uredbe kako bi izvršile mogućnost zadržavanja podnositelja zahtjeva koja im je dana prvom od tih odredbi.

63.

Cilj je tog zahtjeva, s druge strane, osigurati da se pojedinačna diskrecijska ovlast tijela zaduženih za primjenu kriterija za opasnost od bijega nalazi unutar okvira nekih unaprijed utvrđenih smjernica.

64.

Ti ciljevi također proizlaze iz pripremnih akata Direktive 2008/115/EZ ( 42 ) (u daljnjem tekstu: Direktiva o vraćanju), čiji članak 3. stavak 7. sadržava definiciju opasnosti od bijega koja je gotovo jednaka onoj iz članka 2. točke (n) Uredbe Dublin III (s tom razlikom što se te odredbe odnose na osobu koja je predmet „postupka vraćanja” odnosno na osobu u „postupku transfera”).

65.

Iako se Direktiva o vraćanju ne primjenjuje na podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu ( 43 ) i iako zadržavanje radi udaljavanja uređeno tom direktivom i zadržavanje tih podnositelja zahtjeva proizlaze dakle iz različitih pravnih sustava ( 44 ), pripremni akti povezani s tom direktivom, prema mojem mišljenju, mogu pružiti pojašnjenja za tumačenje članka 2. točke (n) te uredbe. Naime, ta je odredba očito nadahnuta člankom 3. stavkom 7. navedene direktive čiji sadržaj preuzima gotovo od riječi do riječi. Osim toga, pripremni akti za Uredbu Dublin III ne otkrivaju nikakvu raspravu o definiciji opasnosti od bijega iz članka 2. točke (n) te uredbe ( 45 ).

66.

Dodajem da se prag intenziteta koji takva opasnost mora prijeći da bi se opravdala mjera zadržavanja razlikuje ovisno o primjenjivom instrumentu. Člankom 15. stavkom 1. točkom (a) Direktive o vraćanju zadržavanje radi udaljavanja podvrgava se postojanju „opasnosti od bijega”. Člankom 28. stavkom 2. Uredbe Dublin III zahtijeva se pak postojanje „velike opasnosti od bijega” da bi se podnositelju zahtjeva u očekivanju transfera oduzela sloboda.

67.

Osim toga, za razliku od postupka vraćanja, postupak transfera odnosi se ponajprije na podnositelje zahtjeva koji se na području države članice moliteljice nalaze zakonito. Naime, na temelju članka 9. stavka 1. Direktive o postupcima, kao što se na to podsjeća u uvodnoj izjavi 9. Direktive o vraćanju, podnositelj zahtjeva ima pravo ostati na području države članice u kojoj je podnio zahtjev do donošenja prvostupanjske odluke o tom zahtjevu ili, po potrebi, do donošenja odluke o pravnom sredstvu protiv te odluke ( 46 ). To je slučaj čak i ako država članica smatra da nije odgovorna za razmatranje tog zahtjeva i ako zahtijeva da podnositelja zahtjeva prihvati druga država članica na temelju odredbi Uredbe Dublin III ( 47 ).

68.

U tim se okolnostima jamstva koja su Direktivom o vraćanju predviđena radi ograničavanja zadržavanja osoba koje bi trebale biti udaljene, prema mojem mišljenju, primjenjuju a fortiori na zadržavanje podnositelja zahtjeva koji su predmet postupka transfera.

69.

Međutim, primjećujem da, u okviru postupka donošenja te direktive, početni prijedlog Komisije nije sadržavao definiciju opasnosti od bijega ( 48 ). Ta je definicija uvedena u izvješću Odbora Europskog parlamenta za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove (u daljnjem tekstu: Odbor LIBE), koji je ipak samo zahtijevao da se takva opasnost ocijeni na temelju „individualnih i objektivnih kriterija” ( 49 ). U stajalištu Parlamenta u prvom čitanju, koje je odobrilo Vijeće, taj je izraz zamijenjen izrazom „objektivni kriteriji definirani zakonom” ( 50 ).

70.

Izbor tih izraza, iako u prijedlogu Komisije nije postojala nikakva procjena opasnosti od bijega i iako se u izvješću Odbora LIBE upućivalo samo na „individualne i objektivne kriterije”, bez navođenja izvora, ne može biti beznačajan ( 51 ). Prema mojem mišljenju, on svjedoči o želji da se osigura predvidljivost kriterija upotrijebljenih za individualnu ocjenu opasnosti od bijega i da se određivanjem objektivnih općih i apstraktnih kriterija uspostavi protuteža ovlasti tijela zaduženih za tu ocjenu.

71.

Za ostvarivanje obaju gore navedenih ciljeva potrebno je u zakonodavstvu, prema mojem mišljenju, utvrditi objektivne kriterije za opasnost od bijega.

72.

Načelo pravne sigurnosti u biti podrazumijeva da mjere koje država članica donese na temelju prava Unije pojedincima omogućavaju upoznavanje s opsegom svojih prava i obveza te predviđanje posljedica svojeg ponašanja ( 52 ). Kao što je Sud već utvrdio ( 53 ), poštovanje tog načela ne ovisi samo o sadržaju donesenih mjera, nego i, po potrebi, o naravi instrumenta izabranog u tu svrhu.

73.

Budući da mi se ne čini korisnim, pa čak ni mogućim, apstraktno procijeniti uspješnost zakonodavstva, sudske prakse i upravne prakse u pogledu pravne sigurnosti, usredotočit ću svoju analizu na posebne okolnosti koje obilježavaju predmet u glavnom postupku.

74.

Kao što je navedeno u točki 25. ovog mišljenja, ustaljena sudska praksa koju navodi sud koji je uputio zahtjev sastoji se od niza presuda koje je on donio i kojima se, u svakoj od njih, propisuje jedan ili više kriterija na temelju kojih bi se moglo procijeniti postojanje opasnosti od bijega. Nabrajanje tih kriterija stoga je rascjepkano.

75.

Takvo utvrđenje također upućuje na to da je taj sud navedene kriterije priznao u pojedinačnim slučajevima na temelju pojedinačnih okolnosti koje su označavale svaki predmet o kojem je odlučivao. U tom je pogledu češka vlada na raspravi priznala mogućnost da se upravna praksa i sudska praksa razvijaju ako se s vremenom drugi kriteriji pokažu relevantnima za ocjenu opasnosti od bijega. Tako bi se sudskom praksom potvrdili kriteriji prethodno utvrđeni upravnom praksom.

76.

U takvim okolnostima sumnjam da predmetna upravna praksa i sudska praksa, čak i ako su ustaljene, predstavljaju dovoljna jamstva u pogledu predvidljivosti. To vrijedi tim više s obzirom na osobitu tešku narav miješanja u temeljna prava podnositelja zahtjeva do kojeg dovodi mjera zadržavanja, miješanje koje je, uostalom, zakonodavac Unije namjeravao ograničiti na iznimne slučajeve ( 54 ).

77.

Naime, iako bi kriteriji za opasnost od bijega mogli dovesti do upravne prakse ili sudske prakse, po potrebi potvrđujući tu praksu, oni bi se mogli mijenjati s razvojem navedene prakse. U takvoj bi situaciji čak mogli biti nedovoljno stabilni da bi se smatrali „definiranima”, kao što se zahtijeva člankom 2. točkom (n) Uredbe Dublin III.

78.

Osim toga, češka vlada na raspravi je izrazila sumnje u pogledu javne naravi upravne prakse iz koje ti kriteriji proizlaze. Naime, bez mjera objave pojedincima ne može se osigurati njihova pristupačnost. Osim toga, Sud je u tom pogledu smatrao da puka administrativna praksa, koja je po svojoj prirodi promjenjiva po volji uprave i kojoj nedostaje prikladni publicitet, nema jasnoću i preciznost koje su potrebne da bi se ispunio zahtjev pravne sigurnosti ( 55 ).

79.

Točno je da, kao što je to primijetila vlada Ujedinjene Kraljevine, definicija kriterija za opasnost od bijega u pisanom zakonu također ne pruža apsolutno jamstvo pravne sigurnosti s obzirom na zahtjev da se takva opasnost ocijeni na individualan i konkretan način. Međutim, određivanje te ocjene kriterijima utvrđenima u zakonodavstvu predstavlja, prema mojem mišljenju, veća jamstva u pogledu stabilnosti, a stoga i pravne sigurnosti. Uostalom, zakonodavac Unije upravo je, prema mojem mišljenju, radi ograničenja opasnosti od proizvoljne upotrebe pojedinačne diskrecijske ovlasti upravnih i pravosudnih tijela zahtijevao da se ta ovlast ograniči zakonodavnim kriterijima ( 56 ).

80.

Osim toga, neki bi mogli prigovoriti da bi prava podnositelja zahtjeva, ovisno o slučaju, bila bolje zaštićena ustaljenom sudskom praksom ili upravnom praksom kojima se propisuju precizni i strogi kriteriji, nego zakonodavstvom kojim se utvrđuju nejasni i permisivni kriteriji. Kako bi se izbjegla svaka zabluda u tom pogledu, podsjećam da se postavljeno pitanje odnosi isključivo na zahtjeve povezane s normativnim izvorom kriterija za opasnost od bijega. Stoga se ne odnosi na zasebnu problematiku povezanu sa sadržajem tih kriterija ( 57 ).

81.

Donošenje zakonodavstva, osim njegovih prednosti u pogledu pravne sigurnosti, nudi dodatna jamstva u području vanjskog nadzora diskrecijske ovlasti upravnih i pravosudnih tijela zaduženih za procjenu opasnosti od bijega i, po potrebi, za propisivanje zadržavanja podnositelja zahtjeva.

82.

S obzirom na osobito ozbiljnu narav miješanja u temeljno pravo na slobodu koje predstavlja takva mjera i na želju zakonodavca Unije da ga ograniči na iznimne okolnosti ( 58 ), diskrecijska ovlast tih tijela trebala bi se odrediti na način da se podnositelje zahtjeva zaštiti na najbolji mogući način od proizvoljnog oduzimanja slobode. U tom je pogledu potrebno, prema mojem mišljenju, da o apstraktnom utvrđivanju sadržaja tih kriterija i njihovoj primjeni u konkretnom slučaju odlučuju institucionalno različita tijela.

83.

Takav je, rekao bih, stvaran doseg dvostrukog zahtjeva individualnog ispitivanja i određivanja unaprijed utvrđenim kriterijima koje proizlazi iz članka 2. točke (n) Uredbe Dublin III. S jedne strane, tom se uredbom upravnim i pravosudnim tijelima nalaže da uzmu u obzir okolnosti svakog konkretnog slučaja. S druge strane, njome se osigurava da se ta pojedinačna diskrecijska ovlast usmjerava pomoću općih i apstraktnih kriterija koje je unaprijed utvrdilo treće tijelo.

84.

Na temelju tih razmatranja moguće je, prema mojem mišljenju, isključiti da je zahtjev da se objektivni kriteriji za opasnost od bijega definiraju „zakonom” ispunjen ako su ti kriteriji utvrđeni, ne zakonodavstvom, već upravnom ili sudskom praksom ( 59 ).

85.

Kao potvrdu dodajem, najprije, da pristup koji predlažem odgovara pristupu koji Komisija slijedi u svojem „Priručniku o vraćanju” u pogledu tumačenja članka 3. stavka 7. Direktive o vraćanju ( 60 ).

86.

Nadalje, čini se da većina država članica priznaje da im se člankom 2. točkom (n) Uredbe Dublin III nalaže definiranje kriterija za opasnost od bijega u zakonodavstvu ako žele primijeniti zadržavanje, kao što proizlazi iz odgovora na dva upitnika upućena „nacionalnim kontaktnim točkama” država članica u okviru ispitivanja Europske migracijske mreže ( 61 ). Većina onih koji su odgovorili na te upitnike izjavila je da su tijekom 2014. nacionalnim zakonodavstvom definirani objektivni kriteriji za opasnost od bijega u smislu članka 2. točke (n) Uredbe Dublin III ili da je nacionalno zakonodavstvo u tu svrhu bilo u postupku izmjene. To je bio slučaj u Češkoj Republici, čije je zakonodavstvo tako bilo izmijenjeno nakon zahtjeva za prethodnu odluku ( 62 ). Samo je „nacionalna kontaktna točka” Ujedinjene Kraljevine osporila zahtjev da se ti kriteriji definiraju zakonodavstvom.

87.

Naposljetku, više nacionalnih sudova slaže se s tim tumačenjem. Konkretno, Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud) je smatrao da se tom odredbom zahtijeva da se u zakonodavstvu (jer sudska praksa nije dovoljna) odrede razlozi na temelju kojih bi se na predvidljiv način, koji je moguće nadzirati, moglo zaključiti da postoji opasnost od bijega ( 63 ). Verwaltungsgerichtshof (Upravni sud) također je donio odluku u tom smislu, pri čemu je uostalom izričito odbacio potrebu da se podnosi zahtjev za prethodnu odluku jer nije moguće nijedno drugo tumačenje ( 64 ). Isto tako, Cour administrative (Upravni sud, Luksemburg) istaknuo je da se u članku 2. točki (n) Uredbe Dublin III upućuje na zakonodavne odredbe ( 65 ). Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) smatrao je pak da se opasnost od bijega u smislu članka 3. stavka 7. Direktive o vraćanju ( 66 ) treba temeljiti na objektivnim kriterijima definiranima zakonodavstvom jer upravna praksa u tom pogledu nije dovoljna ( 67 ).

88.

S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem da se na prethodno pitanje koje je postavio Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud, Češka Republika) odgovori na sljedeći način:

Članak 2. točku (n) u vezi s člankom 28. stavkom 2. Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva treba tumačiti na način da država članica ne smije zadržati podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu kako bi osigurala postupak transfera prema drugoj državi članici ako ta prva država članica u svojem zakonodavstvu nije definirala objektivne kriterije na temelju kojih bi se moglo procijeniti postojanje opasnosti od bijega, i to čak ni ako takvi kriteriji proizlaze iz sudske ili upravne prakse te države članice.