(1)

S razvojem nadležnosti Europske unije građani u sve većoj mjeri dolaze u doticaj s institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije, a da pritom njihova postupovna prava nisu uvijek na primjeren način zaštićena.

(2)

U Uniji čiji se ustroj temelji na vladavini prava potrebno je osigurati da postupovna prava i obveze uvijek budu na primjeren način utvrđena i razrađena te da ih se poštuje. Građani od institucija, tijela, ureda i agencija Europske unije imaju pravo očekivati visok stupanj transparentnosti, učinkovitost, brzu provedbu te spremnost na odgovor. Također imaju pravo dobiti adekvatne informacije u vezi s mogućnošću poduzimanja daljnjih koraka u tom pogledu.

(3)

Postojeća pravila i načela o dobroj upravi nisu objedinjena na jednom mjestu nego su raštrkana i može ih se naći na više različitih izvora: u primarnom pravu, sekundarnom pravu, sudskoj praksi Suda Europske unije, neobvezujućem pravu i jednostranim obvezama institucija Unije.

(4)

Tijekom godina Unija je razradila velik broj sektorskih upravnih postupaka, kako u obliku obvezujućih odredbi tako i u obliku neobvezujućeg prava, a da se pritom nije nužno uzela u obzir sveukupna usklađenost tog sustava. Ta složena raznolikost potupaka uzrokovala je nedostatke i nedosljednosti u tim postupcima.

(5)

Zbog činjenice da Uniji nedostaju nema usklađena i sveobuhvatna kodificirana pravila u okviru upravnog prava građani nailaze na poteškoće u razumijevanju svojih administrativnih prava u okviru prava EU-a.

(6)

U travnju 2000. Europski ombudsman predložio je institucijama uvođenje Kodeksa o dobrom ponašanju zaposlenih u upravi vođen uvjerenjem da bi se na sve institucije, tijela, urede i agencije trebao primjenjivati isti kodeks.

(7)

Parlament je u svojoj Rezoluciji od 6. rujna 2001. s izmjenama odobrio nacrt kodeksa koji je Europski ombudsman predložio te pozvao Komisiju da na temelju članka 308. Ugovora o osnivanju Europske zajednice podnese prijedlog uredbe koja će sadržavati Kodeks dobrog administrativnog postupanja.

(8)

Postojeći interni kodeksi postupanja koje su različite institucije nakon toga usvojile, uglavnom na temelju kodeksa Europskog ombudsmana, imaju ograničeno područje primjene, međusobno se razlikuju i nisu pravno obvezujući.

(9)

Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona Unija je dobila pravnu osnovu za donošenje Uredbe o upravnom postupku. U članku 298. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) utvrđeno je da se mogu donositi uredbe kako bi se osiguralo da u obavljanju svojih zadaća institucije, tijela, uredi i agencije Unije imaju potporu otvorene, učinkovite i neovisne europske administracije. Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona i Povelja Europske unije o temeljnim pravima („Povelja”) ima istu pravnu vrijednost kao i sami Ugovori.

(10)

U Glavi V. („Prava građana”) članku 41. Povelje sadržano je pravo građana na dobru upravu u skladu s kojim svatko ima pravo na to da institucije, tijela, uredi i agencije Unije njegove predmete obrađuju nepristrano, pravično i u razumnom roku. U istom članku se nadalje navode neki od sastavnih elemenata definicije prava na dobru upravu kao što je pravo na saslušanje, pravo svake osobe na pristup svojem dosjeu, obveza uprave da obrazloži svoje odluke, mogućnost da osoba zatraži naknadu štete koju uzrokuju institucije i njihovi službenici pri obavljanju svojih dužnosti te jezična prava.

(11)

Učinkovita uprava Unije od velike je važnosti i javnog interesa. Prekomjerna količina pravila i postupaka kao i njihov manjak može biti uzrokom nepravilnosti, što također može biti posljedica oprečnih, nedosljednih ili nejasnih pravila i postupaka.

(12)

Pravilno strukturirani i dosljedni upravni postupci potpora su učinkovitoj upravi i ispravnoj provedbi prava na dobru upravu koje je zajamčeno kao opće načelo prava Unije te člankom 41. Povelje.

(13)

U svojoj Rezoluciji od 15. siječnja 2013. Europski parlament je pozvao na donošenje uredbe o europskom zakonu o upravnom postupku kojom bi se zajamčilo pravo na dobru upravu putem otvorene, učinkovite i neovisne europske administracije. Uspostavom zajedničkog niza pravila o upravnom postupku na razini institucija, tijela, ureda i agencija Unije trebala bi se poboljšati pravna sigurnost i popuniti nedostaci u pravnom sustavu Unije, čime bi se također doprinijelo poštovanju vladavine prava.

(14)

Svrha ove Uredbe uspostava je niza postupovnih pravila kojima bi se uprava Unije trebala voditi u izvršavanju svojih upravnih aktivnosti. Cilj tih postupovnih pravila zajamčiti je otvorenu, učinkovitu i neovisnu administraciju te ispravnu provedbu prava na dobru upravu.

(15)

U skladu s člankom 298. UFEU-a ova se Uredba ne bi trebala primjenjivati na uprave država članica. Ova se Uredba nadalje ne bi trebala primjenjivati na zakonodavne postupke, sudske postupke te postupke koji vode do donošenja nezakonodavnih akata koji se izravno temelje na Ugovorima, delegiranih akata ili provedbenih akata.

(16)

Ova bi se Uredba trebala primjenjivati na upravu Unije ne dovodeći u pitanje druge pravne akte Unije kojima su predviđena posebna upravna postupovna pravila. Međutim, upravni postupci svojstveni različitim sektorima nisu u potpunosti dosljedni i potpuni. U cilju postizanja ukupne usklađenosti upravnih aktivnosti uprave Unije i punog poštovanja prava na dobru upravu, pravni akti kojima se predviđaju posebna upravna postupovna pravila trebali bi se stoga tumačiti u skladu s ovom Uredbom, a njihovi bi se nedostaci trebali nadomjestiti relevantnim odredbama iz ove Uredbe. Ovom se Uredbom uspostavljaju zadana prava i obveze za sve upravne postupke u skladu s pravom Unije te time smanjuje fragmentacija mjerodavnih postupovnih pravila koja proizlaze iz zakonodavstva koje se odnosi na pojedine sektore.

(17)

Cilj upravnih postupovnih pravila utvrđenih ovom Uredbom provedba je načela dobrog upravljanja utvrđenih u raznim pravnim izvorima u svjetlu sudske prakse Suda Europske unije. Ta su načela izlistana u nastavku, a oblik u kojemu su iznesena trebao bi poslužiti kao shema za tumačenje odredbi ove Uredbe.

(18)

Načelo vladavine prava, navedeno u članku 2. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) u srži je svih vrijednosti Unije. U skladu s tim načelom svako djelovanje Unije mora se temeljiti na Ugovorima te biti u skladu s načelom dodjeljivanja . Nadalje, načelom zakonitosti se, kao posljedicom vladavine prava, nalaže da se aktivnosti uprave Unije izvršavaju u potpunoj sukladnosti sa zakonom.

(19)

Svaki pravni akt Unije mora biti u skladu s načelom proporcionalnosti. Time se zahtijeva da svaka mjera koju uprava Unije poduzme bude prikladna i potrebna za zakonito postizanje ciljeva u čiju se svrhu rabi: u slučaju da je moguć izbor između nekoliko potencijalno prikladnih mjera, poduzima se ona koja je najmanje opterećujuća, a sve promjene koje uprava uvede ne smiju biti nerazmjerne ciljevima koji se nastoje postići.

(20)

Pravom na dobru upravu zahtijeva se da uprava Unije donosi upravne akte u skladu s upravnim postupcima kojima se jamči nepristranost, pravičnost i pravovremenost.

(21)

Njime se zahtijeva i da strankama bude priopćena svaka odluka o pokretanju upravnog postupka te da im se pruže potrebne informacije kako bi mogle ostvariti svoja prava tijekom upravnog postupka. U propisno opravdanim i iznimnim slučajevima u kojima to nalaže javni interes, uprava Unije to priopćenje može poslati sa zakašnjenjem ili je uopće ne poslati.

(22)

Kada se upravni postupak pokreće na zahtjev stranke, u skladu s pravom na dobru upravu uprava Unije obvezna je u pisanom obliku potvrditi primitak zahtjeva. U potvrdi o primitku trebale bi biti navedene informacije s pomoću kojih bi stranka tijekom upravnog postupka mogla ostvariti svoja prava na obranu. Međutim, uprava Unije trebala bi imati pravo odbiti besmislene zahtjeve ili zahtjeve podnesene u cilju zloupotrebe jer bi se u protivnom mogla ugroziti njezina učinkovitost.

(23)

Radi ostvarivanja pravne sigurnosti upravni postupak trebao bi se pokrenuti unutar razumnog roka nakon što se predmetni događaj dogodio. Stoga bi ova Uredba trebala sadržavati odredbe o razdoblju zastare.

(24)

Pravom na dobru upravu zahtijeva se da uprava Unije postupa s dužnom pozornosti čime ju se obvezuje da pažljivo i na nepristran način utvrdi i pregleda sve relevantne činjenične i pravne elemente pojedinog slučaja u svakoj fazi postupka uzimajući u obzir interes svih stranaka. U tu bi svrhu trebala imati ovlast ispitati dokaze koje iznesu stranke, ispitati svjedoke i vještake, zatražiti dokumente i zapise te provoditi posjete i inspekcije. Pri odabiru stručnjaka uprava Unije trebala bi zajamčiti da oni tehnički stručni i da nisu u sukobu interesa .

(25)

Tijekom istrage koju provodi uprava Unije stranke bi trebale biti obvezne surađivati pomažući joj pri utvrđivanju činjenica i okolnosti slučaja. Kada uprava Unije pozove stranke na suradnju, treba im omogućiti razuman rok za odgovor te ih podsjetiti na pravo osobe da ne inkriminira samu sebe u slučaju u kojem upravni postupak može dovesti do sankcija.

(26)

Pravo osobe na to da uprava Unije prema njoj postupa nepristrano posljedica je temeljnog prava na dobru upravu i podrazumijeva obvezu člana osoblja da se uzdrži od sudjelovanja u upravnom postupku u slučaju da u okviru tog postupka na izravan ili neizravan način ostvaruje osobni interes, a posebno bilo kakav obiteljski ili financijski interes kojim bi se narušila njegova nepristranost.

(27)

U skladu s pravom na dobru upravu može se zahtijevati da uprava u određenim okolnostima provede inspekcije kada je to potrebno da se ispuni neka obveza ili postigne cilj u skladu s pravom Unije. Te bi se istrage trebale provoditi uz poštovanje određenih uvjeta i postupaka kako bi se zaštitila prava stranaka.

(28)

Pravo osobe na saslušanje trebalo bi se poštovati u svim postupcima pokrenutim protiv osobe koji bi se mogli zaključiti odlukom s nepovoljnim učinkom za tu osobu. To se pravo ne bi smjelo ukinuti ili ograničiti nijednom zakonodavnom mjerom. Pravom na saslušanje zahtijeva se da osoba primi točnu i potpunu obavijest o zahtjevu ili prigovorima koji se protiv nje podnose te da joj se pruži mogućnost da se očituje o istinitosti i relevantnosti činjenica i korištenih dokumenata.

(29)

Pravo na dobru upravu uključuje pravo stranke u upravnom postupku na pristup vlastitom dosjeu, što je također ključan preduvjet za ostvarivanje prava na saslušanje. Kada potpun pristup dosjeu zbog zaštite legitimnih interesa povjerljivosti te profesionalne i poslovne tajne nije moguć, stranka bi na uvid trebala dobiti barem adekvatan sažetak sadržaja svog dosjea. Kako bi se olakšao pristup osoba njihovim dosjeima, a time i transparentno upravljanje informacijama, uprava Unije trebala bi voditi evidenciju pošte koju prima i šalje, dokumenata koje zaprima i mjera koje poduzima te uspostaviti indeks registriranih dosjea.

(30)

Uprava Unije trebala bi donijeti upravne akte unutar razumnog vremenskog roka. Spora administracija je loša administracija. Svako kašnjenje s donošenjem upravnog akta trebalo bi se opravdati, a stranka u upravnom postupku trebala bi o tome biti pravovremeno obaviještena, kao i o okvirnom datumu njegova očekivanog donošenja.

(31)

Pravom na dobru upravu upravi Unije nameće se obveza da jasno iznese razloge na kojima se temelje njezini upravni akti. U obrazloženju bi se trebali navesti pravna osnova akta, opća situacija koja je dovela do njegova donošenja te opći ciljevi koji se njime namjeravaju postići. U njemu bi jasno i nedvosmisleno trebalo iznijeti zaključke nadležnog tijela koje je donijelo akt na način kojim bi se strankama omogućilo da odluče žele li braniti svoja prava podnošenjem zahtjeva za sudsko preispitivanje.

(32)

U skladu s pravom na djelotvoran pravni lijek ni Unija ni države članice ne mogu uživanje prava dodijeljenih u skladu s pravom Unije zaista onemogućiti ili prekomjerno otežati. Štoviše, obvezni su zajamčiti stvarnu i učinkovitu pravnu zaštitu te im je zabranjena primjena pravila ili postupaka kojima bi se čak i privremeno spriječilo da zakoni Unije imaju punu snagu i učinak.

(33)

Kako bi se olakšalo ostvarivanje prava na djelotvoran pravni lijek, u svojim upravnim aktima uprava Unije trebala bi navesti pravne lijekove koji su dostupni strankama čijih se prava i interesa navedeni akti tiču. Osim mogućnosti pokretanja sudskog postupka ili podnošenja žalbe Europskom ombudsmanu, stranka bi trebala imati pravo zatražiti administrativno preispitivanje te bi trebala biti obaviještena o postupku i vremenskom roku za podnošenje takvog zahtjeva.

(34)

Zahtjevom za administrativno preispitivanje ne dovodi se u pitanje pravo stranke na sudski pravni lijek. Radi utvrđivanja vremenskog roka za podnošenje zahtjeva za sudsko preispitivanje, upravni akt smatra se završnim ako stranka unutar relevantnog roka ne podnese zahtjev za administrativno preispitivanje ili ako stranka podnese zahtjev za administrativno preispitivanje, završni administrativni akt je akt kojim se zaključuje administrativno preispitivanje.

(35)

U skladu s načelima transparentnosti i pravne sigurnosti, stranke uključene u upravni postupak trebale bi jasno razumjeti svoja prava i obveze koje proizlaze iz upravnog akta koji im je upućen. U tu bi se svrhu uprava Unije trebala pobrinuti da njezini upravni akti budu sastavljeni na jasnom, jednostavnom i razumljivom jeziku te da stupaju na snagu po priopćenju strankama. Pri izvršavanju te obveze nužno je da se uprava Unije na odgovarajući način koristi informacijama i komunikacijskim tehnologijama te da se prilagodi njihovu razvoju.

(36)

U svrhu transparentnosti i administrativne učinkovitosti uprava Unije trebala bi zajamčiti da pisarske, aritmetičke ili slične greške u njezinim upravnim aktima ispravlja za to nadležno tijelo.

(37)

Načelom zakonitosti kao izravnom posljedicom vladavine prava upravi Unije nameće se obveza da ispravi ili povuče nezakonite upravne akte. Međutim, s obzirom na to da se ispravljanjem ili povlačenjem upravnog akta može povrijediti zaštita legitimnih očekivanja i načela pravne sigurnosti, uprava Unije trebala bi pažljivo i nepristrano procijeniti učinak ispravljanja ili povlačenja akta na ostale stranke te priložiti zaključke te procjene obrazloženju o njegovu ispravljanju ili povlačenju.

(38)

Građani Unije imaju pravo obratiti se pisanim putem institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije na jednom od jezika Ugovorâ te dobiti odgovor na istom jeziku. Uprava Unije trebala bi poštovati jezična prava stranaka na način da upravni postupak provodi na jednom od jezika Ugovorâ koji izabere stranka. U slučaju da upravni postupak pokreće uprava Unije prvo priopćenje trebalo bi sastaviti na jednom od jezika Ugovora, odnosno na službenom jeziku države članice u kojoj se nalazi stranka.

(39)

Načelo transparentnosti i pravo pristupa dokumentima osobito su važni u upravnom postupku ne dovodeći pritom u pitanje zakonodavne akte donesene u skladu s člankom 15. stavkom 3. UFEU-a. Svako ograničenje tih načela trebalo bi se usko tumačiti kako bi bilo u skladu s kriterijima iz članka 52. stavka 1. Povelje te bi stoga trebalo biti predviđeno zakonom i njime bi se trebala poštovati bit prava i sloboda te bi ono trebalo podlijegati načelu proporcionalnosti.

(40)

Pravo na zaštitu osobnih podataka trebalo bi podrazumijevati da bi, ne dovodeći u pitanje zakonodavne akte donesene u skladu s člankom 16. UFEU-a, podaci kojima se koristi uprava Unije trebali biti točni, ažurirani i zakonito evidentirani.

(41)

Načelo zaštite legitimnih očekivanja proizlazi iz vladavine prava i njime se podrazumijeva da se djelovanjem javnih tijela ne bi trebalo zadirati u neotuđiva prava i pravomoćne pravne situacije osim tamo gdje je to prijeko potrebno i u javnom interesu. Legitimna očekivanja trebala bi se uzeti u obzir u slučaju ispravljanja ili povlačenja upravnog akta.

(42)

Načelo pravne sigurnosti nalaže da pravila Unije budu jasna i precizna. Cilj tog načela je zajamčiti da situacije i pravni odnosi uređeni pravom Unije ostanu predvidivi kako bi pojedinci mogli jasno utvrditi svoja prava i obveze te postupati u skladu s njima. U skladu s načelom pravne sigurnosti ne bi se trebale poduzimati retroaktivne mjere osim u zakonski opravdanim okolnostima.

(43)

U cilju postizanja cjelokupne dosljednosti djelovanja uprave Unije upravni akti opće primjene trebali bi biti usklađeni s načelima dobrog upravljanja iznesenima u ovoj Uredbi.

(44)

U tumačenju ove Uredbe posebnu pozornost trebalo bi obratiti na jednako postupanje i nediskriminaciju koji se primjenjuju na upravne djelatnosti kao važne izravne posljedice vladavine prava i načela učinkovite i neovisne europske uprave,

(a)

zakonodavnih postupaka;

(b)

sudskih postupaka;

(c)

postupaka koji vode do donošenja nezakonodavnih akata koji se izravno temelje na Ugovorima, delegiranih akata ili provedbenih akata.

(a)

„uprava Unije” znači uprava institucija, tijela, ureda i agencija Unije;

(b)

„aktivnosti uprave” znači aktivnosti koje izvršava uprava Unije u cilju provedbe prava Unije, uz iznimku postupaka iz članka 2. stavka 2.;

(c)

„upravni postupak” znači proces u okviru kojeg uprava Unije priprema, donosi, provodi i izvršava upravne akte;

(d)

„član osoblja” znači dužnosnik u smislu članka 1.a Pravilnika o osoblju i službenik kako je utvrđeno u članku 1. alinejama od 1. do 3. stalih službenika Europske unije.

(e)

„nadležno tijelo” znači institucija, tijelo, ured ili agencija Unije, zasebna jedinica ili osoba unutar uprave Unije koja je u skladu s mjerodavnim pravom odgovorna za upravni postupak;

(f)

„stranka” znači svaka fizička ili pravna osoba na čiji pravni položaj može utjecati rezultat upravnog postupka.

(a)

referentni broj i datum;

(b)

predmet i svrha postupka;

(c)

opis glavnih postupovnih koraka;

(d)

ime i podaci za kontakt nadležnog člana osoblja;

(e)

nadležno tijelo;

(f)

rok za donošenje upravnog akta i posljedice nedonošenja upravnog akta u zadanom roku;

(g)

dostupni pravni lijekovi;

(h)

adresa internetske stranice iz članka 28. ako ta stranica postoji.

(a)

referentni broj i datum;

(b)

datum primitka zahtjeva;

(c)

opis glavnih postupovnih koraka;

(d)

ime i podaci za kontakt odgovornog člana osoblja;

(e)

rok za donošenje upravnog akta i posljedice njegova nedonošenja u zadanom roku;

(f)

adresa internetske stranice iz članka 28. ako ta stranica postoji.

(a)

da im se pruže sve relevantne informacije u vezi s postupkom na jasan i razumljiv način;

(b)

da na daljinu ili elektroničkim putem upute i ispune, ako je to moguće i primjereno, sve postupovne formalnosti;

(c)

da se koriste jezicima Ugovorâ i da im se obraća na jeziku Ugovorâ po njihovu izboru;

(d)

da im budu priopćeni svi postupovni koraci i odluke koje ih se tiču;

(e)

da ih zastupa branitelj ili druga osoba po njihovu izboru;

(f)

da plate samo one troškove koji su razumni i razmjerni troškovima predmetnog postupka;

(a)

saslušati svjedočenja stranaka, svjedoka i stručnjaka;

(b)

zatražiti dokumente i spise;

(c)

provoditi posjete i inspekcije.

(a)

slanja priopćenja o odluci o pokretanju upravnog postupka, ako ga pokreće uprava Unije, ili

(b)

slanja potvrde o primitku zahtjeva, ako je upravni postupak pokrenut podnošenjem zahtjeva.

(a)

poveznicu na mjerodavno zakonodavstvo,

(b)

kratko objašnjenje glavnih pravnih odredbi i njihovo administrativno tumačenje,

(c)

opis glavnih postupovnih koraka,

(d)

naziv tijela nadležnog za donošenje završnog akta,

(e)

rok za donošenje akta,

(f)

dostupne pravne lijekove,

(g)

poveznicu na standardne obrasce kojima se stranke tijekom postupka mogu koristiti pri komunikaciji s upravom Unije.