Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52016IE5302

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o „Primjeni pravila državne potpore za naknadu za pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa (Odluka 2012/21/UE i okvir Zajednice)” (samoinicijativno mišljenje)

OJ C 345, 13.10.2017, p. 45–51 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

13.10.2017   

HR

Službeni list Europske unije

C 345/45


Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o „Primjeni pravila državne potpore za naknadu za pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa

(Odluka 2012/21/UE i okvir Zajednice)”

(samoinicijativno mišljenje)

(2017/C 345/07)

Izvjestiteljica:

Milena ANGELOVA

Odluka Plenarne skupštine:

22.9.2016.

Pravni temelj:

pravilo 29. stavak 2. Poslovnika

 

(samoinicijativno mišljenje)

Nadležna stručna skupina:

Stručna skupina za promet, energiju, infrastrukturu i informacijsko društvo

Datum usvajanja u Stručnoj skupini:

14.6.2017.

Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:

6.7.2017.

Plenarno zasjedanje br.:

527

Rezultat glasovanja

(za/protiv/suzdržani):

116/0/0

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) cijeni provedbu paketa usluga od općeg gospodarskog interesa (SGEI), što pružateljima javnih usluga donosi pravnu sigurnost. Paketom se uspostavlja odgovarajuća ravnoteža između potrebe za poticanjem i podupiranjem SGEI-ja i cilja sprečavanja mogućeg narušavanja tržišnog natjecanja. Međutim, dionici na regionalnoj i lokalnoj razini, osobito pružatelji SGEI-ja u javnom vlasništvu (kako je utvrđeno studijom EGSO-a pod nazivom „Razmatranje izvješća država članica o provedbi Odluke Europske komisije o pružanju državnih potpora za pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa”), izražavaju zabrinutost zbog ključnih pitanja u trenutačnim pravilima kojima se postavljaju nepotrebne prepreke ili se umanjuje pravna sigurnost te EGSO stoga poziva Komisiju da poduzme mjere kojima će se poboljšati trenutačna pravila i njihova primjena u praksi, pruži smjernice, izradi pregled najbolje prakse te, gdje je to potrebno, ispita potrebu za ažuriranjem i izmjenom paketa.

1.2.

Nakon pregleda prvih dviju skupina izvješća o provedbi paketa SGEI-ja koje su podnijele države članice, EGSO sa zabrinutošću primjećuje da se ne dotiču ključnog pitanja zahtjeva o usklađenosti, koje se detaljno razmatra u okviru.

1.3.

EGSO primjećuje da u većini slučajeva nedostatak sigurnosti ili znatni troškovi u pogledu ispunjavanja zahtjeva stvaraju prepreke kojima se nadležna tijela neopravdano sprečava u cjelovitoj provedbi politike SGEI-ja. Takve prepreke snažno utječu na regionalna i lokalna tijela jer dijalog između država članica i Komisije o državnim potporama vodi središnja vlast, dok dionici na ostalim administrativnim razinama nemaju izravan pristup tom postupku.

1.4.

Činjenica da su podnesena izvješća samo za nekolicinu SGEI-ja na regionalnoj ili lokalnoj razini (prema gore navedenoj studiji) pokazuje da nedostatak izravnih kanala za povezivanje s Komisijom sprečava odgovarajuće financiranje javnih usluga, zbog čega su nadležna tijela manje sklona potpunom iskorištavanju Odluke i razjašnjavanju dvojbi u vezi s njezinom provedbom.

1.5.

EGSO poziva Europsku komisiju da ispita mogućnosti nadogradnje Odluke i proširenja njezina područja primjene kako bi obuhvatila sljedeće elemente:

1.5.1.

EGSO predlaže da Komisija ukine graničnu vrijednost za izuzeće i Odlukom obuhvati sve SGEI-je, neovisno o godišnjem iznosu naknade. Detaljnom studijom trenutačne provedbe Odluke dokazano je da bi se tako smanjili administrativni troškovi i složeni postupci s kojima bi se nadležna tijela inače suočavala, osobito na lokalnoj razini, bez ikakvog narušavanja tržišnog natjecanja.

1.5.2.

Uzimajući u obzir tržište rada i neusklađenosti vještina koje predstavljaju izazov, EGSO poziva Komisiju da razmotri mogućnost proširenja područja primjene Odluke uzimanjem u obzir prihvatljivih usluga koje se pružaju kako bi se unaprijedilo znanje i kvalifikacije osoba te kako bi se na taj način poboljšali njihovi izgledi za dobivanje posla.

1.5.3.

EGSO poziva Komisiju da pozorno ispita i možda izmijeni određene dijelove teksta Odluke koji se uglavnom odnose na sljedeća područja: vremensko ograničenje za pohranu svih podataka potrebnih za utvrđivanje usklađenosti dodijeljene naknade; pojašnjenje da vremensko ograničenje ovlaštenja ne bi trebalo imati materijalni učinak na njihovu obnovu ili produljenje ili na prihvatljivost ovlaštenih pružatelja usluga; utvrđivanje odmah dostupne metode izračuna razumne dobiti; dodatno pojašnjenje kad je u pitanju zahtjev za podjelu premija povezanih s povećanjem proizvodne učinkovitosti među poduzetnicima; jamčenje fleksibilnijeg pristupa manjim prekoračenjima koja ne premašuju 10 % iznosa prosječne godišnje naknade njihovim izuzimanjem iz ponovnog definiranja parametara.

1.6.

EGSO smatra da je potrebno dodatno pojašnjenje uvjeta usklađenosti iz okvira koji se odnose na:

dodatno utvrđivanje alternativnih načina za ispunjenje zahtjeva za osiguranje usklađenosti u skladu s člankom 106. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) koji se već široko primjenjuju u praksi;

izbjegavanje obveznih zahtjeva koji bi mogli prodrijeti u postupke donošenja zakona na nacionalnoj razini i stvoriti nepotrebne probleme;

uzimanje u obzir novih pravnih zahtjeva o nabavi i koncesijama;

povezivanje ex ante metodologije i cjelovite primjene ex post izračuna neto troškova, osim ako nadležno tijelo daje prednost utvrđivanju naknade u obliku paušalnog iznosa u trenutku ovlaštenja;

odobravanje obaju pristupa izračuna naknade – neto iznosa ukupnih troškova i neto iznosa izbjegnutih troškova – te uvođenje daljnjih smjernica u vezi s njima u okvir s obzirom na to da on trenutačno ne obuhvaća gotovo nikakve upute o utvrđivanju odgovarajućih protučinjenica;

utvrđivanje razlike između posebnih ili isključivih prava koja obuhvaćaju prednost čija se dobit treba uzeti u obzir kod financiranja obveze javnih usluga i univerzalnog pristupa, koji podrazumijeva nedostatak za određenog pružatelja;

dodatno pojašnjenje normi profitabilnosti i dopuštanje uporabe različitih normi umjesto nametanja određene norme državama članicama;

dodatno pojašnjenje alternativnih načina izračuna tih poticaja, čija uporaba ne bi trebala biti obvezujuća s obzirom na njihovu složenost.

1.7.

EGSO napominje da Europski parlament i Vijeće nisu usvojili uredbe o načelima i uvjetima kojima se uređuju usluge od općeg gospodarskog interesa, naročito na gospodarskom i financijskom polju. Stoga poziva Komisiju, Parlament i Vijeće da ispitaju načine na koje mogu ispuniti tu odredbu iz članka 14. Ugovora o funkcioniranju Europske unije ne dovodeći u pitanje nadležnosti država članica i pravila Ugovora navedena u tom članku.

2.   Sadržaj samoinicijativnog mišljenja

2.1.

EGSO je svojem akcijskom planu za 2017. naglasio važnost usluga od općeg gospodarskog interesa kao ključnog elementa našeg europskog gospodarskog i socijalnog modela sadržanog u članku 14. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

2.2.

Člankom 14. poziva se Uniju i države članice da u okviru svojih ovlasti „vode računa o tome da se takve usluge odvijaju na temelju načela i uvjeta, osobito gospodarskih i financijskih, koji im omogućuju ispunjavanje njihovih zadataka”. Nadalje, njime se utvrđuje da „Europski parlament i Vijeće, uredbama, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom utvrđuju ta načela i postavljaju te uvjete, ne dovodeći pritom u pitanje nadležnost država članica da, u skladu s Ugovorima pružaju, naručuju i financiraju takve usluge”. Te zadaće dosad nisu pretvorene u konkretne zakonodavne inicijative. S druge strane, Europska komisija razvila je dalekosežan skup pravila o državnim potporama koja se primjenjuju na SGEI-je i proizlaze iz sudske prakse Suda Europske unije.

2.3.

Uvjeti usklađenosti s pravilima Ugovora o državnim potporama i člankom 106. stavkom 2. UFEU-a sporni su od presude Općeg suda iz 1997. (1), prema kojoj se naknada dodijeljena poduzećima koja pružaju javne usluge smatra državnom potporom. Dotad je vladao konsenzus da naknada za dodatne troškove koji proizlaze iz zahtjevnijih obveza SGEI-ja ne donosi nikakvu prednost. Sud je 2001. godine izmijenio to stajalište (2) utvrdivši da se naknada može smatrati državnom potporom samo ako premašuje dodatne troškove koje snosi određeni pružatelj. Naposljetku je presudom u predmetu Altmark iz 2003. (3) utvrđen kriterij prema kojemu se svaki program naknada nalazi izvan opsega pravila o državnim potporama.

2.4.

Europska komisija utvrđuje usklađenost SGEI-ja s pravilima o državnim potporama, detaljno se vodeći trima uvodnim kriterijima iz predmeta Altmark. To zahtijeva:

jasno utvrđenu definiciju obveza javnih usluga i posebno ovlaštenje određenog pružatelja javnim aktom;

ex ante utvrđivanje parametara za objektivan i transparentan izračun naknade;

ograničenje prema kojem naknada ne smije premašivati iznos troškova nastalih provedbom javne usluge, uzimajući u obzir odgovarajuće prihode i razumnu dobit;

određeni pružatelj odabire se:

na temelju postupka javne nabave;

određivanjem razine naknade na temelju troškova koje bi prosječno poduzeće kojim se dobro upravlja i koje raspolaže odgovarajućom opremom snosilo pružanjem usluge, u skladu s odgovarajućim prihodima i razumnom dobiti.

2.5.

Komisija je 2005. donijela „paket Monti-Kroes”, koji je ažuriran 2011. („paket Almunia”) i sadržava ključna pravila za financiranje SGEI-ja: paket obuhvaća komunikaciju Komisije (4) (dalje u tekstu: okvir) kojom se utvrđuju uvjeti usklađenosti SGEI-ja te odluku Komisije (5) kojom se od prijave izuzimaju programi kod kojih je manja vjerojatnost narušavanja tržišnog natjecanja zbog njihova ograničenog financiranja (u članku 2. stavku 1. točki (a) odluke utvrđen je godišnji prag u iznosu od 15 milijuna eura) ili usmjerenosti na ispunjavanje socijalnih potreba (to se odnosi na bolnice; zdravstvenu i dugoročnu zaštitu; zaštitu djece; pristup i ponovno uključivanje na tržište rada; socijalnu stanogradnju te socijalnu uključenost socijalno ranjivih skupina; pomorsku povezanost s otocima, zračnim i pomorskim lukama s malim brojem putnika). Komisija je objavila svoju namjeru revizije tog skupa pravila pet godina nakon njihova stupanja na snagu.

2.6.

Cilj koji EGSO nastoji postići ovim samoinicijativnim mišljenjem i dio njegova programa za Europu jest pridonijeti nadolazećoj reviziji koju provodi Komisija detaljnim ispitivanjem iskustava u provedbi paketa SGEI-ja. U tu je svrhu EGSO naručio studiju primjene pravila SGEI-ja o javnoj naknadi („Razmatranje izvješća država članica o provedbi Odluke Europske komisije o pružanju državnih potpora za pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa”).

2.7.

Naknade za SGEI-je rijetko utječu na tržišno natjecanje utoliko što pokrivaju dodatne troškove određenih pružatelja za ukidanje javne nadležnosti. Stoga se nametanje opterećenja povezanog s prijavom za državne potpore smatra pretjeranim korakom koji je opravdan samo u slučajevima kad ostali sudionici mogu pretrpjeti neospornu štetu. S druge strane, postupanje koje ozbiljno narušava tržišne uvjete, kao što su damping iz trećih zemalja ili cijene utvrđene na razinama koje su niže od opravdanih, nejednako je zastupljeno u mjerama Zajednice. Stoga su proširenje područja primjene Odluke izuzećem SGEI-ja od prijavljivanja, pojačana pravna sigurnosti i dodatna fleksibilnost u provedbi pravila ključni kako bi se zajamčilo ispravno ispunjenje odredaba Ugovora kojima se te ključne usluge potiču.

3.   Nadogradnja Odluke i proširenje njezina područja primjene

3.1.

EGSO smatra da se paketom uspostavlja odgovarajuća ravnoteža između potrebe za poticanjem i podupiranjem SGEI-ja i cilja sprečavanja mogućeg narušavanja tržišnog natjecanja. Izuzećem od prijavljivanja smanjuju se administrativni troškovi i složeni postupci s kojima bi se nadležna tijela inače suočavala, osobito na lokalnoj razini. Budući da SGEI-ji koji se na temelju Odluke smatraju neprihvatljivima podliježu strožim pravilima, samo bi slučajevi kod kojih postoji određena zabrinutost u vezi s tržišnim natjecanjem trebali biti izvan njezina područja primjene, u skladu s ciljem koncentracije sredstava za kontrolu državnih potpora na razini EU-a. Iskustvo pokazuje da Komisija odobri većinu programa SGEI-ja koje ispita. Od donošenja Odluke 2012. i okvira samo su tri slučaja SGEI-ja dovela do detaljnog istražnog postupka na temelju članka 108. stavka 2. UFEU-a. Dva slučaja odnosila su se na poštanske usluge (državna potpora SA.35608 – Hellenic Post (ELTA) i državna potpora SA.37977 španjolskom poštanskom operateru), a jedan na program bolnica (državna potpora SA.19864 o financiranju bolnica IRIS u regiji glavnog grada Bruxellesa) nakon presude Suda kojom se poništava odluka o odobrenju Komisije jer je zbog složenosti bila potrebna službena istraga. U svim slučajevima koje je Komisija ispitala ključnu ulogu imaju zahtjevi konkurenata te se tako osigurava potpuna disciplina, bez potrebe za sustavnom prijavom programa SGEI-ja. Nadalje, sudskom praksom i praksom Komisije pruža se dovoljno smjernica kako bi dionici mogli ocijeniti mogu li sigurno primijeniti Odluku bez potrebe za prijavom programa SGEI-ja u cilju osiguravanja potpune sigurnosti. EGSO stoga predlaže da Komisija ukine graničnu vrijednost za izuzeće i Odlukom obuhvati sve SGEI-je, neovisno o godišnjem iznosu naknade, vodeći se primjerom programa naknada za prijevoz putnika (6).

3.2.

Utvrđivanje granične vrijednosti u skladu s opsegom uključene potpore i prijavljivanje koje iz toga proizlazi može biti važno za kontrolu na razini EU-a, osobito u slučajevima kad dodjela potpore obuhvaća netransparentne modalitete, kao što su fiskalni popusti ili oslobođenja, zajmovi pod povoljnijim uvjetima ili javna jamstva. Nadalje, Odlukom se utvrđuje da određene radnje mogu zahtijevati kontrolu zbog zabrinutosti u pogledu tržišnog natjecanja, što dozvoljava nametanje obveznog prijavljivanja kako bi se takvi slučajevi riješili. U svakom slučaju, zadržavanje trenutačne iznimno niske granične vrijednosti utvrđene člankom 2. stavkom 1. točkom (a) Odluke nepotrebno je opterećenje za nadležna tijela i nema vidljivih prednosti za jačanje tržišnog natjecanja. Stoga EGSO poziva Komisiju da ograniči zahtjev za prijavu na oblike potpore ili određene radnje u okviru kojih moguće narušavanje može opravdati detaljniji pregled kako bi se zajamčili ravnopravni uvjeti.

3.3.

EGSO poziva Komisiju da ispita mogućnost proširenja područja primjene Odluke kako bi se povezale prihvatljive usluge u cilju povećanja znanja i kvalifikacija ljudi te kako bi se na taj način poboljšali njihovi izgledi za dobivanje posla. Nadalje, potrebno je razjasniti siva područja u vezi s uključenošću privatnih dionika, u kojima bi daljnje smjernice bile dobrodošle.

3.4.

Odlukom bi se trebala zajamčiti potpuna usklađenost s primarnim pravom Zajednice i izbjeći nepotrebno opterećenje za regionalna i lokalna tijela. Člankom 8. zahtijeva se da države članice za razdoblja ovlaštenja i najmanje deset godina od završetka tog razdoblja pohranjuju sve potrebne informacije kako bi se utvrdila usklađenost dodijeljene naknade. To je pravilo u suprotnosti s člankom 17. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 kojim se utvrđuje da nakon isteka razdoblja od deset godina dodijeljena potpora ne može podlijegati povratu, zbog čega Komisija odustaje od utvrđivanja njezine usklađenosti, kako pokazuje uvriježena praksa. Pohranjivanje informacija koje ne pridonose kontroli državnih potpora na više od deset godina nepotrebno je opterećenje za nadležna tijela i njime se krše načela proporcionalnosti i dobre uprave utvrđena Ugovorom.

3.5.

Članak 2. stavak 2. Odluke odnosi se na razdoblje ovlaštenja od najviše deset godina, osim za SGEI-je koji zahtijevaju znatna ulaganja, što opravdava dulje razdoblje. Praksom Komisije koja proizlazi iz okvira to se pravilo općenito tumači kao sprečavanje da ovlaštenje premašuje to vremensko ograničenje, no tekst Odluke može ukazivati na to da poduzeća koja pružaju javne usluge na dulje razdoblje mogu ostati izvan njezina područja primjene. EGSO stoga zahtijeva da Komisija pojasni da vremensko ograničenje ovlaštenja nema materijalni učinak na njihovo obnavljanje ili produljenje ili prihvatljivost ovlaštenih pružatelja usluga. To je pitanje osobito osjetljivo kad se radi o pružateljima u javnom vlasništvu koje su ovlastila njihova nadležna tijela jer je njihov isključivi cilj pružanje dotične javne usluge.

3.6.

Člankom 5. stavcima 5., 7. i 8. koji se bave razumnom dobiti trebala bi se utvrditi odmah dostupna metoda izračuna te dobiti. Pristup koji se trenutačno primjenjuje, slično onome iz okvira, obuhvaća metode, kao što je unutarnja stopa povrata, koje su previše složene za lokalne SGEI-je i oni stoga nisu skloni njihovoj primjeni kod izračuna naknade. Utvrđivanje referentnih vrijednosti za profitabilnost uključuje skupe konzultantske usluge koje većini SGEI-ja nisu dostupne. EGSO zahtijeva da Komisija pojasni to pitanje s obzirom na to da se praksom Komisije podupire izravna usporedba s profitabilnošću povezanih sektora na temelju dostupnih službenih ili privatnih izvora podataka koji se općenito smatraju mjerodavnima.

3.7.

Iako ne postoji definicija poticajnih mjera, one se uzimaju u obzir u članku 5. stavku 6. i stoga zahtijevaju dodatno pojašnjenje, osobito kad je u pitanju podjela premija povezanih s povećanjem proizvodne učinkovitosti među poduzetnicima, državama članicama i/ili korisnicima. EGSO zahtijeva da Komisija otkloni sve dvojbe u vezi s tumačenjem tog zahtjeva.

3.8.

Člankom 6. stavkom 2. Odluke utvrđuje se da prekomjerna naknada zahtijeva ponovno definiranje parametara za buduća razdoblja. Međutim, kad iznos naknade ne premašuje 10 % iznosa prosječne godišnje naknade, takva se naknada može prenijeti u sljedeće razdoblje. Potpuna dosljednost podrazumijeva da se u tom slučaju parametri ne definiraju iznova, a tako bi se izbjegla ponovna evaluacija koja sa sobom nosi pravnu nesigurnost za određene pružatelje u slučajevima koji ne utječu na tržišno natjecanje. EGSO preporučuje da Komisija zajamči fleksibilniji pristup manjim prekoračenjima koja ne premašuju 10 % iznosa prosječne godišnje naknade njihovim izuzimanjem iz ponovnog definiranja parametara.

3.9.

Potrebno je izbjeći svaki oblik diskriminacije lokalnih i regionalnih tijela, a time i usluga od općeg gospodarskog interesa koje se pružaju na tim razinama. Svoje zahtjeve, pitanja i dvojbe lokalna i regionalna tijela trenutačno trebaju podnijeti službenim kanalom svoje države članice jer samo one mogu sudjelovati u službenom dijalogu s Komisijom o odredbama državnih potpora. Prema tome, dotična država članica treba uzeti u obzir informacije koje lokalna i regionalna tijela upute Komisiji. Stoga EGSO poziva Komisiju da s lokalnim i regionalnim tijelima uspostavi više strukturiran dijalog o postupcima dodjele državnih potpora i pitanjima u vezi s njima. Također je potrebno uskladiti pravila i zahtjeve u vezi s državnim potporama s posebnim potrebama i dostupnim sredstvima regionalnih i lokalnih tijela te time zajamčiti pravedno i jednako postupanje u praksi.

4.   Pojašnjenje uvjeta usklađenosti utvrđenih okvirom

4.1.

Okvirom se detaljno utvrđuju različiti zahtjevi za osiguranje usklađenosti u skladu s člankom 106. stavkom 2. UFEU-a i sudskom praksom kojom se tumači. Iako se u njemu donose opsežna objašnjenja kriterija koje Komisija primjenjuje, često se zauzima pretjerano oprezno stajalište iz kojeg proizlaze nepotrebni problemi i stvara se određen stupanj nesigurnosti. Praksa Komisije pokazuje da su u mnogim područjima te teškoće prevladane pragmatičnim tumačenjem okvira. Konkretnim navođenjem tih rješenja povećala bi se pravna sigurnost i učinkovito ojačalo jednako postupanje, a pritom bi se očuvalo načelo prema kojemu se svaki slučaj ispituje na temelju zasluga. EGSO stoga preporučuje da Komisija dodatno pojasni alternativne načine za ispunjenje zahtjeva koji se već široko primjenjuju u praksi. Takvim bi se pojašnjenjem otklonile mnoge dvojbe s kojima se trenutačno suočavaju nadležna tijela i pružatelji.

4.2.

Dodjela i utvrđivanje javne usluge je, prema Ugovoru, u temeljnoj nadležnosti država članica. Stoga upućivanja u točki 13. okvira o uvjetima koje usluge od općeg interesa/javne usluge trebaju ispuniti mogu biti samo korisne smjernice. Međutim, uključivanje tih upućivanja može uzrokovati opravdanu zabrinutost zbog mogućeg ograničenja ovlasti država članica. Razlog je tomu činjenica da države članice, u javnom interesu, odlučuju o normama „kvalitete, sigurnosti, cjenovne dostupnosti, jednakog postupanja, promicanja univerzalnog pristupa i prava korisnika”, koje svaka temeljna usluga treba ispuniti, neovisno o udjelu koji zauzima na tržištu ili u okviru ovlaštenja. Države članice također imaju ovlast odlučiti zahtijeva li jamčenje tih normi SGEI-je/javnu uslugu. Iako su vrlo važni, tržišni uvjeti ne mogu poništiti ili ograničiti sposobnost nadležnih tijela da brane javni interes. EGSO stoga predlaže da Komisija ograniči svoje djelovanje u tom području na upućivanje na svoju vodeću komunikaciju kojom opseg svoje procjene ograničava na ispitivanje moguće očite pogreške, što je pitanje koje temeljno pripada nadležnosti Suda.

4.3.

U točki 14. okvira neopravdano se postavljaju uvjeti koji se odnose na ovlasti država članica u pogledu odobravanja nadležnosti time što se od njih zahtijeva održavanje javnih rasprava kako bi se uzeli u obzir interesi korisnika i pružatelja, čime se zadire u nacionalnu nadležnost, koja ne pripada djelokrugu Komisije. Iako nadležna tijela uvijek uzimaju u obzir interese dionika, njihovo prisiljavanje na opravdavanje potrebe za ovlaštenjem i održavanje javnih rasprava ili uvođenje alternativnih instrumenata nije u skladu s odredbama i načelima Ugovora. Praksa Komisije pokazuje da ona tom pravilu pridaje ograničenu pozornost, osobito ako se država članica suočava s preprekama u njegovoj provedbi. EGSO stoga predlaže da Komisija izmijeni tu točku kako bi se izbjegli obvezni uvjeti koji bi mogli prodrijeti u postupke donošenja zakona na nacionalnoj razini i stvoriti nepotrebne probleme.

4.4.

Zahtjevom iz točke 19. okvira prema kojemu bi ovlaštenja trebala biti usklađena s pravilima Unije o javnoj nabavi ne uzima se u obzir činjenica da se sekundarno zakonodavstvo u tom području detaljno revidiralo 2014. godine, nakon donošenja paketa o nabavi. Direktiva o javnoj nabavi primjenjuje se samo, kako je utvrđeno njezinim člankom 1. stavkom 2., na stjecanje javnih naručitelja i ne može biti obvezujuća za SGEI-je jer se oni odnose na zadaće koje poduzeća obavljaju u ime nadležnog tijela. Stoga bi svi zahtjevi u okviru zakona o nabavi bili u suprotnosti s vodećom direktivom u tom području. U paketu o javnoj nabavi iz 2014. također se po prvi put uređuju koncesije. Međutim, bilo bi izrazito zavaravajuće zaključiti da se taj sustav može primijeniti na SGEI-je: koncesije podrazumijevaju da poduzeća preuzimaju sav rizik nakon odobrenja dodjele, što je potpuno suprotno SGEI-jima, kojima nadležna tijela pokrivaju dodatne troškove koji proizlaze iz vođenja usluge i tako umanjuju rizik. Taj bi sustav bio primjenjiv na SGEI-je samo kad bi nadležno tijelo sa SGEI-jem postupalo kao s koncesijom, no tada ne bi bilo elementa potpore jer bi određeni pružatelj snosio sav rizik. Prema tome se ni pravila o nabavi ni o koncesiji ne primjenjuju na SGEI-je. Pravno govoreći, države članice okvirom se mogu samo pozvati na provedbu, gdje je primjenjivo, načela transparentnosti i jednakog postupanja u odabiru pružatelja, osobito privatnih, a taj zahtjev nije pravno obvezujući. EGSO stoga poziva Komisiju da revidira točku 19. okvira uzimajući u obzir nove pravne zahtjeve u pogledu nabave i koncesija.

4.5.

Iako je točkom 22. okvira utvrđeno da se naknada može temeljiti na očekivanim ili stvarnim troškovima ili dobiti, praksa Komisija često zahtijeva ex ante utvrđivanje iznosa naknada. Takva metoda izračuna, kojom se nadležna tijela sprečava da nadoknade ex post troškove u skladu s neto troškovima, neopravdano je uplitanje koje može uzrokovati nerješive probleme jer će se pružatelj suočiti sa sustavnim nedovoljnim financiranjem ako ex ante iznosi ne pokriju neto troškove. Nadalje, ako nadležno tijelo pruži potporu za prevladavanje tog jaza, ono bi se u načelu suočilo s mogućim kaznama za kršenje uvjeta utvrđenih u odluci kojom se izdaje odobrenje. U praksi Komisije ta se nedosljednost uvelike previdjela, osim kad je to pitanje pokrenuo podnositelj zahtjeva. Iako je uporaba ex ante metodologije za izračun naknade primjerena, naknadni, privremeno utvrđeni iznosi ne bi trebali biti obvezujući. Neto troškovi i odgovarajuća naknada mogu se izračunati samo nakon objave godišnjih rezultata. EGSO stoga poziva Komisiju da zajamči potpunu dosljednost i usklađenost s drugim kriterijem iz predmeta Altmark povezivanjem ex ante metodologije i cjelovite primjene ex post izračuna neto troškova, osim ako nadležno tijelo daje prednost utvrđivanju naknade u trenutku ovlaštenja.

4.6.

Metoda neto iznosa izbjegnutih troškova za izračun naknade temelji se na pretpostavci da bi u nedostatku obveze javne usluge određeni pružatelj smanjio svoje djelovanje i nastojao povećati dobit. Klasična metoda neto iznosa izbjegnutih troškova podrazumijevala bi da pružatelj prekine svaki oblik djelovanja koji stvara gubitak. Razlika između tog protučinjeničnog scenarija i stvarnih rezultata koje je ostvario pružatelj usluga određuje iznos naknade. Komisija se odnedavno zalaže za pristup profitabilnosti troškova, prema kojemu bi protučinjenica bila prestanak djelovanja kojim se poduzeće sprečava u povećanju njegovih rezultata. Tako se naknadom ne pokrivaju samo dodatni troškovi SGEI-ja, nego i manje djelotvorne aktivnosti, čak i ako se njima ne ostvaruje dobit. Kako bi se smanjila plaćanja naknada Komisija zahtijeva da se tržišne i nematerijalne prednosti koje pružatelj uživa oduzmu od iznosa naknade. Davanje prednosti pristupu profitabilnosti troškova dovodi do de facto razlika u provedbi jedinstvenog načela, čime se narušava pravna sigurnost. EGSO preporučuje da Komisija podupre oba pristupa te u okvir, koji trenutačno ne obuhvaća gotovo nikakve upute o utvrđivanju odgovarajućih protučinjenica, uvede daljnje smjernice o tim pristupima.

4.7.

Metoda raspodjele troškova najprimjerenija je za većinu SGEI-ja jer se njezin izračun temelji na razlici između troškova koji proizlaze iz obveze javnih usluga i odgovarajuće dobiti. Ipak, države članice koje žele primjenjivati tu metodu moraju navesti opravdane razloge za odbacivanje pristupa neto iznosa izbjegnutih troškova koji bi inače bio obvezan. Budući da metoda neto iznosa izbjegnutih troškova obuhvaća složenu i skupu analizu te često zahtijeva vanjske savjetodavne usluge, EGSO preporučuje da Komisija tu metodu prepozna kao potpuno valjanu i ravnopravnom s neto iznosom izbjegnutih troškova, osim za posebna područja djelovanja, kao što su poštanske usluge, u kojima je takva metoda obvezujuća u skladu s Trećom direktivom o poštanskim uslugama.

4.8.

Točka 32. okvira bavi se prihodima i opravdano obuhvaća prekomjernu dobit proizašlu iz posebnih ili isključivih prava. Međutim, novija praksa obuhvaćala je dobit ostvarenu univerzalnim pružanjem usluga, čak i ako ona ne proizlazi iz tih prava, što je dovelo do zavaravajućih procjena. Treba naglasiti da univerzalni pristup sa sobom nosi nedostatak jer je određeni pružatelj vezan uz pružanje usluge na određenom području, neovisno o nastalim troškovima. Prema tome, ako pružatelj ostvaruje dobit pružanjem te usluge, načela Ugovora bi se prekršila u slučaju da se taj višak financira na obveznoj razini ili na temelju ostalih obveza stvaranja gubitaka u području javnih usluga. EGSO stoga poziva Komisiju da pojasni tu točku i utvrdi razliku između posebnih ili isključivih prava koja obuhvaćaju prednost čija se dobit treba uzeti u obzir kod financiranja obveze javnih usluga i univerzalnog pristupa, koji podrazumijeva nedostatak za određenog pružatelja.

4.9.

Uz razumnu dobit predviđenu okvirom vežu se pitanja koja zahtijevaju dodatna pojašnjenja. Iako se u okviru zagovara primjena unutarnjih stopa povrata, prepoznaje se temeljna složenost koja proizlazi iz primjene te metode. Tako Komisija u praksi uspoređuje poduzeća istog ili srodnog sektora koristeći se uobičajenim kriterijima za utvrđivanje profitabilnosti, kao što su povrat na kapital ili povrat na prodaju. Međutim, zbog nedostatka sigurnosti po tom pitanju često se dobivaju različiti rezultati. EGSO stoga predlaže da Komisija prepozna sve uobičajene i dobro utvrđene kriterije za utvrđivanje profitabilnosti, umjesto da bilo koji od njih nameće kao obvezan. EGSO zahtijeva od Komisije da dodatno pojasni norme profitabilnosti i dopusti uporabu različitih normi umjesto nametanja određene norme državama članicama.

4.10.

Obvezni zahtjevi za učinkovitost navedeni u točkama 39. do 46. okvira pokazali su se preprekom koja je jednako opasna i za dionike i za nadležna tijela. Budući da u okviru nisu navedene upute o izračunu poticajnih mjera, praksa Komisije dozvoljava prilično različite procjene te se tako ugrožavaju načela pravne sigurnosti i jednakog postupanja. EGSO zahtijeva da Komisija dodatno pojasni alternativne načine izračuna tih poticaja, čija uporaba ne bi trebala biti obvezujuća s obzirom na njihovu složenost.

Bruxelles, 6. srpnja 2017.

Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora

Georges DASSIS


(1)  Predmet T-106/95.

(2)  Predmet C-53/00.

(3)  Predmet C-280/00.

(4)  SL C 8, 11.1.2012, str. 15.

(5)  SL L 7, 11.1.2012., str. 3.

(6)  SL L 315 od 3.12.2007., str. 1.


Top