EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 2.6.2021.

COM(2021) 530 final

Preporuka za

PREPORUKU VIJEĆA

s ciljem okončanja stanja prekomjernog državnog deficita u Rumunjskoj

{SWD(2021) 530 final}

Preporuka za

PREPORUKU VIJEĆA

s ciljem okončanja stanja prekomjernog državnog deficita u Rumunjskoj

VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,

uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 126. stavak 7.,

uzimajući u obzir preporuku Komisije,

budući da:

(1)U skladu s člankom 126. Ugovora o funkcioniranju Europske unije („Ugovor”) države članice trebaju izbjegavati prekomjerne državne deficite.

(2)Pakt o stabilnosti i rastu temelji se na cilju zdravih državnih financija kao sredstvu jačanja uvjeta za stabilnost cijena i snažan održiv rast koji dovodi do otvaranja novih radnih mjesta.

(3)Slijedom preporuke Komisije od 4. ožujka 2020. 1 na temelju prekomjernog deficita planiranog za 2019., Vijeće je 3. travnja 2020. u skladu s člankom 126. stavkom 6. Ugovora odlučilo da u Rumunjskoj postoji prekomjerni deficit 2 te je izdalo preporuku za ispravak prekomjernog deficita najkasnije do 2022. 3 , u skladu s člankom 126. stavkom 7. Ugovora i člankom 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1467/97 4 .

(4)Komisija je 20. ožujka 2020. donijela Komunikaciju o aktivaciji opće klauzule o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu 5 . Tom se klauzulom olakšava koordinacija proračunskih politika u vrijeme ozbiljnog gospodarskog pada, kako je utvrđeno u članku 5. stavku 1., članku 6. stavku 3., članku 9. stavku 1. i članku 10. stavku 3. Uredbe (EZ) 1466/97 6 te članku 3. stavku 5. i članku 5. stavku 2. Uredbe (EZ) 1467/97. Komisija je u komunikaciji iznijela stajalište da su zbog ozbiljnog gospodarskog pada uzrokovanog pandemijom bolesti COVID-19 ispunjeni uvjeti za aktivaciju opće klauzule o odstupanju. Ministri financija država članica složili su se 23. ožujka 2020. s tom Komisijinom procjenom.

(5)Rumunjska je 15. rujna 2020. podnijela izvješće o djelovanju poduzetom kao odgovor na Preporuku Vijeća od 3. travnja 2020. U tom je izvješću istaknuto veliko pogoršanje stanja javnih financija tijekom 2020., uglavnom zbog pandemije bolesti COVID-19.

(6)Komisija je 18. studenoga 2020. donijela Komunikaciju o fiskalnoj situaciji u Rumunjskoj. 7 S obzirom na kontinuiranu iznimnu neizvjesnost uzrokovanu pandemijom bolesti COVID-19 i njezine iznimne makroekonomske i fiskalne posljedice, Komisija je zauzela stajalište da se u tom trenutku ne može donijeti odluka o daljnjim mjerama u postupku u slučaju prekomjernog deficita za Rumunjsku. Konkretno, zbog te iznimne neizvjesnosti, među ostalim u pogledu osmišljavanja vjerodostojnog smjera fiskalne politike, Komisija u toj fazi nije mogla donijeti preporuku za preporuku Vijeća na temelju članka 126. stavka 7 Ugovora. Komisija je navela da će stanje proračuna u Rumunjskoj ponovno ocijeniti u proljeće 2021. na temelju stvarnih podataka za 2020., proračuna za 2021. i Komisijine proljetne prognoze 2021. te da će, prema potrebi, predložiti nove mjere u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita, uzimajući u obzir nastavak primjene opće klauzule o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu u 2021.

(7)Komisija je 3. ožujka 2021. donijela Komunikaciju s daljnjim smjernicama politike kako bi se olakšala koordinacija fiskalnih politika i izrada programa stabilnosti i konvergencije država članica 8 . U toj je komunikaciji od 3. ožujka 2021. izneseno i stajalište Komisije da bi odluku o deaktivaciji ili nastavku primjene opće klauzule o odstupanju trebalo donijeti u okviru ukupne ocjene stanja gospodarstva, pri čemu bi ključni kvantitativni kriterij bio razina gospodarske aktivnosti u Uniji ili europodručju u usporedbi s razinama prije krize (krajem 2019.). Komisija je 2. lipnja 2021. donijela Komunikaciju o koordinaciji ekonomskih politika u 2021. 9 Prema toj komunikaciji, opća klauzula o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu nastavit će se primjenjivati u 2022., a očekuje se da će biti deaktivirana od 2023.

(8)Prema izvješću Komisije o održivosti duga za 2020., ažuriranom kako bi se uzela u obzir najnovija Komisijina proljetna prognoza 2021., srednjoročni i dugoročni rizici za fiskalnu održivost u Rumunjskoj i dalje su visoki. Na te je rizike potrebno odgovoriti primjerenim srednjoročnim fiskalnim planom popraćenim strukturnim mjerama.

(9)S obzirom na veliko smanjenje gospodarske aktivnosti povezano s pandemijom bolesti COVID-19 i s time povezanu potrebu za fiskalnim politikama za potporu oporavku u 2021. i 2022., preporuka Vijeća od 3. travnja 2020. više ne pruža relevantnu osnovu za smjernice fiskalne politike za Rumunjsku.

(10)Na temelju zadnje rečenice članka 3. stavka 5. Uredbe (EZ) br. 1467/97, u slučaju ozbiljne gospodarske recesije u europodručju ili u cijeloj Uniji Vijeće može, prema preporuci Komisije, odlučiti o donošenju revidirane preporuke na temelju članka 126. stavka 7. Ugovora, pod uvjetom da to ne ugrožava srednjoročnu fiskalnu održivost.

(11)U skladu s člankom 126. stavkom 7. Ugovora i člankom 3. Uredbe (EZ) br. 1467/97 Vijeće je dužno dotičnoj državi članici dati preporuku kojom se utvrđuje i rok za okončanje stanja prekomjernog deficita. Preporukom se mora utvrditi rok od najviše šest mjeseci tijekom kojih dotična država članica treba poduzeti učinkovito djelovanje kako bi se ispravio prekomjerni deficit, a taj se rok može smanjiti na tri mjeseca ako je to opravdano ozbiljnošću situacije. Nadalje, u preporuci za ispravak prekomjernog deficita Vijeće treba zahtijevati postizanje godišnjih proračunskih ciljeva koji, na osnovi prognoze na kojoj se temelji preporuka, odgovaraju minimalnom godišnjem poboljšanju strukturnog salda, tj. ciklički prilagođenog salda bez jednokratnih i drugih privremenih mjera, od najmanje 0,5 % BDP-a kao referentnom mjerilu.

(12)Realni BDP Rumunjske smanjio se u 2020. za 3,9 %. Prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2021. predviđa se oporavak rasta realnog BDP-a na 5,1 % u 2021. i 4,9 % u 2022. Očekuje se oporavak privatne potrošnje zahvaljujući napretku u provedbi kampanje cijepljenja i postupnom ukidanju ograničenja socijalnih kontakata, a očekuje se i nastavak snažnog rasta plaća. Postupno uvođenje projekata u okviru plana za oporavak i otpornost trebalo bi dati novi poticaj rastu ulaganja. Očekuje se da će tijekom razdoblja obuhvaćenog prognozom doprinos neto izvoza (izvoz minus uvoz) ostati negativan. To je zato što se očekuje da će oporavak privatne potrošnje i rast ulaganja potaknuti uvoz. Očekuje se da će oporavak vanjske potražnje poduprijeti izvoz, ali da će on i dalje biti manje dinamičan od uvoza. Na izglede za rast utječu uravnoteženi rizici. Vjerodostojna srednjoročna fiskalna strategija može pomoći u otklanjanju dvojbi u pogledu fiskalne održivosti, posebno u kombinaciji s ambicioznim reformama (uključujući reforme sadržane u planu za oporavak i otpornost). To bi pomoglo u rješavanju makroekonomskih neravnoteža u Rumunjskoj, ublažilo rizike za financijsku stabilnost i pridonijelo održivom rastu, među ostalim poboljšanjem ulagačke klime. Istodobno, nesigurnost u pogledu donošenja javnih politika te kašnjenja ili neučinkovitost u provedbi plana za oporavak i otpornost mogli bi negativno utjecati na povjerenje.

(13)Rumunjski parlament donio je 2. ožujka 2021. proračun za 2021. i srednjoročnu fiskalnu strategiju Rumunjske. Ta fiskalna strategija, zajedno s informacijama o profilu bespovratne financijske potpore i zajmova u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost („Mehanizam”), uzeta je u obzir u Programu konvergencije za 2021. koji je Komisiji dostavljen 5. svibnja 2021. S obzirom na početni deficit opće države od 9,2 % BDP-a u 2020., cilj je Programa konvergencije da se taj deficit smanji ispod 3 % BDP-a do 2024. u sljedećim fazama: 8,0 % BDP-a u 2021., 6,2 % BDP-a u 2022., 4,4 % BDP-a u 2023. i 2,9 % BDP-a u 2024. Fiskalna prilagodba utvrđena u Programu konvergencije uglavnom se temelji na rashodima. Kontrola rashoda (smanjenje izraženo kao postotak BDP-a) predviđena je prije svega za plaće u javnom sektoru (smanjenje za 1,4 postotna boda u razdoblju od 2022. do 2024.) i socijalne transfere (smanjenje za 0,9 postotnih bodova u razdoblju od 2022. do 2024.).

(14)U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2021., proširenoj do 2024., predviđen je deficit opće države od 8,0 % BDP-a u 2021., 7,1 % BDP-a u 2022. i 6,8 % BDP-a u 2023. i 2024. U toj se prognozi uzimaju u obzir rashodi za koje se očekuje da će se financirati u okviru bespovratne financijske potpore i zajmova iz Mehanizma, kako je navedeno u Programu konvergencije Rumunjske i u dodatnim informacijama koje je ta država dostavila. Smanjenje ukupnog deficita opće države koje predviđa Komisija uglavnom je potaknuto postupnim istekom kriznih mjera donesenih kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19, većim prihodima potaknutima predviđenim gospodarskim oporavkom te dodatnim pozitivnim učinkom ulaganja i reformi za koje se očekuje da će se financirati iz Mehanizma. Osim toga, rumunjska vlada odlučila je zamrznuti plaće u javnom sektoru u 2021. i 2022., odgoditi povećanja mirovina u 2021. i umjereno povećati mirovine u 2022., što pridonosi boljim izgledima u usporedbi s onima iz Komisijine jesenske prognoze 2020. Te su promjene već uvedene u zakonodavstvo. Isto tako, vlada namjerava donijeti nove propise o mirovinama zahvaljujući kojima bi rashodi za mirovine izraženi u postotku BDP-a ostali uglavnom stabilni. Predviđanje većeg deficita u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2021. u usporedbi s Programom konvergencije Rumunjske proizlazi iz činjenice da planirana konsolidacija nije u potpunosti potkrijepljena donesenim ili zasad barem vjerodostojno najavljenim mjerama te se stoga nije mogla uzeti u obzir u Komisijinoj prognozi. Komisija predviđa da će se strukturni deficit poboljšati za 0,7 postotnih bodova BDP-a u 2021., za 0,5 postotnih bodova BDP-a u 2022. te pogoršati za 0,1 postotni bod BDP-a u 2023. i za 0,4 postotna boda BDP-a u 2024.

(15)Dug opće države iznosio je 34,7 % BDP-a na kraju 2018., 35,3 % BDP-a na kraju 2019. i 47,3 % BDP-a na kraju 2020. Prema Komisijinoj proljetnoj prognozi 2021. predviđa se povećanje duga na 49,7 % BDP-a na kraju 2021., 52,7 % BDP-a na kraju 2022. i 59,5 % BDP-a na kraju 2024., čime će se on, u nedostatku dodatnih korektivnih mjera u odnosu na one koje su već donesene ili vjerodostojno najavljene, prvi put približiti referentnoj vrijednosti od 60 % BDP-a iz Ugovora.

(16)Analiza srednjoročne do dugoročne održivosti duga, ažurirana nakon Komisijine proljetne prognoze 2021., potvrđuje da su rizici za održivost visoki u srednjoročnom razdoblju. Prema početnom desetogodišnjem predviđanju udio duga opće države u BDP-u nastavio bi se povećavati tijekom razdoblja obuhvaćenog prognozom i dosegnuti razinu blizu 90 % BDP-a. Rizici za održivost duga temelje se na velikim fiskalnim deficitima, troškovima starenja stanovništva i osjetljivosti kretanja duga na makrofiskalne šokove. Glavni izvor rizika za održivost duga jesu povećanja mirovina, zakonski utvrđena u ljeto 2019. i zasad odgođena do kraja 2022. Struktura duga s visokim udjelom duga denominiranog u stranoj valuti i znatnim udjelom duga koji drže nerezidenti dodatno pridonosi rizicima za održivost duga, iako su intervencije Narodne banke Rumunjske na sekundarnom tržištu pridonijele održavanju troškova zaduživanja države na povoljnim razinama u 2020. Osim toga, postoje rizici povezani s nepredviđenim obvezama koje proizlaze iz državnih jamstava (u iznosu od 1,4 % BDP-a) odobrenih poduzećima i samozaposlenim osobama tijekom krize uzrokovane bolešću COVID-19. Predviđa se povećanje bruto potreba za financiranjem. S druge strane, očekuje se da će reforme i ulaganja u okviru instrumenta Next Generation EU, budu li se provodile djelotvorno, u narednim godinama pozitivno utjecati na rast BDP-a i tako pridonijeti održivosti duga.

(17)Prema članku 3. stavku 4. Uredbe (EZ) br. 1467/97, ispravak prekomjernog deficita treba završiti u godini nakon što je otkriven, osim ako postoje posebne okolnosti. Kretanje prilagodbe trebalo bi utvrditi u skladu s Uredbom (EZ) br. 1467/97, uzimajući u obzir gospodarski i fiskalni položaj države članice.

(18)U sadašnjoj situaciji u Rumunjskoj postoje takve posebne okolnosti. Za odobravanje dodatne godine Rumunjskoj, što bi bilo u skladu s pravilom utvrđenim u članku 3. stavku 4. Uredbe (EZ) br. 1467/97, bila bi potrebna vrlo stroga fiskalna prilagodba i znatni gubici outputa, čime bi se ugrozio gospodarski oporavak nakon pandemije bolesti COVID-19. Kretanje prilagodbe s rokom za ispravljanje prekomjernog deficita do 2024. podrazumijevalo bi, uz i dalje nužne znatne godišnje prilagodbe, manje intenzivan napor i dobru ravnotežu između fiskalne konsolidacije i potpore gospodarskom oporavku. Novim kretanjem prilagodbe uzima se u obzir i promijenjeno fiskalno stanje, uključujući proračunska kretanja u 2020. i novu proračunsku strategiju koju je utvrdila rumunjska vlada. Reforme, uključujući one kojima se poboljšava upravljanje javnim financijama, bile bi ključne za osiguravanje trajnog ispravljanja prekomjernog deficita. S obzirom na ta promišljanja i u skladu sa smjernicama fiskalne politike utvrđenima u Komunikaciji Komisije od 3. ožujka 2021. određivanje 2024. godine kao roka za smanjenje prekomjernog deficita opravdano je.

(19)Za vjerodostojno i održivo kretanje prilagodbe u tom roku bilo bi potrebno da Rumunjska postigne cilj ukupnog deficita opće države od 8,0 % BDP-a u 2021., 6,2 % BDP-a u 2022., 4,4 % BDP-a u 2023. i 2,9 % BDP-a u 2024., što je u skladu s ciljevima koje si je postavila sama vlada. Na temelju Komisijine prognoze to je u skladu sa stopom nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda od 3,4 % u 2021., 1,3 % u 2022., 0,9 % u 2023. i 0,0 % u 2024 10 . Ta stope rasta neto primarnih državnih rashoda bit će primarni pokazatelj za ocjenu fiskalnog napora ako bude potrebna pomna analiza. Odgovarajuća godišnja fiskalna prilagodba strukturnog salda iznosi 0,7 % BDP-a u 2021., 1,8 % BDP-a u 2022., 1,7 % BDP-a u 2023. i 1,5 % BDP-a u 2024.

(20)Kako bi se procijenio mogući učinak ukupne fiskalne politike na proizvodnju, u ovom trenutku bi, kao mjeru fiskalne politike, znatna plaćanja iz proračuna Europske unije (u okviru Mehanizma i drugih fondova Unije) trebalo uključiti u relevantne ukupne rashode 11 . Na temelju toga očekuje se da će sredstva Unije u narednim godinama imati znatan pozitivan učinak na rumunjsko gospodarstvo. Konkretno, ulaganja i reforme koje se podupiru u okviru Mehanizma Rumunjskoj pružaju priliku da u srednjoročnom razdoblju poboljša svoj temeljni fiskalni položaj uz istodobno podupiranje rasta i otvaranje radnih mjesta.

(21)Mjere konsolidacije proračuna trebale bi osigurati trajan ispravak prekomjernog deficita, uz poboljšanje kvalitete javnih financija te jačanje potencijala rasta gospodarstva. Reforme fiskalne prirode i šire gospodarske reforme, uključujući reforme mirovinskog sustava, porezne uprave, plaća u javnom sektoru i upravljanja poduzećima u državnom vlasništvu, trebale bi poduprijeti napore u pogledu fiskalne konsolidacije i učiniti je održivom.

(22)Rumunjska je od 2016. sustavno i često odstupala od svojih fiskalnih pravila i rokova za donošenje srednjoročne fiskalne strategije koji su utvrđeni u nacionalnom fiskalnom okviru. U budućnosti bi puna primjena nacionalnog fiskalnog okvira pridonijela proračunskoj prilagodbi Rumunjske,

DONIJELO JE OVU PREPORUKU:

(1)Rumunjska bi najkasnije do 2024. trebala okončati stanje prekomjernog deficita.

(2)Rumunjska bi trebala postići cilj ukupnog deficita opće države od 8,0 % BDP-a u 2021., 6,2 % BDP-a u 2022., 4,4 % BDP-a u 2023. i 2,9 % BDP-a u 2024., što je u skladu s nominalnom stopom rasta neto primarnih državnih rashoda od 3,4 % u 2021., 1,3 % u 2022., 0,9 % u 2023. i 0,0 % u 2024. To odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,7 % BDP-a u 2021., 1,8 % BDP-a u 2022., 1,7 % BDP-a u 2023. i 1,5 % BDP-a u 2024.

(3)Rumunjska bi trebala u potpunosti provesti mjere koje su već donesene za 2021. Trebala bi utvrditi i provoditi dodatne mjere potrebne za ispravak prekomjernog deficita do 2024. Mjerama konsolidacije proračuna trebalo bi osigurati održivo ispravljanje na način kojim se potiče rast. Svi neočekivani dobici trebali bi se iskoristiti za smanjenje deficita opće države.

(4)Vijeće utvrđuje 15. listopada 2021. kao rok do kojeg Rumunjska treba poduzeti učinkovito djelovanje i, u skladu s člankom 3. stavkom 4.a Uredbe (EZ) br. 1467/97, izvijestiti o strategiji konsolidacije kojom se predviđa ostvarivanje tih ciljeva. Nakon toga Rumunjska bi trebala barem svakih šest mjeseci izvješćivati o napretku postignutom u provedbi ove preporuke dok se prekomjerni deficit ne ispravi.

Isto tako, Rumunjska bi trebala osigurati punu i djelotvornu primjenu svojeg nacionalnog fiskalnog okvira. Kako bi se osigurao uspjeh srednjoročne fiskalne strategije, također će biti važno da se fiskalna konsolidacija podupre sveobuhvatnim reformama.

Ova je Preporuka upućena Rumunjskoj.

Sastavljeno u Bruxellesu

(1)    COM/2020/91 final.

(2)    SL L 110, 8.4.2020., str. 58.

(3)    SL C 116, 8.4.2020., str. 1.

(4)    Uredba Vijeća (EZ) br. 1467/97 od 7. srpnja 1997. o ubrzanju i pojašnjenju provedbe postupka u slučaju prekomjernog deficita (SL L 209, 2.8.1997., str. 6.).

(5)    COM/2020/123 final.

(6)    Uredba Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika (SL L 209, 2.8.1997., str. 1).

(7)    COM/2020/752 final.

(8)    COM/2021/105 final.

(9)

   Komunikacija Komisije „Koordinacija ekonomskih politika u 2021.: prevladavanje pandemije bolesti COVID-19, potpora oporavku i modernizacija gospodarstva”, Bruxelles, 2.6.2021., COM(2021) 500 final.

(10)    Neto primarni državni rashodi sastoje se od ukupnih državnih rashoda bez rashoda za kamate, rashoda za programe Unije koji su u cijelosti usklađeni s prihodima iz fondova Unije i nediskrecijskih promjena u rashodima za naknade za nezaposlenost. Nacionalno financirane bruto investicije u fiksni kapital izglađuju se za četverogodišnje razdoblje. Uračunane su diskrecijske mjere na prihodovnoj strani ili povećanja prihoda propisana zakonom, dok se jednokratne mjere na prihodovnoj i rashodovnoj strani poništavaju.

(11)    Opći smjer fiskalne politike mjeri se usporedbom promjene primarnih rashoda (bez diskrecijskih mjera na prihodovnoj strani, ali uključujući promjene rashoda koji se financiraju iz Mehanizma i drugu bespovratnu financijsku potporu Europske unije) s prosječnom desetogodišnjom stopom potencijalnog rasta. Međutim, ta procjena ne uključuje učinak reformi u okviru plana za oporavak i otpornost koje mogu potaknuti potencijalni gospodarski rast Rumunjske. Negativan predznak pokazatelja odgovara prekomjernom rastu primarnih rashoda u usporedbi sa srednjoročnim gospodarskim rastom, što upućuje na ekspanzivnu fiskalnu politiku.